Casestudy
Samenwerking tussen de gemeente en
de woningcorporatie
2005
Afstudeerscriptie: Dimphy van Vilsteren
Economie Management en Organisatie
Samenvatting
Dit is een onderzoek naar de samenwerking tussen de gemeente en de woningcorporatie. Beide partijen genieten een bijzondere positie op de woningmarkt. De woningmarkt kenmerkt zich door wet- en regelgeving en dit is van invloed op de partijen. De condities op de markt veranderen waardoor de vanzelfsprekendheid van de relatie tussen een gemeente en een woningcorporatie verdwijnt. De condities van de markt en de achtergrond van de partijen verschillen van een samenwerking in het bedrijfsleven. De overheid probeert door
verzelfstandiging van de corporaties, de woningcorporatie te confronteren met de condities van het bedrijfsleven. Bij het ontwikkelen van sociale woningbouw zijn de gemeente en de woningcorporaties op elkaar aangewezen en om sociale woningbouw te ontwikkelen moet er samenwerking plaats vinden. Na onderzoek blijkt dat beide partijen niet tevreden zijn over deze samenwerking.
Aan de hand van een methode aangereikt door Eisenhardt (1989) is op zoek gegaan naar factoren die specifiek van belang zijn voor de samenwerking tussen woningcorporaties en gemeenten. De partijen en de samenwerking worden gespecificeerd. De posities van de gemeente en de corporatie worden bekeken en vergeleken om de wederzijdse afhankelijkheid in te schatten. De projectontwikkelaar wordt aangegeven als alternatieve partner voor de gemeente en is besproken om inzicht te krijgen in een commerciële partij in verband met de nieuwe condities van een woningcorporatie. De condities van de drie partijen zijn vergeleken met de factoren die een samenwerkingsvorm bepalen. Na de specificatie zijn de factoren die de positie bepalen en problemen veroorzaken in een samenwerking tussen een
woningcorporatie en gemeente: middelen (resources) van een partij die de afhankelijkheid bepalen, het risico, de flexibiliteit, de doelen, en het vertrouwen.
Het verband tussen de door de algemene data aangereikte factoren en problemen in de
samenwerking tussen de gemeente en de woningcorporatie wordt door middel van deelvragen en een crosscase analyse van casussen uit Zwolle en omgeving onderzocht. De antwoorden op de deelvragen en de crosscase analyse worden gebruikt om een definitief model te vormen die het verloop in de samenwerking tussen een woningcorporatie en een gemeente kan
zorgen in de samenwerking. Verder komt uit de casussen naar voren dat de mate van flexibiliteit, vertrouwen en emoties verband houden met het verloop van de samenwerking. De invloed van risico op de samenwerking komt niet duidelijk naar voren in de casussen en zal worden vervangen door emotie. Partijen moeten rekening houden met deze factoren en een samenwerkingsvorm moet hier op aan worden gepast.
Nooteboom noemt in zijn onderzoek naar samenwerking factoren die te vergelijken zijn met factoren uit het model dat is ontstaan na de crosscase analyse. De transactietheorie van Williamson zorgt voor een kritische noot bij de afwezigheid van kosten en risico’s in het model. Uit de casussen komen geen problemen naar voren die zijn veroorzaakt door investeringen. Het financiële risico voor een corporatie wordt bij het aangaan van de
samenwerking door de gemeente voor een groot gedeelte verminderd doordat de gemeente de grond voor een lage prijs overdraagt. De theorie van Nooteboom en Williamson hebben beide bij het aangaan van een samenwerking als basis kosten. Dit betekent dat hoewel kosten niet expliciet naar voren komen in de relatie en samenwerking tussen de woningcorporatie en de gemeente, kosten impliciet wel aanwezig zijn. In de praktijk vervullen kosten geen
belangrijke rol in de samenwerking tussen de gemeente en de woningcorporatie. Dit neemt niet weg dat zowel risico als de bewustwording van kosten kan zorgen voor een efficiënte werking van een corporatie en gemeente. Hier zal verder onderzoek naar moeten worden gedaan.
Het model dat is gepresenteerd kan worden gebruikt voor verder onderzoek naar problemen in de samenwerking tussen een woningcorporatie en een gemeente. Beide partijen kunnen het model ook gebruiken om een goede manier van samenwerken te ontdekken. De
INHOUDSOPGAVE
1. Inleiding ... 5
2. Opbouw van het onderzoek... 8
3. Algemene beeldvorming ... 12 3.1 Condities op de markt ... 12 3.2 De partijen ... 14 3.2.1 De publieke sector ... 14 3.2.2 De woningcorporatie ... 17 3.2.3 De projectontwikkelaar ... 19
4. Vorming van het model... 23
5. ‘Within case’ analyse ... 27
5.1 CASE 1 Holtenbroek... 28
5.2 CASE 2 De schildersbuurt Zwolle ... 30
5.3 CASE 3 Zelfstandig kleinschalig wonen Heino... 33
5.4 CASE 4 De zonnekamp Wijhe Olst ... 35
6. ‘Cross case’ Analyse ... 37
7. Toetsing aan bestaande theorie ... 44
7.1 Theorie ‘management van partnerships’ Nooteboom ... 44
7.2 De casussen in het licht van Nooteboom ... 46
8. Conclusie... 49
9. Aanbevelingen... 54
Literatuur ... 56
Bijlage 1 ... 62
Het beleid van de overheid... 62
BBSH ... 63
1. Inleiding
Vanaf begin jaren negentig is de verhouding tussen de Nederlandse overheid en de woningcorporaties veranderd. In die tijd wordt de zogenaamde bruteringsoperatie
doorgevoerd en wordt het Bestuur Besluit Sociale Huursector (BBSH) van kracht. In het BBSH worden een aantal prestatievelden gedefinieerd waarop de corporaties
verantwoordelijkheid dragen. De sterke financiële band tussen de overheid en de corporaties verdwijnt daardoor. De woningcorporaties krijgen geen subsidies meer, maar krijgen een aantal volkshuisvestingstaken toebedeeld. Het toezicht wordt anders georganiseerd; de jaarverslagen van corporaties worden jaarlijks door de overheid gecontroleerd en de corporaties krijgen meer vrijheid bij de uitvoering van hun taken (Hakfoort van Leuvestijn Renes 2002).
Vanaf begin 2000 is een nieuwe ronde van verzelfstandiging van woningcorporaties
geïnitieerd. Het BBSH gaat steeds meer op de schop en een voorhoede van woningcorporaties profileert zich als gevolg daarvan steeds meer als een professionele vastgoedonderneming die zich, in samenwerking met gemeenten en veelal ook met commerciële partijen, toeleggen op gebiedsontwikkeling. Woningcorporaties zijn maatschappelijke ondernemingen met 2,4 miljoen sociale huurwoningen in eigendom, maar zijn tegenwoordig zowel beheer en
ontwikkelaar van sociaal vastgoed, vastgoedbelegger en projectontwikkelaar (J. van der Poll, 2004).1 De traditionele rol en taakopvattingen raken passé. Ondernemerschap en
samenwerking met andere partijen is een trend geworden in corporatieland. Uit de slotenquete van de ProjectImpuls voor wonen met zorg en welzijn, blijkt dat de samenwerking tussen woningcorporaties en zorg/welzijnorganisaties sinds 2001 is toegenomen tot > 90 %
(Rijksdeel actieplan wonen en zorg 2004). Het fuseren van woningcorporaties past ook in de trend van meer samenwerken. De sector van woningcorporaties kende enkele jaren geleden nog meer dan 700 zelfstandige corporaties. Inmiddels zijn het er ongeveer 530. De komende jaren gaat dit proces onverminderd door (mede.nl 2005, woonbond.nl). Woningcorporaties treden steeds meer op als marktpartij en werken daardoor steeds meer samen met
projectontwikkelaars en beleggers (RIGO, 2001). Het is maar de vraag of de doelstellingen van woningcorporaties en ontwikkelaars bij elkaar aansluiten om goede samenwerking te bewerkstelligen. Projectontwikkelaars zijn gericht op de markt en proberen op elke geïnvesteerde euro het hoogste rendement te behalen. De woningcorporaties proberen,
1
Zie ook praktijkvoorbeelden uit “Corporaties en hun jacht op bouwgrond”, www.aedesnet.nl, waarbij woningcorporaties concurreren met projectontwikkelaars om grond bij de gemeente.
tegenover een zo laag mogelijke huur, kwalitatief goede woningen neer te zetten ter verbetering van de situatie van de huurder (Borderwijk 2001).
