4. Vorming van het model
5.4 CASE 4 De zonnekamp Wijhe Olst
Dit is een project in de gemeente Olst Zuid16, een gemeente rondom Zwolle met ongeveer 17000 inwoners.17 Het betreft het bouwen van een gevarieerde wijk om te voldoen aan de vraag van verschillende doelgroepen. Het project omslaat 61 woningen bestaande uit een variatie van huur- en koop woningen in Olst. De woningen zullen aan de hand van het bestemmingsplan en de bepaling van de gemeente in jaren ‘30 stijl worden gebouwd. De partijen die samenwerken om dit project tot stand te laten komen zijn woningcorporatie Het Saalien uit Raalte en de gemeente Wijhe – Olst. Het Saalien is een grote woningcorporatie die naast een andere woningcorporatie BWS de gemeente Wijhe – Olst bedient op de sociale woninghuur en koopmarkt. Het Saalien zorgt voor huisvesting voor groepen onder de inkomensgrens. Gemeente Wijhe en Olst zijn relatief kleine gemeenten die na een
gemeentelijke herindeling in 2001 zijn samengegaan. De gemeente mag volgens Art. 19 lid A Gemeentewet dit project niet uitvoeren met een particuliere partij en is dus aangewezen op de woningcorporatie. De doelstelling van de gemeente is de zorg om alle inwoners te huisvesten. Beide partijen hebben in het verleden al vaker met elkaar samengewerkt (bijvoorbeeld “de Krijtenberg”). Het Saalien investeert veel in de goede relatie met de gemeente.
Het project wordt door de gemeente uit handen gegeven aan een woningcorporatie die ervaring heeft als projectontwikkelaar, mede omdat het project in een bepaald tijdsbestek moet worden gerealiseerd. De samenwerking is voornamelijk aan de hand van mondelinge afspraken gemaakt; een zogenaamde mondelinge intentie overeenkomst. De aan- en verkoop van de bouwgrond is middels een contract vastgelegd. De grond wordt tegen een sociale prijs verkocht zodat de woningcorporatie de gewenste huurprijs kan realiseren. De geschatte duur
16
Er is gesproken met Dhr. Pennings van Het Saalien in Raalte en Dhr de Jong van de gemeente Wijhe-Olst 17
van het project is ongeveer één tot anderhalf jaar. De gemeente zorgt - in overleg met de woningcorporatie- dat het bestemmingplan wordt vastgesteld. De gemeente levert de grond en de infrastructuur. Waarnaar de woningcorporatie de woningen zal ontwikkelen.
Tijdens de samenwerking is er veel overleg (wekelijks) op uitvoerend niveau. Op bestuurlijk niveau wordt eens per kwartaal vergaderd. Bij aanvang van het project is er veel contact tussen partijen, tijdens het project minder. De gemeente stelt een ‘communicator’
(aanspreekpunt) aan waarmee de woningcorporatie moeite heeft mee samen te werken. Er is regelmatig discussie inzake de uitvoering van het project. Ook de gemeente onderkent het probleem met de ‘communicator’. Hierdoor ontstaan conflicten tussen haar afdelingen grondzaken en stedenbouw. Grondzaken is financieel ingesteld en Stedenbouw wil een bijzonder project realiseren ongeacht de kosten neerzetten, ongeacht de kosten. Stedenbouw wordt hierin beperkt door de afdeling Grondzaken, die probeert het project ook rendabel te maken. Daarbij mengt zich ook nog de woningcorporatie die zijn eigen visie op het project heeft. Het interne overleg bij de woningcorporatie gaat veel sneller dan bij de gemeente. De gemeente laat vaak op zich wachten en dit zorgt voor vertraging en frustratie. Ook krijgt de gemeente veel commentaar vanuit de samenleving op het specifieke uiterlijk van de woningen die gedeeltelijk door de gemeente via het bestemmingsplan zijn bepaald. De ruimtelijke ordening wil invloed uitoefenen door regels te stellen aan de grootte van de kavels. De dichtheid van de bebouwing op de grondkavels zorgt voor problemen en commentaar van de plaatselijke bevolking. De gemeente wil ook het stedenbouwkundig niveau van het project beïnvloeden. Het bestemmingsplan is van invloed op de plannen van de woningcorporatie. Er is veel overleg en aftasting door middel van intensieve onderhandelingen tussen de
woningcorporatie en de gemeente.
