DE INVLOED VAN CONTINGENTE VARIABELEN OP HET GEBRUIK VAN INFORMATIEMECHANISMEN VOOR PLANNING EN CONTROL DOOR GEMEENTELIJKE MANAGERS

DE INVLOED VAN CONTINGENTE VARIABELEN

OP HET GEBRUIK VAN

INFORMATIEMECHANISMEN VOOR PLANNING EN

CONTROL DOOR GEMEENTELIJKE MANAGERS

AANLEIDING VOOR DIFFERENTIATIE IN

INFORMATIEVOORZIENING?

door

ANDRÉ ROZET

Rijksuniversiteit Groningen

Faculteit Economie en Bedrijfskunde

Augustus 2012

Inhoudsopgave

1 Inleiding 4

1.1 Achtergrond van het onderzoek 4

1.2 Doel en vraagstelling van het onderzoek 6

2 Planning en control in (gemeentelijke) organisaties 8

2.1 Inleiding planning en control 8 2.1.1 Managen van een organisatie 8 2.1.2 Management control 8

2.1.3 Planning en control 9 2.1.4 Beheersingsmethoden 12

2.1.5 De mate van beheersing (control tightness) 13

2.1.6 Management controlsysteem als combinatie van beheersingsmethoden 14 2.1.7 Management controlsysteem als beslissingsondersteunend systeem 15 2.2 Planning en control bij gemeentelijke overheden 16

2.2.1 New public management (NPM) 17

2.2.2 Beleids- en beheersinstrumentarium (BBI) 19 2.2.3 Dualisering van het gemeentebestuur 21

3 Contingente variabelen van gemeentelijke planning en control 23

3.1 Contingentietheorie en -onderzoek naar het gebruik van planning en control-informatie 23

3.2 Contingente variabelen in een gemeentelijke context 26 3.2.1 Omgeving 27

3.2.2 Technologie van het voortbrengingsproces 29 3.2.3 Organisatiestructuur 31

3.2.4 Doelen 33

3.3 Confrontatie contingente variabelen met planning en controlinstrumenten 34 3.4 Conclusie op basis van de theorie en onderzoeken 36

4 Case-onderzoek gemeente Haarlemmermeer 38

4.1 Onderzoeksmethodologie en –ontwerp 38

4.1.1 Kwalitatief case-onderzoek met gebruik van gedeeltelijk gestructureerde interviews 38

4.1.2 Gemeente Haarlemmermeer als object van onderzoek 38 4.1.3 Operationalisering van het theoretisch model 39

4.1.4 Opzet en uitvoering van het case-onderzoek bij de gemeente Haarlemmermeer 40 4.2 Uitkomst van het case-onderzoek bij de gemeente Haarlemmermeer 42

4.2.1 De relatie tussen aspecten van contingente factoren en informatiemechanismen 42 4.2.2 De relatie tussen contingente factoren en informatiemechanismen op het niveau van

programma’s 48

5 Samenvatting en conclusies 58

5.1 Samenvatting en verklaring van de onderzoeksresultaten 58 5.2 Conclusies 60

1. Inleiding

1.1 Achtergrond van het onderzoek

Het managen van de prestaties van gemeenten is geen eenvoudige opgave. Het specifieke karakter van gemeentelijke producten en diensten, de veelheid van taken en de soms tegenstrijdige doelen zijn hier debet aan. Om het brede scala aan producten en diensten te leveren dat gemeenten tot hun verantwoordelijkheid rekenen, worden door gemeentelijke organisaties zeer uiteenlopende activiteiten uitgevoerd. Al die activiteiten moeten zodanig worden beheerst, dat de doeleinden op effectieve en efficiënte wijze worden gerealiseerd. Gemeenten maken daartoe onder andere gebruik van een management controlsysteem waarmee organisatiebreed in verschillende vormen en op verschillende sturingsniveaus planning en controlinformatie wordt gegenereerd. Managers en bestuurders gebruiken deze informatie om activiteiten te plannen, te sturen en uit te voeren, en beslissingen te nemen die leiden tot de realisatie van de doelstellingen die de gemeente voor ogen heeft. Ook leggen zij hiermee verantwoording af over een groot aantal prestaties. Dit onderzoek richt zich op de inrichting van planning en control en het gebruik van verschillende informatiemechanismen, zoals planning en controldocumenten maar ook diverse overleg- en verbindingsvormen, voor planning en control binnen gemeentelijke organisaties. Het onderzoek beperkt zich tot het gebruik door ambtelijke managers. Dit betekent dat bestuurders buiten de scope van dit onderzoek vallen.

De wijze waarop planning en control in gemeenten is ingericht heeft de afgelopen decennia onder invloed gestaan van een mondiale ontwikkeling om bedrijfsmatige managementtechnieken en instrumenten in overheidsorganisaties te introduceren. Deze ontwikkeling ter verbetering van de bedrijfsvoering in de publieke sector is bekend onder de naam New Public Management. Het idee achter de introductie van New Public Management is het verbeteren van de bedrijfsvoering in overheidsorganisaties door onder andere moderne plannings- en budgetteringstechnieken toe te passen en sterker te focussen op output en op resultaat control. Deze elementen van New Public Management zijn rond 1990 door veel Nederlandse gemeenten opgenomen in hun beheersstructuur. Dit gebeurde met name in de periode waarin het Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI), dat in hoofdlijnen aansluit bij New Public Management, werd geïntroduceerd. Geholpen door de pragmatische benadering van het BBI-project, is het planning en controlinstrumentarium in die periode door gemeenten uitgewerkt tot een systeem waarin stuurinformatie zowel piramidaal, op verschillende organisatieniveaus, als horizontaal, van doelstelling tot realisatie, aan managers en bestuurders beschikbaar is gesteld (Van Helden, 1998). In een later stadium, rond 2002-2004, is het instrumentarium onder invloed van de dualisering van het gemeentebestuur verder uitgewerkt tot een duale begroting. Deze begroting voorzag in de informatiebehoefte die voortkwam uit de ontvlochten bevoegdheden en functies van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders.

belangrijk deel steunt op de hiervoor genoemde uitwerking van planning en controlinformatie in diverse rapportages zoals beleidsplannen, begrotingen, voortgangsrapportages en verantwoordingsdocumenten (Van Helden, 1998). Het is echter allerminst duidelijk of de ontvangers van deze informatie wel goed met deze informatie kunnen omgaan. In diverse onderzoeken worden kanttekeningen gezet bij de effectiviteit van deze vorm van planning en controlinformatie bij de besturing van gemeentelijke overheden. Ter Bogt (2001, 2004) stelt op grond van onderzoek onder wethouders en raadsleden bijvoorbeeld vast, dat wethouders veel minder gebruik maken van kwantitatieve prestatiegegevens in formele P&C-documenten dan van informele en formele gesprekken met managers. Ook Van Helden en Johnson (2002) concluderen dat de in veel productbegrotingen opgenomen prestatiegegevens van beperkte betekenis zijn voor sturing, besluitvorming en een beoordeling van de effectiviteit. Aardema (2010) constateert dat veel van de verwachtingen van NPM niet worden waargemaakt. Onder invloed van NPM zouden overheidsorganisaties, net als particuliere bedrijven, minder bureaucratisch worden, meer naar buiten gericht werken en ondernemend moeten zijn. In plaats daarvan lijken gemeenten meer middelen nodig te hebben in termen van instrumenten, modellen en deskundigen om het overheidswerk te doen. Hij noemt dit een efficiencyparadox. Planning en control lijkt een eigen leven te gaan leiden. Het biedt informatie aan die niet goed aansluit bij de vraag, de behoefte van gebruikers. In de praktijk wordt dikwijls een informatie-overload ervaren, terwijl tegelijkertijd adequate informatie wordt gemist die voorziet in de eigen specifieke sturingsbehoefte. Budding en Griep (2010) concluderen op basis van hun onderzoek binnen Nederlandse gemeenten dat het door NPM en BBI gepropageerde prestatiemanagement weliswaar succesvol wordt gebruikt bij meer routinematige processen, maar dat de politiek vooralsnog weinig gebruik maakt van deze informatie. Met name zit er een gat tussen vraag en aanbod van stuurinformatie bij gecompliceerde processen. Prestatie-informatie uit planning en controldocumenten blijkt in deze gevallen minder passend, maar andere informatie wordt nog wel beperkt gebruikt. De oorzaak hiervoor lijkt te liggen in het feit dat er wordt gezocht naar één uniforme methodiek om grip te krijgen op de enorme diversiteit aan producten en diensten binnen een omgeving waar sprake is van wisselende politieke aandacht.

