In dit laatste hoofdstuk worden de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek weergegeven die zijn ontstaan vanuit de analyse van de provincie Drenthe. Tevens zal een antwoord worden gegeven op de deelvragen van het onderzoek. Door middel van de conclusies en aanbevelingen wordt antwoord gegeven op de probleemstelling:
Hoe kan de planning en control cyclus mogelijk verbeterd worden om de sturing en beheersing van het ambtelijk apparaat efficiënt en effectief te laten functioneren?
Volgens Geuzendam en Koster (2001) zullen de visie in beleid en doelstellingen en het besturingsmodel van de organisatie helder en consistent moeten zijn om de vier basisdimensies van planning en control vorm te geven. Het vertalen van
doelstellingen in prestatie-indicatoren wordt door medewerkers als ‘moeilijk’ ervaren. Om ervoor te zorgen dat prestatie-indicatoren ‘SMART’ gedefinieerd zijn, onderling samenhangen en het management informatie verschaffen over de bijdrage die de verschillende activiteiten leveren aan het realiseren van de doelstellingen, wordt aanbevolen om beleidsmedewerkers hierin ondersteuning of scholing te bieden. Tevens zou men nulmetingen uit moeten voeren om het beleid te kunnen sturen en beheersen.
De stafgroep Financiën en Control levert informatie aan de managers van
productgroepen op basis van de ‘formats’. Aangezien de ‘formats’ niet aansluiten bij de werkzaamheden die de managers uitvoeren, worden zij beperkt in hun
informatievoorziening en dus in hun verantwoording. Er wordt aangegeven dat de oorzaak van deze problemen kan liggen in het gebruik van het besturingsmodel dat in praktijk niet overeenkomt met wat centraal is bepaald. Tevens is niet helder wie precies waarvoor verantwoordelijkheden heeft en neemt, doordat er veel directe sectorale lijnen zijn en GS zich teveel met inhoudelijke taken bezigoudt. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de visie op beleid en doelstellingen en het besturingsmodel van de organisatie niet consistent zijn. Het gevolg hiervan is dat de vier dimensies niet zinvol vorm gegeven kunnen worden, waardoor de planning en control niet effectief en efficiënt kan functioneren. Er wordt aanbevolen om onderzoek te verrichten naar het besturingsmodel en de organisatiestructuur om vast te kunnen stellen of de oorzaak van de problemen hierin daadwerkelijk gevonden kunnen worden.
Van der Knaap (1999), Bonnet en Krens (1994) en Markus en Pfeffer (1963) geven aan dat het planning en control systeem zich moet richten en consistent moet zijn met de doelstellingen en strategieën van de organisatie. Door de geïnterviewden wordt het planning en control systeem als gebruiksonvriendelijk ervaren en kunnen managers op basis van de beperkte output onvoldoende sturen en beheersen op hun doelstellingen. Daarnaast wordt het systeem alleen voor financiële doeleinden gebruikt. Aangezien de vele indicatoren de doelstellingen en strategieën van de provincie Drenthe
vertegenwoordigen, kan gesteld worden dat het planning en control systeem zich niet volledig richt op de doelstellingen en strategieën van de organisatie. Uit het model van Van der Knaap (1999) kan geconcludeerd worden dat door onvoldoende
bestuurlijke inbedding, onvoldoende kwaliteit van prestatiegegevens en complexiteit van het systeem, de kans op benutting van prestatiegegevens laag is, waardoor het efficiënt en effectief functioneren van planning en control niet bewerkstelligd kan worden. Tevens speelt de organisatiecultuur hierin een rol, waarop later in dit hoofdstuk wordt teruggekomen.
Managers geven aan dat ze een systeem wensen waarbij zowel financiële, personele als maatschappelijke informatie die benodigd is om te kunnen sturen en beheersen, integraal wordt aangeboden.
Daartoe wensen ze een systeem waarbij ze op elk gewenst moment online actuele informatie kunnen vergaren op hun eigen aggregatieniveau. Het planning en control systeem wordt vraaggestuurd, waardoor managers geen overbodige informatie meer zullen krijgen en de kwaliteit van informatie wordt verhoogd. Vervolgens zal de planning en control cyclus efficiënter en effectiever functioneren. Tevens wordt hierdoor voorkomen dat product- of stafgroepen decentrale systemen gaan gebruiken. De onderzoeker beveelt aan om de mogelijkheden van een integraal
informatiesysteem te overwegen. Hierbij moet vermeld worden dat het programma Informatiemanagement zich tevens met dit vraagstuk bezig houdt.