Tijdens de samenwerking duurt de herbestrating van de gemeente langer, waardoor de
woningcorporatie een achterstand oploopt. Alle kosten van het project zijn voor rekening van Het Saalien, behalve de kosten voor de infrastructuur; die komen voor rekening van de gemeente. De uiteindelijke duur van het project is 3 jaar. De gemeente heeft de grond goedkoop verkocht waardoor de exploitatie onrendabel is. Door andere projecten met woningcorporatie Het Saalien worden het verlies goedgemaakt en komt de gemeente uiteindelijk positief uit. Volgens de gemeente is het verlies te wijten aan een gebrek aan inzicht in de kosten en opbrengsten waardoor zij de grond te goedkoop hebben verkocht. Voor Het Saalien is dit een rendabel project geweest.
6. ‘Cross case’ Analyse
Naar aanleiding van deze casussen zullen de (deel)vragen uit hoofdstuk 5 worden beantwoord aan de hand van een crosscase analyse. Met behulp van een matrix zal per deelvraag het verband van factoren en problemen in de samenwerking in de casussen worden bekeken. Vervolgens kan er een conclusie worden getrokken. Tijdens dit proces kunnen er andere inzichten ontstaan welke kunnen worden overgenomen in het model.
1. Is een partij afhankelijker van de andere partij (middelen) en zorgt dit voor problemen?
Het is lastig iets over de afhankelijkheid te zeggen, maar omdat de middelen de afhankelijkheid van een partij voor een groot deel bepalen, zullen per case de middelen van beide partijen worden vergeleken.
Middelen Woningcorporatie Middelen gemeente Case 1 Grond, financiële middelen,
bouw en ontwikkeling grond
Grond, financiële middelen, vergunningen en
bestemmingsplan om tijdvoordeel te halen Case 2 Netwerk, bouw ontwikkeling
grond. Financiële middelen
Woningbezit, vergunningen (tijd), financiële middelen Case 3 Financiële middelen, netwerk,
bouw en ontwikkeling grond
Grond en bestemmingsplan bemiddelaar
Case 4 Financiële middelen, bouw en ontwikkeling grond
Grond, bestemmingsplan
De gemeente is vooral afhankelijk van de financiële middelen, het netwerk en de bouw en ontwikkeling van grond. De corporatie is afhankelijk van de grond, bestemmingsplannen en vergunningen. Een gemeente kan niet zonder de woningcorporatie een project starten. De woningcorporatie zou wel een project kunnen starten zonder de gemeente en zij doet dit steeds vaker (zie inleiding). Zij wordt daar wel in begrensd door regelgeving (het bestemmingsplan en vergunningen), tijd, grond, en vooral de grondprijs. Om sociale
woningbouw aan te kunnen bieden hebben beide partijen elkaar nodig en zijn beide partijen van elkaar afhankelijk. De woningcorporaties onderhandelen echter bij het begin van de samenwerking stevig over de prijs, het aantal woningen, en de verkoop van woningen. Dit wordt in alle gevallen toegekend door de gemeente (case 2,3,4). Hier is de commerciële instelling van de corporaties goed te merken. Dit gedrag houdt geen verband met directe
problemen in de samenwerking, doch is wel een belangrijke constatering als het gaat om de afhankelijkheid van de gemeente. Dit bepaalt voor een groot deel de startpositie van een partij en de condities van de samenwerking.
In verband met de verkoop van de grond voor een lage grondprijs valt het op dat de gemeente dit vaak afzonderlijk opneemt in een contract en los ziet van de samenwerking. De grond wordt als middel gezien van de gemeente en een reden voor een woningcorporatie tot
samenwerking. De gemeente gebruikt dit middel niet om einddoelen van een project te halen of vast te leggen. In het geval zij dit wel zou doen, zou dit kunnen zorgen voor een efficiënte werking van de woningcorporatie en een regierol voor de gemeente.
