De planning en control cyclus
Literatuurverkenning en praktijkonderzoek naar de planning en
control cyclus binnen de provincie Drenthe
Groningen, september 2006
Rijksuniversiteit Groningen
Master of Science Business Administration
Organizational and Management Control
Auteur
Agnetha Berghuis
Studentnummer
1526006
Studiepunten
20 EC
Afstudeerbegeleider Universiteit
Drs. P.C.G. Molenaar
Tweede beoordelaar Universiteit
Dr. C.A. Huijgen
Begeleider Haute Finance
A.C. van de Craats
Voorwoord
Voor u ligt mijn afstudeerscriptie, geschreven in het kader van de opleiding Master of Science Business Administration, met als afstudeerrichting Organizational &
Mangement Control aan de Rijkuniversiteit Groningen.
In de scriptie wordt het onderzoek naar de planning en control cyclus binnen de provincie Drenthe uiteengezet. Daartoe heeft eerst een literatuurverkenning
plaatsgevonden, waarna de provincie Drenthe als onderzoekscase heeft gefungeerd. Dit onderzoek is mede mogelijk gemaakt door Haute Finance, specialist op het gebied van middelen-, informatie- en procesmanagement binnen de bedrijfsvoering van non-profit instellingen. Zij hebben mij de mogelijkheid gegeven om het onderzoek binnen de provincie Drenthe uit te voeren.
Dankzij hulp en begeleiding van vele personen heb ik het onderzoek tot een goed einde weten te brengen. Mijn dank gaat uit naar de medewerkers van de provincie Drenthe die bereid waren mee te werken aan de interviews en mij van veel zinvolle informatie hebben voorzien. Tevens wil ik mijn begeleider vanuit Haute Finance, Arie van de Craats, bedanken voor de begeleiding en de inspanningen die hij heeft verricht binnen de provincie Drenthe.
Daarnaast wil ik mijn afstudeerbegeleider van de Rijkuniversiteit Groningen, Pieter Molenaar, bedanken. Zijn kritische blik en scherpe feedback hebben bijgedragen aan een goed eindresultaat.
Inhoudsopgave
1 Inleiding 5
1.1 Aanleiding onderzoek 5
1.2 Doel- en probleemstelling 6
1.3 Methode van onderzoek 7
1.4 Vooruitblik 7
2 Literatuurverkenning 8
2.1 Planning en control cyclus 8
2.1.1 Planning 9
2.1.2 Control 9 2.1.3 Planning en control systeem 9
2.2 Op weg naar een efficiënt en effectief functionerende planning en control 11
2.2.1 Basisdimensies van planning en control 11 2.2.2 Succes- en belemmeringsfactoren 12 2.2.3 Benutting van prestatiegegevens 13
2.3 Verklaringsmodellen voor beperkte werkelijke verandering 14
2.3.1 Het ‘piramidemodel’ van Pollitt (2002) 15 2.3.2 Het ‘veranderingsmodel’ van Ter Bogt en Van Helden (2002) 16
2.4 Gedrag en cultuur in de organisatie 18
2.4.1 Het gedragsmodel van Shields en Young (1989) 19 2.4.2 Organisatiecultuur 20 2.4.3 Cultuur en management 22 2.4.4 Weerstand van medewerkers tegen organisatieveranderingen 23
2.5 Samenvatting 23
3 Praktijkonderzoek provincie Drenthe 25
3.1 Methode praktijkonderzoek 25
3.2 De provincie Drenthe 25
3.2.1 De organisatie 26 3.2.2 Taken 26 3.2.3 Reorganisatietrajecten 26
3.3 Planning en control cyclus 27
3.3.1 De cyclus 27 3.3.2 Verantwoording 28 3.3.3 Prestatiebeloning 29
3.4 Resultaten interviews 29
3.4.1 Planning en control systeem 30 3.4.2 Planning en control 31 3.4.3 Veranderingen in de planning en control 34 3.4.4 Organisatiecultuur 35
3.5 Samenvatting 36
4 Analyse van de provincie Drenthe 37
4.1 Planning en control 37 4.2 Planning en control systeem 39 4.3 Verklaringsmodellen voor beperkte werkelijke veranderen 41 4.4 Organisatiecultuur 42
Literatuurlijst 48 Bijlagen
1 Lijst van afkortingen 51
2 Typologie van beheersingssystemen 52
3 Verschil organisatiegedrag en organisatiecultuur 53
4 Namen en functies geïnterviewden 54
5 Organogram provincie Drenthe 55
6 Planning en control cyclus 56
7 Beloningsmogelijkheden 57
Hoofdstuk 1
Inleiding
‘De overheid moet bedrijfsmatiger functioneren’ (Aardema, 2002; p. 13) Dat is sinds de jaren tachtig een wijd verbreide gedachte. De internationale naam ervan luidt: ‘New Public Management’ (NPM). De grondslag van NPM is gelegen in het verminderen van de verschillen met betrekking tot planning en control tussen de publieke en private sector en de verschuiving van procesverantwoordelijkheid naar resultaatverantwoordelijkheid (Hood 1995; p. 94).
De afgelopen tien tot vijftien jaren hebben veel Nederlandse overheidsorganisaties hun systemen voor planning en control (sturing en beheersing) veranderd. Hierbij zijn twee belangrijke trends te onderkennen (Ter Bogt en Van Helden 2000a; p. 740):
- De sturing en beheersing op middelen (input) is vervangen door sturing en beheersing van producten en prestaties (output).
- Centraal aangestuurde organisaties zijn vervangen door gedecentraliseerde organisaties, waardoor verantwoordelijkheden lager in de organisatie komen te liggen.
Deze nieuwe planning en control filosofie heeft voor provincies in Nederland vooral gestalte gekregen via het zogenaamde BBI-project. BBI staat voor ‘Beleids- en Beheersinstrumentarium’ voor lagere overheden: gemeenten en provincies (Van Helden 1998). Dit is een Nederlandse variant van NPM. BBI is ontwikkeld om gemeentelijk en provinciaal beleid inzichtelijk, stuurbaar en beheersbaar te maken, zowel voor betrokken politieke bestuursorganen en managers als voor de burgers. Het BBI-project is gestart rond 1989 en werd beëindigd in 1995.
1.1 Aanleiding onderzoek
Uit diverse onderzoeken komt naar voren dat de invoering van BBI onvoldoende heeft bijgedragen aan een betere beheersing van interne processen en verhoging van de efficiëntie en effectiviteit. Volgens Aardema (2002) wordt planning en control ervaren als extra werk, waarbij op tijd gegevens moeten worden aangeleverd aan de staf. Het resultaat sluit vaak niet aan bij de informatiebehoefte van het management. Hierdoor is het nauwelijks een hulpmiddel gebleken om de organisatie beter te laten functioneren. Daarnaast speelt het probleem dat de informatie vanuit de
deskundigheid en belevingen van middelenfunctionarissen wordt opgesteld, op basis van beperkte en vaak moeilijk verkregen lijninformatie. De hieruit voortkomende kwantitatieve (cijfer)overzichten, zijn complexe, meerduidige benaderingen van de werkelijkheid, waar alleen de goede verstaander iets mee kan. Dit wordt al gauw ervaren als ‘informatieoverlast’, terwijl het eigenlijk ‘informatie op maat’ moet zijn voor het management (Aardema, 2002; p. 216). Deze conclusie wordt gedeeld door Van der Knaap (1999) die stelt dat de benutting van reeds beschikbare informatie te wensen overlaat. Ter Bogt (2005) concludeert dat er slechts beperkte werkelijke veranderingen in gemeenten en provincies hebben plaatsgevonden.
1.2 Doel- en probleemstelling
Doelstelling van het onderzoek:
Het op basis van een literatuurverkenning ontwikkelen van een referentiekader voor het analyseren van de planning en control cyclus bij de provincie Drenthe om de sturing en beheersing van het ambtelijk apparaat efficiënt en effectief te laten functioneren.
Bij de efficiëntie gaat het om de hoeveelheid van een bepaald productiemiddel die benodigd is om een eenheid product (van een bepaalde kwaliteit) te produceren. Bij de effectiviteit gaat het erom in welke mate de doelen worden gerealiseerd (Horngren et al., 2002, p. 518).
De planning en control cyclus bestaat uit zowel de planning en control afzonderlijk als uit het planning en control systeem dat de planning en control ondersteunt. Hoewel de term ‘control’ van oorsprong Engels is, zal toch in dit onderzoek worden
gesproken van planning en control, omdat dit een wereldwijd gebruikte term is. Control betekent in dit kader sturing en beheersing, zie paragraaf 2.1.2.
Vanuit deze doelstelling is een probleemstelling met een aantal deelvragen geformuleerd.
Probleemstelling van het onderzoek:
Hoe kan de planning en control cyclus mogelijk verbeterd worden om de sturing en beheersing van het ambtelijk apparaat efficiënt en effectief te laten functioneren?
Deelvragen van het onderzoek:
1) Wat zegt de theorie over de planning en control cyclus bij overheidsorganisaties?
2) Wat zijn kritische succesfactoren voor het functioneren van de planning en control cyclus bij overheidsorganisaties?