Uit het model van Ter Bogt en Van Helden (2000b) blijkt dat er een gebruikkloof is binnen de provincie Drenthe. Het werkelijk gebruik van planning en control sluit niet volledig aan bij het feitelijk ontwikkeld planning en control systeem.
Binnen de provincie Drenthe is er niet overduidelijk sprake van een ambtelijke trekker / initiatiefnemer. Beleidsmedewerkers wijzen hun manager aan als ‘trekker’, maar deze functie wordt niet expliciet gemaakt. Managers daarentegen geven aan geen ‘trekker’ te onderkennen. Door het ontbreken van een ‘trekker’, zal het bewust motiveren van medewerkers en het duidelijk maken van de noodzaak tot veranderen achterwege blijven. Het is aan te raden om bij toekomstige veranderingen in de organisatie een ambtelijke trekker aan te stellen. Ter Bogt en Van Helden (2000b) geven aan dat de initiatiefnemer niet van de afdeling financiën moet komen. Ook kan een initiatiefnemer een extern persoon betreffen, om het gevaar te voorkomen dat een interne medewerker als ‘boeman’ wordt gezien en daarentegen na de implementatie wel verder moet kunnen met de medewerkers. De ambtelijke trekker moet
‘katalysatoren’ inzetten om het realiseren van veranderingen in de planning en control te kunnen vergemakkelijken.
De betrokkenheid, ‘commitment’ van de organisatie is onvoldoende om een effectieve planning en control te bewerkstelligen. Op basis van het model van Pollitt (2002) kan geconcludeerd worden dat NPM op het niveau ‘results’ sterk achterblijft.
Beleidsmedewerkers zien het nut van planning en control niet in en houden zich liever met de hoofdtaak van hun functie bezig. Pollitt (2002) benadrukt dat er een effectief en efficiënt communicatienetwerk binnen de organisatie aanwezig dient te zijn en moet de inhoud van NMP ideeën op alle niveaus duidelijk zijn. Om dit binnen de provincie te kunnen bewerkstelligen, zal er communicatie moeten plaatsvinden tussen de diverse niveaus. Zo moet het topmanagement een draagvlak gaan creëren onder medewerkers voor de manier waarop ze willen werken. Daartoe zal communicatie en afstemming moeten plaatsvinden, zodat alle partijen op één lijn zitten. Tevens weten beleidsmedewerkers daardoor welke informatie benodigd is en wat er met de diverse rapportages wordt gedaan, waardoor hun motivatie vergroot zal worden.
Door sommige geïnterviewden wordt het topmanagement autoritair genoemd. Managers geven aan dat ze veel van ‘bovenaf’ opgelegd krijgen en onvoldoende worden betrokken bij veranderingen in de planning en control. Ook het ontbreken van een ambtelijke trekker speelt hierbij een rol. Medewerkers bedrijfsbureau geven daarentegen aan dat ze door hun managers wel voldoende betrokken worden bij veranderingen in de planning en control. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de relatie tussen de managers van de product- en stafgroepen professioneler en
bedrijfsmatiger is dan de relaties tussen managers en Gedeputeerde Staten, aangezien managers hun medewerkers betrekken bij veranderingen. Het gekozen bestuur van de provincie Drenthe geeft de managers geen medezeggenschap in hun taakuitvoering. Gedeputeerde Staten zou bedrijfsmatiger moeten gaan werken en managers inspraak laten hebben in de manier waarop de product- en stafgroepen zich verantwoorden.
Er moet communicatie plaatsvinden tussen de diverse niveaus, om zo een juiste afstemming te bereiken en te behouden. Zo zou er een dialoog tussen het
topmanagement en de managers van de product- en stafgroepen moeten plaatsvinden over het vormgeven van de ‘formats’. Hierdoor kan ervoor gezorgd worden dat er minder vaak veranderingen in de ‘formats’ gemaakt hoeven te worden. Tevens zou het topmanagement zich open moeten stellen voor ideeën vanuit de ambtelijke organisatie. Als managers hun eigen ideeën kwijt kunnen over een effectieve en efficiënte planning en control, zou dit weerstand wegnemen en de motivatie bevorderen.