De gemeente behartigt lokaal de wensen van de overheid op de woningmarkt en is daardoor een belangrijke partij bij de herstructurering en indeling van de woningmarkt. Gemeenten willen de woningmarkt proberen te sturen door meer zeggenschap, wat een logisch gevolg zou zijn van de nieuwe Nota Ruimte. De Nota Ruimte bevat de visie van het kabinet op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland. In de nota worden de hoofdlijnen van beleid
aangegeven, waarbij het kabinet kiest voor 'decentraal wat kan, en centraal wat moet' (VROM 2005a)2. De gemeente kan prestatieafspraken maken met corporaties en onderhandelen over het investeringsbeleid. De rol van de gemeente wordt steeds meer voorwaardenscheppend. Zij kunnen door het nieuwe beleid woningcorporaties minder sturen (Priemus Dieleman Clapham 1999 Walker 1998). De wettelijke mogelijkheden van gemeenten liggen bij koophuizen tot 96 duizend euro. Voor sociale woningen mogen speciale regelingen worden getroffen (tiscali.nl 2004). Het ontwikkelen en beheren van sociale woningen is de kerntaak van de
woningcorporaties, maar gemeenten hebben steeds minder controle en zicht op de
handelingen van woningcorporaties (VROM 2004). Sterker woningcorporaties hebben zelfs hun uitgaven ter ondersteuning van woningbouwprojecten in ontwikkelingslanden voor de komende twee jaar verhoogd (vaak zonder toestemming van VROM). Het is onbegrijpelijk voor de woonbond waarom de corporaties deze middelen niet in zetten voor de problemen op de eigen woningmarkt (Volkskrant, 03-02-2005). Bij de productie van sociale woningen in Nederland zijn de woningcorporaties en gemeenten op elkaar aangewezen en werken veel samen. De samenwerking tussen gemeenten en woningcorporaties loopt niet zoals verwacht. Ruim 45 % van de gemeenten en 60% van de woningcorporaties blijkt ontevreden te zijn over de onderlinge samenwerking (Twynstra Gudde 2004).
Bij het onderwerp gebiedsontwikkeling komen gemeenten in contact met
projectontwikkelaars. Vanuit dit contact ontstaat steeds vaker een samenwerking. Deze samenwerking kan worden ondergebracht in een Publieke Private Samenwerking (PPS). Echter komen er bij de rolverdeling, de risicoverhouding en de al gehele samenwerking roepen veel vragen op (Custers 2005). Bij een Publiek- Private Samenwerking werken de overheid en het bedrijfsleven samen bij de uitvoering van investeringen met een publiek belang. Het is van belang dat de overheid ruimte en richting geeft. Een duidelijke
2
procesarchitectuur voor Publiek Private Samenwerking ontbreekt in de meeste gevallen met daarin een verdeling van kosten en risico’s en welk tijdpad wordt gekozen.
Door de gemeente moeten er goede condities worden geschapen voor maatschappelijk ondernemen (Wijffels 2002). Dit geldt vooral in verband met het ontwikkelen en
herstructureren van sociale woningbouw. Hier komen enkele problemen bij kijken. Aedes directeur P. Boerenfijn vindt een voortrekkersrol van corporaties cruciaal om het initiatief te bewerkstelligen bij woningcorporaties en herstructureringswijken aan te pakken (Aedes.nl 2005). Prof. Ing. A. Thompsen stelt in zijn onderzoek “Sloop en sloopmotieven”, dat goede woningen worden gesloopt om de wijk te verlossen van sommige bewoners met als gevolg dat er te weinig huizen voor in de plaats komen. Corporaties lappen op die manier hun zorgtaak, het huisvesten van met name de sociale sector, aan hun laars (cobouw.nl 2004). Volgens de voorzitter van de NEPROM (Vereniging van projectontwikkelaars) P. Ruigrok dralen gemeenten en woningcorporaties te lang bij het aanpakken van
herstructureringswijken; projectontwikkelaars kunnen de vernieuwing aanzienlijk versnellen. Er verdwijnen echter ook veel midden- inkomens en daarmee het rendement uit deze wijken, waardoor projectontwikkelaars zich niet meer mengen in deze projecten. De woningcorporatie is de enige partij om herstructureringsprojecten te ontwikkelen (PropertyNL 2004).
Door de marktimperfectie van de woninghuurmarkt moet de overheid ingrijpen en voor sociale huisvesting zorgen. Door de regelgeving en bemoeienis van de overheid is er een situatie op de woningmarkt ontstaan, die wordt getekend door minimale concurrentie, niet onderbouwde prijsvorming en complexe situaties (van Gool Jager Weisz 2002). De overheid probeert deze situatie door nieuwe regelgeving weer recht te trekken en wil in de toekomst de markt liberaliseren en een gedeelte van de woningvoorraad (25% van de woningen) laten waarderen tegen de marktprijs om de prijs-kwaliteitsverhouding terug te brengen.
Woningcorporaties zijn steeds meer op zichzelf aangewezen en krijgen geen subsidies meer van de overheid. In het aangepaste BBSH zijn woningcorporaties verplicht hun sociale functie te vervullen en hun commerciële werkzaamheden onder te brengen in verschillende
vennootschappen. Dit vergroot de speelruimte van de woningcorporaties maar vergroot ook de confrontatie met de markt (J. van de Poll, 2004). De woningcorporaties worden
gecontroleerd door de overheid middels jaarverslagen. Uit onderzoek van Atrivé blijkt dat dit niet voldoende gebeurd (binnenlandsbestuur.nl).
2. Opbouw van het onderzoek
De inleiding maakt duidelijk dat er veel ontevredenheid heerst over de samenwerking tussen de gemeente en de woningcorporatie, terwijl beide partijen in veel situaties van elkaar afhankelijk zijn. Daarbij is er de afgelopen jaren veel veranderd in de positie en rol van de beide partijen op de markt en deze bepalen mede de positie van een partij in de
samenwerking. Kern van het onderzoek is de samenwerking tussen de gemeente en de woningcorporatie. Onder samenwerking zal worden verstaan:
“ Een overeenkomstige assistentie of coördinatie tussen twee of meerdere personen of groepen”.
(Behavior in Organizations, J. Greemberg R. A. Baron, 1993)
Er heerst veel onduidelijkheid, niet alleen over de situatie op de sociale verhuurmarkt, maar ook over de rol die gemeenten en woningcorporaties vervullen. Dit is van invloed op de samenwerking van de beide partijen. Om onderzoek te verrichten is het belangrijk om inzicht te krijgen in de partijen en hun situatie. Het is van belang om te kijken of er een relatie kan worden gelegd tussen de posities van de partijen, de situaties op de markt, de
samenwerkingsvorm en de problemen in de samenwerking. Een casestudy aanpak kan in dit geval uitkomst bieden.
In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een casestudymethode aangereikt door Eisenhardt (1989)3. De essentie van deze methode is het ontwikkelen van een theorie of model aan de hand van casussen. Met behulp van relevante literatuur over de markt, de partijen en samenwerking in het algemeen zal worden gezocht gegaan naar factoren die problemen in de samenwerking bepalen. De situatie op de woningmarkt is bijzonder. Er is sprake van een complexe markt met veel spelers, regelgeving en de afwezigheid van
marktprijsvorming. Er wordt geprobeerd de markt te liberaliseren en de woningcorporaties te verzelfstandigen. Deze (nieuwe) condities hebben consequenties voor de samenwerking tussen gemeenten en woningcorporaties en zorgen voor problemen.
Na een exploratief onderzoek met behulp van de casestudy aanpak van Eisenhardt wordt een model gevormd. Per case wordt gekeken naar patronen in de samenwerking tussen gemeente en woningcorporatie, die problemen in de samenwerking kunnen veroorzaken. Er wordt
3
De theorie van Eisenhardt is onder andere gebaseerd op de theorie van Glosser en Strauss (1967). Deze
methode vergelijkt continue data met theorie, beginnend met de datacollectie. Voor de validiteit in de theorie van Eisenhardt wordt er gebruik gemaakt van de theorie van Yin (1981, 1984). Specifieke technieken om
gekeken in hoeverre de aangegeven factoren uit de literatuur of juist andere factoren vanuit de praktijk kunnen worden geëxploreerd. De gevonden patronen zullen worden vertaald naar factoren in een model.. De casestudy benadering is een onderzoeksstrategie die gericht is op het begrijpen van wendingen in één setting. Verschillende niveaus kunnen worden
geanalyseerd binnen deze vastgestelde setting. De casestudy van Eisenhardt geeft enkele stappen aan die zullen moeten worden genomen om een nieuwe theorie of een nieuw model te vormen. Deze stappen zijn in schema 1 uiteengezet en zullen hier worden toegelicht.
Om het onderzoek richting te geven zal er een managementvraag moeten worden geformuleerd. Uit de Inleiding valt de managementvraag te destilleren:
Welke factoren zijn van belang voor een goede samenwerking tussen de woningcorporatie en de gemeente en welke samenwerkingsvorm is het meest geschikt voor deze partijen?
Eisenhardt geeft aan dat een voorlopige specificatie van de situatie kan helpen bij de vorming van het model. Aan de hand van beschikbare informatie zal een algemeen beeld van de woningcorporatie, de gemeente en hun omgeving worden gevormd. Dit geeft een duidelijk beeld over de positie van een partij. Om inzicht te krijgen in samenwerking zullen
samenwerkingsvormen worden besproken. In eerste instantie wordt verondersteld dat alle samenwerkingsvormen mogelijk zijn in de relatie tussen de gemeente en de woningcorporatie om vervolgens de meest geschikte vorm te gebruiken als mogelijke samenwerkingsvorm. Dit leidt tot meer inzicht op het gebied van samenwerking, signaleert alternatieve
samenwerkingsvormen en kan tevens belangrijke factoren aangeven. Aan de hand van deze kennis zal een voorlopig model ontstaan wat betreft de samenwerking tussen de gemeente en de woningcorporatie.