3) Welke verklaringen worden in de literatuur onderkend voor de beperkte realisatie van efficiëntie en effectiviteit van de planning en control cyclus? 4) Op welke punten vestigt de literatuur aandacht als het gaat om
organisatiecultuur bij veranderingen in de planning en control cyclus? 5) Hoe verloopt de planning en control cyclus bij de provincie Drenthe? 6) Hoe is de organisatiecultuur bij de provincie Drenthe te typeren? 7) Hoe ervaren de medewerkers in de huidige situatie de werking van de
planning en control cyclus?
8) Wat is het gewenste resultaat van de medewerkers van de planning en control cyclus?
In diverse studies wordt de organisatiecultuur getypeerd als belangrijk element bij veranderingen in overheidsorganisaties. Zo stellen Van Helden et al. (1994) dat een succesvolle invoering van een ander sturings- en organisatiemodel met de daaruit voortvloeiende moderne planning en control instrumenten, vragen om een ingrijpende verandering van de organisatiecultuur (Van Helden et al., 1994).
1.3 Methode van onderzoek
Het type onderzoek dat wordt uitgevoerd is exploratief onderzoek. Het doel van exploratief onderzoek is om tot verklaringen van verschillen en samenhangen komen, waarbij het niet alleen gaat om het beschrijven van de kenmerken maar ook om de relaties tussen die kenmerken (Baarda en De Goede, 1999).
Om het exploratief onderzoek uit te voeren, wordt bureauonderzoek en veldonderzoek ingezet (De Leeuw, 2003). Onder bureauonderzoek valt in dit kader het ontwikkelen van een referentiekader op basis van een literatuurstudie. De literatuurverkenning zal niet alleen betrekking hebben op provincies, maar zal de gehele decentrale overheid beslaan. Door een ‘breder’ referentiekader te ontwikkelen, kan kennis en
leerervaringen worden opgedaan vanuit de gehele decentrale overheid, van waaruit in het praktijkonderzoek alleen de provincie Drenthe zal worden geanalyseerd. Er zal literatuur bestudeerd worden betreffende de planning en control cyclus en de daarbij behorende kritische succesfactoren. Vervolgens wordt literatuur besproken waarbij verklaringen worden gegeven voor het bestaan van een kloof tussen voorgestelde veranderingen in de planning en control en beperkte realisatie. Als laatste wordt literatuur aangehaald wat betreft organisatiegedrag en –cultuur.
Voor het uitvoeren van het veldonderzoek, het praktijkonderzoek, wordt gevalsstudie of case study gebruikt. Dit is de indringende bestudering van een geval of enkele gevallen met de bedoeling daaraan algemenere conclusies te verbinden (De Leeuw, 2003). De case study zal bestaan uit een bestudering van bestaande
bedrijfsdocumenten en het houden van semi-gestructureerde interviews met medewerkers van de provincie Drenthe. Hierbij gaat het om de managers van de productgroepen en medewerkers van het bedrijfsbureau van productgroepen en medewerkers van de stafgroep Financiën en Control. In paragraaf 3.1 wordt een uitgebreide beschrijving gegeven van het uitgevoerde praktijkonderzoek.
1.4 Vooruitblik
Tijdens het onderzoek hebben diverse personen hun zienswijze op de planning en control cyclus gegeven. In hoofdstuk twee zal de literatuur, oftewel de auteurs, spreken. Er zal een literatuurverkenning plaatsvinden van waaruit een referentiekader ontstaat voor het analyseren van de planning en control cyclus bij de provincie Drenthe. Er wordt onder meer ingegaan op de planning en control cyclus en hun succesfactoren en er worden twee verklaringsmodellen gegeven voor beperkte werkelijke veranderingen. Daarnaast wordt de organisatiecultuur besproken als bepalende factor voor organisatieverandering. De literatuur geeft de handreiking om de situatie binnen de provincie Drenthe te analyseren. Vanuit de literatuurverkenning zijn vragen ontstaan die als basis zijn gebruikt voor het uitvoeren van het
praktijkonderzoek. Hoofdstuk drie zal ingaan op de praktijksituatie, waarbij de medewerkers van de provincie Drenthe zullen spreken. Eerst wordt een beschrijving gegeven van de methode van onderzoek waarna de resultaten van de case study binnen de provincie Drenthe worden weergegeven. Hierbij wordt onderscheid tussen het beschrijven van de planning en control cyclus en het weergeven van de resultaten van de interviews. Tot slot zal in hoofdstuk vier en vijf de onderzoeker zelf aan het woord komen. De provincie Drenthe zal worden geanalyseerd waarbij de
literatuurverkenning als basis en achtergrond wordt gebruikt. Hieruit zullen conclusies en aanbevelingen volgen waarmee getracht wordt een antwoord te geven op de
Hoofdstuk 2
Literatuurverkenning
In dit hoofdstuk zal een literatuurverkenning plaatsvinden van waaruit een
referentiekader ontstaat voor het analyseren van de planning en control cyclus bij de provincie Drenthe. Er zullen een aantal samenvattingen van diverse denkbeelden van verschillende auteurs worden weergegeven. Om inzicht te kunnen krijgen in hoe een effectieve sturing en beheersing van het ambtelijk apparaat bewerkstelligd kan worden, zal er eerst een uitleg worden gegeven van de planning en control cyclus. Vervolgens zullen enkele succesfactoren van planning en control worden behandeld, waarna twee verklaringsmodellen worden gegeven voor de beperkte werkelijke verandering. Daarnaast zal de organisatiecultuur in relatie tot organisatieverandering besproken worden. Tot slot zullen de belangrijkste kenmerken en de relaties tussen de gebruikte literatuurbronnen aan het eind van dit hoofdstuk in de samenvatting worden geëxpliciteerd.
2.1 Planning en control cyclus
Veel van de in de afgelopen jaren doorgevoerde veranderingen in gemeenten en provincies hadden direct of indirect betrekking op de planning en control (Ter Bogt, 2005; p. 23). In deze paragraaf zal de planning en control cyclus beschreven worden, waarna vervolgens beide begrippen nader worden toegelicht. Tot slot komt het planning en control systeem aan bod.
Planning en control is te definiëren als het geheel van activiteiten die moeten worden uitgevoerd om duidelijk te maken wat er in een bepaalde periode moet gebeuren als uitkomst van een bestuurlijk proces (planning), de rapportage daarover en de benodigde bijsturing en de uiteindelijke verantwoording over de behaalde resultaten aan het bestuur (control). Binnen planning en control zijn daarmee twee belangrijke onlosmakelijke processen met elkaar verbonden: plannen en beheersen (control) (Koster en Vennekens, 2001; p. 53).
Planning en control zijn onderling afhankelijk in een cyclisch proces. Dit kan worden weergegeven in onderstaand figuur.
Figuur 2.1 Planning en control cyclus (Bonnet en Krens, 1994)
2.1.1 Planning
Planning kan omschreven worden als het nemen van een samenhangend geheel van besluiten omtrent de doelstellingen die door de organisatie worden nagestreefd en omtrent de mate waarin, de wijze waarop en de termijn waarbinnen deze
doelstellingen zullen worden gerealiseerd (Groot en Van Helden, 1999; p. 34). Het resultaat van de planning is een plan, waarin de uitkomst van de planningactiviteit is vastgelegd. Hierin staan de voor de toekomstige periode(n) gekozen doelstellingen, de middelen om de doelstellingen te bereiken en de te verwachten resultaten.
De wijze waarop planning wordt uitgevoerd, is in grote mate afhankelijk van de volgende, deels aan elkaar gerelateerde, factoren:
• Besluitvorming: de wijze waarop personen individueel en in groepsverband beslissingen nemen;
• Planningsproces: de mate waarin en de wijze waarop het proces van planning is gestructureerd;
• Planningsstijl: de psychische instelling die beslissers, bewust of onbewust, ten opzichte van planning hebben (Groot en Van Helden, 1999; p. 40).
2.1.2 Control
Het begrip ‘control’ moet niet zozeer worden opgevat als het Nederlandse begrip controle, maar meer in de zin van beheersing. “Beheersing heeft betrekking op activiteiten die ervoor zorgen dat het functioneren van verschillende onderdelen van de organisatie op elkaar zijn afgestemd en dat de inspanningen van de organisatie op efficiënte wijze gericht zijn en blijven op het verwezenlijken van de gestelde
doeleinden” (Anthony e.a., 1992, citaat uit Groot en Van Helden, 1999; p. 34). Beheersing, als complement van planning, vereist waarneming (‘monitoring’) en meting van feitelijke uitkomsten van de processen en activiteiten in de organisatie, alsmede regeling (bijsturing, oftewel ‘control’). “Door middel van bijsturing worden concrete maatregelen aangegeven die kunnen bijdragen tot de verkleining van het verschil tussen doelstelling en het feitelijk resultaat, dan wel het geven van een signaal omtrent de noodzaak het plan bij te stellen, omdat het niet voldoende haalbaar moet worden geacht” (Bouma 1982, citaat uit Bouma en Van Helden, 1998; p. 7).
2.1.3 Planning en control systeem
Om te kunnen evalueren en analyseren, is een waarneming nodig, oftewel
prestatiemeting. Dit wordt gedaan met behulp van een planning en control systeem dat het management in staat stelt om te beoordelen of de geleverde prestaties overeenstemmen met de streefwaarden die daarvoor in de planning (als norm) zijn vastgelegd.