Bestemmingsplannen en vergunningen vallen onder de regelgeving waar een corporatie mee te maken krijgt tijdens de samenwerking. Deze (deel)vraag zorgt voor een nieuw inzicht waarbij regelgeving als een middel van de gemeente moet worden gezien. Regelgeving is een reden voor de woningcorporatie om met de gemeente samen te werken en zodoende
tijdsvoordeel te halen (case 1,2,3). Een woningcorporatie heeft inbreng bij het opstellen van het bestemmingsplan en hier kan over onderhandeld worden (case 1,3,4). De factor
regelgeving wordt opgenomen in het model bij middelen en de positie van de gemeente. Om te onderzoeken of regelgeving ook invloed heeft op de samenwerking volgt de volgende deelvraag:
2. Heeft regelgeving een grote invloed op de samenwerking voor zowel de woningcorporatie als de gemeente?
Regelgeving
Case 1 Vergunningen en bestemmingsplannen worden door de gemeente op woningcorporatie en planning afgestemd. Case 2 De gemeente geeft planologische voorwaarden vast om
vereiste vergunningen tijdig te kunnen afleveren en toetsen kwaliteit.
Case 3 Gemeente voldoet aan beleid provinciale staten. Wc houdt zich aan Nota Wonen (overlegd met wc) en bestemmingsplan (zorgt voor probleem).
Case 4 Het voldoen aan bestemmingsplan (overlegd met wc). Ruimtelijke ordening m.b.t. de grootte van kavels (zorgt voor een probleem).
De regelgeving heeft invloed op de samenwerking met woningcorporatie en speelt in elke case een beslissende rol. Het bestemmingplan of de Nota Ruimte wordt opgesteld in overleg
met de woningcorporatie (Case 1, Case 3 en Case 4). In case 3 en 4 zorgt regelgeving voor reden tot discussie en worden woningcorporaties beperkt in de uitvoering van het project. Regelgeving van de gemeente zorgt in veel situaties voor tijdverlies bij het project. Dit heeft invloed op het rendement van het project en zorgt voor frustraties bij de woningcorporatie. In verband met de tijd is de flexibiliteit van belang:
3. Is de woningcorporatie flexibel bij het maken van keuzes en invulling van het project? Zorgt dit voor problemen?
Flexibiliteit Problemen? Case 1 De corporaties krijgen meer
vrijheid in doen en laten en gemeente neemt regierol op zich.
Partijen moeten wennen aan hun rol en wc wil hun taak te snel uitvoeren. Dit gaat ten koste van rendement. Case 2 Wc heeft directievoering en
eindverantwoording over woningen én overige bouw.
Geen problemen en er wordt weinig gezegd over flexibiliteit van de wc Case 3 De woningcorporatie heeft
zeggenschap in Nota wonen maar wordt beperkt in keuze van woning bouw door het bestemmingsplan. Ook moet rekening worden
gehouden met meerdere partijen en hun belangen.
Dit zorgt voor problemen aangezien de woningcorporatie niet denkt dat deze woningen voldoen aan de vraag op de markt. Door veel uitleg aan partijen worden problemen hier voorkomen.
Case 4 De wc wordt beperkt door het bestemmingsplan in keuze van woningen en kavelgrootte. Ook wordt de wc beperkt door langzame werking gemeente.
De woningcorporatie heeft veel discussie met de gemeente bij
uitvoering en loopt veel vertraging op.
De woningcorporatie heeft zeggenschap maar de gemeente houdt in veel gevallen (case 2 case 3 case 4) de touwtjes in handen als het gaat om de invulling van het project. De flexibiliteit van de woningcorporatie wordt vooral beperkt door de eisen van de gemeente en dit zorgt voor problemen in keuzes en in tijd. In het geval de woningcorporatie vrij wordt gelaten in het project en de invulling daarvan (case 1), wordt er wel degelijk tijdsvoordeel gehaald. Deze verandering heeft ook voor problemen gezorgd maar dit was vooral te wijten aan
onwennigheid bij de nieuwe rolverdeling.
Vertragingen zijn bij de gemeente niet ongewoon en dit zorgt voor irritaties en financieel verlies bij de woningcorporaties. Een betere afstemming en meer vrijheid van de woningcorporaties (door regierol gemeente) wordt door de eerste case als oplossing gezien.
4. Is de doelstelling van de woningcorporatie anders dan de gemeente en zorgt dit voor problemen? Doel in overeenstemming Problemen?