Van Helden en Jansen (2003) vragen zich af of NPM niet een te generiek concept is voor het pluriforme karakter van de Nederlandse overheid. De instrumenten die door NPM en BBI worden aangereikt neigen naar een ‘one size fits all’ blauwdruk die universeel op planning en control toepasbaar is. De vraag is of dit daadwerkelijk het geval is, en of deze benadering de effectiviteit van planning en control in de weg staat. Dermer (1977) merkt hierover op: ‘Every planning and control system must be custom made to fit the situation at hand’. Anders geformuleerd, de planning en controlinstrumenten moeten worden gedifferentieerd al naar gelang de specifieke situatie waarin de planning en controlinformatie wordt gebruikt. Dit vereist nieuwe manieren van kijken en doen op het terrein van sturing en control, met differentiatie als sleutelbegrip.

1.2 Doel en vraagstelling van het onderzoek

Het doel van dit onderzoek is om op basis van de theorie over het gebruik van planning en controlinformatie in kaart te brengen welke voorwaarden omgevingsfactoren stellen aan de kwaliteit van planning en controlinformatie voor Nederlandse gemeenten en welke planning en controlinstrumenten en andere vormen van informatiemechanismen die kwaliteit kunnen leveren. Onderzocht wordt of deze confrontatie aanleiding geeft tot een noodzakelijke differentiatie in het gebruik van informatiemechanismen voor planning en control. Het conceptuele model (zie figuur 1) dat hierbij wordt gebruikt, is gebaseerd op een model van Daft en Lengel (1986) en gaat ervan uit dat een goede match tussen de vereiste en geleverde kwaliteit van planning en controlinformatie het gebruik van planning en controlinformatie stimuleert en daarmee de effectiviteit van een organisatie bevordert. Het idee achter het verband tussen planning en control en de effectiviteit van een organisatie is, dat als planning en control nuttig wordt gevonden, het waarschijnlijk is dat het gebruikt wordt en het bevredigend is voor de gebruiker die de taken met verbeterde informatie kan uitvoeren (Chenhall, 2003). Ondanks het ontbreken van sluitend bewijs voor de logische stappen in de redenering, veronderstelt Chenhall dat door gebruik van planning en controlinformatie idealiter betere besluiten worden genomen en de organisatiedoelen beter worden gerealiseerd. Chenhall stelt, dat het verband tussen goede organisatieprestaties en de bruikbaarheid van planning en controlinformatie kan afhangen van de mate waarin planning en control is afgestemd op de context van de organisatie.

Figuur 1: conceptueel model confrontatie contingente factoren met P&C-instrumenten

Gegeven het doel van dit onderzoek is de centrale vraagstelling als volgt geformuleerd:

‘Welke invloed kunnen contingente variabelen hebben op de keuze en het gebruik van informatiemechanismen door managers bij het uitvoeren van gemeentelijke planning en control en is het mogelijk om met gebruikmaking van ideeën uit de contingentiebenadering en rekening houdende met die variabelen een theoretisch concept te construeren voor gedifferentieerd gebruik van de informatiemechanismen?’

Om deze centrale vraag te kunnen beantwoorden zullen in de volgende hoofdstukken de volgende afgeleide onderzoeksvragen worden behandeld:

1. Wat zijn de achtergronden, kaders en kenmerken van de inrichting van planning en control bij gemeentelijke overheden?

2. Welke theoretische modellen leggen een verband tussen contingente factoren en het gewenste en vereiste gebruik van planning en controlinstrumenten en andere bronnen van informatie door managers?

3. Welke omgevingsfactoren spelen volgens de literatuur een rol bij de keuze van gemeentelijke planning en control als effectief stuurinstrument?

4. Geven de verschillende omgevingsfactoren volgens de literatuur aanleiding tot gedifferentieerd gebruik van informatiemechanismen ten behoeve van planning en control?

5. Hoe wordt planning en control in de praktijk van de gemeentelijke overheid uitgevoerd, welke informatiemechanismen worden daarbij gehanteerd en welke rol spelen contingente factoren daarbij?

2. Planning en control in (gemeentelijke) organisaties

Dit hoofdstuk begint met een algemene introductie van managementactiviteiten die gericht zijn op het besturen van productieprocessen binnen organisaties. Daarna wordt ingezoomd op de specifieke kenmerken van besturingsprocessen bij de gemeentelijke overheid.

2.1 Inleiding planning en control

In de volgende subparagrafen komen verschillende aspecten van de besturing van productieprocessen aan de orde. Aan de hand van een model over de verschillende managementprocessen binnen een organisatie wordt de functie van planning en control toegelicht. Daarna wordt achtereenvolgens ingegaan op verschillende beheersingsmethoden, de mate van beheersing, het management controlsysteem als samenstel van verschillende controlvormen en de twee functies van een management controlsysteem, te weten het beïnvloeden van gedrag en het ondersteunen van het besluitvormingsproces.

2.1.1 Managen van een organisatie

In de literatuur over het managen van organisaties staan veel definities over wat management inhoudt. In al deze definities komt het er uiteindelijk op neer dat managen gericht is op het organiseren van een efficiënte en effectieve inzet van de organisatiemiddelen ten behoeve van het realiseren van de organisatiedoelen. Merchant en Van der Stede (2003) delen deze brede definitie van management op in drie managementprocessen. Centraal in een organisatie staan de managementfuncties in het productieproces. Deze functies zorgen ervoor dat de producten en diensten van de organisatie tot stand worden gebracht en de weg naar de afnemers vinden. Voorbeelden van deze managementfuncties zijn: productontwikkeling, management van het fysieke voortbrengingsproces, marketing en salesmanagement. Een tweede groep managementprocessen is ondersteunend aan dit primaire proces. De focus van deze processen is met name gericht op het managen van de inzet van middelen die het primaire proces mogelijk maken, zoals human resource management, facility management en finance. De derde groep managementprocessen heeft betrekking op de besturing van de organisatie. Merchant en Van der Stede onderscheiden in deze groep drie managementfuncties: het stellen van doelen, het formuleren van een strategie en het zodanig faciliteren en beïnvloeden van de medewerkers in de organisatie dat zij in staat zijn om de beoogde strategie te implementeren. Deze laatste functie noemen zij management control.

2.1.2 Management control

Groot en Van Helden (2007) brengen de relaties tussen management control en het primaire proces als volgt in beeld. Zij stellen dat in organisaties onderscheid gemaakt kan worden tussen twee systemen, namelijk het productie- of voortbrengingssysteem en het bedrijfsvoering- of management controlsysteem (figuur 2). In het productiesysteem worden alle handelingen uitgevoerd die direct zijn gericht op de voortbrenging van goederen en diensten. Het bedrijfsvoeringsysteem zorgt voor de besturing van het voortbrengingssysteem. Cruciaal voor de besturing zijn de informatiestromen tussen deze twee systemen en tussen de organisatie en de omgeving. Op basis van deze informatie wordt richting gegeven aan de activiteiten die moeten leiden tot de realisatie van de organisatiedoelstellingen. Dit gebeurt binnen twee besturingsprocessen, namelijk die van planning en control (sturing en beheersing).

Figuur 2 Verhouding tussen de systemen van bedrijfsvoering en voortbrenging (Groot & Van Helden 2007)

2.1.3 Planning en control

Planning en control zijn de twee hoofdactiviteiten in de besturing van het primaire proces. Het doel van planning en control is om te verzekeren dat de primaire processen efficiënt en effectief verlopen en de producten en diensten opleveren die bijdragen aan het realiseren van de organisatiedoelstellingen (Slack e.a., 2004). Daarbij biedt het op alle niveaus binnen de organisatie houvast om op een juiste wijze (bij)sturing te kunnen geven aan de (financiële) processen binnen de organisatie.

Voortbrengingssysteem Bedrijfsvoeringsysteem

Data Data en _beslissingen

Planning

Planning bestaat uit activiteiten en besluiten die gericht zijn op een concrete uitwerking van de organisatiedoelen en op de wijze en termijn waarop deze zullen worden gerealiseerd. In de planningsfase wordt hiertoe informatie verzameld die helpt om een nadere invulling te geven aan de realisatie van de gekozen doelstellingen (Groot en Van Helden, 2007 en Dermer, 1977). Door middel van planning legt een organisatie het verband tussen de omgeving, de doelstellingen en de capaciteit binnen de organisatie om die doelstellingen te verwezenlijken. Het geeft aan waar je in de toekomst wilt zijn en hoe je daar moet komen.