Aan het planning en control systeem dient een aantal eisen te worden gesteld: - het planning en control systeem moet zich richten op de doelstellingen en
strategieën van de organisatie;
- het planning en control systeem moet samenhangend zijn en voor de verschillende hiërarchische niveaus en functies gericht zijn op de meest essentiële elementen van de taakuitoefening;
- het planning en control systeem moet in staat stellen tot
Voor overheidsorganisaties vormt budgettering vaak het hart van de financiële sturing en beheersing. Door middel van budgetten wordt in een begroting vastgelegd hoeveel middelen bestemd zijn voor de verrichting van verschillende activiteiten of de
voortbrenging van diverse diensten of producten (planning). Daarnaast wordt met budgetten machtiging verleend aan verantwoordelijke personen of organisatie-eenheden tot het doen van uitgaven. Vervolgens wordt periodiek nagegaan of en hoe deze personen of organisatie-eenheden hun mandaat inhoud hebben gegeven. Dit biedt tevens mogelijkheden voor bijsturing van de in te zetten middelen of de voort te brengen diensten of producten (beheersing) (Groot en Van Helden, 1999).
Een begroting is vaak alleen in financiële termen gesteld. Daarnaast moet men zich ook richten op de activiteiten die de overheidsorganisatie uitvoert, hoe die uitvoering plaatsvindt en wat men daarmee wil bereiken. Dit kan worden gemeten door prestatie-indicatoren te formuleren. Prestatiemeting kan een belangrijke aanvulling vormen op de budgettering waarin financiële aspecten domineren.
In de planningsfase kunnen de doelstellingen van de organisatie worden vertaald in prestatie-indicatoren. De tijdens de uitvoering van plannen verrichte metingen omtrent prestatie-indicatoren kunnen worden gebruikt bij de beheersing en bijsturing (Groot en Van Helden, 1999).
De prestatie-indicatoren moeten zo worden gekozen dat ze onderling samenhangen en het management informatie verschaffen over de bijdrage die de verschillende
activiteiten leveren aan het realiseren van de doelstellingen. De keuzes dienen zodanig te worden gemaakt dat een efficiënt en effectief systeem ontstaat (Bonnet en Krens, 1994).
Voor het verbeteren en evalueren van een planning en control systeem is het belangrijk dat er inzicht wordt verkregen in wat managers wensen. De gewenste situatie is het meest waardevol als deze in termen wordt geformuleerd van acties die moeten worden ondernomen of in termen van resultaten van die acties. Belangrijk bij het definiëren is dat dit specifiek en in overeenstemming met de
organisatiedoelstellingen gebeurt. Om te bepalen wat beheerst moet worden, kunnen twee manieren worden gehanteerd (Merchant en Van der Stede, 2003):
- Het identificeren van sleutelactiviteiten, dit zijn de acties die de medewerker moet ondernemen om succes te ondervinden.
- Het vastleggen van sleutelresultaten, dit zijn de resultaten die door de medewerker bereikt moet worden.
Hofstede (1981; p. 194, 202) geeft aan dat een control systeem dient aan te sluiten bij de aard van het productie- of transformatieproces in een organisatie. Als er weinig inzicht bestaat in het transformatieproces of de daarbinnen te onderscheiden
afzonderlijke fasen (de inputs, het productieproces, de outputs en de effecten), is het moeilijk te voorspellen tot welke uitkomsten bepaalde handelingen leiden. Dit bemoeilijkt het beheersen van de organisatie door het management. Hofstede geeft aan dat activiteiten van organisaties op basis van een viertal criteria kunnen worden ingedeeld. Het gaat hierbij om de vraag of (Hofstede, 1981; p. 194):
- de doelen van de activiteiten eenduidig zijn; - de outputs goed meetbaar zijn;
Het antwoord op deze vier vragen geeft volgens Hofstede aan, welke van de zes vormen van control voor bepaalde activiteiten gekozen zou moeten worden. In bijlage twee worden deze vormen van control schematisch weergegeven. Naar de mening van Hofstede kunnen, afhankelijk van de aard van de activiteiten, binnen één organisatie verschillende sturingsmechanismen worden gebruikt (Hofstede, 1981, p. 207). Als de vier vragen bevestigend worden beantwoord, is in principe een
"cybernetisch" sturingsmodel te gebruiken. Het cybernetisch model stamt af van de meet- en regeltechniek waarbij control wordt uitgevoerd door toepassing van terugkoppeling en vooruitkoppeling van informatie (‘feedback and feedforward loops’). Het systeem van de thermostaat voor het regelen van de kamertemperatuur staat meestal model voor deze control systemen.
2.2 Op weg naar een efficiënt en effectief functionerende planning en control
In deze paragraaf zullen een aantal auteurs aangeven welke factoren van invloed zijn om een efficiënt en effectief functioneren van planning en control te bewerkstelligen. Ten eerste zullen een aantal basisdimensies van planning en control worden
toegelicht, waarna vervolgens uit onderzoek van Van Helden (1999) een aantal succes- en belemmeringsfactoren worden besproken. Tot slot zal de benutting van prestatiegegevens aan bod komen.
2.2.1 Basisdimensies van planning en control
De uitdaging voor overheidsorganisaties om een efficiënte en effectieve planning en control te bewerkstelligen, wordt gevormd door het in onderlinge samenhang verder ontwikkelen van de vier basisdimensies van planning en control (Geuzendam en Koster 2001; p. 20).
Dit betreft:
- rollen en gedrag institutionaliseren en uitoefenen;
- organisatie van planning en control weergeven en besturen - processen in kaart brengen en beheersen;
- het planning en control instrumentarium ontwerpen en toepassen. In het figuur wordt de samenhang tussen de vier aspecten van organisatie en de elementen van planning en control weergegeven. De vier basisdimensies worden gevoed door de visie in beleid en doelstellingen en het besturingsmodel van de overheidsorganisatie (Geuzendam en Koster; 2001, p. 20).
Bij het beleid en de doelstellingen gaat het om de mate waarin een lange termijn visie van de overheidsorganisatie is vastgelegd (in documenten) en het niveau waarop dat is vertaald naar concrete doelstellingen.
Het besturingsmodel van een overheidsorganisatie heeft betrekking op de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen bestuur en ambtelijke organisatie en de mate waarin men zich in de praktijk hieraan houdt. Als onderdeel hiervan staat centraal de mate waarin het ambtelijk management integrale
verantwoordelijkheid draagt voor de inzet van middelen (zoals financiën en personeel) en het realiseren van beleidsresultaten (Koster en Vennekens, 2001). De administratieve organisatie kan worden gezien als het tot stand brengen en het in stand houden van de informatieverzorging door middel van gestructureerde
Administratieve organisatie
Figuur 2.2 Samenhangende elementen (dimensies) van planning en control (Geuzendam en Koster, 2001; p. 21).
Rollen en gedrag
Bij de dimensie ‘rollen en gedrag’ gaat het om de vraag in hoeverre het bestuur en de ambtelijke organisatie zich de principes van planning en control eigen hebben gemaakt en in hoeverre dit daadwerkelijk in hun gedrag tot uitdrukking komt, zoals handelen naar formele taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Door middel van evaluatie zal duidelijk moeten worden of de doelen zijn bereikt. De feitelijke werking van planning en control wordt in hoge mate bepaald door gedrag, cultuur en de stijl van leidinggeven.
Organisatie
Bij deze dimensie wordt ingegaan op de planning en control functies binnen de bestuurlijke en ambtelijke organisatie. De organisatorische structuur waarbinnen planning en control wordt uitgevoerd is direct van invloed op de mate van succes.
Processen
De dimensie ‘processen’ betreft de organisatie van processen in het kader van de planning en control cyclus. Het proces van plannen en beheersen wordt geacht cyclisch van aard te zijn en de tijdstippen in de fasering dienen goed op elkaar aan te sluiten. Dit kan worden gedaan door de instrumenten (zie hierna) inhoudelijk gezien daarop in te richten en qua timing beter op elkaar aan te laten sluiten.
Instrumenten
Bij deze dimensie gaat het om de kwaliteit van de planning en control instrumenten (zoals de begroting en managementrapportages), de mate waarin deze onderling samenhang vertonen en zijn toegesneden op de behoeften van het bestuur en de ambtelijke organisatie. Iedere doelgroep krijgt zo haar eigen rapportage op eigen aggregatieniveau (Geuzendam en Koster, 2001).
2.2.2 Succes- en belemmeringsfactoren
Van Helden (1999; p. 250), heeft evenzo onderzoek gedaan naar het functioneren van planning en control. Van Helden maakt hierbij onderscheid tussen succesfactoren en belemmeringen voor het functioneren van planning en control.
Het succes van planning en control is afhankelijk van:
- de ambitie om prestatie-informatie op te nemen in de begroting; - het aanbrengen van stapsgewijze verbeteringen;
- betrokkenheid van de staande organisatie; Besturingsmodel Beleid en doelstellingen
Organisatie Instrumenten Instrumenten Processen Organisatie
- de aanwezigheid van een ambtelijke trekker (Shields en Young, 1989 spreken in termen van een ‘champion’);
- het inspelen op de wensen van de gebruikers van informatie; - het aanbrengen van een koppeling met de beloning van managers.