Pfeffer (1992) geeft aan dat als mensen gemeenschappelijke doelen en kijk hebben op werkzaamheden en de uitvoering daarvan, hiërarchisch gezag veel minder belangrijk is. Planning en control kan eenvoudiger en vooral enkelvoudiger. Aangeraden wordt om te onderzoeken of het aantal verantwoordingsrapportages kan worden verminderd, bijvoorbeeld de viermaands bedrijfsrapportages vervangen door één jaarlijkse
rapportage. De verschillende cycli moeten op elkaar worden afgestemd, waardoor beleidsmedewerkers zich minder vaak over dezelfde onderwerpen hoeven te verantwoorden.
Geconcludeerd kan worden dat prestatiebeloning binnen de provincie Drenthe is ingevoerd, maar de control hierop ondergewaardeerd is. Op basis van de theorie van Shields en Young (1989) wordt aanbevolen om een combinatie van individuele- en teamprestaties als basis op te nemen voor prestatiebeloning. Zo zou prestatiebeloning naast individueel ook productgroep gericht kunnen zijn. Hierdoor zal de druk om als groep te presteren groter worden, waardoor ook de samenwerking verbeterd kan worden. Tevens moet er door teamcoördinatoren en managers meer control
uitgeoefend worden op de IWP’s. Medewerkers zullen hierdoor meer druk ervaren, waardoor ze mogelijk efficiënter en effectiever zullen werken.
Omdat medewerkers tijd schrijven naar hun planning, wordt tijdschrijven niet als sturingsinstrument gebruikt. Aanbevolen wordt om hier meer control op uitoefenen. Aangezien sommige managers het nut van tijdschrijven niet inzien, moet onderzocht worden of er alternatieve mogelijkheden zijn voor het tijdschrijven om dit als sturingsinstrument te kunnen gebruiken.
De organisatiecultuur is een bepalende factor voor het succesvol doorvoeren van veranderingen in de organisatie en dus voor het efficiënt en effectief functioneren van de planning en control cyclus (Geuzendam en Koster, 2001, Van der Knaap, 1999, Ter Bogt en Van Helden, 2000a).
De organisatiecultuur binnen de provincie Drenthe is intern gericht. Men is zeer op de productgroep gericht en minder op de organisatie als geheel. Dit leidt tot inflexibiliteit en vermindering van efficiëntie en effectiviteit. Aanbevolen wordt om managers en medewerkers in een setting te brengen, waardoor openheid gecreëerd wordt en ideeën overgedragen kunnen worden. Om een resultaatgerichte cultuur te creëren, zijn interventies nodig op ieder niveau. De sleutel tot succes is het lussen van de cultuurniveaus. De onderzoeker beveelt aan om binnen de provincie Drenthe aan teambuilding te gaan doen of trainingen te geven over hoe een resultaatgerichte cultuur bewerkstelligd kan worden en hoe medewerkers kunnen omgaan met veranderingen in de organisatie. Hierdoor zal de loyaliteit en acceptatie van
veranderingen onder medewerkers worden vergroot. Transparantie moet bevorderd worden, waardoor inzicht wordt verkregen in de resultaten van de product- en stafgroepen. Tevens dienen managers van productgroepen ervoor zorgen dat ze als cultuurdrager leider worden van de groepsarena.
Zo moet de manager aangeven wat de belangrijkste waarden en normen zijn en hoe er wordt geopereerd in het werk en in de contacten met collega’s. Daartoe zullen zij met het topmanagement op één lijn moeten zitten om de slaagkans te vergroten. Het topmanagement zal hierbij het voorbeeldgedrag moeten geven.