Dermer (1977) geeft aan dat het gebruik van planningen twee belangrijke voordelen voor een organisatie heeft. Ten eerste leidt het tot betere resultaten. Door de kansen en bedreigingen in de omgeving van de organisatie en de sterktes en zwakten binnen de organisatie tijdig in relatie te brengen met de beoogde doelstellingen, wordt richting gegeven aan de uit te voeren activiteiten en wordt een efficiënte en effectieve realisatie van de doelen bevorderd. Merchant en Van der Stede (2003) schrijven in dit verband over planning als een krachtig action control instrument, dat managers dwingt om toekomstgericht te denken. Een tweede voordeel van planning is dat het doorlopen van het planningproces op zich bijdraagt aan een beter management in de organisatie. Door in het proces te participeren ontstaat bij de deelnemers een gedeeld referentiekader voor toekomstige acties. Dit kader helpt bij de onderlinge communicatie en coördinatie van activiteiten en bevordert de betrokkenheid en motivatie van de leden van de organisatie. Omdat zowel organisaties als de omgeving in zekere mate continu veranderen, is planning een niet eindig proces.

Binnen organisaties worden planningen gemaakt die betrekking hebben op allerlei onderwerpen, doeleinden en organisatieniveaus. Al deze verschillende planningsvormen hebben met elkaar gemeen dat zij worden gebruikt bij het zoeken naar antwoorden op organisatorische vraagstukken. Deze probleemoplossende functie van planningen is bepalend voor de wijze waarop het planningsproces is ingericht. In het planningsproces wordt in een aantal stappen naar het oplossen van problemen toegewerkt (Groot en Van Helden, 2007 en Dermer, 1977). Het proces start met een analysefase waarin het organisatorische vraagstuk wordt geformuleerd en informatie wordt verzameld en geanalyseerd die van belang is bij het bepalen van een oplossingsrichting. Op basis van de analyse worden vervolgens alternatieve plannen ontworpen waarin de verschillende relaties tussen de inzet van middelen en het te bereiken resultaat tot uitdrukking komen. Uit deze alternatieve plannen wordt daarna het beste plan gekozen en verder uitgewerkt tot een operationeel plan waarin tevens wordt aangegeven welke control (beheersingstechnieken) bij de uitvoering van het plan worden gehanteerd. Control

“A system of organizational information seeking and gathering, accountability and feedback designed to ensure that the enterprise adapts to changes in its substantive environment and that the work behavior of its employees is measured by reference to a set of operational subgoals so that the discrepancy between the two can be reconciled and corrected for.”

Emmanuel geeft hiermee aan dat control betrekking kan hebben op zowel strategische processen, waarin de positie van de organisatie ten opzichte van de omgeving wordt bepaald, als operationele processen, die zorgen voor een effectieve implementatie van de plannen om de organisatiedoelen te realiseren. Ook Merchant en Van der Stede (2003) onderscheiden deze twee hoofdvormen van control: strategische control en management control. Bij strategische control staat de vraag centraal of de eerder gekozen strategie, rekening houdend met een continu veranderende omgeving, nog steeds valide is. Indien de omstandigheden veranderen, is dit controlsysteem verantwoordelijk voor het aanpassen van de strategie. Management control heeft daarentegen betrekking op het besturen van de concrete productieprocessen. Het omvat alle beslissingen, structuren en procedures die erop gericht zijn de gestelde organisatie-doelstellingen op efficiënte en effectieve wijze te realiseren. Naast deze twee vormen van control noemen Groot en Van Helden (2007) een derde controlvorm die bestaat uit concrete uitvoeringsrichtlijnen voor individuele medewerkers op de werkvloer, de operationele control. Deze drie vormen van control, die gericht zijn op verschillende beheersingsvraagstukken, maken gezamenlijk deel uit van het beheersingssysteem van een organisatie.

Beheersingsproblemen kunnen worden veroorzaakt door verschillende omstandigheden. Een deel van de problemen ontstaat doordat het feitelijke gedrag van medewerkers niet overeenkomt met de organisatiedoelstellingen (Merchant en Van der Stede, 2003; Groot en Van Helden, 2007; Dermer, 1977). De organisatiedoelstellingen kunnen bijvoorbeeld onduidelijk zijn voor de medewerkers, of zij kunnen persoonlijke doelstellingen hebben die afwijken van die van de organisatie. Daarnaast kan de specifieke inrichting van de organisatie een efficiënte en effectieve procesgang in het voortbrengingssysteem bemoeilijken. Zo kunnen een grote mate van decentralisatie en differentiatie in de structuur van de organisatie en de inrichting van de werkprocessen een belemmering vormen voor een efficiënte taakuitvoering. Beheersingsproblemen kunnen ook worden veroorzaakt door factoren buiten de organisatie (Dermer, 1977). Zelfs als de doelstellingen helder zijn en de organisatie in staat is om de plannen te implementeren, kunnen onverwachte ontwikkelingen in de omgeving ertoe leiden dat processen moeten worden aangepast of te behalen resultaten moeten worden heroverwogen.

tussen de verwachting en de realiteit kunnen wegnemen of verkleinen. Uit deze alternatieven wordt dan de actie geselecteerd die naar verwachting het beste resultaat zal geven. Het proces wordt afgerond met het implementeren van de actie en het evalueren of de actie heeft geleid tot het beoogde resultaat. Dit proces vindt doorgaans plaats in organisaties met een geformaliseerd controlsysteem dat vaak is ontworpen volgens een cybernetische filosofie (Hofstede, 1978). Met cybernetisch wordt een proces bedoeld dat een negatieve feedbacklus gebruikt: stellen en uitvoeren van doelen, meten van resultaten, vergelijken van resultaten met doelen, feedback van ongewenste afwijkingen, aanpassen van het proces. Of dit cybernetische model kan worden toegepast, hangt volgens Hofstede (1981) af van een viertal voorwaarden. Ten eerste moeten de doelen van de activiteiten helder en eenduidig zijn. De tweede voorwaarde is dat de geleverde prestaties meetbaar zijn, zodat die kunnen worden vergeleken met de doelen die werden gesteld. Ten derde moet er inzicht zijn in de effecten van correctieve managementinterventies in de processen. Hiervoor moet de ‘technologie’ van de activiteiten worden begrepen. De laatste voorwaarde is dat sprake is van repetitieve processen waardoor de organisatie in staat is te leren van eerder uitgevoerde activiteiten. Hofstede stelt dat control die gebaseerd is op een cybernetisch model alleen gehanteerd kan worden, indien aan alle voorwaarden is voldaan. Wanneer dit niet het geval is, is een cybernetisch model niet toepasbaar maar kunnen andere controlvormen worden gehanteerd die bijvoorbeeld steunen op eerder opgedane ervaring, intuïtie of politieke besluitvorming.

2.1.4 Beheersingsmethoden

Naast het onderscheid in verschillende controlvormen, dient een organisatie ook een keuze te maken uit de beheersingsmethoden die worden gebruikt bij de realisatie van de organisatiedoelstellingen. Merchant en Van der Stede (2003) onderscheiden drie beheersingsmethoden die zich richten op verschillende controlobjecten: processen, resultaten en personeel (gedrag).

De tweede vorm van beheersing is resultaatbeheersing. Hierbij is men niet afhankelijk van de kennis van de activiteiten die nodig zijn voor een adequate taakuitvoering. De nadruk wordt gelegd op de gewenste output van het voortbrengingssysteem, waarvan de relevante kwalitatieve en kwantitatieve kenmerken voorafgaande aan het productieproces worden gedefinieerd. Na vastlegging van de geplande output vindt tijdens en na het productieproces de vergelijking plaats met de feitelijk geleverde prestaties. Op welke wijze de prestaties totstandkomen valt binnen de beslissingsruimte van de taakuitvoerders. De vrijheid om zelf te bepalen hoe de taken worden uitgevoerd, verhoogt in het algemeen de motivatie van de betrokken medewerkers. Om het systeem te laten werken dient volgens Merchant en Van der Stede (2003) echter wel aan een aantal voorwaarden voldaan te worden. Ten eerste dient er sprake te zijn van eenduidigheid ten aanzien van de gewenste output. Daarnaast moeten de taakuitvoerders, volgens het zogenaamde ‘controllability principle’, significante invloed kunnen uitoefenen op die kenmerken van de output waaraan het management streefwaarden heeft gekoppeld. Ten slotte dient het management is staat te zijn de prestaties effectief te meten, waarbij metingen precies, objectief, tijdig en begrijpelijk uitgevoerd moeten kunnen worden.

