Bijlage 1 Analyse wetgeving Wmo (behorend bij memo Voortgang lobby oktober 2013, één nieuwe Wmo)
Nadere analyse:
Het onderhavige wetsvoorstel bevat een aantal nieuwe voorstellen (zoals de introductie van maatwerk- en algemene voorzieningen) waarmee we ons in juridische zin op nieuw terrein begeven. Het is lastig te voorspellen hoe de voorstellen precies uitwerken op het gebruik van maatwerk- en algemene voorzieningen en of de prikkels de goede kant uitwijzen. MOgroep is echter van mening dat met de huidige tekstvoorstellen een goede start is gemaakt met de omslag naar gekantelde principes van Welzijn Nieuwe Stijl en de Wmo kanteling.
In de wet zijn veel procesbepalingen opgenomen en weinig doelbepalingen. Doelbepalingen zijn veelal onderdeel van definities, zoals bijvoorbeeld bij maatschappelijke ondersteuning en bij algemene en maatwerkvoorzieningen. Door de doelbepalingen onderdeel te laten zijn van het betreffende wetsartikel wordt het beoogde doel explicieter. We achten het in ieder geval noodzakelijk om in de Memorie van Toelichting uitgebreid de bedoelde werking van het
onderscheid tussen algemene en maatwerkvoorzieningen en de samenhang er tussen te illustreren (mede aan de hand van voorbeelden).
Inmiddels zijn meer doelbepalingen opgenomen in de wettekst.
Integrale aanpak over de domeinen (jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning, werk) heen bezien vanuit de burger wordt nog te veel ingeperkt door de verschillende wetten. MOgroep is voorstander van een breed ontkokerd sociaal domein.
Inmiddels ligt er een motie van de VVD (naar aanleiding van gesprek kamerlid en MOgroep) om tot een tijdelijke doeluitkering te komen voor het gehele sociale domein (en ook in wetteksten van 3D opgenomen).
0. Maatschappelijke ondersteuning (hoofdstuk 2)
Fundamentele wijziging is de afschaffing van de prestatievelden. Hiervoor in de plaats is maatschappelijke ondersteuning in 3 elementen uitgewerkt:
1. Het bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg, het vrijwilligerswerk en de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, waaronder begrepen het voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld,
2. het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving en
3. het bieden van opvang voor personen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving, in de vorm van beschermd wonen (voor mensen met psychische of psychosociale problemen) of in de vorm van onderdak en begeleiding (voor mensen die de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met huiselijk geweld).
De MOgroep vindt de voorgestelde driedeling een verbetering ten opzichte van de negen
prestatievelden. Het biedt bovendien gemeenten ruimte om beleidsmatig verbindingen te leggen met andere beleidssectoren (werk, jeugd, etc) binnen het sociale domein.
MOgroep constateert dat het eerste element in de Memorie van Toelichting nauwelijks nader toegelicht wordt. Aanbevolen wordt om in ieder gevallen de begrippen sociale samenhang en leefbaarheid in de definities op te nemen.
Inmiddels is de wettekst in overeenstemming gebracht met ons voorstel.
1. Onderscheid algemene voorzieningen (§2) en maatwerkvoorzieningen (§3)
Het wetsvoorstel maakt onderscheid tussen ‘algemene voorzieningen’ en ‘maatwerkvoorzieningen’.
Algemene voorzieningen moeten het beroep op maatwerkvoorzieningen beperken.
In de praktijk is het onderscheid tussen (de behoefte aan) algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen echter gradueel en bovendien aan veranderingen onderhevig in tijd.
De gemeente bepaalt wat algemene voorzieningen zijn en wat maatwerkvoorzieningen zijn.
De toegang tot maatwerkvoorzieningen wordt strikt geregeld: een formele beslissing (beschikking) van de gemeente is nodig (na onderzoek van de situatie van de aanvrager en het sociale netwerk).
Het onderscheid werkt door op tal van andere onderdelen van het wetsvoorstel:
kwaliteit(standaarden), meetinstrumenten, toegang, pgb en eigen bijdragen.
Het is de vraag of met dit stringente onderscheid het beroep op maatwerkvoorzieningen weet te voorkomen of uit te stellen. Tijdrovende onderzoeks- en beslissingsprocedures liggen op de loer.