Beantwoording van de deelvragen
De deelvragen één tot en met vier zijn reeds uitgebreid aan bod gekomen in hoofdstuk twee. Zo worden de begrippen planning en control toegelicht en worden er door diverse auteurs kritische succesfactoren van de planning en control cyclus benoemt. De modellen van Pollitt (2002) en Ter Bogt en Van Helden (2000b) geven
verklaringen voor de beperkte realisatie van efficiëntie en effectiviteit van de planning en control cyclus. De organisatiecultuur wordt als bepalende factor benoemd voor het welslagen van veranderingen in de organisatie. Het verminderen van weerstand onder medewerkers tegen veranderingen speelt hierbij een rol.
Voor de beantwoording van deelvraag vijf wordt verwezen naar bijlage zes, waarin de planning en control cyclus schematisch wordt weergegeven.
Vervolgens wordt deelvraag zes beantwoord. De organisatiecultuur wordt getypeerd als intern gericht, bang voor het maken van fouten en als een familiebedrijf. Om een resultaatgerichtere cultuur te creëren, zullen managers en teamcoördinatoren control op de IWP’s moeten uitoefenen en zal men aan ‘teambuilding’ moeten doen.
Het planning en control systeem proBIS is het instrument van planning en control. De werking van dit systeem wordt als gebruiksonvriendelijk en complex beschouwd, waardoor managers onvoldoende kunnen sturen en beheersen. Daarnaast zijn de ‘formats’ te complex en sluiten ze niet aan bij de werkzaamheden. Managers worden onvoldoende betrokken bij veranderingen in de planning en control en er is te weinig communicatie tussen de diverse product- en stafgroepen onderling en tussen het topmanagement en de managers. Hiermee wordt deelvraag zeven beantwoord. Medewerkers van de provincie Drenthe wensen een online informatie systeem, waarbij op elk gewenst tijdstip actuele informatie kan worden verkregen op elk aggregatieniveau. Tevens moet er afstemming plaatsvinden over de ‘formats’ tussen het topmanagement en de managers, waardoor deze aansluiten bij de werkzaamheden. Daarnaast moeten de verschillende cycli beter op elkaar worden afgestemd, waardoor er minder vaak dezelfde informatie hoeft te worden geleverd. Deelvraag acht is hierdoor beantwoord.
Literatuurlijst
Aardema, H., 2002, Doorwerking van BBI, evaluatie van een veranderingsbeweging
bij de Nederlandse gemeenten, Bestuur & Management Consultants, Leusden Amelsvoort, P. van en M. Metsemakers, 2002, Organisatievernieuwing,
programmeren, regisseren en realiseren, ST-Groep Vlijmen
Anthony, R.N., 1965, Planning and control systems: A framework for analysis, Harvard University, Boston
Anthony,R., Dearden, J. & V. Govindarajan, 1992, Management control systems, 7th ed., Homewood, Ill, Boston: Irwin
Baarda, D. en M. de Goede, 1999, Methoden en technieken; praktische handleiding
voor het opzetten en uitvoeren van onderzoek, 2e herz. druk, Houten
Bogt, H.J. ter, 2005, Managementvernieuwingen bij de overheid: mooie woorden of
echte daden?, Zorg, Groningen
Bogt, H.J. ter, en G.J. van Helden, 2000a, Accounting change in Dutch government: Exploring the gap between expectations and realizations, Management accounting
research, Vol 11 – No 2, p. 263 – 279
Bogt, H.J. ter, en G.J. van Helden, 2000b, Resultaatsturing bij overheid kan beter,
Economisch-statische berichten, Vol 85 – Afl 4272, p. 740 – 743
Bonnet, M.P.B. en F. Krens, Prestatie-indicatoren, in: Jorissen, A., 1994,
Prestatiemeting, naar een betere beheersing van bedrijfsactiviteiten, Maklu Uitgevers, Antwerpen – Apeldoorn
Bouma, J.L., 1982, Leerboek der bedrijfseconomie, deel 1, Delwel, Den Haag/Wassenaar
Bouma, J.L. en G.J. van Helden, 1998, Management accounting en economische
organisatie theorie, Academic Service, Schoonhoven
Burns, J. and R.W. Scapens, 2000, The institutionalization of accounting: towards an understanding of accounting routines, Working paper centre of interdisciplinary research in accounting and finance, University of Manchester.
Cyert R.M. en J.G. March, 1963, A behavioral theory of the firm, Englewood Cliffs (N.J.), Prentice Hall.