De derde vorm van beheersing die Merchant en Van der Stede noemen is personele beheersing. Dit is de meest indirecte vorm van beheersing die bestaat uit maatregelen met als doel individuele medewerkers en groepen in de organisatie zodanig te beïnvloeden, dat het daaruit voortvloeiende gedrag in overeenstemming is met de organisatiedoelstellingen (Groot en Van Helden, 2007). Maatregelen die gericht zijn op de ‘zelfbeheersing’ van medewerkers beogen goed gekwalificeerde mensen op de juiste posities te krijgen. Methoden die daarbij worden gehanteerd zijn selectie, training en het zodanig vormgeven van de taken dat gemotiveerde medewerkers in staat zijn deze met succes uit te voeren. Om de sociale beheersing op groepsniveau te bevorderen kan volgens Merchant en Van der Stede gebruik worden gemaakt van verschillende methoden die van invloed zijn op de cultuur binnen een organisatie, zoals een gedragscode met duidelijke normen en waarden en groepsgewijze beloning.

2.1.5 De mate van beheersing (control tightness)

Gegeven de verschillende beheersingsmethoden die kunnen worden toegepast, staat het management voor de opgave om te bepalen wat de mate van beheersing is die nodig is om als organisatie ‘in control’ te zijn en de doelstellingen met enige mate van zekerheid te realiseren. Merchant en Van der Stede (2003) stellen dat door het toepassen van meer beheersmaatregelen (tight control) de kans op de realisatie van doelstellingen in het algemeen toeneemt. Tight control kan effectief worden toegepast op alledrie de controlobjecten: processen, resultaten en personeel. Voorwaarde is echter wel, dat er gedetailleerde kennis aanwezig is over deze objecten en de relatie met de organisatiedoelstellingen. Het lijkt voor de hand te liggen dat meer beheersing altijd beter is dan minder beheersing.

intensievere beheersing veroorzaakt. Ook blijkt uit onderzoek dat de meeste beheersingssystemen niet alleen gewenste gedragingen maar ook disfunctionele effecten voortbrengen die het beoogde effect van beheersing negatief beïnvloeden. Groot en Van Helden ( 2007) onderscheiden vier soorten disfuncties. Ten eerste kunnen taakuitvoerders als gevolg van de toepassing van het beheerssysteem deviant gedrag vertonen. Een voorbeeld daarvan is een starre houding door precies te werken volgens de regels. Een tweede disfunctie bestaat uit manipulatie van informatie over de feitelijk geleverde prestaties. Ten derde kan een beheersingssysteem leiden tot vertraging in de uitvoering door bijvoorbeeld gedragsbeperkingen in de procesgang aan te brengen. Tenslotte kan in de organisatie weerstand ontstaan tegen het beheersingssysteem indien het als onredelijk wordt ervaren of niet in overeenstemming met de organisatiedoelen. Bij het ontwerpen van beheersingssystemen dient het management rekening te houden met deze mogelijke ongewenste neveneffecten die als gevolg van de control tightness optreden.

2.1.6 Management controlsysteem als combinatie van beheersingsmethoden

In de praktijk kiest het management meestal niet voor één specifieke beheersingsmethode, maar wordt afhankelijk van de omstandigheden en de aard van de doelstellingen een combinatie toegepast van de hiervoor genoemde beheersingsmethoden. Simons (1995) stelt in dit verband dat de uitdaging waar managers van organisaties in een dynamische omgeving voor staan, is om het management controlsysteem zodanig in te richten dat het op een innovatieve en creatieve manier nemen van initiatieven door medewerkers niet leidt tot schade aan het bedrijf. Daarbij volstaat het niet om alleen gebruik te maken van een vorm van control die gericht is op het monitoren van de voortgang ten opzichte van de doelen die de organisatie heeft gesteld. Simons geeft aan dat dit ‘diagnostic control system’ weliswaar bijdraagt aan een efficiënte en effectieve realisatie van de doelen, maar dat het onvoldoende bescherming biedt tegen ongewenst gedrag van medewerkers. Daarom zouden organisaties daarnaast nog drie andere vormen van control moeten toepassen. Ten eerste een ‘beliefs system’ dat individuen verbindt aan de kernwaarden en de missie van de organisatie en ze stimuleert om te zoeken naar nieuwe kansen die daarop aansluiten. Complementair daaraan is het gebruik van een ‘boundary system’ dat de ethische grenzen van het gedrag aangeeft en activiteiten die daarbuiten vallen verbiedt. Tot slot dienen managers gebruik te maken van een ‘interactive control system’ dat managers focust op potentieel strategische informatie die ze, vaak face-to-face, ontvangen van ondergeschikten. Het doel hiervan is om die informatie te vertalen in signalen over wat belangrijk is voor de organisatie. Door deze vier controlsystemen naast elkaar te gebruiken kunnen managers ervoor zorgen dat innovatieve en creatieve initiatieven van medewerkers geen afbreuk doen aan de integriteit en de doelen van de organisatie.

uitsluiten maar juist in samenhang het instrumentarium vormen dat nodig is voor de besturing van de organisatie. Malmi en Brown (2008) onderschrijven deze zienswijze. Zij zien het managementcontrolsysteem met name als een samenstel, een ‘package’, van verschillende controlvormen die in zekere mate aan elkaar gerelateerd zijn. In een eerste opzet van hun ‘package’-model onderscheiden zij vijf vormen van control die op drie niveaus onderlinge verbanden vertonen. Op het hoogste niveau zien zij culturele control, in de vorm van gedeelde waarden en symbolen, als het kader waarbinnen de andere controlvormen worden uitgevoerd. Op het niveau daaronder bevinden zich de controls die direct van invloed zijn op de uitvoering van het primaire proces. Hieronder vallen het plannen van activiteiten, cybernetische controls overeenkomstig het ‘diagnostic control system’ van Simons en het beloning- en waarderingsysteem van de organisatie. Aan de basis van het management controlsysteem staan volgens Malmi en Brown de administratieve controls, zoals de organisatie- en governancestructuur en de procedures en voorschriften omtrent de uit te voeren taken en het gedrag. Deze controls creëren de structuur waarbinnen de bovenliggende controls in het primaire proces worden uitgevoerd. Malmi en Brown geven aan dat het een uitdaging is om te begrijpen hoe de verschillende elementen uit het ‘package’-model met hun onderlinge relaties functioneren als een geïntegreerd geheel.

2.1.7 Management controlsysteem als beslissingondersteunend systeem

In de voorgaande paragrafen is beschreven hoe management control bijdraagt aan de realisatie van de organisatiedoelstellingen en dat organisaties daartoe een management controlsysteem inzetten dat verschillende beheersingsmethoden kan bevatten. Het management controlsysteem wordt daarbij in grote lijnen op twee manieren gebruikt (Malmi en Brown, 2008). Ten eerste kan het management met behulp van de toegepaste beheersingsmethoden het gedrag van medewerkers zodanig beïnvloeden dat zij hun inspanningen focussen op de door de organisatie beoogde resultaten. Daarnaast kan het management controlsysteem worden gebruikt om informatie te genereren die nodig is in de besluitvormingsprocessen binnen de organisatie.

2.2 Planning en control bij gemeentelijke overheden

Hiervoor is beschreven op welke wijze besturingsprocessen in het algemeen in organisaties kunnen worden ingericht en uitgevoerd. Daarbij is de aandacht met name uitgegaan naar planning en control. Dit onderzoek gaat echter niet over organisaties in het algemeen maar richt zich specifiek op planning en controlprocessen in gemeentelijke organisaties. De vraag die zich dan opwerpt, is of de algemene methoden en technieken die hiervoor zijn genoemd, en voornamelijk in de marktsector worden toegepast, ook kunnen worden toegepast in een gemeentelijke context. Merchant en Van der Stede (2003) stellen dat ‘not-for-profit’ organisaties zoals gemeentelijke overheden weliswaar veel gelijkenissen vertonen met bedrijven in de marktsector, maar dat de problemen en uitdagingen die met behulp van hun management controlsysteem worden aangepakt vaak anders zijn dan in het bedrijfsleven. Het primaire verschil dat hieraan ten grondslag ligt, is dat het doel van een ‘not-for-profit’ organisatie, in tegenstelling tot bedrijven in de marktsector, niet gericht is op het creëren van winst ten gunste van de eigenaren van de organisatie, maar op de soms conflicterende belangen van meerdere stakeholders. Bij het vormgeven van het management controlsysteem van ‘not-for-profit’ organisaties dient hiermee rekening te worden gehouden. Het ontbreken van een overheersende financiële doelstelling, die veelal kan worden uitgedrukt in kwantificeerbare eenheden, maakt het meten van de prestaties van een ‘not-for-profit’ organisatie ook lastig. Merchant en Van der Stede zien dit verschil echter niet als een doorslaggevende belemmering voor ‘not-for-profit’ organisaties om gebruik te maken van dezelfde controlvormen en beheersingtechnieken als in de marktsector.