Vervolgens is het belangrijk om casussen te selecteren aan de hand van enkele selectiecriteria. Het vaststellen van deze criteria is cruciaal, omdat dit bepaalt waar het onderzoek plaats vindt en waar de patronen en verbanden vanaf worden geleid. Tevens bepaalt dit in hoeverre het onderzoek generaliseerbaar is. Bij het selecteren van een case is er sprake van een
casussen in dit onderzoek zal plaatsvinden door een (voor) analyse van de gecollecteerde informatie uit data-onderzoek en interviews. Het is van belang om notie te nemen van het feit dat in dit onderzoek één iemand de data collecteert en interpreteert. Het is daarom belangrijk om als onderzoeker een objectieve houding aan te nemen. Bij het vergaren van de juiste data kunnen er zowel kwantitatieve als kwalitatieve gegevens worden verzameld. Dit zorgt voor een sterke basis voor de theorie en gegronde inzichten. Eisenhardt (1989) geeft aan dat er geen ideaal aantal casussen is maar dat tussen de 4 en 10 casussen in de regel voldoende is. Bij de analyse van de casussen vindt er eerst een ‘within case’ analyse plaats. Er wordt een simpele maar gedetailleerde beschrijving gegeven van een case waarbij de case wordt gezien als een entiteit. Vervolgens vindt er een ‘cross case’ analyse plaats naar patronen en
verbanden. De casussen zullen systematisch worden vergeleken. Om vergelijkbare en verschillende uitkomsten te signaleren, wordt gebruikt gemaakt van categorieën die zijn opgenomen in een voorlopig model. Aan de hand van deelvragen, die zijn afgeleid van de categorieën, zullen factoren in de casussen worden onderzocht. De casussen worden behandeld als een serie experimenten die de aanwezigheid van de factoren wel of niet bevestigen. Om de interne validiteit van de toets te behouden is het belangrijk om de relaties geleverd door de casussen te kunnen beredeneren.
Step Activity
Getting started Defenition of research
Question priori constracts
Selecting cases Theoretical not
random sampling
Specified population
Crafting instruments Multiple data collection methods
and protocols Qualative and Quantative data combined
Entering the field Overlap data collection and analysis incl.
field notes. Flexibel and opportunistic methods
Analyzing data Within Case analysis
Cross case pattern search using divergent techniques
Shaping hypotheses Search for why behind relationships
Iterative tabulation of evidence for each construct
Replication logics across cases
Enfolding literature Comparison with conflicting literature
Comparison with similar literature
Reaching closure Theoratical saturation when possible
3. Algemene beeldvorming
Het verloop van een samenwerking wordt voor een groot gedeelte bepaald door de positie van een partij (Nooteboom 1997). Om deelvragen te kunnen vormen aangaande de samenwerking tussen woningcorporaties en gemeenten en hun problemen moet een duidelijk beeld van de partijen gegeven worden. Hierbij worden de positie die zij ten opzichte van elkaar innemen en de condities waar ze mee te maken krijgen omschreven. Dit hoofdstuk is gewijd aan de
(sociale) woningmarkt en de partijen die zich op deze markt bevinden. De sociale woningmarkt is een deel van de woningmarkt. De sociale woningmarkt bestaat uit een huurwoningmarkt en een koopwoningmarkt. Deze staan met elkaar in verbinding; indien de prijs van een koopwoning stijgt zal men eerder gaan huren en visa versa (substitutiegoederen). Wat betreft de (sociale) woningmarkt gaat speciale aandacht uit naar de regelgeving op deze markt. Regelgeving heeft betrekking op de condities van beide markten en beïnvloedt ook beide markten (direct of indirect). In de meeste gevallen is regelgeving direct gericht op de sociale woninghuurmarkt. Om inzicht te krijgen in factoren die belangrijk zijn in een samenwerking zullen samenwerkingsvormen worden besproken.
3.1 Condities op de markt
Een aspect van het onderzoek richt zich op een deelmarkt van de vastgoedmarkt. Onder onroerend goed verstaat men:
“Alles wat niet verplaatsbaar is, de grond en alles wat daar op gebouwd is“ (Van Gool Jager Weisz 2002, blz. 20).
Onroerend goed is zowel een vermogensobject als productiemiddel. In haar rol als productiemiddel is onroerend goed niet verplaatsbaar en slecht opsplitsbaar. Als
lange productietijd. Doordat het productieproces en het transactieproces veel tijd kosten zal het aanbod van onroerend goed met een zekere vertraging op de vraag reageren. De
vastgoedmarkt kenmerkt zich verder door marktmacht (grondpositie), externe effecten (o.a regelgeving), specifieke investeringen en onzekerheid (Van Gool Jager Weisz 2002). Mede doordat de woningmarkt oneffenheden vertoont grijpt de overheid in. De interventie van de overheid heeft een grote invloed op de vraag en aanbod op de vastgoedmarkt (Van Gool Jager Weisz 2002). In grote steden ( > 400000 inwoners) is er een tekort aan zowel goedkope huur- als goedkope koopwoningen. De lokale markt wordt gekenmerkt door vaak lange wachtlijsten. In de sociale sector van de woninghuurmarkt intervenieert de overheid door middel van subsidies en woonruimteverdeling en worden er projecten in samenwerking met woningcorporaties geïnitieerd. De woningtoewijzing wordt door regelgeving en
woonruimteverdeling bepaald. De vraaghuur van woningen in de sociale sector valt hierdoor vaak lager uit dan de markthuur. Nieuwbouwprogramma’s, voorgeschreven door de overheid, zijn gericht op de doelgroep die de huur niet kan opbrengen en op het tegengaan van ‘scheef wonen‘ (CPB 1997). ‘Scheef wonen’ houdt in dat huishoudens met een gestegen inkomen in relatief goedkope woning blijven wonen, waardoor deze niet beschikbaar komen voor de werkelijke doelgroep (van Gool Weisz de Jager 2002). Deze doorstroming is van groot belang voor de dynamiek van de algehele woningmarkt. De lage huurniveaus op de sociale
woningmarkt en de hoge huren op de vrije huurmarkt spelen deze situatie in de kaart (van Dellen van Ens Luijten 2005). Door de interventie van de overheid wordt de economische werking van een koop- en huurwoningmarkt (vraag, aanbod en prijsvorming) voor een groot gedeelte aangetast. Woningcorporatie spelen hierin een grote rol doordat zij, samen met de gemeente, het woningaanbod en de huurprijzen voor een groot gedeelte bepalen. De huurprijzen liggen vaak beneden de kostprijs. De concurrentie verdwijnt, de prijs/kwaliteit verhouding verdwijnt en de prikkeling tot kostenbesparing verdwijnt. Er ontstaat een niet-transparante huurmarkt met weinig effectiviteit. Door de bruteringsoperatie (zie inleiding) en het BBSH zullen woningcorporaties verzelfstandigd worden en zal de werking van de markt voor een gedeelte worden teruggebracht (Hakfoort van Leuvestijn Renes 2002).
3.2 De partijen
Het aanbod op de woningmarkt wordt door veel partijen bepaald. Enkele voorbeelden van spelers zijn de rijksoverheid, provinciale staten, gemeenten, grondbedrijven, bouwers,
makelaars, woningcorporaties, institutionele beleggers, projectontwikkelaars, en particulieren. Als het gaat om het aanbod van de sociale woningbouw, bepalen vooral de overheid
(gemeenten) en woningcorporaties het aanbod. Hier komt samenwerking tussen beide partijen bij kijken die vaak worden gekenmerkt door problemen. Vanuit de inleiding komt naar voren dat ook de projectontwikkelaar een rol speelt in de discussie van het huurwoningaanbod. Hij wordt gezien als een alternatieve partij voor de gemeente om mee samen te werken.
Corporaties worden steeds meer gezien, en zijn ook steeds meer, een commerciële partij. De condities van een projectontwikkelaar, als commerciële partij op de woningmarkt, kunnen ook worden gebruikt om inzicht te krijgen in de nieuwe situatie van de woningcorporaties.
3.2.1 De publieke sector
De woningmarkt vertoont veel inefficiënties, die de overheid probeert te verminderen door haar beleid. In Nederland kampen we met een woningtekort en een doorstroming die steeds verder afneemt. Bij het uitvoeren van het beleid van het kabinet vertegenwoordigt de gemeente de landelijke overheid op lokaal niveau. Dit beleid is vastgelegd in het Bestuur Besluit Sociale Huursector (BBSH) en in de Woningwet4. In het BBSH worden een aantal prestatievelden gedefinieerd waarop corporaties verantwoordelijkheden dragen (Nationale woningvoorraad 1993). De woningwet geeft voorschriften betreffende het bouwen, de staat van bestaande bouwwerken en standplaatsen, het gebruik, het slopen en de welstand
(wetten.overheid.nl 2005). De vraag en het aanbod op de woningmarkt is afhankelijk van haar geografisch ligging en indeling en de overheid kent de gemeente hierdoor een grote rol toe in de indeling van de ruimte. Ook met betrekking tot het aanbod van woningen tot verschillende doelgroepen heeft de gemeente een bepalende rol. De gemeente helpt de overheid om
uiteindelijk haar maatschappelijke doelstelling te bereiken door het beleid lokaal invulling te geven. Het beleid aangaande de indeling van ruimte staat omschreven in de Nota Ruimte. Het beleid van de overheid op de woninghuur- en koopmarkt geeft een reden tot samenwerken en is hiermee een belangrijk gegeven. Het huurbeleid is het afgelopen jaar door minister Dekker opgesteld en heeft een aantal nieuwe uitgangspunten. Zij wil de huren geleidelijk laten
4
stijgen, zodat er meer keuzemogelijkheden ontstaan op de woningmarkt. Verhuurders zijn bereid daarvoor meer in woningen te investeren. Wanneer er meer woningen worden
gerealiseerd mogen de huren extra worden verhoogd. Dit geldt ook voor woningcorporaties.Er worden concrete afspraken gemaakt met de overheid over het aantal woningen die sociale verhuurders moeten realiseren, passend in de woningbouwafspraken met provincies en
gemeenten (vrom.nl 2005c). De doelstellingen van de overheid en daarmee de taakstelling van de gemeente worden door middel van regelgeving vastgelegd en afgesproken. Kort gezegd worden er verschillende maatregelen genomen om het woningtekort te bestrijden:
- Vernieuwing van het huurbeleid.
