Verklaringsmodellen voor beperkte werkelijke veranderingen

Binnen de provincie Drenthe zijn vele NPM instrumenten geïntroduceerd, zoals de productenraming en de daaruit uiteindelijk voortvloeiende individuele werkplannen. Toch blijkt volgens Van Helden en Jansen (2003) dat de realisatie van efficiëntie en effectiviteit maar beperkt gerealiseerd is. Planmatigheid van politici en managers speelt hierbij een rol (Van Helden, 1999). Volgens Pollitt (2002) kan acceptatie van NPM onderscheiden worden in vier verschillende niveaus. Op het hoogste niveau, ‘discourse’, worden door PS de doelstellingen van de provincie Drenthe uiteengezet. Dit wordt door GS vertaald naar diverse plannen, decisions, welke als NPM

instrumenten kunnen worden gezien. Tevens bepalen GS de ‘formats’, om zo verantwoording te krijgen vanuit de ambtelijke organisatie over de opgestelde plannen. Op het niveau van ‘practises’ kunnen de managers van de productgroepen geplaatst worden. Zij moeten de door de Staten opgestelde plannen ter uitvoering brengen en daar vervolgens verantwoording over afleggen. De aandacht voor planning en control is op dit niveau zeer zeker aanwezig, maar zoals in de vorige paragraaf is genoemd, verloopt dit nog niet geheel naar wens. Het laagste niveau, ‘results’ betreft de beleidsmedewerkers. De aandacht voor planning en control op dit niveau is niet groot. Uit de interviews blijkt dat beleidsmedewerkers zich liever met de hoofdtaak van hun functie bezighouden en planning en control als een soort ‘controle’ en ‘verplicht nummer’ zien. Dit komt onder andere doordat men zich meerdere keren over dezelfde onderwerpen moet verantwoorden (verschillende ‘formats’).

Pollitt stelt dat er twee vereisten zijn om NPM in de vier niveaus te realiseren. Ten eerste dient er een effectief communicatie netwerk binnen de organisatie aanwezig te zijn en ten tweede moet de inhoud van NPM ideeën duidelijk zijn op alle niveaus in de piramide. Medewerkers bedrijfsbureau geven aan soms niet te weten of er door de directie en GS daadwerkelijk wat met de rapportages wordt gedaan. Voor hen is de inhoud van de NPM ideeën niet altijd duidelijk.

Ter Bogt en Van Helden (2000b) hebben een model ontwikkeld om inzicht te geven in het veranderingsproces dat zich bij wijzigingen in de planning en control afspeelt. De eerste groep van variabelen heeft betrekking op wat men wil verklaren. De ontwikkelingskloof kan hier niet verklaard worden, omdat er geen onderzoek is verricht naar het ideaalbeeld van het planning en control systeem voordat het is ontwikkeld.

De gebruikskloof tussen het feitelijk ontwikkeld planning en control systeem en het werkelijk gebruik van planning en control is duidelijk te herkennen binnen de provincie Drenthe. Zoals in het voorgaande al is aangegeven, is op basis van het planning en control systeem geen goede sturing en beheersing door managers mogelijk. Het planning en control systeem en de daaruit voortvloeiende

prestatiegegevens worden onvoldoende benut (Van der Knaap, 1999) en zijn volgens de managers de ‘formats’ niet afgestemd op hun behoeften. Tevens hebben

beleidsmedewerkers onvoldoende aandacht voor planning en control.

Het topmanagement kan de regels, in dit geval het feitelijk ontwikkelde planning en control systeem, in principe vrij eenvoudig veranderen. De routines, oftewel de door de medewerkers en managers in de praktijk werkelijk gehanteerde werkwijzen en het werkelijke gebruik dat ze maken van het systeem, laten zich echter veel moeilijker veranderen. Cyert en March (1963) geven aan dat wanneer medewerkers tevreden zijn met de bestaande regels er geen prikkel zal zijn om te veranderen. Binnen de

provincie Drenthe is dit vooral bij beleidsmedewerkers te onderkennen, zoals bij het model van Pollitt (2002) ook al werd aangegeven. Dit impliceert dat er interne of externe druk vereist is voor de verandering van regels.

Externe druk tot verandering is formeel gezien aanwezig door veranderingen in de regelgeving, bijvoorbeeld het dualisme, van de afgelopen jaren. Maar in de praktijk blijkt dat deze druk intern niet zo zeer wordt gevoeld. Uit de interviews wordt

hiervoor als reden genoemd dat medewerkers er niet op worden afgerekend. Zo wordt er door elke medewerker een IWP opgesteld, maar de control hierop is nog beperkt. Daarnaast worden veel door medewerkers opgestelde beleidsstukken door meerdere collega’s bekeken, waardoor sommigen zich er soms ‘makkelijk vanaf maken’. De interne en externe druk hebben invloed op zowel de organisatiecultuur als de organisatiedoelen. De initiatiefnemer/promotor is in het voorgaande deel reeds besproken.