Van Helden (2001) geeft aan dat de mate van toepasbaarheid van instrumenten en technieken uit de marktsector ondermeer beïnvloed wordt door het gebrek aan doeleenduidigheid en meetbaarheid van sommige overheidstaken. De vraag of bedrijfsmatige methoden mogen worden toegepast houdt volgens Van Helden daarnaast verband met het bijzondere karakter van de overheid. Doelgerichtheid en doelmatigheid zijn weliswaar – net als in het bedrijfsleven – van belang, maar bij de overheid tellen rechtvaardigheid, rechtsgelijkheid en betrouwbaarheid evenzeer. Hood (1991) merkt hierover op dat het moeilijk is om als overheidsorganisatie al deze waarden in gelijke mate na te streven. Als doelmatigheid centraal staat kan dit betekenen dat er minder waarborg is voor eerlijkheid en betrouwbaarheid van de dienstverlening door overheidsorganisaties.

vorige eeuw in veel westerse landen (waaronder Nederland), Australië en Nieuw Zeeland zijn intrede heeft gedaan. Daarnaast werden, ongeveer in dezelfde periode, in veel Nederlandse gemeenten planning en controlprocessen ingericht volgens het Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI) gedachtegoed, dat in feite past in NPM. Beide ontwikkelingen hebben grote invloed gehad op de wijze waarop veel gemeenten hun planning en control vandaag de dag hebben ingericht. Naast deze ontwikkelingen is ook de invoering van het duale stelsel binnen het gemeentebestuur van invloed geweest op de planning en control van gemeenten. Die invloed bestond concreet uit een aanpassing van de comptabiliteitsvoorschriften waarin onder meer het opstellen van een duale begroting verplicht werd gesteld. In de volgende paragrafen worden deze ontwikkelingen toegelicht.

2.2.1 New Public Management (NPM)

Het idee achter de introductie van NPM hield verband met de wens om de bedrijfsvoering in overheidsorganisaties te verbeteren door gebruik te maken van besturingsmechanismen die in het bedrijfsleven werden toegepast. Deze wens ontstond rond 1980, een tijd waarin in veel westerse landen sprake was van een ernstige economische stagnatie en de kritiek toenam op de toegenomen omvang van de overheidssector die weinig prestatiegericht werd gevonden (Ter Bogt, 2005).

De wijze van bedrijfsvoering in overheidsorganisaties werd in de jaren vóór 1980 gekenmerkt door een sterke focus op procedures en een strikt onderscheid met het bedrijfsleven. Deze kenmerken waren gerelateerd aan het wantrouwen dat sinds het begin van de vorige eeuw bestond tegen politici en de manier waarop de overheid functioneerde. Dit wantrouwen werd ingegeven door de praktijk van corruptie, willekeur en verspilling aan het eind van de negentiende en het begin van de twintigste eeuw (Hood, 1995; Gruening, 2001). Om deze praktijk in te dammen werden de hiervoor genoemde twee barrières opgeworpen: procedures die de zelfstandige handelingsbevoegdheid van politici en managers beperken en de voorbereiding en uitvoering van beleid toevertrouwen aan goed geschoolde, deskundige ambtenaren en ver weg blijven van bedrijfsvoeringtechnieken en -gebruiken uit het bedrijfsleven. De oorsprong van deze beweging kan worden herleid naar de Progressieven in de Verenigde Staten die hierin een belangrijke rol hebben gespeeld. De stroming die zij tot stand brachten is bekend onder de naam Progressive Public Administration (PPA).

Figuur 4 Van PPA naar NPM (Dunleavy en Hood, 1994)

NPM is echter niet alleen een reactie op PPA. Theoretisch heeft NPM onder invloed gestaan van verschillende ideeën afkomstig van diverse wetenschapsgebieden en theoretische stromingen (Hood, 1991; Gruening, 2001). In grote lijnen is NPM gebaseerd op twee verschillende gedachtestromen: new institutional economics, gebaseerd op de ontwikkeling van de public choice, transactiekosten en principal-agent theorie en business type

managerialism, in de traditie van scientific management. Gruening laat in zijn onderzoek

zien, welke verbanden er bestaan tussen de kenmerken van NPM en de diverse theorieën. Voorbeelden zijn de public-choice theorie die onder andere competitieve verhoudingen en decentralisatie propageert, en de principle-agent theorie met een focus op (de meetbaarheid van) resultaten. Over de verschillende kenmerken van NPM is in de wetenschappelijke literatuur veel geschreven. Hood (1995) merkt daarover op dat de meeste beschrijvingen uitkomen op zeven elementen van NPM die zijn terug te voeren tot de twee basisgedachten: de introductie van bedrijfsvoeringmethoden uit het bedrijfsleven en het verleggen van de aandacht van processturing naar besturing van prestaties. De zeven elementen zijn als volgt.

1. Toepassen van managementstijlen en -gebruiken uit de particuliere sector; 2. Een zichtbaar management in de zin van actieve aansturing van de organisatie;

3. Een organisatiestructuur die is opgesplitst in eenheden, georganiseerd op basis van producten;

4. Relaties tussen organisatieonderdelen die worden gekenmerkt door competitieve verhoudingen en contractafspraken;

5. Oriëntatie op efficiencyverbetering en besparing;

6. Oriëntatie op meetbaar geformuleerde doelen en prestaties;

7. Gebruik van beheersingsvormen gericht op producten en resultaten. PPA

NPM Aantal regels dat

de autonomie van managers inperkt

Groot

Klein Mate waarin de Groot

Bovenstaande opsomming bevat zowel gedragselementen (1 en 2) als instrumentele elementen (3 – 7). Van Helden en Jansen (2003) trekken in een onderzoek naar de adoptie van NPM in Nederlandse gemeenten de conclusie dat de toepassing van NPM wel duurzaam lijkt, maar dat de praktijk laat zien dat de impact van NPM op het gedrag beperkt is. Ten aanzien van de instrumentele elementen lijkt het erop dat NPM weliswaar heeft geleid tot het ontwikkelen en implementeren van instrumenten, maar dat gemeenten nog moeten leren omgaan met complicaties bij het toepassen van die instrumenten in de publieke sector. In hun onderzoek refereren Van Helden en Jansen aan het model van Pollitt (2002) inzake de categorisering van vier veranderniveaus van NPM: 1 erover praten, 2 besluiten tot veranderen en implementeren van instrumenten, 3 toepassen in de praktijk en 4 realiseren van een impact. Uitgaande van deze indeling van Pollitt constateren zij dat NPM is blijven steken tussen het tweede en derde niveau. Als één van de mogelijke oorzaken die aan de beperkte realisatie van de elementen van NPM ten grondslag liggen noemen zij het generieke concept van NPM dat niet aansluit op het pluriforme karakter van de Nederlandse overheid.

Niettemin heeft NPM veel aandacht getrokken van Nederlandse gemeenten. Veel gemeenten zijn met name aan de slag gegaan met het ontwikkelen van de instrumentele elementen van NPM. Daarbij werden zij geholpen door de centrale overheid, die het bedrijfsmatige functioneren van gemeenten vanaf eind jaren ’80 tot halverwege de jaren ’90 stimuleerde door het initiatief te nemen tot de ontwikkeling van een nieuw beleids- en beheersinstrumentarium (BBI).