Belemmeringen voor het functioneren van de planning en control zijn volgens Van Helden (1999; p. 251):
- De mate waarin ruimte aan afzonderlijke organisatie-eenheden wordt geboden om zelf inhoud te geven aan hun instrumentarium (decentralisatie). Uit eerder onderzoek van Van Helden (1998) komt naar voren dat soms weerstand bestaat tegen het in gebruik nemen van centraal ontwikkelde planning en control systemen. Managers willen bij voorkeur de zelf ontwikkelde systemen blijven gebruiken.
- De mate waarin instrumenten zijn toegesneden op de verschillende provinciale taken. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen standaardtaken en projecten of bestuursopdrachten.
- De planmatigheid van politici en managers. Van Helden stelt dat er moet worden gekeken naar prikkels om de planning en control op de agenda van politici en managers te krijgen. Tevens is er behoefte aan medewerkers binnen de financiële functie met een bredere financiële optiek, moeten interne relaties worden verzakelijkt en moet worden geïnvesteerd in
managementontwikkeling, zoals assessment, bijscholing en begeleiding.
2.2.3 Benutting van prestatiegegevens
Tot slot stelt Van der Knaap (1999; p. 235) dat de beschikbaarheid, maar vooral het daadwerkelijk gebruik van adequate prestatiegegevens geldt als een kritische succesfactor voor effectief en efficiënt functioneren van planning en control. Het is zaak dat er reële verwachtingspatronen bestaan ten aanzien van de diverse typen prestatiegegevens en hun mogelijkheden. Het gaat daarbij steeds om de vraag: welk typen prestatiegegevens kan wanneer en op welk niveau bijdragen aan de kwaliteit van de begroting, de verantwoording en de onderliggende beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen. De in het analytisch kader opgenomen typologie is daarbij behulpzaam.
Het Ministerie van Financiën heeft een ‘analytisch kader’ opgesteld voor het ontwikkelen van prestatiegegevens en beleidsevaluatie (Van der Knaap, 1999; p. 237).
In het kader worden drie factoren onderscheiden die bepalend zijn voor de kans dat prestatiegegevens worden benut:
1. heldere verwachtingen aangaande de verschillende typen prestatiegegevens en hun mogelijkheden;
2. de (technische) kwaliteit van prestatiegegevens (zie uitwerking hieronder); 3. de bestuurlijke inbedding van prestatiegegevens (in beleids- en
bedrijfsvoeringsprocessen en de daaraan gekoppelde cycli van planning en control).
Van der Knaap (1999) stelt daarnaast dat het van belang is dat er binnen de rijksoverheid sprake is van een ‘resultaatgericht cultuur’. Doordat doelstellingen en streefwaarden expliciet worden gemaakt, kunnen politici, beleidsvoerders en managers zich kwetsbaarder opstellen. Het daadwerkelijk werken met
In paragraaf 2.4.2 wordt hier dieper op ingegaan. Onderstaande figuur biedt een overzicht van deze factoren.
Figuur 2.3 Bepalende factoren voor benutting prestatiegegevens (Van der Knaap, 1999; p. 237). De kwaliteit van informatie is een belangrijke basis voor het nemen van beslissingen. De kans dat informatie daadwerkelijk wordt benut is afhankelijk van de kwaliteit van de informatie. Van der Knaap (1999; p. 240, 241) stelt vier kwaliteitseisen aan prestatiegegevens:
1. Methodologische juistheid. Om de betrouwbaarheid van gegevens te kunnen beoordelen is het van belang dat de wijze waarop de prestatiegegevens totstandkomen controleerbaar en reproduceerbaar is.
2. Relevantie en actualiteit. Prestatiegegevens moeten niet alleen aansluiten op het besturingsniveau van ambtelijke en politieke besluitvormers, maar dienen tegelijkertijd te voorzien in een actueel gevoelde informatiebehoefte van deze actoren.
3. De ‘leerfunctie’. Prestatiegegevens zijn van belang als instrument waarmee de overheid haar functioneren kan evalueren en verbeteren. Door beleidsevaluatie kan beoordeeld worden of de oorspronkelijke doelstellingen nog wel wenselijk zijn.
4. Toegankelijkheid. Prestatiegegevens moeten doordringen tot de besluitvormer. Bij de beschikbaarheid van prestatiegegevens moet gewaakt worden voor
‘information overload’. Dit houdt in dat een ongeordende, weinig toegankelijke hoeveelheid prestatiegegevens wordt aangeboden, waardoor beslissers het overzicht verliezen.
2.3 Verklaringsmodellen voor beperkte werkelijke verandering
In deze paragraaf worden twee verklaringsmodellen besproken voor het verklaren van beperkte werkelijke verandering. Het eerste model (Pollitt) gaat in op beperkte
realisatie op het gebied van New Public Management. Het tweede model (Ter Bogt en Van Helden) gaat in op het verklaren van de kloven tussen voorgestelde
veranderingen in planning en control, de formeel ontwikkelde veranderingen en het werkelijk gebruik van de ontwikkelde veranderingen in de planning en control.
‘cultuur’ Reële verwachtingspatronen aangaande prestatiegegevens en hun mogelijkheden Kwaliteit van prestatiegegevens
Bestuurlijke inbedding van prestatiegegevens
(kans op) benutting van
2.3.1 Het ‘piramidemodel’ van Pollitt (2002)
Een grote meerderheid van de overheid heeft NPM instrumenten geïntroduceerd, bijvoorbeeld een planning en control systeem of een meerjarenplan. Toch blijkt dat de realisatie van efficiëntie en effectiviteit maar beperkt gerealiseerd is (Van Helden en Jansen, 2003). Om dit te verklaren gebruiken Van Helden en Jansen het model van Pollitt. De piramide bevat twee rangordes; de eerste betreft de dimensie van NPM, van abstract naar specifiek en de tweede is gerelateerd aan de organisatiestructuur. Volgens Pollitt (2002) kan acceptatie van NPM onderscheiden worden in vier
verschillende niveaus (zie onderstaande figuur). Het hoogste niveau is het ‘discourse’ niveau, hierin worden ideeën gevormd over hoe de organisatie op een bedrijfsmatige manier bestuurd kan worden. Dit wordt vooral aan de top van de organisatie door politici gedaan. Op het ‘decisions’ niveau worden de formele beslissingen met betrekking tot NPM genomen. Bij het derde niveau, ‘practices’ speelt het middenmanagement een belangrijke rol. De nieuw ontwikkelde bedrijfsmatige
instrumenten zullen geïmplementeerd worden in de dagelijkse managementpraktijken. Het laagste niveau is de ‘results’ van NPM. Dit is het effect van de veranderingen voor de gebruikers.
Figuur 2.4 Het piramidemodel van Pollitt (Van Helden en Jansen, 2003)
Teneinde NPM in de vier niveaus te realiseren, zijn er twee vereisten. Ten eerste dient er een effectief communicatienetwerk binnen de organisatie aanwezig te zijn om de NPM ideeën te communiceren door de organisatie. Ten tweede moet de inhoud van de NPM ideeën duidelijk zijn op alle niveaus van de piramide.
Pollitt (2002) stelt dat NPM in de bovenste twee niveaus is doorgedrongen, maar dat de onderste twee niveaus sterk achterblijven. Pollitt benadrukt dat het vierde niveau, ‘results’ het moeilijkst is om aan te pakken.
Hieraan zal extra aandacht besteedt moeten worden om ook op het vierde niveau de efficiëntie en effectiviteit te kunnen realiseren. Met Pollitt concludeert ook Van Helden (1999; p. 250) dat de interesse voor de planning en control met betrekking tot provincies op het hoogste managementniveau nog redelijk groot is, maar op het lagere managementniveau de belangstelling aanzienlijk minder is. Van Helden (1999) stelt dat dit duidt op een gebrek aan draagvlak bij het gebruik ervan.
2.3.2 Het ‘veranderingsmodel’ van Ter Bogt en Van Helden (2000)
Ter Bogt en Van Helden (2000b) hebben een raamwerk ontwikkeld voor het verklaren van de kloven tussen voorgestelde veranderingen in planning en control, de formeel ontwikkelde veranderingen en het werkelijk gebruik van de ontwikkelde
veranderingen in de planning en control. Ter Bogt en Van Helden (2000a)
introduceren drie benaderingen die kunnen helpen bij het verklaren van de kloven. • Institutionele aanpak
Het institutionalisme is een stroming in de sociale wetenschappen die is ontstaan omstreeks het begin van de 20e eeuw. De aanhangers wijzen op het grote belang van de sociale en juridische structuren en instituties voor de verklaring van het ruilgedrag op markten (Bouma en Van Helden, 1998).
Burns en Scapens (2000) (verwijzing uit Ter Bogt en Van Helden, 2000a) hebben geprobeerd om te verklaren hoe organisaties successen ondervinden in het
ontwikkelen en toepassen van nieuwe accounting methodes. Hun visie is
gebaseerd op het idee dat management accounting systemen zich kunnen vormen en gevormd kunnen worden door instituties. Een institutie is een manier van denken en doen die ingebed is in de gewoontes van een bepaalde groep mensen, welke richting geven aan de menselijke acties.