Dit terwijl we met de werkwijze van sociale teams of buurtteams juist beogen dat snel specialistische hulp aangeschakeld kan worden. De vraag is of er ook ruimte is voor andere werkwijzen ten aanzien van toegang tot maatwerkvoorzieningen; bijvoorbeeld door mandatering aan sociale teams. Er is verwarring over de werking van de mandateringsregeling (art 2.6.3 en 2.6.4) betreffende beschikking en onderzoek. In de wetstekst is rekening gehouden met de kritiek van de MOgroep: “Dit onderzoek kan, indien de gemeente daarvoor kiest, ook worden uitgevoerd door bijvoorbeeld datzelfde wijkteam of het maatschappelijk werk”.
Evaluatie van het beleid en openbare ranking worden gebaseerd op onderzoek onder cliënten (artikel 2.5.1). Gemeenten worden met elkaar vergeleken. In de ogen van de burgers is een gemeente die ruimhartig maatwerkvoorzieningen toekent, een aantrekkelijke gemeente. Bovendien worden maatwerkvoorzieningen voorzien van kwaliteitsstandaarden.
MOgroep is niet overtuigd of de prikkels werken in de richting van meer gebruik algemene
voorzieningen. In tegendeel, het maatwerk wordt als het ware kunstmatig geknipt uit de algemene welzijnsvoorzieningen. De aanpassingen in de wettekst leiden ons inziens niet tot een
richtingverandering van de prikkels.
Ook is er onduidelijkheid over combinaties en inwisselbaarheid van algemene en maatwerk voorzieningen. MOgroep stelt voor om in de Memorie van Toelichting uitgebreid in te gaan op combinatiemogelijkheden en inwisselbaarheid. De wetsteksten zijn niet lijn gebracht met onze wens betreffende combinatiemogelijkheden en inwisselbaarheid.
Zeker omdat in de wet geen algemeen toetsingscriterium voor maatwerkvoorziening is geformuleerd. De waarborgen voor de cliënt zitten vooral in procesvereisten. De inhoudelijke doelen (met het onderscheid en combinatie van algemene en maatwerkvoorzieningen) van de wetgever zullen derhalve in de vorm van voorbeelden in de Memorie van Toelichting duidelijk moeten worden. Het wetsvoorstel is naar aanleiding van onze reactie aangepast en aangevuld met voorbeelden uit de praktijk van Welzijn Nieuwe Stijl.
Verder valt het MOgroep op dat in het verlengde van algemene voorzieningen en
maatwerkvoorzieningen de term welzijnsvoorziening niet meer gebezigd wordt. Het gaat om een transformatie van zorg naar welzijn, waarbij geen zorgterminologie of –standaarden passen. Zoals eerder vermeld, de wetsteksten staan vol met terminologie uit de zorgwereld. Het wetsvoorstel is naar aanleiding van onze reactie gewijzigd: “Termen als begeleiding, dagbesteding of persoonlijke verzorging worden in dit wetsvoorstel niet gebezigd. Het is immers niet de bedoeling dat
gemeenten ‘AWBZ-uitvoerder’ worden, maar primair uitgaan van de eigen kracht en
zelfredzaamheid en de mogelijkheden van ontwikkeling van cliënten, aangevuld met hulp van het sociale netwerk, en in aansluiting daarop hun cliënten ondersteunen met algemene - of
maatwerkvoorzieningen”.
MOgroep is van mening dat voorzieningen die dichter bij het gewone leven of zelfstandig wonen staan, in de tekst meer leidend, dominant moeten zijn dan voorzieningen die op grotere afstand staan. In de wetteksten ziet de MOgroep het omgekeerde: uitgebreide teksten over
gespecialiseerde voorziening als maatschappelijke opvang en relatief weinig tekst over beschermd wonen (in termen van de ‘woonladder’ dichtbij zelfstandig wonen).
De tekst over beschermd wonen is uitgebreid.
2. Kwaliteit van maatschappelijke ondersteuning (hoofdstuk 3)
Het wetsvoorstel vraagt van de gemeenteraden om in de gemeenteverordening helderheid te bieden over kwaliteitseisen voor voorzieningen en beroepskrachten voor zover betrekking hebbend op uitsluitend maatwerkvoorzieningen. Ook in de definitie van meetinstrument staat dat het gaat om een indicator voor de kwaliteit van de geleverde maatwerkvoorziening.