2.2.2 Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI)

De aanleiding voor de ontwikkeling van BBI lag in de breed gedragen opvatting dat de gemeentebegroting niet het noodzakelijke inzicht bood om de gemeenteraad in staat te stellen tot beleidsmatige afwegingen (Groot en Van Helden, 2007). Het doel van BBI was daarom primair om de informatievoorziening binnen gemeenten te verbeteren om daarmee het politieke bestuur te versterken. Deze doelstelling werd vertaald in drie ambities. Ten eerste moest BBI leiden tot de hiervoor genoemde sterkere positie van de gemeenteraad. Ten tweede moest de organisatie met het nieuwe instrumentarium efficiënter en effectiever worden beheerst door sturing op output en het ontwikkelen van bedrijfsnormen en kwaliteitseisen. Ten derde moesten ook de klanten van de gemeente er beter van worden door een toename van de flexibiliteit van de organisatie en meer aandacht voor de wensen van de afnemers van producten en diensten. In de praktijk kwamen de ambities grotendeels neer op het rationaliseren van het dagelijkse management van de gemeente en was het belang van een effectief en efficiënt overheidsbeleid cruciaal (ter Bogt, 2008; Van Helden, 1998).

Houwaart c.s. (1995) vatten de uitvoering van de doelstellingen van BBI samen in zeven ontwikkelingsfasen:

1. Vertalen van politieke wensen in concrete beleidplannen;

2. Ontwikkelen van een piramidale structuur van planningsinstrumenten ten behoeve van de verschillende lagen in het bestuur en de organisatie;

4. Ontwikkelen van tussentijdse rapportages op bestuurlijk en organisatorisch niveau teneinde bijsturing mogelijk te maken;

5. Ontwikkelen van een jaarverslag en jaarrekening voor de verantwoording van het uitgevoerde beleid;

6. Ontwikkelen van normen en kengetallen om meer inzicht te geven in de efficiëntie en effectiviteit van gemeentelijk beleid;

7. Ontwikkelen van een instrumentarium voor maatschappelijke effectmeting.

Kenmerkend voor de hiervoor genoemde BBI-ontwikkelingen is dat zij uitgaan van een cyclisch planning en controlproces, en concrete aanbevelingen inhouden om planning en controlinstrumenten te ontwikkelen en te gebruiken. Deze instrumentele benadering heeft BBI voor een belangrijk deel gemeen met NPM. Ook NPM legt, naast een aantal andere accenten, de nadruk op de ontwikkeling van een productgericht planning en controlproces en de inrichting van productverantwoordelijke organisatie-eenheden. Zowel NPM als BBI zijn op deze punten primair gericht op het vergroten van de efficiëntie en effectiviteit van overheidsorganisaties.

2.2.3 Dualisering van het gemeentebestuur

De dualisering van het gemeentebestuur is vastgelegd in een wet die in 2002 is ingevoerd. De aanleiding voor de wet was de onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders in de dagelijkse praktijk van gemeenten (Min. BZK, 2002). De facto maakte de raad zijn kaderstellende en controlerende functie niet waar en draaide het college teveel aan de knoppen. Door middel van de wet zijn de posities, functies en bevoegdheden van de raad en het college formeel duidelijker gescheiden. De kern van deze ontvlechting is dat de raad zich meer concentreert op kaderstelling en controle, terwijl het college het bestuur van de gemeente voor zijn rekening neemt. Om de kaderstellende en controlerende functie van de raad te ondersteunen, zijn in 2004 de gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften aangepast. Een belangrijk onderdeel van deze nieuwe voorschriften, vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), is de invoering van een programmabegroting voor de raad en een productbegroting voor het college. Het idee daarachter is dat de programmabegroting de budgettaire bevoegdheden van de raad versterkt door de budgetten te relateren aan de gemeentelijke taken en programma’s voor de diverse beleidsvelden. Hiermee heeft de raad een instrument in handen dat de informatie verschaft waarmee gestuurd kan worden op maatschappelijke effecten en het realiseren van de gestelde beleidsprioriteiten.

Ter Bogt, Van Helden en Van der Kolk (2012) twijfelen echter of de programmabegroting daadwerkelijk het sturingsinstrument is dat tegemoet komt aan de behoeften van de raad. Zij baseren deze twijfel op de zoektocht die vele gemeenten en provincies nog steeds ondernemen naar de juiste vorm en inhoud van de programmabegroting. Ook stellen zij de vraag of de ideeën achter de programmabegroting wel uniform zijn toe te passen op alle activiteiten van gemeenten en provincies. In hun onderzoek trekken zij de conclusie, dat het niet mogelijk is om bij alle beleidsonderdelen in de programmabegroting concrete maatschappelijke effecten op te nemen. Zij pleiten daarom voor een meer gedifferentieerde benadering waarbij de in de programmabegroting opgenomen prestatie-informatie beter aansluit bij de diversiteit in het beleid. Ook Bordewijk en Klaassen (2012) constateren veel kritiek bij gemeenten op het BBV en de programmabegroting. Die kritiek richt zich met name op de geringe rol van de maatschappelijke doelstellingen in het begrotingsproces. Bordewijk en Klaassen stellen dat de aanname dat er een direct verband bestaat tussen de inzet van budgetten en de realisatie van maatschappelijke doelen niet realistisch is. Dit komt doordat maatschappelijk effecten van het ingezette beleid vaak pas op langere termijn worden gehaald en het bovendien moeilijk is om een causale relatie te leggen tussen de effecten en het beleid, mede omdat gemeenten de invloed op die effecten delen met andere spelers.

3. Contingente variabelen van gemeentelijke planning en control

3.1 Contingentietheorie en -onderzoek naar het gebruik van planning en control-informatie

De contingentiebenadering van planning en control is gebaseerd op de premisse dat er geen universeel planning en controlsysteem is dat toepasbaar is op alle organisaties in alle omstandigheden. De ontwikkeling van contingentietheorieën was een reactie op ervaringen in de praktijk, die lieten zien dat sommige conflicterende resultaten niet in een universeel kader zijn te verklaren. Diverse factoren, zoals technologie en omgeving, werden aangedragen om te onderbouwen waarom planning en controlsystemen verschilden afhankelijk van de situatie. Contingentietheorieën trachten daarbij het verband aan te tonen tussen specifieke aspecten van het systeem en verschillende omstandigheden. Een aantal contingentieonderzoeken heeft zich specifiek gericht op de invloed die allerlei variabelen kunnen hebben op de effectiviteit van planning en controlinformatie die wordt ingezet bij de sturing en beheersing van organisaties. Eén van die onderzoeken betreft het onderzoek van Daft en Lengel (1986). In hun onderzoek geven zij aan waarom organisaties planning en controlinformatie produceren en welke instrumenten organisaties kunnen inzetten om aan de informatiebehoefte tegemoet te komen. In het voorliggende onderzoek neemt het model van Daft en Lengel voor de ordening van de onderzoeksuitkomsten een centrale plaats in. Voor het theoretische deel van het onderzoek zijn, naast het onderzoek van Daft en Lengel, diverse andere theorieën en onderzoeken gebruikt.

Daft en Lengel onderscheiden hiervoor zeven communicatiemechanismen die een continuüm vormen met betrekking tot het vermogen om onzekerheid en dubbelzinnigheid te verminderen (figuur 6). Een belangrijk kenmerk van die communicatiemiddelen is de mate waarin zij ‘rijke’ informatie (rich information) produceren. Met behulp van rijke informatie is een organisatie in staat om verschillende zienswijzen te verenigen en complexe en subjectieve boodschappen over te brengen waardoor ambigue situaties binnen een beperkt tijdsinterval worden verhelderd.

1. Er is soms sprake van ambigue onduidelijke gebeurtenissen.

Managers definiëren vragen, ontwikkelen een

gemeenschappelijke taal en verzamelen meningen

2. Er is vaak sprake van ambigue onduidelijke gebeurtenissen.

Managers definiëren vragen, zoeken antwoorden, verzamelen objectieve data en delen

meningen 3. Heldere goed gedefinieerde

situatie.

Managers hebben weinig antwoorden nodig en verzamelen objectieve data

4. Veel goed gedefinieerde problemen.

Managers vragen veel, zoeken duidelijke antwoorden en verzamelen nieuwe kwantitatieve informatie

Onzekerheid

Figuur 5 Effect van onzekerheid en dubbelzinnigheid op het gebruik van planning en controlinformatie (Daft en Lengel, 1986)

Communicatiemiddel genereert arme info Communicatiemiddel genereert rijke info

Figuur 6 Effect van communicatiemiddelen op onzekerheid en dubbelzinnigheid (Daft en Lengel, 1986) Regels en procedures Informatie- systemen Speciale rapporten P&C documenten Direct contact Verbinding Groeps- bijeen-komsten Dubbel-zinnigheid Hoog Laag Laag Hoog

Verminderen van dubbelzinnigheid (verhelderen, overeenstemming)

Verminderen onzekerheid

De in figuur 6 genoemde communicatiemiddelen variëren in het vermogen om rijke informatie te verschaffen omdat zij verschillen in de mogelijkheid om directe feedback te geven en het grote aantal signalen en kanalen dat bij communicatie wordt gebruikt. Dermer (1977) merkt hierover op dat het belang van directe feedback is gelegen in de mogelijkheid om snel correctieve acties te ondernemen en ambiguïteit te reduceren. Bij rijkere communicatiemiddelen is daarnaast sprake van meer personalisatie van de informatie en variatie in taalgebruik.