Dit is te vergelijken met de organisatiecultuur. Regels zijn gericht op het reguleren van het gedrag van leden van een organisatie (gewenst gedrag) en routines zijn de methoden van werken in een organisatie (feitelijk gedrag). De institutionele aanpak stelt dat een verklaring van de kloof tussen regels en routines kan worden gevonden in de bestaande instituties binnen organisaties. Regels kunnen
eenvoudig worden veranderd, routines en instituties niet. De kloof zal kleiner worden wanneer de regels beter aan zullen sluiten bij de routines.
• Pragmatische aanpak
Shields en Young (1989) stellen dat het succes van de introductie van een nieuw managementaccounting systeem primair afhankelijk is van het vermogen van de organisatie om zich te richten op gedragszaken i.p.v. op technische zaken. Voor een verdere uitleg wordt verwezen naar paragraaf 4.2.
• Gedragsaanpak
Een andere stroming in de economische organisatietheorie is een ‘Behavioral Theory of the Firm (interne gedragstheorie van de onderneming). Hierbij wordt een organisatie gedefinieerd als: “Een verzameling van relaties tussen personen die – bewust of onbewust – samenwerken, teneinde daardoor – direct of indirect – hun persoonlijke belangen te bevorderen” (Bouma, 1982, citaat uit Bouma en Van Helden 1998). De belangrijkste publicatie over dit onderwerp is het intussen klassiek geworden boek van Cyert en March uit 1963 (Bouma en Van Helden, 1998). Cyert en March’s (1963) gedragstheorie van een organisatie kan worden gezien als een algemene theorie over informatieverwerking, besluitvorming en leren in organisaties. Cruciale karakteristieken van organisatiegedrag zijn: - Probleemgestuurd zoeken: het zoeken naar betere alternatieven is afhankelijk
van de tevredenheid van de besluitvormer met de huidige situatie. Het steunt op eenvoudige denkbeelden en is gebaseerd op ervaringen uit het verleden. - Organisatieleren: besluitvormingsregels veranderen door opgedane ervaringen,
dit kan leiden tot een herhaling van succesvolle besluiten.
Een keuze binnen een organisatie wordt in grote mate mogelijk gemaakt door de regels die er gelden. Deze regels (standaard werkprocedures) reflecteren de
leerprocessen waarmee de organisatie zich aanpast aan de omgeving. Een verklaring van de ideeën van Cyert en March in de context van veranderingen in de planning en control is dat wanneer medewerkers van een organisatie tevreden zijn met de
bestaande regels (standaard werkprocedures) er geen prikkel zal zijn om te
veranderen. Dit impliceert dat er interne of externe druk vereist is voor de verandering van de regels (Ter Bogt en Van Helden, 2000a; p. 272).
Ter Bogt en van Helden hebben deze drie theoretische benaderingen gecombineerd van waaruit een veranderingsmodel is ontwikkeld. Dit model is schematisch
weergegeven in het figuur op de volgende pagina (Ter Bogt en Van Helden, 2000b; p. 741). Het doel van het model is om inzicht te geven in het veranderingsproces dat zich bij wijzigingen in de planning en control afspeelt in overheidsorganisaties.
De eerste groep van variabelen in het model, de ontwikkelings- en gebruikskloof, heeft betrekking op wat men wil verklaren. Dit is de kloof die bestaat tussen:
- Het ideaalbeeld van (verandering in) planning en control zoals dat in een organisatie wordt ontwikkeld en het feitelijk ontwikkelde planning en control systeem (ontwikkelingskloof).
- Het feitelijk ontwikkelde planning en control systeem en het werkelijke gebruik van planning en control (gebruikskloof).
Een tweede groep van variabelen hebben betrekking op externe (b.v. concurrentie) en interne prikkels (b.v. productie en efficiëntieverhoging) waaraan
overheidsorganisaties worden blootgesteld en de wijze waarop deze druk wordt geïnternaliseerd. Deze interne en externe druk hebben invloed op zowel de organisatiecultuur (hierin wordt in paragraaf 2.4 uitgebreid op ingegaan) als de organisatiedoelen. Een initiatiefnemer of in termen van Shields en Young (1989), een ‘champion’, is een stimulerende en krachtige leidinggevende die medewerkers moet kunnen overtuigen van de noodzaak tot veranderen. Volgens van Helden en Ter Bogt (2000b; p. 742) moet een initiatiefnemer niet van de afdeling financiën komen om zo de beschouwing van medewerkers als “typisch iets van de afdeling financiën” te vermijden.
Een derde groep van variabelen in het model betreft de technische en organisatorische ‘katalysatoren’ voor verandering. Dit zijn pragmatische middelen, instrumenten en voorwaarden die de initiatiefnemer kan inzetten om het realiseren van de
veranderingen in de planning en control te kunnen vergemakkelijken. Voorbeelden zijn voldoende financiële middelen voor een veranderingstraject,
Figuur 2.5 Verklaring van veranderingsprocessen in planning en control (Ter Bogt en Van Helden, 2000b)
2.4 Gedrag en cultuur in de organisatie
Ter Bogt (2005) stelt dat er in globaal genomen de periode 1985-1990 en ook in de jaren daarna nog een relatief grote aandacht binnen gemeenten en provincies was voor verandering van de organisatiestructuur. Van circa 1990 tot na 1995 werd er meer nadruk gelegd op output en resultaatgerichte planning en control. Vanaf ongeveer 1997 en vooral vanaf 2000 is het accent geleidelijk verschoven in de richting van organisatieontwikkeling. Deze verschuiving in aandacht kwam tot stand doordat veranderingen in de structuur en de financieel managementtechnieken ontoereikend waren om tot een meer flexibele, op resultaten gerichte organisatie te komen. Nieuwe interne en externe ontwikkelingen leidden tot een voortgaande druk om efficiënter, cliëntgerichter en transparanter te gaan werken, wat een grote rol speelde in de accentverschuiving (Ter Bogt, 2005; p. 41, 42).
In deze paragraaf zullen gedrags- en cultuuraspecten als belangrijk element van organisatieveranderingen aan de orde komen. Ten eerste wordt een gedragsmodel gepresenteerd voor het implementeren van een kostenmanagement systeem.
Vervolgens wordt er aandacht geschonken aan de organisatiecultuur, waarbij ook de rol van het management wordt toegelicht. Tot slot zal er worden ingegaan op weerstand van medewerkers tegen veranderingen in de organisatie. In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen organisatiegedrag en organisatiecultuur. In bijlage drie wordt het verschil tussen deze twee begrippen uitgelegd.
2.4.1 Het gedragsmodel van Shields en Young (1989)
Shields en Young (1989) presenteren een gedragsmodel voor het implementeren van kostenmanagement systemen (planning en control systeem). Zij gaan er hierbij vanuit dat men zich moet focussen op gedrag in plaats van technische zaken om een
succesvolle implementatie mogelijk te maken. Het doel van een kostenmanagement systeem is om kansen te herkennen en voortgang te monitoren voor continue vooruitgang. Tevens moeten managers ervoor zorgen dat alle medewerkers in de gehele organisatie deze filosofie toepassen. Dit kan tot stand gebracht worden door het ontwikkelen van een organisatiecultuur waarin de doelstellingen van medewerkers in overeenstemming worden gebracht met de doelstellingen van de organisatie. De sleutelpersoon in het proces is de ‘champion’, die ervoor moet zorgen dat er door middel van ‘commitment’ continue vooruitgang is. Dit kan door ‘controls’,
‘compensation’ en ‘continuous education’. De begrippen zullen in deze paragraaf nader worden toegelicht. Er dient te worden gericht op de zeven C’s, zeven kritische succesfactoren met betrekking tot het succesvol implementeren van
kostenmanagement systemen (zie onderstaand figuur).
Volgens Shields en Young (1989; p. 18) is het belangrijk om bij introductie van een kostenmanagement systeem als eerste te focussen op ‘culture’ (cultuur). Shields en Young definiëren cultuur als: de denkwijze van medewerkers welke hun waarden en normen, doelstellingen en gedeelde opvattingen omvatten. De gedeelde opvattingen kunnen uiteen gezet worden in vertrouwen, samenwerking en eerlijkheid. Shields en Young (1989; p. 18) onderscheiden drie typen van cultuur:
- Functional; deze wordt getypeerd door hoge betrokkenheid en participatie van medewerkers. Daarnaast is er overeenstemming in doelstellingen tussen medewerkers en management en heerst er een gevoel van teamwork. - Dysfunctional; in deze cultuur is het management autoritair, wat een slechte
houding van medewerkers en lage betrokkenheid bij de organisatie veroorzaakt en uiteindelijk kan leiden tot een hoog personeelsverloop. - Ill-defined; hierbij hebben medewerkers geen gelijke waarden en normen,
overtuigingen en doelstellingen waardoor er zeer individueel gewerkt wordt.
‘Champion’
Een ‘champion’ is een machtige manager die het nieuwe systeem promoot,
medewerkers motiveert en kennis heeft van de implementatie. Het is van essentieel belang dat het topmanagement de ‘champion’ steunt. Deze ‘champion’ implementeert het ‘change process’ (veranderingsproces) met behulp van ‘compensation’, ‘controls’ en ‘continous education’.