Case 1 Ja het huisvesten van mensen. Echter ook andere
doelstellingen van wc SWZ (reputatie)
Geen problemen
Case 2 Ja, gemeente; huisvesting van inwoners en verbeteren van de wijk Wc; herstructurering van wijk en huisvesting van mensen.
Geen problemen. Wc had wel zelf voor rendement willen gaan.
Case 3 Ja. Gemeente;volkshuisvesting van zorggroep en wc;
volkshuisvesting van zorggroep en investeren van winst
Geen problemen, er wordt wel onderhandeld voor het
bouwen van koopwoningen. Case 4 Ja de volkshuisvesting van
verschillende doelgroepen
De woningcorporatie geeft niet als doelstelling
rendement aan, maar haalt veel rendement terwijl de grond voor weinig was gekocht van de gemeente. Dit voelt de gemeente ook zo.
Deze deelvraag wordt negatief beantwoord door de geleverde data. De doelen van de twee partijen zijn vaak in overeenstemming en zorgen niet voor problemen. De commerciële instelling van de corporatie komt in de doelstelling niet naar voren. Bij de eerste deelvraag (afhankelijkheid) is wel een commerciële instelling geconstateerd; corporaties zorgen voor voldoende rendement door met name te onderhandelen over de prijs van de grond.
5. Loopt de woningcorporatie meer financieel risico dan de gemeente?
Risico wc in project Risico gemeente in project Case 1 Financieel risico door
investering en
verantwoordelijkheid infrastructuur, wc betalen uiteindelijk extra kosten
Financieel risico door investering
Case 2 Risico gering omdat er voor de koopwoningen een partij is bijgezocht om risico te dragen
Risico was gering maar uiteindelijk door contract draagt de gemeente veel kosten door bodemsanering Case 3 Risico gering; door het
afdwingen van het bouwen van 6 verkoopwoningen
Risico gering; geen investeringen alleen
verantwoording afleggen bij werkgroep
Case 4 Risico gering; door lage grondkosten is het project
Risico was gering, maar de grond is uiteindelijk te
In deze factor komt de al eerdergenoemde commerciële instelling van de woningcorporaties naar voren. Corporaties investeren een aanzienlijk deel van de ontwikkeling van een project (casus 1,2,3,4) en dit is een duidelijk middel van de corporatie, waardoor ook de gemeente afhankelijk wordt van de corporatie. In case 1 en 2 draagt de gemeente weliswaar een gedeeltelijke van de investering, maar wordt/blijft eigenaar van de infrastructuur. De (sociale) woningbouw wordt in zijn geheel gefinancierd door de woningcorporatie, waarbij dient te worden opgemerkt dat het financiële risico gering is aangezien de gronden tegen een minimale prijs worden aangekocht en de gemeente het bestemmingsplan wijzigt en de bouwvergunning voor het realiseren van huur- en koopwoningen verstrekt. Concluderend kan worden gesteld dat de gemeente een groot deel van het financiële risico voor de woningcorporatie overneemt (case 4). Bij een formele samenwerking waar afspraken zijn vastgelegd is ook de aansprakelijkheid een belangrijk onderwerp (case 2).
6. Is vertrouwen van groot belang in een samenwerking tussen de woningcorporatie en de
gemeente?
Vertrouwen Problemen?
Case 1 Vertrouwen In het begin onwennig en problemen maar door projectgroep al snel vertrouwen en betere samenwerking Case 2 Wantrouwen richting wc over
taak van toetsen van de bodem
Dit komt tot uiting in conflict voor de rechtbank en zorgt voor veel vertraging. Case 3 Gemiddeld. Vertrouwen
richting gemeente maar wantrouwen van werkgroep.
Veel overleg en discussie met belanghebbende, zorgt voor veel vertraging.
Case 4 Wantrouwen richting aanspreekpunt gemeente
Veel kleine conflicten, overleg en aftasting. Achteraf kost het de gemeente geld en haalt wc veel rendement.
Vertrouwen is essentieel in de samenwerking tussen gemeenten en woningcorporaties. Het gebrek aan wederzijds vertrouwen zorgt in alle casussen voor problemen in de samenwerking. Dit uit zich vaak in vertragingen in het project en gaat ten koste van een positief financieel resultaat van de woningcorporatie. Concluderend kan worden gesteld dat het goed vastleggen van afspraken en doelstellingen in een overeenkomst een positieve invloed heeft op de samenwerking en op de tijdsduur van een project.