- stimulering van de bouw van nieuwe woningen - bevordering van aanpak van oude stadswijken
- nieuw ruimtelijk beleid (belangrijke factor voor het effect van het beleid, door de invloed op de toetredingsmogelijkheden op de markt en dus voor de marktwerking) 5 De effecten van het beleid nemen toe in de tijd. Doel van het beleid is om de markt te liberaliseren met een betere afstemming van prijs en kwaliteit, een segregatie in de
woonwijken en een gevarieerde woonvoorraad van zowel koop- als huurwoningen. Uit het rapport van het CPB blijkt dat het nieuwe beleid de hele woningmarkt doelmatiger zal laten functioneren en dat het Rijk een rol heeft als coördinator en toezichthouder (vrom.nl 2005b). De gemeente werkt op verschillende manieren samen met woningcorporaties en
projectontwikkelaars. De gemeente kan een partij zijn die alleen geringe invloed uitoefent of de gemeente kan actief deelnemen aan een samenwerking en de daarbij meekomende risico’s en opbrengsten. De gemeente bezit meestal de grond en levert deze grond vaak aan
woningcorporatie, maar ook aan projectontwikkelaars. De gemeente zal bij de
bouwontwikkeling betrokken kunnen zijn en zij kunnen tot een bepaalde grens eisen stellen. Zij werkt ook vaak als tussenpersoon of bemiddelaar om tot een overeenkomst te komen (VNG 2005). De gemeente krijgt te maken met de volgende risico’s (CPB 2001):
1. Betrouwbaarheid van de overheid. Een reden waarom overheidsacties soms uitpakken als niet-coöperatief gedrag is gelegen in de gebondenheid aan democratische regels; ook wel beleidsrisico genoemd.
2. Beperkte informatie-uitwisseling. Als een partij vermoedt dat zijn informatie zal worden gebruikt voor een beter resultaat van de ander ten koste van hemzelf, zal hij deze
informatie achterhouden. Deze onzekerheid kan leiden tot minder
5
uitwisseling, een inefficiënt en niet constructief onderhandelingsproces en een lagere investeringsbereidheid.
3. Ongelijke onderhandelingspositie
4. Niet-coöperatief gedrag in realisatiefase; om dit te vermijden bestaat de mogelijkheid tot deelprojecten of een projectorganisatie.6
Het (financiële) risico dat de overheid en de gemeente wensen te lopen is afhankelijk van het type project, de marktsituatie en de politieke doelstellingen van de overheid. Er wordt gekeken naar de publieke doelstelling in relatie tot de doelstellingen van de gemeente. De gemeente zet door middel van haar bestemmingsplan en het actieve grondbeleid veelvuldig een duidelijke stempel op de aard, de omvang en de plaats van de toekomstige locaties van koop- en
huurwoningen. Voor initiatieven met betrekking tot (sociale) bouwactiviteiten is de gemeente van belang. Zij vervult de rol van regelgever op het gebied van de ruimtelijke ordening, financier van stads / dorpsvernieuwingen en de volkshuisvesting, grondeigenaar en pleitbezorger van ontwikkelingen. De gemeente moet een oog gericht houden op de lange termijn ontwikkelingen binnen haar gehele grondgebied (Terpstra 1992). In het geval de gemeente de grond bezit, heeft zij zelf de touwtjes in handen. Indien niet kan zij door middel van het bestemmingsplan en het beoordelen van bouwvergunningen invloed uitoefenen. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) concludeert in haar rapport over de woningmarkt dat er voor de gemeente een regierol is weggelegd (VNG 2005).
Indien een partij met de overheid een samenwerkingsverband aangaat (veelal in de
hoedanigheid als gemeente) dient men bedacht te zijn op een aantal specifieke kenmerken, die samenwerking met de overheid of gemeente met zich meebrengt (van Gool Jager Weisz 2001):
- De overheid dient zich bij onderhandelingen te houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals de verplichting tot belangenafweging en het
gelijkheidsbeginsel. Hierdoor worden hogere eisen gesteld aan de zorgvuldigheid van de overheid dan aan de private partijen.
- De overheid heeft een bepaalde beleidsvrijheid die ertoe kan leiden, dat wanneer zij tot nieuwe inzichten komt die een beleidswijziging nopen, dat zij onderhandelingen mogen afbreken. Dit kan van grote invloed zijn.
- De vertegenwoordigingsbevoegdheid van de betrokken overheden is een belangrijk element; bij gemeente is bijvoorbeeld in beginsel alleen de gemeenteraad bevoegd privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten.
6
Dit naar aanleiding van een onderzoek van het CPB: PPS: een uitdagend huwelijk
- Het aangaan van een samenwerkingsverband laat de overige bevoegdheden van de overheid onverlet. 7
Het is verstandig om een inspanningsverplichting in te stellen, zodat gemeenten zich inspannen voor vergunningen, bestemmingsplannen, ruimtelijke ordening (Van gool Jager Weisz 2001).
3.2.2 De woningcorporatie
In 1850 werden met particuliere gelden de eerste woningcorporaties opgericht om de slechte huisvestiging van de arbeidende stand te verbeteren. De symbolische waarde was groot en er ontstonden nieuwe normen voor zowel de bouw als het beheer van arbeiderswoningen. Het algemene doel van woningcorporaties is het huisvesten van mensen die niet zelfstandig in hun huisvesting kunnen voorzien. Door het invoeren van de woningwet in 1901 deed
overheidstoezicht en -zorg hun intrede op de woningmarkt in de vorm van financiële steun. Na de oorlog (1945) kregen corporaties een overheersende rol in het bepalen van het aanbod voor de woningmarkt. Met behulp van een ingewikkeld systeem van regelgeving en subsidies konden de corporaties de woningen beneden de kostprijs te huur aanbieden. In de jaren tachtig maakten corporaties massaal gebruik van de mogelijkheid om woningwetleningen te
herfinancieren tegen een lage rente (Woninggraad extra 1985). Het Ministerie van Economische Zaken stelt dat hiermee de basis werd gelegd voor hun latere financiële afhankelijkheid (Hakfoort van Leuvenstijn Renes 2002).
Woningcorporaties hebben altijd financiële steun gehad van de overheid, mede omdat zij een maatschappelijke doelstelling die werd gedeeld met de overheid, verwezenlijkten. De
gemeente en de woningcorporatie werden gezien als natuurlijke partners. Mede daardoor ontstond een onevenwichtige situatie op de woningmarkt door prijszetting, door de
afwezigheid van concurrentie en gebrek aan een goede afstemming van vraag en aanbod. Om de woningcorporatie meer verantwoordelijkheid te geven heeft de overheid tien jaar geleden de subsidies ingetrokken en vervolgens het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) en de bruteringsoperatie in het leven geroepen (Woninggraad extra, 2001). In het BBSH stelt de overheid haar beleid vast. Het BBSH vormt de juridische basis voor het functioneren van de woningbouwcorporaties. Het beschrijft op welke terreinen de corporaties actief mogen zijn en wat de toelatingseisen zijn om een woningbouwcorporatie (‘Toegelaten Instelling’) op te richten. Verder regelt het zaken, zoals het toezicht door de minister en de verplichting tot het
7
opstellen van een jaarrekening, een jaarverslag en een volkshuisvestingsverslag (vrom.nl 2005). De overheid en gemeente konden vroeger door middel van subsidies woningcorporaties tot handelen bewegen om hun doelstelling in de sociale woonsector te halen. Tegenwoordig proberen ze prestatie-afspraken met woningcorporaties te maken. Deze afspraken worden vastgelegd in de bruteringsoperatie (vrom.nl 2005). Door de afwezigheid van de subsidies is een goed financiële beleid van groot belang voor de corporatie geworden (Aedes, 1998b). Door de eerdergenoemde wijzigingen moeten woningcorporaties andere financiële bronnen
aanwenden om te kunnen bouwen en ontwikkelen. Corporaties richten zich steeds meer op het rendement van projecten en daarmee ook op commerciële activiteiten. In de meeste projecten zijn zowel koop- als huurwoningen gepland om een goede sociale mix te krijgen van bewoners, maar ook om het project te kunnen bekostigen. Commerciële activiteiten worden steeds vaker ondergebracht in daarvoor opgerichte BV’s welke als zelfstandig rechtspersoon niet de doelstelling hoeft te delen van de woningcorporatie (Aedes 1998b). De winst kunnen ze vervolgens gebruiken om sociale woningen ontwikkelen. Woningcorporaties komen op het grondgebied van projectontwikkeling. Corporaties nemen, naast de risico’s die voortkomen uit de samenwerking met de gemeente, steeds meer financiële risico’s vergelijkbaar met
commerciële projectontwikkelaars (woninggraad extra 1991).
Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) is een borginstituut waarbij de deelnemende woningcorporaties in belangrijke mate onderling garant staan voor leningen die corporaties zijn aangegaan. Woningcorporaties moeten voorafgaand aan een samenwerking vaak toestemming aan het WSW vragen om onacceptabele risico’s te vermijden. De woningcorporaties bevinden zich op de woningmarkt waar condities snel veranderen. Zij leent haar concurrentiekracht aan de mogelijkheid om op veranderingen in te springen (flexibiliteit) (Aedes 1998a).
3.2.3 De projectontwikkelaar
De projectontwikkelaar is een commerciële marktpartij. De gemeente werkt steeds vaker samen met een projectontwikkelaar waardoor de relatie met de woningcorporatie vermindert. Een woningcorporatie beweegt zich steeds meer op het gebied van projectontwikkeling en dit heeft consequenties.
Een projectontwikkelaar gaat op zoek naar de behoefte van derden (de vraag) en zal proberen zo snel mogelijk op een winstgevende manier aan deze vraag te voldoen. Ontwikkelen van onroerend goed wordt gedefinieerd als:
“Het risicodragend initiëren en organiseren van alle taken die nodig zijn voor het
vervaardigen en in de markt afzetten van onroerende zaken.” (Terpstra 1992 blz. 42)
Een project is een eenmalige interdisciplinaire opgave met een definieerbaar eind en begin. Kenmerkend voor een project zijn: de eenmaligheid, het feit dat er een begin en een eind is en de vraag om een disciplinaire samenwerking. Projectontwikkeling is een op integratie gericht creatieve, innovatieve en organisatorische activiteit (Lukkes 1987). Projectontwikkeling vervult de volgende activiteiten: marktverkenning, planbeoordeling, financiering, ontwerp en plan opzet, bouw en planbegeleiding en de verkoop en exploitatie (Gerner 2003). Een
projectontwikkelaar kan alle stappen doorstaan vanaf de opzet tot de totstandkoming van het project. Dit gaat gepaard met rendementsberekeningen en analyses om tijdsverlies, fouten en veranderingen te kunnen inschatten en verminderen (vivo.nl 2005). Na de oplevering heeft de projectontwikkelaar geen aandeel meer in het project. Dit zorgt voor een korte termijn inzicht bij projecten.
De kosten en baten van een project zijn zeer belangrijk voor de besluitvorming en deze worden deels gevormd door de risico’s, die per project kunnen verschillen. Bij projectontwikkeling zijn de volgende risico’s van groot belang (Terpstra 1992):
- Keuze van de locatie - Kwaliteit van het object - Concurrentieverhoudingen - Houding van de overheid
De verschillende fasen in het ontwikkelingsproces (Initiatiefase, voorbereiding/
en samengewerkt dient te worden. Bij deze partijen (bouwbedrijven, ondernemers,
gemeenten, makelaars, woningcorporatie en overige marktpartijen) spelen vaak verschillende belangen. De tijddruk is groot en het rendement zet de boventoon in elke samenwerking. Projectontwikkelaars vervullen hier een belangrijke schakelrol mede doordat zij zelf ook het meest gebaat zijn bij een goede, snelle en efficiënte samenwerking (Terpstra 1992). De projectontwikkelaar kan gebruik maken van woningcorporaties, door niet-verkochte
woningen aan hen te verkopen voor de kostprijs, waardoor deze woningen ten goede komen aan de sociale huur. Projectontwikkelaars kunnen eerder beginnen met bouwen, zodat vermogen niet te lang vast hoeft te zitten (Terpstra 1992).
Er zijn verschillende ontwikkelingsmodellen ontworpen voor samenwerking en organisatie, zoals het verkoopmodel, het planmodel, het ontwikkelingsmodel en het realisatiemodel. De keuze voor het model hangt af van het startpunt van de samenwerking. Bij een model hoort ook een juridisch kader voor de samenwerking. De samenwerking kan worden ondergebracht in een maatschap, een besloten vennootschap (B.V.), een commanditaire vennootschap (C.V.) een gecombineerde B.V./C.V. en een Vennootschap Onder Firma (VOF) (Aedes 1998b).
Tabel 2 Partijen naar aanleiding van data
Woningcorporatie Projectontwikkelaar Gemeente
Soort vastgoed Sociaal en commercieel goed
Commercieel goed Sociaal en
maatschappelijk goed Algemene
doelstelling
Sociale huisvesting Winst/ rendement Huisvesting en ruimtelijke ordening Instelling tot project Lange termijn visie en
relatie
Korte termijn visie en relatie
Lange termijn visie en relatie
Taken tijdens project Initiatiefnemer, eigenaar en opdrachtgever van sociale en commerciële projecten Marktverkenning, planbeoordeling, financiering, ontwerp en plan opzet, bouw en planbegeleiding en de verkoop en exploitatie.
Regelgever op het gebied van de ruimtelijke ordening, als financier van stads /
dorpsvernieuwingen en de volkshuisvesting, als eigenaar van grond, als pleitbezorger van ontwikkelingen. Kerntaak Voorraad sociale
woningbouw; beheren en ontwikkelen Ontwikkelen en verkopen vastgoed projecten Maatschappelijke invulling
Risico (zie ook bijlage 2)
Steeds meer financieel risico
Financieel risicovol Gering tenzij in een PPS dan risicovol
Gemeente8 Natuurlijke partner van gemeente en de
gemeente is kaderstellend
Beperkt door gemeente i.v.m. regelgeving en ruimteverdeling
-
Grondkosten Gering Hoog Vaak in bezit van de
grond zeer gering Belang kwaliteit/ tijd Kwaliteit (nazorg) en tijd
(rendement)
Tijd (financieel) Kwaliteit
Doelgroep Verschillende specifieke doelgroepen die niet kunnen voorzien in huisvesting
Algemene vraag van de markt in combinatie met eigen creativiteit en innovatie De gehele maatschappij 8
Risico’s samenwerken met gemeente:
1. Betrouwbaarheid van de overheid. 2. Beperkte informatie-uitwisseling. 3. Ongelijke onderhandelingspositie 4. Niet-coöperatief gedrag in realisatiefase
Financieel risico hang af van: 1. Keuze van de locatie 2. Kwaliteit van het object 3. Concurrentieverhoudingen 4. Houding van de overheid
Risico’s woningcorporatie:
1. Betrouwbaarheid/houding van de overheid. 2. Beperkte informatie-uitwisseling.
3. Ongelijke onderhandelingspositie 4. Financieel risico door:
- Niet-coöperatief gedrag in realisatiefase - Keuze van de locatie
- Kwaliteit van het object - Concurrentieverhoudingen
Het risico dat een partij in een samenwerking loopt, heeft invloed op de positie van een partij. Bij weinig risico zal er eerder worden samen gewerkt dan wanneer men veel risico loopt in een samenwerking. Bij een samenwerking met de gemeente worden verschillende risico’s genoemd. De projectontwikkelaar loopt een financieel risico gedurende het hele traject. De woningcorporatie krijgt te maken met risico’s op beide gebieden. Zij werken samen met de gemeente, waar enkele risico’s voor worden aangegeven en zij wenden zich steeds meer tot commerciële projecten, waar dezelfde risico’s gelden als voor projectontwikkelaars. Om het risico van de woningcorporatie te bepalen worden beide risico’s samengevoegd (zie pijlen figuur 2). De risico’s kunnen van invloed zijn op de (nieuwe) positie en handelingen van een woningcorporatie in een samenwerking (zie figuur 2). Risico zal als factor mee worden genomen in het model.
Het volgende hoofdstuk wordt gewijd aan samenwerking. Welke factoren zijn belangrijk binnen een samenwerkingsvorm en welke samenwerkingsvorm is geschikt voor een samenwerking tussen de gemeente en de woningcorporatie?
4. Vorming van het model
Uit het beeld dat is geschept in de vorige hoofdstukken komen een aantal factoren naar voren die van invloed kunnen zijn op de samenwerking tussen de woningcorporatie en de gemeente. De factoren zullen worden opgenomen in een voorlopig model en dit model zal worden gebruikt om richting te geven aan het vervolg van dit onderzoek. De factoren die worden opgenomen in het model, zijn genoemd bij het uiteenzetten van de partijen en de markt en ook bij het uiteenzetten van samenwerkingsvormen. Op deze wijze wordt een koppeling gemaakt met de specifieke omstandigheden van de partijen en de markt, en de factoren die van belang zijn bij de keuze van de samenwerkingsvorm. Het uiteenzetten van
samenwerkingsvormen helpt bij de zoektocht naar factoren en één of meerdere geschikte samenwerkingsvorm(en).
Ten eerste bepalen de middelen van een partij de afhankelijkheid van de andere partij. Onder middelen vallen de activiteiten die worden ingezet om het doel van een organisatie te
bereiken9. De gemeente maakt in een samenwerking gebruik van het netwerk en de ontwikkelingsvaardigheden van een woningcorporatie. Door het nieuwe beleid maken de gemeenten meer gebruik van de financiële middelen van de woningcorporaties. Anderzijds dienen de woningcorporaties risico’s te nemen om aan deze financiële middelen te komen. Onder risico wordt in dit onderzoek verstaan: “een voorspelbare en stochastische
modelleerbare gebeurtenis die leidt tot een negatieve afwijking van de rendementseis van een project”. (Ellen Gerner 2003).