Regels en procedures leveren van verschillende middelen de minst rijke informatie. Zij

worden met name toegepast op zich herhalende goed begrepen problemen. Zij verminderen de noodzaak van een continue stroom van nieuwe informatie. Zij vormen echter geen oplossing voor dubbelzinnigheid.

Informatiesystemen worden gebruikt om aan managers objectieve informatie te verschaffen

die onzekerheid kan verminderen. Zij bevatten onder andere periodieke rapporten over budgetten en geleverde prestaties. Ook dit medium is niet geschikt om dubbelzinnigheid weg te nemen.

Speciale rapporten hebben betrekking op eenmalige onderzoeken of speciale onderwerpen.

Het doel van deze rapporten is om niet eerder beschikbare informatie over die onderwerpen te verzamelen en te analyseren teneinde onzekerheid bij managers te verminderen. In het analyseproces kan enige mate van dubbelzinnigheid worden weggenomen.

Planning en controldocumenten verminderen zowel onzekerheid als dubbelzinnigheid. In het

planningsproces worden meningen uitgewisseld over de te stellen doelen en de wijze waarop die doelen gerealiseerd moeten worden. Na overeenstemming hierover verschaffen controldocumenten objectieve informatie waarmee managers de geleverde prestaties kunnen evalueren.

Direct contact tussen twee personen is de meest eenvoudige vorm van persoonlijke

informatie-uitwisseling waarmee enige mate van onzekerheid kan worden gereduceerd. Tijdens het contact kunnen zienswijzen worden gedeeld om dubbelzinnige interpretaties te verminderen.

Verbindingsfunctionarissen (Integrators) worden aangesteld om op de grensgebieden tussen

de eenheden in een organisatie te opereren. Het doel is om door middel van het delen van informatie en het oplossen van verschillen in inzicht voor afstemming te zorgen tussen die eenheden. Daarbij zetten zij verschillende middelen in waaronder met name het leggen van persoonlijke contacten.

Groepsbijeenkomsten zijn volgens Daft en Lengel ten slotte een medium dat het sterkst is in

het verminderen van dubbelzinnigheid. De kracht van bijeenkomsten ligt in het op grote schaal uitwisselen van meningen en de mogelijkheid om een gemeenschappelijk oordeel te vormen en verschillen te overbruggen.

overheidmanagement echter meer accent gekregen dan andere. Zo is eerder in dit onderzoek opgemerkt dat de wijze van control in overheidsorganisaties in de jaren vóór 1980 werd gekenmerkt door een sterke focus op regels en procedures en dat onder invloed van NPM en BBI een sterkere nadruk werd gelegd op resultaatcontrol en het gebruik van een piramidale structuur van planning en controldocumenten (Van Helden, 1998; Van Helden en Jansen, 2003). Deze instrumenten komen overeen met het linker deel van het spectrum aan potentiële communicatiemiddelen dat Daft en Lengel hanteren.

Dat het gebruik van deze instrumenten niet tot een onverdeeld succes heeft geleid, blijkt uit de diverse onderzoeken die in het inleidende hoofdstuk van dit onderzoek zijn aangehaald. In die onderzoeken worden kanttekeningen gezet bij de uniforme inzet van deze planning en controlinstrumenten en het effect daarvan op het gebruik van de informatie die met die instrumenten wordt gegenereerd. De vraag die daarbij wordt gesteld is of die uniformiteit wel past op de veelheid van situaties waarin een gemeentelijke organisatie probeert de doelstellingen te realiseren en of niet meer rekening moet worden gehouden met de invloed van een aantal contingente factoren. Uitgaande van de kwalificatie die Daft en Lengel geven aan de verschillende planning en controlinstrumenten, kan de conclusie worden getrokken dat de inzet van de door NPM en BBI gepropageerde instrumenten voornamelijk geschikt is om onzekerheid te reduceren. Daarmee lijken NPM en BBI niet in alle gevallen een oplossing te bieden voor vraagstukken die verband houden met contingente factoren waarin ook dubbelzinnigheid een belangrijke rol speelt. Welke contingente factoren dat zijn, wordt in de volgende paragraaf beschreven.

3.2 Contingente variabelen in een gemeentelijke context

Verschillende theoretici hebben sinds de jaren ’60-’70 van de vorige eeuw contingente variabelen geïdentificeerd die van invloed zijn op de instrumenten die worden ingezet bij de sturing en beheersing van organisaties. In zijn onderzoek naar theorieën over de relatie tussen die variabelen en management control systemen, concludeert Chenhall (2003) dat drie variabelen sinds 1980 gerekend kunnen worden tot generieke elementen van de context van management control systemen. Dit zijn de omgeving van de organisatie, de technologie van het voortbrengingsproces en de organisatiestructuur. In latere jaren zijn hier nog andere variabelen aan toegevoegd zoals de strategie en cultuur van een organisatie. Ook andere wetenschappers (w.o. Otley, 1980; Daft en Lengel, 1986; Emannuel, Otley en Merchant, 1990) onderkennen het belang van de drie door Chenhall genoemde generieke contingente factoren.

bedrijfsleven, rekening moet worden gehouden met uiteenlopende en soms conflicterende belangen en subjectieve interpretaties.

3.2.1 Omgeving

Een belangrijke contingente factor van management controlsystemen is de omgeving waarin organisaties opereren. Volgens Birnberg (1998) is het van belang dat het management controlsysteem het management in staat stelt om snel te anticiperen op veranderingen in die omgeving en het gedrag van de organisatie daaraan aan te passen. Birnberg geeft aan dat de wijze waarop het controlsysteem hiervoor kan worden ingezet samenhangt met de mate van voorspelbaarheid van veranderingen in de omgeving. Veel gebeurtenissen in de omgeving zijn onduidelijk. Managers ervaren onzekerheid omdat voldoende informatie ontbreekt die nodig is om onderscheid te maken tussen relevante en irrelevante data en het hierdoor een probleem is om een gerichte koers uit te zetten (Milliken, 1987). Daarnaast kan het ook voorkomen dat er weliswaar voldoende informatie is over de omgeving, maar dat causale verbanden tussen omgeving en organisatie moeilijk zijn te leggen.

Dynamiek in de omgeving

Milliken (1987) associeert dynamiek, complexiteit en heterogeniteit in de omgeving met onzekerheid over veranderingen in de omgeving. Hij geeft aan dat managers deze onzekerheid (state uncertainty) ervaren, indien bepaalde componenten van de omgeving, zoals de acties van concurrenten, consumenten of overheden, onvoorspelbaar zijn. Wanneer een organisatie verkeert in een stabiele en voorspelbare omgeving en er duidelijkheid is over de uit te voeren taken, omdat deze een routinematig karakter hebben, kan het management van die organisatie volgens Birnberg (1998) gebruik maken van een controlsysteem dat voor een belangrijk deel gebaseerd is op procedures en het meten van resultaten. Indien taken niet duidelijk zijn vanwege het ontbreken van routinematigheid, moet het management in een stabiele omgeving leren van eerder uitgevoerde processen. In deze situatie is een belangrijke functie van het management controlsysteem om dit leerproces te faciliteren door feedback te geven over de resultaten van eerdere processen. Earl en Hopwood (1979) zien het management controlsysteem is zo’n situatie als een ‘leermachine’. De praktijk van gemeentelijke organisaties laat zien dat niet altijd sprake is van een stabiele en/of voorspelbare omgeving. Wijzigingen in wetgeving, socio-economische en demografische ontwikkelingen en de toename van samenwerkingsverbanden met publieke en private partners zijn enkele factoren die zorgen voor dynamiek in de omgeving van gemeentelijke organisaties. Managers hebben hierdoor meer moeite om te voorspellen hoe de omgeving zich op al die, en mogelijk nog meer vlakken zal ontwikkelen en wanneer veranderingen zich zullen voordoen. Indien een gemeentelijke organisatie te maken heeft met zo’n veranderlijke omgeving is het niet voldoende om routines op te bouwen op basis van eerdere ervaringen.

managers volgens Birnberg (1998) behoefte aan flexibele controlvormen die voorzien in de benodigde communicatie en coördinatie tussen de hiërarchische lagen en eenheden binnen een organisatie. Daarnaast is het in een dynamische omgeving van belang om ten behoeve van het besluitvormingsproces door middel van communicatie en coördinatie een gemeenschappelijk beeld te creëren van de verwachte ontwikkelingen in de omgeving.