- Naarmate de woningcorporaties en gemeenten zich blijven concentreren op de sociale woningmarkt zijn beiden afhankelijk van elkaar. De gemeente is vooral afhankelijk van de financiële middelen, het (relatie) netwerk en de ontwikkeling van de grond. De corporaties zijn afhankelijk van de grondvoorraad, het bestemmingsplan en de
vergunningen.
- Bij het aangaan van de samenwerking stellen corporaties vaak rendementseisen die worden ingewilligd door de gemeente. De commerciële houding van een corporatie komt hier tot uiting en de gemeente is in zoverre afhankelijk van de corporatie dat zij de financiële risico’s voor de corporaties reduceren.
- Regelgeving heeft invloed op de samenwerking en moet als reden worden gezien van de corporatie om samen te werken met de gemeente. De corporatie is afhankelijk van regelgeving en regelgeving kan daardoor als middel worden gezien van de gemeente. - Flexibiliteit is belangrijk voor een woningcorporatie en gebrek aan flexibiliteit in een
samenwerking zorgt voor problemen en voor vertragingen. - Doelstellingen van beiden partijen komen in een project overeen.
- Het financiële risico is gering in de samenwerking, doordat de corporatie bij het aangaan van een samenwerking met een gemeente dit risico afdwingt.
- Het gebrek aan vertrouwen zorgt voor problemen in de samenwerking
Veel van de genoemde factoren houden verband met problemen die in de samenwerking tussen de gemeente en de woningcorporaties ontstaan. Een belangrijke nieuwe factor is emotie. In case 2, 3 en 4 worden partijen geconfronteerd met (emotionele) reacties en dit is van invloed op de samenwerking. In case 2 zorgt de (emotionele) binding van de gemeente met de wijk voor een positieve invloed op de samenwerking. In case 3 spelen belangen van verschillende partijen een grote rol en is er sprake van (emotionele) teleurstelling. In case 4 is er sprake van een (emotionele) persoonlijke reactie die hiermee een belangrijke stempel drukt op de samenwerking.
De commerciële houding van de corporatie komt niet uit in haar doelstelling.
Woningcorporaties onderhandelen bij het begin van de samenwerking over de prijs, het aantal woningen, de verkoop van woningen hetgeen in alle gevallen door de gemeente (case 2,3,4) wordt geaccordeerd. Dit gedrag geeft geen directe problemen in de samenwerking, maar is wel een belangrijke constatering als het gaat om de afhankelijkheid van de gemeente. Het model zal aan de bevindingen van de crosscase analyse worden aangepast (figuur 6). Doelovereenstemming is in mijn model vervangen door emotie. Emoties veroorzaken in twee
casussen (case 3 en 4) problemen in de samenwerking. In case 2 is er sprake van een positieve invloed op de samenwerking. Emotie is moeilijk te voorspellen en de vraag is of
samenwerken de invloed van emotie kan veranderen. Is emotie een factor die in elke situatie kan opkomen of kan samenwerking deze factor verminderen c.q. vermeerderen? De factor zal met een vraagteken worden opgenomen in het model.
De factoren genoemd in de casussen en opgenomen in het model kunnen een positief en negatief effect hebben op de samenwerking; zij veroorzaken niet alleen problemen maar kunnen ook problemen verminderen. ‘Problemen in de samenwerking’ wordt vervangen door ‘verloop van de samenwerking’.
Om het belang van de factoren in een samenwerking nog beter aan te tonen zal er een theorie worden gepresenteerd die het model en de factoren voor een groot deel bevestigt. Om de factoren kritisch te bekijken zal er ook een theorie worden beschreven die de factoren uit het model niet of in mindere mate van belang acht voor de samenwerking.
Figuur 3 Model ‘ Problemen in de samenwerking tussen gemeente en woningcorporatie’ Vertrouwen Flexibiliteit Emotie? Verloop van de samenwerking Afhankelijkheid Netwerk Financiële middelen Regelgeving Positie van woningcor-poratie Positie van gemeente Bouw/ ontwikkeling Grond