Woningcorporaties investeren meer in commerciële projecten en lopen daardoor vaker
risico’s over investeringen (zie ook 3.2.3 Projectontwikkelaars). De woningcorporaties maken nog wel gebruik van de grondposities van de gemeenten. Middelen bepalen sterk de
afhankelijkheid en daarmee de positie van een partij in de samenwerking. Een ongelijke afhankelijkheid kan problemen veroorzaken in een samenwerking.
Ten tweede dient een woningcorporatie zelf flexibel te zijn en is zij gebaat bij een flexibele samenwerking. Eerder in dit onderzoek (3.2.2) werd flexibiliteit uitgelegd als de mogelijkheid om op veranderingen in te springen en deze opvatting wordt overgenomen. Een
woningcorporatie moet zelfstandiger en commerciëler kunnen opereren. De corporatie moet een eigen invulling kunnen geven aan een project en aan de tijd, om voldoende rendement te
9
Middel afgeleid van de definitie van Noe Hollenbeck Gerhart Wright 2003 uit Human Resource Management: Gaining a competitive Advantage, blz 56
kunnen halen en zij moet daarbij vrij zijn om in te springen op veranderingen van de markt. De gemeenten proberen door meer zeggenschap de woningmarkt sturing te geven, maar hebben anderzijds minder zicht en controle op de handelingen van de woningcorporatie. De VNG ziet een regierol weggelegd voor de gemeente waar zij alleen een
voorwaardenscheppende functie dienen. Gemeenten profiteren van meer flexibiliteit in de samenwerking wat resulteert in meer efficiëntie, tijd- en kostenbesparing. Flexibiliteit wordt ook als kenmerk genoemd van een samenwerking en gebrek aan flexibiliteit kan voor problemen zorgen.
Ten derde is vertrouwen een belangrijke voorwaarde voor samenwerking tussen een woningcorporatie en de gemeente. Bij het bepalen van een samenwerkingsvorm speelt vertrouwen ook een rol. Tijdens een relatie kan vertrouwen ontstaan hetgeen de samenwerking ten goede komt. Partijen kunnen vrijer worden gelaten, er hoeft minder controle plaats te vinden en er zijn minder kosten. Vertrouwen is ook een reden voor herhaling van de samenwerking wat de efficiëntie in een samenwerking ten goede komt. Wantrouwen heeft daarentegen een negatieve invloed en zorgt voor kosten en vertraging. De natuurlijke band tussen de gemeente en de corporatie kan voor een betere samenwerking zorgen, al is deze band verstoord door de breking van de financiële binding.
Figuur 2 Voorlopig model
De factoren worden getoetst aan de casussen om te kijken of zij daadwerkelijk van belang zijn bij de samenwerking tussen de gemeente en de woningcorporatie. Een factor wordt van belang geacht, indien de afwezigheid of verandering ervan voor problemen zorgt in de samenwerking. De onderzoeksvraag wordt:
Welke factoren zorgen voor problemen in de samenwerking tussen de woningcorporatie en de gemeente?
Het antwoord op de onderzoeksvraag zal in de vorm van een model worden gegeven. Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden en een model te vormen zullen enkele deelvragen (naar aanleiding van de aangegeven factoren) worden beantwoord.
1. Is een partij afhankelijker van de andere partij (middelen) en zorgt dit voor problemen?(afhankelijkheid van middelen)
2. Heeft regelgeving een grote invloed op de samenwerking voor zowel de woningcorporatie als de gemeente?(regelgeving)
3. Is de woningcorporatie flexibel bij het maken van keuzes en de invulling van een project? Zorgt dit voor problemen?(flexibiliteit)
4. Is de doelstelling van de woningcorporatie anders dan die van de gemeente en zorgt dit voor problemen? (doelovereenstemming)
5. Loopt de woningcorporatie meer financieel risico dan de gemeente?(risico)
6. Is vertrouwen van groot belang in een samenwerking tussen de woningcorporatie en de gemeente?(vertrouwen)
.
Vermeende patronen worden aan de hand van een casestudy aanpak onderzocht. Er zal worden onderzocht of er een verband of patroon tussen de factoren en de problemen in een samenwerking waar te nemen is. Bij het beantwoorden van de deelvragen zal er ook worden gekeken of er andere patronen of verbanden kunnen worden geconstateerd in de
5. ‘Within case’ analyse
Het model dat is gevormd in de voorgaande hoofdstukken wordt vergeleken en getoetst aan de praktijk. In hoeverre bepalen de factoren die zijn genoemd daadwerkelijk een goed verloop van de samenwerking tussen de gemeente en de woningcorporatie en welke
samenwerkingsvorm is vervolgens het meest geschikt? Dit zal aan de hand van 4 casussen worden geanalyseerd. In dit hoofdstuk zal eerst een ‘within case’ analyse plaatsvinden om vervolgens met behulp van deelvragen een ‘cross case’ analyse uit te voeren. Er kunnen nieuwe factoren of inzichten ontstaan welke worden meegenomen om het model te verbeteren en te beoordelen.
Voor het selecteren van de casussen zijn enkele selectiecriteria (stap 2 Eisenhardt, blz. 11) opgesteld. Er moet sprake zijn van een afgeronde samenwerking tussen minstens één woningcorporatie en één gemeente. Dit zorgt ervoor dat er een evaluatie van de factoren plaats kan vinden. Het project mag niet ouder zijn dan tien jaar. Dit onderzoek richt zich op de Zwolse (sociale) woningmarkt en omgeving (20 kilometer). Mede omdat een woningmarkt geografisch bepaald is zijn er twee situaties uit de omgeving van Zwolle besproken. De casussen zijn ontstaan naar aanleiding van gesprekken met betrokkenen en beschikbare informatie uit het archief (documentatie, rapporten, krant, internet) over de projecten.
5.1 CASE 1 Holtenbroek
Het project Holtenbroek 110 is een door het Rijk aangewezen stadsvernieuwingswijk in Zwolle. Het idee bestaat al sinds 1991 om de wijk grondig aan te pakken zodat er een
evenwichtige samenstelling ontstaat in een woonomgeving, waar iedereen wil en kan wonen. Er worden 450 sociale huurwoningen gesloopt om vervolgens 350 koop- en huurwoningen (waarvan 30 % sociaal) te bouwen. De samenwerking in deze case is gericht op de eerste fase van dit project; het ontwikkelen van de openbare ruimte en infrastructuur. Dit is interessant omdat deze taak eerst werd uitgevoerd door de gemeente en nu zal worden uitgevoerd door de woningcorporaties. Om dit project aan te pakken is gekozen voor een samenwerking tussen twee woningcorporaties (Deltawonen en SWZ) en de gemeente Zwolle. De
woningcorporaties zijn onder gebracht in een projectteam met een externe projectleider. Na een lange voorbereidingstijd is het project in 2002 van start gegaan.
Er wordt een herontwikkelings-/exploitatieovereenkomst tussen het Projectteam
Holtenbroek1 (en de beide participerende corporaties) en de gemeente Zwolle opgesteld. De samenwerking tussen projectteam en gemeente zal in hoofdzaak omvatten:
- het (doen) leveren door de Gemeente aan het projectteam dan wel de daarin deelnemende corporaties, van de in gemeentelijk eigendom zijnde gronden die benodigd zijn voor de realisatie van het project;
- het (doen) leveren door het projectteam dan wel de daarin deelnemende corporaties aan de Gemeente van de gronden die bij de corporaties in eigendom zijn en die na realisatie van het project deel uit maken van de openbare ruimte;
- afstemming tussen partijen bij de (verdere) uitvoering van deze overeenkomst;
- het vastleggen van de bijdrage van gemeentezijde in het voorzienbaar tekort van de met de herstructurering van dit gebied samenhangende exploitatie van de corporaties.
Deze overeenkomst wordt in een VOF ondergebracht. De gemeente Zwolle heeft niet eerder in een samenwerkingsvorm als deze geparticipeerd.
Het doel van de gemeente Zwolle is het opknappen van de wijk Holtenbroek om de veiligheid en de condities van het wonen te verbeteren en de wijk geschikt te maken voor verschillende bewoners. De woningcorporaties SWZ en Deltawonen vormen samen met Openbaarbelang de woningcorporaties in Zwolle. SWZ probeert via dit project negatieve berichtgevingen van de
10
afgelopen jaren goed te maken en wil net als Deltawonen meer gaan bouwen. Beide woningcorporaties hebben als hoofddoel en taak; het zorgen voor huisvesting.
De overeenkomst en de bedragen hebben betrekking op de 1e fase van dit project. Dit houdt het bouwrijp maken van de grond in. Er volgen nog 5 fasen elk van een jaar om het totaal aan woningen te realiseren.