‘Change process’
Bij het veranderingsproces zijn een aantal belangrijke aspecten te onderkennen voor een succesvolle implementatie van het kostenmanagement systeem. Zo is er
ondersteuning van het topmanagement nodig en moeten er voldoende financiële middelen zijn voor de ontwikkeling en implementatie van het kostenmanagement systeem. Daarnaast moet men rekening houden met weerstand van medewerkers tegen veranderingen en moet er een realistisch tijdskader opgesteld worden
waarbinnen deze veranderingen zullen plaatsvinden. Tot slot moet er een strategie zijn waarin de kern van de veranderingen wordt uitgezet.
‘Commitment’
De filosofie van kostenmanagmentsystemen is managen door ‘commitment’ (saamhorigheid / verbondenheid) aan de hand van continue vooruitgang, die ondersteund moet worden door het topmanagement en de medewerkers. ‘Controls’
‘Controls’ (beheersinstrumenten) worden ontworpen en geïmplementeerd in de organisatie om de continue vooruitgang en de kans dat de organisatiestrategie wordt gerealiseerd te verhogen. ‘Controls’ zijn bijvoorbeeld een platte organisatiestructuur en visuele beheersing.
‘Compensation’
De ‘champion’ kan ‘compensation’ (beloning) gebruiken om gedrag in de hand te houden en medewerkers te motiveren. Prestatiebeloning is bijvoorbeeld een vorm van compensation. Prestatiesystemen moeten volgens Shields en Young (1989; p. 25) een link hebben met de continue vooruitgang.
Daarnaast moeten ze een combinatie bevatten van individuele- en teamprestatie als basis voor beloningen. De nadruk op korte termijn prestaties moet verschuiven naar lange termijn prestaties. Het prestatiesysteem moet de medewerkers stimuleren om innovatief te zijn en risico’s te nemen en tevens het gebruik van niet-financiële ‘compensation’ verhogen.
‘Continous education’
Door middel van continue scholing zullen medewerkers leren om te gaan met het kostenmanagement systeem en begrijpen waarom het belangrijk is. Er zal innovatie worden bewerkstelligd wat een bijdrage levert aan continue vooruitgang. Daarnaast zal geleerd worden hoe de ‘compensation’ beïnvloed kan worden.
2.4.2 Organisatiecultuur
Een succesvolle invoering van een ander sturings- en organisatiemodel met de daaruit voortvloeiende moderne beleids- en beheersinstrumenten, vragen om een ingrijpende verandering van de organisatiecultuur. In overheidsorganisaties zal de
Ook Van der Knaap (1999) stelde dit (paragraaf 2.2.3). Het ambtelijk management zal meer aandacht moeten besteden aan het opbouwen en onderhouden van formele en informele netwerken, aan zorgvuldige meningsvorming en besluitvorming en aan de noodzakelijke communicatie en informatievoorziening (Van Helden et al., 1994) Cultuur gaat over groepsgedrag: patroonmatig gedrag van groepen in organisaties dat zichtbaar en beïnvloedbaar is. Cultuurverandering is ingrijpen in verhoudingen binnen groepen, in denkbeelden van groepen. Anders leren denken en het scheppen van andere interne verhoudingen zodat andere gedragpatronen in groepen ontstaan is de kern van cultuurverandering. Randvoorwaarden zijn nodig voor een goede
uitgangspositie en voor de bestendiging van ingezette veranderingen.
Cultuurverandering start wanneer gedrag niet meer aansluit bij wat de omgeving vraagt, gedrag moeilijk blijkt te veranderen en de neiging heeft terug te veren
(Straathof en Van Dijk, 2003; p. 11, 24). Om het gat tussen de gewenste en bestaande organisatiecultuur te overbruggen zijn interventies nodig: ingrepen om de kloof tussen de bestaande en gewenste cultuur te kunnen reduceren, zoals teambuilding, intervisie, trainingen en het invoeren van gedragscodes.
Straathof en Van Dijk (2003; p. 38) stellen dat effectieve cultuurverandering ontstaat door het gebruik van interventies op drie niveaus: gedragspatronen, de groeparena en de mindset. De sleutel tot succes is het lussen van de cultuurniveaus, er moeten interventies plaatsvinden op ieder niveau (zie het figuur op de volgende pagina).
- Gedragspatronen: de buitenkant van cultuur. Hierbij gaat het om gedrag dat herhaald wordt en samenhangend is, of gedrag dat door meerdere personen wordt vertoond.
- De groepsarena: de binnenkant van cultuur. Hier wordt bepaald wat belangrijk is binnen de groep, hoe er met elkaar wordt omgegaan, hoe buitenstaanders worden benaderd en welke ongeschreven regels er gelden, oftewel het onderlinge groepsgedrag.
- De mindset: de kern van cultuur; dit zijn vaak diepgewortelde overtuigingen over hoe de wereld, de organisatie en mensen in elkaar steken, denkbeelden en waarden. Gedrag is vaak verankerd in gemeenschappelijke ideeën. Deze denkbeelden of ideeën sturen het gedrag.
Figuur 2.7 Cultuur arena model (Straathof en Van Dijk, 2003; p. 38)
De mindsets vormen samen met de groepsarena de basis van de cultuur. De mindset omvat naast organisatiebeelden ook beelden over de rol van burgers en inzichten over wat goede dienstverlening is. Binnen de dynamiek van de groepsarena krijgt de mindset een verdere concrete invulling en ontstaan ongeschreven regels die het gedrag van alledag bepalen (Straathof en Van Dijk, 2003; p. 41).
Autisme is het belangrijkste cultuurprobleem. Hierbij wordt de bestaande cultuur het probleem doordat ze vernieuwing tegenhoudt, verstard is, intern gericht, verouderd en niet meer aansluit bij de doelstellingen van de organisatie. Een vorm van interne gerichtheid is het vasthouden aan oude succesvolle denkbeelden en gedragswijzen, waarvan wordt aangenomen dat iedere nieuwe situatie op de oude vertrouwde manier kan worden benaderd. Interne gerichtheid zal leiden tot inflexibiliteit en vermindering van effectiviteit en efficiëntie (Straathof en Van Dijk, 2003; p. 44-48).
2.4.3 Cultuur en management
Cultuurgestuurd management is volgens Straathof en Van Dijk (2003) een
noodzakelijke competentie voor leidinggevenden binnen de overheid. Men moet leren omgaan met groepsarena’s die contraproductief zijn aan de doelstellingen van de organisatie. Leidinggevenden moeten in staat worden gesteld om bestaande mindsets van medewerkers te leren beïnvloeden.
Managers moeten ervoor zorgen dat zij als cultuurdrager leider worden van de groepsarena.
Dit betekent dat de cultuurdrager bepaalt wat de belangrijkste waarden en normen zijn en hoe er wordt geopereerd in het werk en in contacten met collega’s. De manager moet leren interveniëren in de groepsinteracties. Om navolging te krijgen binnen de groepsarena is succes nodig. Als er succes geboekt is, wordt er invloed verkregen op de manier waarop mensen naar hun omgeving kijken en deze verklaren. Daarnaast is er ook congruentie nodig. Dit betekent dat de mentaliteit en het gedrag van de manager overeenkomen met de gewenste cultuur die men probeert te bereiken. Cultuurverandering is een zaak van betrokken bestuurders, managers en
medewerkers. Deze heeft alleen slaagkans als er een kopgroep van cultuurdragers is die met elkaar op een lijn zitten. Zij vormen het begin van de resocialisatie binnen de organisatie. Daarnaast is het van belang dat de top van de organisatie vierkant achter de cultuurverandering staat. Ook Shields en Young (1989) trekken deze conclusie. Meer invloed willen hebben op de groepsarena vraagt om feedback van de eigen interacties, maar ook de mogelijkheid met anderen ervaringen uit te wisselen. Groepscoaching van de kopgroep is hierbij een belangrijk middel (Straathof en Van Dijk, 2003; p. 51, 67, 75, 79).
Pfeffer (1992; p. 67) stelt dat het ontwikkelen van een gedeelde visie of organisatiecultuur een populaire manier van leidinggeven is voor organisaties. Hiërarchisch gezag is veel minder belangrijk als mensen gemeenschappelijke doelen en kijk op werkzaamheden en de uitvoering daarvan hebben. Tevens moeten ze een gemeenschappelijke taal spreken die hen in staat stelt hun gedrag te coördineren. Mensen kunnen dan samenwerken zonder te wachten op orders van bovenaf.
Schein (2001) geeft aan dat men moet beseffen dat cultuur zo stabiel en zo moeilijk te veranderen is, doordat ze weerslag vormt van alles wat de groep in de loop van de tijd heeft geleerd: de manier van denken, voelen en kijken naar de wereld, een manier die de groep zo succesvol heeft gemaakt.
Een cultuur is het product van sociaal leren. Men kan een nieuwe manier van denken en handelen bevorderen die gecontroleerd kan worden om ervoor te zorgen dat ze wordt nageleefd. Maar medewerkers van een organisatie gaan pas over tot
2.4.4 Weerstand van medewerkers tegen organisatieveranderingen
Als trekker van cultuurverandering moet men rekening houden met weerstand van medewerkers tegen de beoogde veranderingen in de organisatie. Managers zullen interveniëren in groepsdenken en groepsgedrag, waardoor medewerkers zich kunnen afsluiten. Ingrijpen op de kern van de cultuur, de dominante waarden en denkbeelden, roept weerstand, weerzin en ongeloof op (Straathof en Van Dijk, 2003; p. 79).