Daft, R.L., 2004, Organization theory and design, Thomson South-Western, Mason, 8e ed.
Dubbeldam M. en W. Goedmakers, Integraal Management: instrument van
verandering?, Een onderzoek bij provincies en gemeenten, Koninklijke van Gorcum, Assen, 2003
Geuzendam, H. en M. Koster, 2001, Het huis van planning en control, B & G, Vol 28, Afl 12, p. 20 – 24
Groot, T.L.C.M. en G.J. van Helden, 1999, Financieel management van non-profit
organisaties, 3e druk, Groningen
Helden, G.J. van, Kollenburg J.C.E., van en P.J.J.M. van Loon, 1994, Financiële
aspecten van non-profit management, Samson, Alphen aan de Rijn
Helden, G.J. van, 1998, BBI in de praktijk, een vergelijkend onderzoek naar de
planning en control bij acht middelgrote gemeenten, Shaker Publishing, Maastricht Helden, G.J. van, 1999, Planning en control bij provincies, Openbare uitgaven: zin en
omvang van de overheidsuitgaven, Vol 31 – Afl. 5, p. 246-255
Helden, G.J. van en E.P. Jansen, 2003, New public management in Dutch local government, Local Government Studies, Vol 29, No 2, p. 68 – 88
Hesseling, P.G.M., 1971, Organisatiegedrag en kultuur, Koninklijke Van Gorcum & Comp, Assen
Hofstede, G., 1981, Management control of public and not-for-profit activities,
Accounting Organizations and Society, Vol 6 – No 3, p. 193-211
Horngren, C.T., A. Bhimani, S.M. Datar en G. Foster, 2002, Management and Cost
Accounting, Harlow: Financial Times/Prentice Hall
Hood, C., 1995, The “New Public Management” in the 1980s: Variations on a theme,
Accounting, Organizations and Society, Vol 20 – No 2/3, p. 93 – 109
Jans, E.O.J., 2000, Grondslagen administratieve organisatie, 18e druk, Kluwer, Deventer
Knaap, P. van der, 1999, Prestatiegegevens bij de rijksoverheid: van ontwikkeling naar gebruik, Openbare uitgaven: zin en omvang van de overheidsuitgaven, Vol 31 – Afl. 5, p. 234-255
Koster, A.M. en R.A.P. Vennekens, 2001, Planning & control in provinciaal Nederland: een quick scan, Tijdschrift Controlling, Vol 16 – Afl. 11, p. 52 - 56 Leeuw, de, A.C.J., 2003, Bedrijfskundige Methodologie; Management van onderzoek, 5e druk, Koninklijke Van Gorcum, Assen
Markus, M.L. and J. Pfeffer, 1983, Power and the design and implementation of accounting and control systems, Accounting, Organizations and Society, Vol 8, No. 2-3, p. 205 – 218
Merchant, K.A. en W.A. van der Stede, 2003, Management control systems;
performance measurement, evaluation and incentives, 2e dr., Pierson Education Pfeffer, J., 1992, Macht in organisaties: de sleutel tot succes, Holland management
Pollitt, C., 2002, The new public management in international perspective: an analysis of impacts and effects, in: McLaughlin, K., S.P. Osborne en E. Ferlie., 2002, New
Public Management: current trends and future prospects, Routledge, London, p. 274 – 292.
Schein, E.H., 2001, De bedrijfscultuur als ziel van de onderneming: zin en onzin over
cultuurverandering, Scriptum, Schiedam
Shields, M.D. and S.M. Young, 1989, A behavioral model for implementing cost management systems, Journal of cost management, Winter, p. 17-27
Straathof, A. en R. van Dijk, 2003, Cultuurverandering bij de overheid, sturen of
sleuren?, Utrecht.
Internetsites
• www.boertienconsulting.nl • www.drenthe.nl
• Huisnet Provincie Drenthe
Bedrijfsdocumenten
• Begroting 2005
• Bestuursrapportage 2006-I
• Collegeprogramma 2003 – 2007, Provincie Drenthe, werk maken in een veilig en sociaal Drenthe!
• Concernbedrijfsplan 2006
• Productenraming 2005, programma’s vertaald naar prestaties • Programma Sámen sterker, programmacontract, 2006