MOgroep vindt een kunstmatige knip tussen kwaliteitseisen en meetinstrumenten voor algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen ongewenst. Zeker omdat vele welzijnsvoorzieningen zowel als algemene voorziening én gelijktijdig als maatwerkvoorziening functioneren. Het lijkt er sterk op dat de ontwikkelde werkwijzen en standaarden van kwaliteits(ontwikkeling) in zorg als vertrekpunt wordt genomen. Aan het bestaande Zorginstituut wordt een Adviescommissie Kwaliteit Maatschappelijke Ondersteuning gelieerd om voor bepaalde vormen van maatschappelijke
ondersteuning professionele standaarden of meetinstrumenten te ontwikkelen (artikel 3.2.). De verschillende niveaus van systeemeisen en professionele standaarden en eisen vanuit
gemeentelijke verantwoordelijkheid lopen door elkaar. Daarbij worden ook verschillende artikelen uit de zorgverzekeringswet van toepassing verklaard. De wetteksten zijn naar aanleiding van deze reactie niet aangepast.
Vermeden moet worden dat zorgstandaarden de norm worden daar waar het in de Wmo met name gaat om preventie en participatie. MOgroep wijst er op dat het ontwikkelde gedachtengoed en instrumenten uit o.m. Welzijn Nieuwe Stijl en Beter in Meedoen (bakens, beroepsstandaarden, methodieken) als vertrekpunt meegenomen moet worden. Dit is ook het uitgangspunt voor het professionaliseringsprogramma van sociale partners, beroepsverenigingen en onderwijsveld. We zijn erg verbaasd dat dit nergens is terug te vinden. De wetsteksten zijn naar aanleiding van deze reactie niet aangepast.
In het wetsvoorstel krijgen gemeenten de mogelijkheid om op eigen wijze voor uitsluitend de Wmo invulling te geven aan klachtrecht en medezeggenschap van cliënten. Het is onduidelijk voor de MOgroep in hoeverre in dit wetsvoorstel en andere wettelijke voorstellen wordt aangestuurd op harmonisatie van regelgeving over inspraak, klachtrecht, kwaliteitszorg. In de huidige wetsteksten blijft dit onduidelijk.
Tot slot wijzen we er op dat het positioneren van de ZZP-er als beroepskracht èn als aanbieder (toelichting artikel 1.1.1.) vragen oproept over de wijze van kwaliteitsborging. De huidige wetsteksten blijven vragen oproepen.
3. Samenwerking gemeenten- zorgverzekeraars
De samenwerking en afstemming met zorgverzekeraars is cruciaal om visie op Wmo en langdurige zorg te realiseren. De MOgroep vindt dit in de wet veel te vrijblijvend. MOgroep stelt voor de samenwerking tussen gemeente en zorgverzekeraar/zorgkantoor wettelijk te verankeren in zowel de Wmo als zorgverzekeringswet. Ten aanzien van de gemeenten moet in de Wmo worden vastgelegd dat gemeenten verplicht zijn naar rato van het aantal inwoners financieel bij te dragen aan het regionale VIP-fonds en met elkaar afspraken te maken over de bestuurlijke
vertegenwoordiging binnen het VIP-fonds.
VIP fonds niet meegenomen in wetteksten.
4. Plan maatschappelijke ondersteuning (artikel 2.1.2)
Voor wat betreft gemeentelijk beleid op het sociale domein mist de MOgroep:
Een verplichting voor gemeenten om gestructureerd informatie te verzamelen over de situatie van hun burgers binnen het brede sociale domein. Dit levert de benodigde kennis op over causale verbanden, onderlinge beïnvloeding en mogelijke versterking van risico’s van opvoedings-, sociale en gezondheidsproblemen (integrale weetplicht met gebruik van bijvoorbeeld wijkscans).
Een integrale beleidsplicht en verantwoording voor gemeenten over het brede sociale domein. Om essentiële verbindingen te waarborgen tussen de afzonderlijke
beleidsplannen voor Wmo, zorg (voor jeugd), arbeidsparticipatie en passend onderwijs.
De wetsteksten zijn niet in lijn met onze voorstellen.