Ook Markus en Pfeffer (1963; p.205) stellen dat er weerstand van medewerkers valt te onderkennen wanneer er verandering in control systemen van organisaties worden doorgevoerd. Zij stellen dat de mate waarin een control systeem overeenkomt met drie organisatieaspecten die bepalend zijn voor een goede implementatie van het control systeem en het verminderen van weerstand onder medewerkers.
Het control systeem moet consistent zijn met:
- de verdeling van macht bij besluitvorming anders dan de verdeling van macht bij het control systeem;
- de organisatiecultuur en de waarden, normen en werkwijzen binnen de organisatie;
- de doelstellingen van de organisatie en de benodigde technologie om deze doelen te bereiken.
Markus en Pfeffer (1963; p. 215) concluderen in hun onderzoek dat ontwerpers van control systemen te weinig aandacht besteden aan de organisatiecontext waarin de systemen worden gebruikt, zoals machtverdeling, organisatiecultuur en verschillen in doelen. Hierdoor wordt de onderzoeksmogelijkheden naar een goede implementatie van een control systeem beperkt en de werkelijke implementatie gehinderd.
2.5 Samenvatting
In dit hoofdstuk heeft een literatuurverkenning plaatsgevonden waarbij inzicht werd verkregen in de manier waarop een effectieve sturing en beheersing van het ambtelijk apparaat door middel van de planning en control cyclus bewerkstelligd kan worden. Er zijn een aantal samenvattingen van diverse denkbeelden van verschillende auteurs weergegeven. In deze laatste paragraaf worden de belangrijkste kenmerken uit de literatuurbronnen aangehaald, worden er relaties gelegd en overeenkomsten weergegeven tussen de verschillende literatuurbronnen.
Ten aanzien van het planning en control systeem geven Bonnet en Krens (1994) aan dat het zich moet richten op de doelstellingen en strategieën van de organisatie. Van der Knaap (1999) deelt deze mening door te stellen dat de uit het planning en control systeem voortkomende prestatiegegevens bestuurlijk ingebed moeten zijn om de kans op benutting van prestatiegegevens te vergroten. Markus en Pfeffer (1963) gaan ervan uit dat als aan deze voorwaarde wordt voldaan, de weerstand onder medewerkers tegen veranderingen in de organisatie zal verminderen.
Tevens moet er volgens Van Helden (1999) en Merchant en Van der Stede (2003) ingespeeld worden op de wensen van de gebruikers van informatie om het planning en control systeem te kunnen verbeteren.
Van Helden (1999) spreekt over de aanwezigheid van een ambtelijke trekker, Shields en Young (1989) spreken over een ‘champion’, Straathof en Van Dijk (2003) over een ‘cultuurdrager’ en Ter Bogt en Van Helden (2000a) over een initiatiefnemer/
Daarnaast is de betrokkenheid van de staande organisatie van belang voor het succes van planning en control (Van Helden, 1999 en Straathof en Van Dijk, 2003). Shields en Young spreken over ‘commitment’. Het topmanagement speelt hierbij een rol door een draagvlak onder medewerkers te creëren voor de veranderingen in de organisatie. Een link kan worden gelegd naar het ‘piramidemodel’ van Pollitt (2002). Pollitt concludeert dat NPM in de bovenste twee niveaus is doorgedrongen, maar dat de onderste twee niveaus sterk achterblijven. Met Pollitt, concludeert Van Helden (1999) dat de belangstelling voor planning en control op lagere niveaus aanzienlijk minder is. Omdat dit een belemmering is voor het functioneren van planning en control, meent Van Helden dat er geïnvesteerd moet worden in scholing. Ook Ter Bogt en Van Helden (2000a) besteden hier aandacht aan als onderdeel van de ‘katalysatoren’. Shields en Young (1989) spreken over ‘continous education’.
Van Helden (1999) meent dat het succes van planning en control onder andere afhankelijk is van de ambitie om prestatie-informatie op te nemen in de begroting. Groot en Van Helden (1999) spreken over prestatie-indicatoren, waarmee de overheidsorganisatie zich richt op de activiteiten die zij uitvoert.
Tevens geeft Van Helden (1999) aan dat prestatiebeloning van invloed is op het succes van planning en control. Deze mening wordt gedeeld door Ter Bogt en Van Helden (2000a) die stellen dat er adequate beloningssystemen gebruikt moeten worden. Shields en Young (1989) spreken in dit kader over ‘compensation’, wat gebruikt kan worden om gedrag in de hand te houden en medewerkers te motiveren. De dimensie ‘rollen en gedrag’ van Geuzendam en Koster (2001) geeft aan dat de werking van planning en control in hoge mate wordt bepaald door gedrag en cultuur in de organisatie. Ook Ter Bogt en Van Helden (2000a) spreken in hun
veranderingsmodel over organisatiecultuur van waaruit het werkelijke gebruik van planning en control wordt bepaald. Shields en Young (1989) benoemen cultuur als één van de zeven kritische succesfactoren met betrekking tot het succesvol
implementeren van kostenmanagement systemen. Straathof en Van Dijk (2003) geven aan dat een succesvolle invoering van planning en control instrumenten vraagt om een verandering van de organisatiecultuur. Hiermee wordt nogmaals benadrukt dat de organisatiecultuur een bepalende factor is voor het succesvol doorvoeren van veranderingen in de organisatie.
Vanuit deze literatuurverkenning zijn vragen ontstaan welke als basis zijn gebruikt bij het praktijkonderzoek binnen de provincie Drenthe. De resultaten van het
praktijkonderzoek worden in het volgende hoofdstuk weergegeven.
Hoofdstuk 3
Praktijkonderzoek provincie Drenthe
In dit hoofdstuk worden de resultaten van het praktijkonderzoek weergegeven. In de eerste paragraaf wordt beschreven hoe het praktijkonderzoek heeft plaatsgevonden. Vervolgens zal een schets worden gegeven van de provincie Drenthe waarbij onder andere wordt ingegaan op de organisatie en haar taken. Daarna zal uitgelegd worden hoe de planning en control cyclus verloopt en welke rapportages daarbij een rol spelen. Tot slot zullen de resultaten van de interviews weer worden gegeven.
3.1 Methode praktijkonderzoek
In deze paragraaf zal de methode van het praktijkonderzoek beschreven worden. Er wordt aangegeven welke dataverzamelingsmethoden zijn gebruikt en hoe die in de praktijk zijn ingezet.
Zoals in de inleiding al vermeld, wordt er voor het praktijkonderzoek gebruik gemaakt van case study. Daartoe zijn twee dataverzamelingsmethoden ingezet: het houden van interviews en het analyseren van bedrijfsdocumenten. Er wordt gebruik gemaakt van interviews om zo inzicht te krijgen in de attitudes, opinies of kennis van de respondenten.
Ten eerste heeft er een oriëntatie-interview plaatsgevonden met de manager
Automatisering die al vele verschillende functies binnen de provincie Drenthe heeft vervuld, waardoor veel informatie werd verkregen over het functioneren van de provincie Drenthe. Vervolgens hebben een aantal semi-gestructureerde interviews plaatsgevonden. Er is gekozen voor semi-gestructureerde interviews om de
geïnterviewden in vrijheid en openheid te kunnen laten spreken en relevante zaken naar voren te kunnen brengen. Een lijst met interviewvragen diende ter ondersteuning om ervoor te zorgen dat alle benodigde informatie verkregen werd.
In bijlage vier worden de geïnterviewden met naam en functie vermeld. Alle
geïnterviewden hebben in hun werkzaamheden te maken met de planning en control cyclus. De selectie van geïnterviewden heeft mede plaatsgevonden op basis van advies van de praktijkbegeleider. Door zijn kennis in de organisatie, gaf hij aan welke medewerkers veel wetenschap van de planning en control cyclus hebben en
interessante informatie konden leveren. Daarnaast is naar de beschikbaarheid van medewerkers gekeken. Om een vergelijking te maken tussen verschillende niveaus, zijn managers en medewerkers geïnterviewd. De managers en medewerkers
bedrijfsbureau zijn van dezelfde productgroep om tevens een vergelijking binnen de productgroep te kunnen maken.
Na de interviews hebben alle geïnterviewden een interviewverslag toegezonden gekregen ter becommentariëring. De resultaten die in paragraaf 3.4 zijn vermeld, zijn gebaseerd op de definitieve interviewverslagen.
Daarnaast zijn een aantal bedrijfsdocumenten bestudeerd zoals de begroting, productenraming, jaarstukken en het concernbedrijfsplan. Hierdoor is onder andere inzicht verkregen in de manier van werken bij de provincie Drenthe.
3.2 De provincie Drenthe
3.2.1 De organisatie
Drenthe is één van de twaalf provincies van Nederland en bestaat uit twaalf gemeenten. Grofweg hebben provincies twee soorten taken. Zij houden aan de ene kant toezicht op gemeentebesturen en regelen daarnaast zaken onder meer op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu, veiligheid, zorg, economie en cultuur. Het werkterrein van de provincie is breed en divers.