De gemeente investeert een bedrag van 2 miljoen en de woningcorporaties investeren gezamenlijk 2,5 miljoen. De woningcorporaties hebben een uitvoerende rol; Zij bouwen en ontwikkelen de infrastructuur en de woningen. De rol van de overheid is kaderstellend en toetsend; een regierol gericht op het project en de samenwerking. Deze rol is nieuw voor de gemeente. De ontwikkeling van infrastructuur komt voor het eerst in handen van de
woningcorporaties en de gemeente heeft daar in het begin weinig vertrouwen in. De vergunningen en wijziging bestemmingsplan van de gemeente worden op de
woningcorporatie afgestemd om tijdsvoordeel te halen. De woningcorporaties krijgen meer vrijheid in hun doen en laten in het project. Er ontstaat veel voordeel omdat werkzaamheden nu naast elkaar kunnen worden gepland. De corporaties drukken de beginfase er doorheen om tijdswinst te halen, waardoor bepaalde afspraken te snel of helemaal niet worden gemaakt. De gemeente heeft moeite met de regierol en het loslaten van de uitvoerende rol. Zij bemoeien zich in het begin veel met het ontwikkelingsproces. Voor de woningcorporaties zijn de kosten hoger dan voorzien en ze hebben meer tijd nodig om het nieuwe werkgebied (infrastructuur) onder de knie te krijgen. De nieuwe manier van werken kost tijd doordat beide partijen moeten wennen. De woningcorporaties constateren dat de kwaliteit van de infrastructuur niet optimaal is en besluiten tot een extra investering van 1,5 miljoen om de kwaliteit te verhogen. Deze kosten nemen de woningcorporaties voor hun rekening.
Het contact in de samenwerking wordt gestimuleerd door wethouder Dooremolen van de gemeente Zwolle. Er wordt een projectteam van de woningcorporaties opgezet met een externe projectleider hetgeen de voortgang van het project en het vertrouwen ten goede komt. Er is één aanspreekpunt bij de gemeente en dit geeft duidelijkheid en eenvoud. Een aantal afspraken in de overeenkomst wordt bestempeld als vaag. De nieuwe manier van
samenwerken leidt wel tot verzet in de bedrijfscultuur en structuur bij de gemeente. Door de rol van de gemeente in de samenwerking heeft de regelgeving geen grote invloed op
vertragingen van het project.
samenwerking en de onderhandelingen hadden volgens de woningcorporaties zorgvuldiger gekund; dit had de woningcorporaties misschien geen tijd opgeleverd maar wel betere financiële resultaten. Dankzij deze ervaringen vinden beide partijen de samenwerking voor herhaling vatbaar.
5.2 CASE 2 De schildersbuurt Zwolle
Dit is een verslag naar aanleiding van gesprekken die gevoerd zijn met betrokkenen bij de samenwerking van de corporatie Openbaar Belang en de gemeente Zwolle. 11
In 1993 doet de gemeente Zwolle, vanuit het gemeentelijk woningbezit, 166 vrijwel identieke beneden- en bovenwoningen in de schilderswijk over aan de woningstichting Openbaar Belang (OB) in Zwolle. Bij deze overdracht wordt besloten tot een onderzoek naar
toekomstmogelijkheden van de buurt en gemeenschappelijke verantwoordelijkheid. De wijk is er qua sociale structuur en technische condities matig aan toe. OB besluit, ondanks de planning van de gemeente om de wijk 10 jaar sloopvrij te houden, tot een wederopbouw van de wijk voorafgaand aan een sloop. In 1997 besluit OB om in 1999 de huizen af te breken hetgeen binnen een maand geschiet. Het project heeft als algemeen doel dat er vrijwel gelijke hoeveelheden sociale huur- en koopwoningen moeten komen naar aanleiding van het
nieuwbouwprogramma 2000-2010 “Woningbehoefte in de netwerkstad Zwolle-Kampen"12 (vannimwegen.nl 2003).
Er zijn twee partijen in de samenwerking “Schildersbuurt”; de gemeente Zwolle en
woningstichting Openbaar Belang. De gemeente Zwolle heeft als algemene doelstelling; ’het in evenwicht brengen van de woningmarkt in Zwolle en het verbeteren van de wijken in Zwolle.‘ De gemeente voelt zich ook als oud grondeigenaar extra verantwoordelijk voor het reilen en zeilen van de wijk. Openbaar Belang is een in Zwolle actieve woningcorporatie en houden zich voornamelijk bezig met het bouwen, verhuren en beheren van huurwoningen. Zij verhuren en beheren momenteel ongeveer 2.500 woningen (www.openbaarbelang.nl) en ze zijn de kleinste woningcorporatie van Zwolle.Openbaar Belang heeft het gedeelte van de schildersbuurt via de gemeente in handen gekregen en heeft als doelstelling het ontwikkelen van woningbouw voor de mensen beneden de inkomensgrens. Voor Openbaar Belang is dit een project van ongekende omvang (aedes.nl 2004).
11
Er is gesproken met de heer van der Spek van de gemeente Zwolle en de heer de Jong van Openbaar Belang 12
Bij de opzet van het project is met betrekking tot de grond de volgende verdeling gemaakt: de woningen en de overige gebouwen worden overgedragen aan de woningstichting Openbaar belang. De percelen voor het wijkcentrum, het stadsdeelsteunpunt en het openbare gebied worden overgedragen door woningstichting Openbaar Belang aan de gemeente. Hierbij wordt er rekening gehouden met de economische waarde van de ingebrachte grond. Dit gebeurt voor 1 juli 1999. Zodoende heeft openbaar belang de bouwgrond in bezit en de gemeente de
infrastructuur en openbare ruimtes (samenwerkingsovereenkomst).
Het project houdt het volgende programma in: In de sociale sector worden 50 huurwoningen met een huur van +/- € 295,- (prijspeil13 1999 Fl. 650, -) en 50 koopwoningen met een verkoopwaarde tot +/- € 76.000,- (FL 167.000,-) gebouwd. In de middeldure sector worden 50 koopwoningen met een verkoopwaarde tot +/- € 102.000,- (FL 225.000,-) gebouwd. Er zal, indien mogelijk, een kleinschalige bedrijf /winkelruimte worden gebouwd aan de
Rembrandtlaan en een wijk/buurtcentrum van ca. 1.000 m².
Op deze manier wil men het aanzicht van de wijk verbeteren en een divers aanbod van woningen voor diverse bewonersgroepen creëren. De totale kosten worden geraamd op +/- € 4.400.000,- (prijspeil 1999 FL 9700.000,-).
De overeenkomst van de samenwerking die dit moet bewerkstelligen heeft de volgende hoofdzaken:
- De gemeente Zwolle zal haar onroerend goed voor infrastructuur inbrengen. De gemeente Zwolle treedt op als opdrachtgever van de infrastructuur en bouwrijp maken van de grond. Zij zal ook vooraf de planologische voorwaarden vaststellen om de vereiste vergunningen tijdig te kunnen afgeven.
- De woningstichting Openbaar belang treedt op als opdrachtgever voor de
stedenbouwkundige, architect, adviesbureau en aannemer en zoekt een risicodragende partner voor de realisatie van de koopwoningen en bedrijfsruimten.
- Het project wordt onder leiding van een projectteam uitgevoerd, met een externe projectleider.
- Met betrekking tot de vermelde kosten van de bodemsanering ad +/- € 230.000,- (FL 500.000,-) verklaart de gemeente Zwolle dat eventuele meerkosten voor haar rekening komen.
De gemeente zal een bijdrage leveren van +/- € 2.600.000,- (FL 5.700.000,-) samen met de kosten van de bodemsanering (+/- € 230.000,- of Fl. 500.000, -) en de eventuele meerkosten
13
die hiermee in verband staan. Openbaar Belang zal een bedrag van +/- € 9000,- (FL 20.000,-) bijdragen per te realiseren sociale woning. 50 huurwoningen zullen in eigen bezit blijven. De twee partijen hebben een stuurgroep opgestart waar afspraken worden gemaakt om het project te realiseren. Dit wordt de eerste samenwerking tussen de twee partijen. De planning is om in mei 1997 te starten met de voorbereidingen en om uiteindelijk juli 2001 de woningen te kunnen opleveren. In de voorbereidingsfase vinden er verschillende bodemonderzoeken plaats die de start van het project niet belemmeren.
Openbaar Belang treedt op als opdrachtgever voor de stedenbouwkundige architect, het adviesbureau en de aannemer. Ook de eindverantwoordelijkheid en de directievoering over het wijkcentrum en stadsdeelsteunpunt komen voor rekening van Openbaar Belang. Beide partijen geven aan dat het geschatte financiële risico bij dit project gering is. De
woningcorporatie krijgt de opdracht een partner te vinden om het risico van de koopwoningen mee te delen. De gemeente Zwolle treedt op als opdrachtgever voor de realisatie van
infrastructurele voorzieningen, het bouwrijp maken van dit gebied en de herinrichting van het nieuw te vormen openbare gebied. De gemeente Zwolle functioneert als kredietverlener voor een gedeelte van het project. De gemeente toetst via een eigen adviseur de kwaliteit en zorgt voor de benodigde vergunningen voor de bouw.