Een derde groep van variabelen in het model betreft de technische en organisatorische ‘katalysatoren’ voor verandering. Binnen de provincie Drenthe is voldoende ruimte voor scholingsmogelijkheden. Shields en Young spreken hierbij over ‘continous education’. Toch zou scholing op het gebied van gebruik van het planning en control systeem pro^BIS wenselijk zijn. Uit de interviews blijkt dat het systeem niet volledig benut wordt, waardoor relevante informatie mogelijk niet gebruikt wordt.

4.4 Organisatiecultuur

Vele auteurs geven aan dat de organisatiecultuur een bepalende factor is voor het bewerkstelligen van veranderingen in de organisatie (Van Helden et al., 1994, Van der Knaap, 1999, Ter Bogt en van Helden, 2000b, Ter Bogt, 2005, Geuzendam en Koster, 2001). Zo stellen Shields en Young (1989) dat bij de introductie van een kostenmanagement systeem men zich moet focussen op cultuur. Ze onderscheiden drie typen culturen. De cultuur die binnen de provincie Drenthe heerst, is een

combinatie van deze drie typen. Zo zijn medewerkers wel betrokken, maar erg op hun eigen groep gericht. Ze hebben hart voor hun eigen taak en minder voor de organisatie als geheel. Hierdoor hebben medewerkers niet altijd gelijke doelstellingen en wordt er individueel gewerkt. Tevens is het topmanagement vrij autoritair. Hierdoor worden medewerkers bang voor het maken van fouten en proberen ze dit zoveel mogelijk te vermijden. Men probeert binnen de provincie Drenthe resultaatgericht te werken, maar men is niet goed in het laten zien van die resultaten. Door een instrumentele planning en control lijkt het niet alsof er hard gewerkt wordt en worden fouten uitvergroot.

Autisme is volgens Straathof en Van Dijk (2003) het belangrijkste cultuurprobleem. De politieke en ambtelijke cultuur is volgens een manager intern gericht. Doordat er relatief veel sectorale, inhoudelijk opgeleide professionals werkzaam zijn bij de provincie Drenthe, ontstaat verkokering, wordt er minder samengewerkt en laten ze zich niet gemakkelijk leiden.

Tevens zijn medewerkers planning en control moe. Er zijn de afgelopen jaren vele veranderingen doorgevoerd en men is nog steeds bezig om de planning en control te optimaliseren. Deze veranderingen roepen weerstand op onder de medewerkers. Cultuurgestuurd management is volgens Straathof en Van Dijk (2003) een

noodzakelijke competentie voor leidinggevenden binnen de overheid. Men moet leren omgaan met groepsarena’s die contraproductief zijn aan de doelstellingen en in staat worden gesteld om bestaande mindsets van medewerkers te leren beïnvloeden. Een manager geeft aan dat door goede planning en control instrumenten te gebruiken en ruimte en vertrouwen te creëren naar medewerkers, groepsarena’s te beïnvloeden. Daarnaast is het belangrijk om te praten met medewerkers over wat er bij hen leeft en is een goede sfeer belangrijk voor het creëren van een goede cultuur.

Door medewerkers in een setting te brengen waarbij ze hun ideeën over kunnen brengen op anderen, kan openheid gecreëerd worden.

Ook kan de manager hierdoor trachten weerstand tegen veranderingen te

verminderen. Zo geven Markus en Pfeffer (1963) aan dat de mate waarin een control systeem overeenkomt met de verdeling van macht bij de besluitvorming bepalend is voor het verminderen van weerstand onder medewerkers. Er is binnen de provincie Drenthe sprake van integraal management, maar toch kan dit niet volledig

doorgevoerd worden. Tevens worden ‘formats’ bepaald door de Staten, terwijl managers de verantwoording af moeten leggen. Doordat de verdeling van macht bij de besluitvorming niet overeenkomt met het control systeem, roept het weerstand op onder medewerkers en managers.

Ten tweede wil men resultaatgerichter gaan werken, wat bewerkstelligd wordt door het hanteren van het IWP. Zoals in paragraaf 4.1 al is aangegeven, is de control hierop beperkt en worden medewerkers er nauwelijks op afgerekend. De organisatiecultuur en werkwijzen komen dus nog niet overeen met het control systeem, waardoor weerstand in de provincie Drenthe te onderkennen is.

Nu er een analyse van de provincie Drenthe heeft plaatsgevonden, kunnen hieruit conclusies worden getrokken en aanbevelingen worden gedaan. Dit zal in het volgende hoofdstuk worden besproken.