Het bestuur van de provincie Drenthe bestaat uit Provinciale Staten (PS), Gedeputeerde Staten (GS) en de Commissaris van de Koningin. De ambtelijke organisatie is gebaseerd op een ééndienstmodel onder leiding van de directeur-secretaris. De ambtelijke organisatie, ook wel het concern genoemd, bestaat uit negen productgroepen en zeven stafgroepen. Daarnaast zijn er nog enkele organisatie onderdelen zoals Kompas en het Onderzoeksbureau Cultuur, Welzijn en Zorg. De Statengriffie heeft een zelfstandige positie en staat ten dienste van PS. Elke product- en stafgroep staat onder leiding van een manager. Daarbij is sprake van integraal management1. Binnen de productgroepen zijn extra sturingsfuncties te onderkennen: teamcoördinatoren en bureauhoofden.
Voor een organigram van de provincie Drenthe wordt verwezen naar bijlage vijf. De provincie Drenthe heeft zo’n 600 medewerkers in dienst. Het provinciehuis is gevestigd in Assen (www.drenthe.nl).
3.2.2 Taken
Sinds 12 maart 2003 is voor de provincies het duale stelsel wettelijk van kracht. GS zijn per die datum niet langer meer lid van PS. PS richten zich op hun kaderstellende, vertegenwoordigende en controlerende taken en GS op hun bestuurstaak. Het concern, de ambtelijke organisatie, staat sinds de invoering van het dualisme in eerste instantie ten dienste van GS en op verzoek voor PS. GS zijn verantwoordelijk voor het
functioneren van de ambtelijke organisatie en informeren PS over die zaken die voor PS politiek relevant zijn. De ambtelijke organisatie voorziet in de
informatievoorziening naar GS en PS en zorgt voor de uitvoering van besluiten van GS. De directeur-secretaris (DS) is de ambtelijk eindverantwoordelijke en legt
verantwoording af aan GS. De primaire verantwoordelijkheid van de manager van een product- of stafgroep is het realiseren van de door het bestuur gewenste doelstellingen en prestaties. De manager rapporteert en legt verantwoording af aan de DS. De primaire verantwoordelijkheid van de medewerker bestaat onder andere uit het nakomen van de productieafspraken die gemaakt zijn met de manager, en het hierover verantwoording afleggen aan de manager (Concernbedrijfsplan 2006).
3.2.3 Reorganisatietrajecten
Binnen de provincie Drenthe lopen op het moment verschillende
reorganisatietrajecten. Er worden hier twee projecten toegelicht die in het kader van het onderzoek een rol spelen. Begin 2004 is gestart met het project Maatstaf, waarbij gewerkt werd aan een herinrichting van de staf (processen en structuur). Het project Maatstaf is stopgezet, omdat GS twijfels hadden of de maatregelen een oplossing waren voor de daadwerkelijke problemen en omdat er onvoldoende draagvlak was onder de medewerkers. Als vervolg hierop is het programma Organisatieontwikkeling (OO) opgestart. Medewerkers konden zich aanmelden om in dit programma te
participeren. Eind 2006 zal het programma komen met een visie op de totale organisatie (Samen Sterker, 2006).
1
Daarnaast is er het programma Informatiemanagement welke als doel heeft te komen tot een strategische aansturing van informatiemanagement en inzicht te verkrijgen in de portfolio van projecten en budgettering. Binnen dit programma zijn verschillende projecten ondergebracht. Alleen het project “Verbetering bedrijfsvoering” is in het kader van het onderzoek van belang. Het doel van dit project is om de bedrijfsvoering van de provincie te optimaliseren en door middel van informatiemanagement de organisatie beter te kunnen sturen en beheersen. Om de financiële planning en control cyclus goed te ondersteunen en om aan te sluiten bij de vernieuwde werkwijzen van de organisatie, zal onder andere het planning en control systeem proBIS2 op een aantal gebieden verbeterd worden.
3.3 Planning en control cyclus
Deze paragraaf schenkt aandacht aan de planning en control cyclus binnen de provincie Drenthe. Er wordt begonnen met een uiteenzetting van de verschillende planning- en verantwoordingsinstrumenten. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende niveaus. In bijlage zes is een schematische weergave van de planning en control cyclus te vinden. Vervolgens wordt aangegeven hoe de
verantwoording binnen de provincie Drenthe plaatsvindt van waaruit men kan sturen en beheersen. Tot slot zal de prestatiebeloning aan de orde worden gesteld.
3.3.1 De cyclus
Niveau Provinciale Staten – Gedeputeerde Staten
Planningsinstrumenten
De strategische documenten zijn de input voor de doelstellingen die binnen de collegeperiode (vier jaar) bereikt moeten zijn. Deze worden vervolgens doorvertaald naar het Collegeprogramma 2003 – 2007. In het Collegeprogramma geeft
Gedeputeerde Staten (GS) haar visie op Drenthe én formuleren zij de uitgangspunten en de hoofdlijnen van haar beleid.
De voorjaarsnota is een kaderstelling voor het komende begrotingsjaar vanuit uitwerking van het Collegeprogamma. Naast de financiële vooruitzichten voor de begroting van het komende jaar, geeft de nota een beeld van de bereikte resultaten en de bestuurlijke hoofdlijnen voor de verdere invulling van het Collegeprogramma. Provinciale staten van Drenthe bespreken de Voorjaarsnota tijdens de Algemene beschouwingen.
In de door GS opgestelde begroting zijn de besluiten uitgewerkt die in de Voorjaarsnota zijn opgenomen. De voortgaande uitwerking van het
Collegeprogramma wordt in de begroting op een inzichtelijke manier in beeld gebracht. Een onderdeel van de begroting is de programmabegroting, waarin op hoofdlijnen het provinciaal beleid voor het komende begrotingsjaar wordt vastgelegd. Teneinde de begroting actueel te houden en tijdig te kunnen bijsturen, wordt de programmabegroting regelmatig door PS bijgesteld.
Verantwoordingsinstrumenten
In de jaarstukken legt GS verantwoording af over zaken die in de begroting zijn gepland. De jaarstukken zijn voor PS belangrijk om invulling te geven aan de controle functie die zij heeft. De jaarstukken zijn onderverdeeld in het jaarverslag
(programmaverantwoording) en de jaarrekening (programmarekening en balans).
2
ProBIS is het bedrijfsinformatiesysteem van de provincie Drenthe dat voor de ondersteuning van planning en control wordt gebruikt. ProBIS is een zogenaamd “ERP-systeem” (Enterprise Resource Planning) van de firma Oracle en heet officieel “Oracle E-Business Suite”. Het systeem is
Niveau Gedeputeerde Staten – Directie
Planningsinstrumenten
In de productenraming wordt door het concern de programmabegroting vertaald naar prestaties. De productenraming concentreert zich op de uitvoering van de
programma’s en de beheersing ervan. Daarvoor geeft de productraming per
programmaonderdeel – daarmee aansluitend op het programmaplan in de begroting – weer, welke prestaties de provincie voor het bereiken van de desbetreffende
doelstellingen verricht. De productenraming kan gezien worden als naslagwerk voor de staten.
Het Collegeprogramma wordt als leidraad gebruikt voor het concernbedrijfsplan en wordt vastgesteld door de directie. In het concernbedrijfsplan wordt ingegaan op onderwerpen die betrekking hebben op de bedrijfsvoering van de ambtelijke organisatie en de concernactiviteiten. Dit zijn activiteiten waarin in principe alle product- en stafgroepen een eigen verantwoordelijkheid moeten nemen.
Verantwoordingsinstrumenten
Door de directie wordt twee maal per jaar een bestuursrapportage opgesteld, die een beeld geeft van de voortgang van de beleidsuitvoering. Het doel van de rapportage is een toelichting op alle programmaonderdelen die ingaat op relevante afwijkingen en knelpunten, zowel wat betreft de lasten en baten, als de voortgang en afwijkingen ten opzichte van de beleidsvoornemens die vermeld staan in de begroting.
De productenrealisatie, als verantwoording op de productenraming, is wettelijk bedoeld als uitvoeringsinformatie ten behoeve van de verantwoording van de organisatie aan GS. De productenrealisatie is een integraal onderdeel van de derde viermaandsrapportage van de staf- en productgroepen. In de productenrealisatie wordt aan Gedeputeerde Staten verantwoording afgelegd over de gerealiseerde prestaties, evenals de daarmee samenhangende baten en lasten. Het vormt als het ware een detailspecificatie van de programmarekening en het jaarverslag voor provinciale staten. Beide laatste stukken zijn opgenomen in de Jaarstukken provincie Drenthe. Niveau directie – managers
Planningsinstrumenten
Vanuit het concernbedrijfsplan maakt elke product- en stafgroep van de provincie Drenthe een jaarlijks bedrijfsplan. In het bedrijfsplan wordt de planning van activiteiten van de groep voor het komende jaar aangegeven.
Verantwoordingsinstrumenten
De bedrijfsrapportage is een viermaandsrapportage, waarin door de staf- en productgroepen wordt aangeven wat de stand van zaken is en zonnodig hoe bijstellingen kunnen plaatsvinden.
Niveau managers – medewerkers
Het bedrijfsplan wordt tot slot vertaald naar een individueel werkplan (IWP). In het IWP staat aangegeven hoe elke medewerker van de provincie Drenthe zijn of haar bijdrage gaat leveren om de in het bedrijfsplan aangegeven doelen te realiseren.
3.3.2 Verantwoording
Omdat de ambtelijke organisatie ten dienste staat van GS, worden veel