Kort voor de start van de bouw wordt de gemeente geconfronteerd met een te hoge
concentratie asbest in de grond zit. Dientengevolge wordt de bodem gesaneerd in de periode van april tot en met medio juli 2000 hetgeen voor een financiële tegenvaller zorgt. Tevens zorgt dit voor vertraging van het bouwplan. Het reinigen van de grond is een grote kostenpost, die de gemeente niet kan en wil opbrengen. De woningstichting is ook niet van plan deze onvoorziene kosten voor hun rekening te nemen. Partijen leggen hun geschil voor aan de bevoegde rechter en die beslist dat de kosten dienen worden te betaald door de gemeente.14 Tijdens de samenwerking is er gemiddeld 1 x per twee weken contact. Dit kan per fase variëren. Er is veel gedocumenteerd en er is veel transparantie in de relatie. Er heerst
wantrouwen bij OB bij het uitvoeren van taken van de gemeente. De tijdsdruk wordt niet goed ervaren door de gemeente. Er zijn veel wisselingen in aanspreekpunten bij de gemeente wat tot frustraties leidt bij OB. Het budget van de gemeente wordt diverse keren verhoogd. De planning moet regelmatig worden aangepast.
14
zie voor meer informatie
Het project is uiteindelijk begin 2001 opgeleverd en de duur van het project is daarmee iets langer dan 4 jaar (van 1996 tot en met 2000). Een relatief groot gedeelte van de oude
bewoners (30%) is teruggekeerd naar de wijk, wat het project deels tot een succes maakt. OB geeft na afronding van het project aan dat zij het financiële risico van de koopwoningen had willen dragen, zodat zij de winst in sociale woningen had kunnen investeren (www.aedes.nl).
5.3 CASE 3 Zelfstandig kleinschalig wonen Heino
Het project “zelfstandig/ kleinschalig wonen”15 bevindt zich in Heino, een kleine gemeente
ten zuidoosten van Zwolle met ongeveer 8000 inwoners (CBS 2005) en is onderdeel van project ‘Kiezebos’ (salien.nl 2005). De gemeente Heino werkt samen met woningcorporatie Het Saalien. Nauw betrokken is zorginstelling het Parabol. De gemeente denkt via dit project te kunnen voldoen aan de vraag naar woningen voor verstandelijk gehandicapten. Een project van woningen voor gehandicapten is nieuw voor de gemeente. Het Saalien is de enige
woningcorporatie in Raalte en bedient daarbij de gemeente bij alle projecten. Hun doelstelling voor dit project is de zorg voor volkshuisvesting van de doelgroep in de zorgsector. Na het succesvol afronden van een project van 20 woningen in dezelfde wijk heeft Het Saalien besloten het financiële rendement in dit project te investeren. Het Saalien komt met een plan om 8 sociale woningen speciaal voor gehandicapten te bouwen. Het Saalien voldoet hiermee aan de wensen van de gemeente. De gemeente kan op haar beurt weer voldoen aan het beleid van de provinciale staten en de vraag van haar inwoners. Het Parabol is een zorginstelling. Zij zorgt in dit project voor de afstemming van de zorgaanbieding in de wijk en behartigd de belangen van de bewoners. De voorbereidingstijd wordt geschat op 2 jaar en de ontwikkeling op 1 jaar en 3 maanden. De voorbereidingstijd is lang voor een relatief klein project.
Het project omvat woningen voor zelfstandig wonende mensen met een handicap. De ouders van de kinderen met een handicap proberen al een aantal jaren huisvesting voor deze groep te realiseren. In de Nota Wonen is de gewenste totstandkoming van huisvesting vastgelegd. In deze contingenteringsregeling worden de gemeente en de woningcorporatie beperkt in het aantal te bouwen woningen. Woningen voor deze doelgroep blijken niet onder
eerdergenoemde regeling te vallen zodat eventuele bouw van woningen van eerdergenoemde doelgroep niet ten koste gaat van de voorgenomen sociale woningbouw.
De samenwerking komt via contacten en mondelinge afspraken tot stand. De rol van de gemeente strekt niet verder het, indien nodig, wijzigen van het bestemmingsplan, het invullen
15
van de openbare ruimte en als bemiddelaar tussen de belangengroeperingen. De rolverdeling is nergens vastgelegd en vindt op een natuurlijke wijze plaats. Er is een werkgroep in het leven geroepen met de ouders van de gehandicapte kinderen en de heer Wessels van de gemeente Raalte. Om het project van de grond te krijgen moeten alle bewoners bij dezelfde zorgverzekering zijn aangesloten, zodat er ook een zorgcentrum centraal kan worden geïntegreerd (Het parabol).
Het Saalien krijgt de grond van de gemeente Raalte in bezit tegen een ‘sociale’ prijs onder voorbehoud dat zij het project naar behoren zullen uitvoeren. De gemeente toetst het project aan het bestemmingsplan en bepaalt met de uitgifteprijs van de bouwgrond indirect de
huurprijs. De woningcorporatie vindt de prijs van de grond te hoog en onderhandelt uitvoerig met de gemeente. Uiteindelijk wordt er een compromis bereikt en krijgt de woningcorporatie toestemming om 6 koopwoningen te realiseren. Daardoor vermindert het financiële risico voor de woningcorporatie. Anderzijds vermindert het aantal beschikbare woningen voor gehandicapten. Er wordt een onafhankelijke commissie ingesteld om belangenverstrengeling bij het toewijzen van de woningen te voorkomen.
Het Saalien ziet zichzelf als opdrachtgever die beslist over het uitbesteden van verschillende taken aan andere partijen. De woningcorporatie wordt bij de opzet als aanvullende partij gezien en naar mate het project vordert wordt hun rol in het project groter. De corporatie is dominanter aanwezig dan in voorgaande samenwerkingsverbanden. De overgang naar de uitvoering van het project door de woningcorporatie verloopt goed. Het bestemmingsplan en het beleid van de Nota Wonen zijn jaren geleden opgesteld door de gemeente in overleg met de woningcorporatie. Het vigerende bestemmingsplan voorziet in de bouw van
patiowoningen, Het Salien is van mening mede op grond van de vraag uit de markt dat een patiowoning niet de meest geschikte huisvesting voor de beoogde doelgroep is. Na uitvoerig overleg is de gemeente niet genegen het bestemmingsplan te wijzigen en zullen er
patiowoningen worden gebouwd. Naar mate het proces vordert worden er mondelinge prestatieafspraken gemaakt. Tijdens de samenwerking is er veel transparantie en overleg, gedeeltelijk om tegemoet te komen aan het Parabol die goed op de hoogte wil blijven van de vorderingen. Op uitvoerend niveau is er regelmatig contact (minstens 1 keer per week) met de woningcorporatie. Tussen de onafhankelijke commissie, de gemeente en de woningcorporatie is er ongeveer 1 keer in de 2 maanden contact en op B&W en directie van de
werkgroep. Dit kan niet voorkomen dat er wantrouwen ontstaat tussen de werkgroep en de woningcorporatie.
De uiteindelijke duur van het project is 3 jaar. Dit betekent een uitloop van ongeveer 9 maanden. Bij de toewijzing van de woningen zijn er problemen en is er onvrede vanuit de werkgroep. Deze onvrede richt zich vooral richting de corporatie en de gemeente en hebben voornamelijk met emotie te maken. Het project wordt afgerond met een zeer hoog
kwaliteitsgehalte en wordt hiervoor beloond met het kwaliteitshuurlabel van het KWH. Uiteindelijk zijn alle belanghebbenden tevreden.
5.4 CASE 4 De zonnekamp Wijhe Olst
Dit is een project in de gemeente Olst Zuid16, een gemeente rondom Zwolle met ongeveer 17000 inwoners.17 Het betreft het bouwen van een gevarieerde wijk om te voldoen aan de vraag van verschillende doelgroepen. Het project omslaat 61 woningen bestaande uit een variatie van huur- en koop woningen in Olst. De woningen zullen aan de hand van het bestemmingsplan en de bepaling van de gemeente in jaren ‘30 stijl worden gebouwd. De partijen die samenwerken om dit project tot stand te laten komen zijn woningcorporatie Het Saalien uit Raalte en de gemeente Wijhe – Olst. Het Saalien is een grote woningcorporatie die naast een andere woningcorporatie BWS de gemeente Wijhe – Olst bedient op de sociale woninghuur en koopmarkt. Het Saalien zorgt voor huisvesting voor groepen onder de inkomensgrens. Gemeente Wijhe en Olst zijn relatief kleine gemeenten die na een
gemeentelijke herindeling in 2001 zijn samengegaan. De gemeente mag volgens Art. 19 lid A Gemeentewet dit project niet uitvoeren met een particuliere partij en is dus aangewezen op de woningcorporatie. De doelstelling van de gemeente is de zorg om alle inwoners te huisvesten. Beide partijen hebben in het verleden al vaker met elkaar samengewerkt (bijvoorbeeld “de Krijtenberg”). Het Saalien investeert veel in de goede relatie met de gemeente.
Het project wordt door de gemeente uit handen gegeven aan een woningcorporatie die ervaring heeft als projectontwikkelaar, mede omdat het project in een bepaald tijdsbestek moet worden gerealiseerd. De samenwerking is voornamelijk aan de hand van mondelinge afspraken gemaakt; een zogenaamde mondelinge intentie overeenkomst. De aan- en verkoop van de bouwgrond is middels een contract vastgelegd. De grond wordt tegen een sociale prijs verkocht zodat de woningcorporatie de gewenste huurprijs kan realiseren. De geschatte duur
16
Er is gesproken met Dhr. Pennings van Het Saalien in Raalte en Dhr de Jong van de gemeente Wijhe-Olst 17