Chenhall (2003) concludeert op basis van een inventarisatie van contingentie-gebaseerde onderzoeken van de afgelopen 20 jaar dat organisaties in zo’n situatie behoefte hebben aan een open extern gericht controlsysteem waarmee tijdige informatie met een brede scope kan worden gegenereerd. Tijdige informatie biedt managers de mogelijkheid om snel op gebeurtenissen te reageren. De scope van een informatiesysteem refereert aan de dimensies van de (externe) focus, de kwantificeerbaarheid en de tijdhorizon. Een systeem met een brede scope levert informatie over de externe omgeving die zowel economisch als niet-economisch is. Bovendien bevat het prognoses over toekomstige gebeurtenissen. Met zo’n systeem zullen managers die onzeker zijn over de staat van de omgeving meer in staat zijn om de omgeving te scannen voorspellingen te doen over de mogelijke ontwikkelingen (Milliken, 1987).

Ook Daft en Lengel (1986) zien de dynamiek van de externe omgeving als een belangrijke oorzaak van onzekerheid. Zij stellen dat organisaties in een veranderlijke omgeving veel data verzamelen en daarbij meerdere informatiekanalen gebruiken. Organisaties in een stabiele of voorspelbare omgeving hebben minder behoefte om informatie te verzamelen.

Causale verbanden tussen omgeving en organisatie

Milliken (1987) geeft aan dat het ontbreken van kennis over oorzaak-gevolg relaties in de omgeving ondermeer verband houdt met het vermogen om te voorspellen welk effect veranderingen in de omgeving heeft op de organisatie (effect uncertainty). Milliken geeft aan dat onzekerheid over oorzaak-gevolg relaties niet hetzelfde is als de hiervoor genoemde onzekerheid over de staat van de omgeving. Veel kennis over de staat van de omgeving, en de dynamiek die daarin optreedt, kan juist meer vragen oproepen omdat kennis over het effect van deze ontwikkelingen op de organisatie ontbreekt. Milliken voegt daaraan toe, dat onzekerheid over oorzaak-gevolg relaties tussen de omgeving en de organisatie ook betrekking kan hebben op onvoldoende inzicht in de gevolgen die acties van de organisatie kunnen hebben op de omgeving en de doelen die de organisatie nastreeft (respons

uncertainty). Onzekerheid over beide causale verbanden leidt ertoe dat managers geen

en welke strategische acties zij inzetten. Zij doen dit om van andere organisaties te leren en om zo mogelijk de acties te imiteren.

Ook Daft en Lengel (1986) relateren de analyseerbaarheid van oorzaak-gevolg relaties tussen omgeving en organisatie aan dubbelzinnigheid over de wijze waarop organisaties op ontwikkelingen in de omgeving moeten reageren. Wanneer oorzaak-gevolg relaties met betrekking tot de omgeving helder zijn, is er een eenduidig beeld van de omgeving en het effect op de organisatie en kunnen managers vertrouwen op harde data als antwoord op hun vragen. Wanneer die relatie niet helder is, ontstaan meerdere conflicterende interpretaties over de situatie waarin een organisatie verkeert en moeten managers door middel van discussie komen tot een gedeelde interpretatie van de gevolgen voor de organisatie als uitgangspunt voor de reactie van de organisatie.

Op grond van de hiervoor genoemde onderzoeken kan de conclusie worden getrokken dat onzekerheid en dubbelzinnigheid in de omgeving voor een belangrijk deel gerelateerd zijn aan de dynamiek in de omgeving, respectievelijk de analyseerbaarheid van oorzaak-gevolg relaties. Ook laten de onderzoeken zien dat managers in een dynamische omgeving behoefte hebben aan veel feitelijke informatie om onzekerheid te verminderen. Gerelateerd aan het model van Daft en Lengel, kan in deze informatiebehoefte worden voorzien door gebruik te maken van ‘real time’ extern gerichte informatiesystemen, planning en controldocumenten en onderzoeken en rapporten waarin de omgeving wordt gescand op recente ontwikkelingen en prognoses voor de toekomst zijn opgenomen. Wanneer sprake is van dubbelzinnigheid in de omgeving doordat oorzaak-gevolg relaties slecht zijn te analyseren, overheerst bij managers de behoefte aan persoonlijk contact, verbinding zoeken met andere organisatieonderdelen en het delen van zienswijzen in groepsbijeenkomsten. Bij het gelijktijdig optreden van onzekerheid en dubbelzinnigheid zullen al de hiervoor genoemde communicatiemiddelen worden ingezet. Andersom is de verwachting dat organisaties die niet in zo’n omgeving verkeren grotendeels kunnen opereren aan de hand van regels en procedures en een informatiesysteem dat primair interne bedrijfsinformatie genereert.

3.2.2 Technologie van het voortbrengingsproces

Technologie omvat de kennis, het gereedschap en de technieken die worden gebruikt om input in output te transformeren. Twee aspecten van technologie zijn volgens Daft en Lengel (1986) van invloed op de eisen die aan een management controlsysteem worden gesteld. Dit zijn de variabiliteit in het voortbrengingsproces en de mate waarin dit proces wordt begrepen.

Variabiliteit in het voortbrengingsproces

beschreven. Een hoge variabiliteit maakt het voor de betrokkenen lastig om vooraf problemen te voorspellen en daarop te anticiperen met passende activiteiten. Wanneer de variabiliteit hoog is, neemt de onzekerheid over het verloop van het proces toe en is meer informatie in de vorm van harde data nodig om nieuwe gebeurtenissen tijdig te identificeren en te beheersen (Daft en MacIntosh, 1978).

Analyseerbaarheid van het voortbrengingsproces

De analyseerbaarheid van het voortbrengingsproces houdt verband met de mate waarin het proces wordt begrepen. Analyseerbaarheid is van invloed op de wijze waarop individuen reageren op problemen in het proces. Inherent aan niet goed begrepen processen is het dubbelzinnig opvatten door betrokkenen van de beschikbare informatie over van de aard van het probleem. Wanneer in het voortbrengingsproces de relatie tussen de activiteiten en de gevolgen duidelijk is, zijn de uit te voeren taken voldoende gestructureerd en begrepen om een voorspelling te kunnen doen over de uitkomst ervan (Dermer, 1977). Tevens kan een leidinggevende dan relatief gemakkelijk bijsturen in geval er iets fout gaat. De stappen in het proces zijn bekend en op grond daarvan kan hij/zij de ondergeschikte aangeven wat er anders moet worden gedaan. Een kenmerk van deze gestructureerde taken is dat zij geformaliseerd zijn in een volgorde van activiteiten waarin alle keuzen zijn vastgelegd. Om deze taken uit te voeren, kunnen individuen volgens Birnberg (1998) gebruik maken van formele databases en beslissingsmodellen.

Chenhall (2003) merkt in dit verband op dat bij technologieën met gestandaardiseerde en geautomatiseerde processen het best een traditioneel mechanistisch management controlsysteem kan worden ingezet met hoog ontwikkelde proces controls en een hoog gebruik van budget controls. Daft en Lengel (1986) komen in hun onderzoek tot de gelijkluidende conclusie dat, indien taken analyseerbaar zijn, managers voldoende hebben aan standaardregels, kwantitatieve databases en (statistische) rapporten om de taken uit te kunnen voeren. Zij brengen hierbij wel de kanttekening aan dat een grote mate van variabiliteit in analyseerbare processen vraagt om veel harde informatie om goed om te kunnen gaan met die uitzonderingen. Earl en Hopwood (1979) geven aan dat een management controlsysteem bij analyseerbare processen kan worden gebruikt om prestaties te beoordelen door de uitkomst van de processen te vergelijken met een vooraf bepaalde norm. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is dat sprake is van heldere doelen. Indien er geen eenduidigheid over doelstellingen bestaat, ontbreekt een duidelijke norm. In dit geval spelen politieke processen een belangrijke rol in het besluitvormingsproces van een organisatie en kunnen verschillende partijen informatie uit het management controlsysteem over het voortbrengingsproces gebruiken om, bijvoorbeeld met behulp van ‘what-if analyses’, standpunten te ondersteunen en tot compromissen te komen.