De relatie tussen aspecten van contingente factoren en informatiemechanismen

Daft en Lengel (1986) maken onderscheid tussen contingente factoren die gerelateerd zijn aan onzekerheid en aan dubbelzinnigheid, en het daaraan verbonden gebruik van arme, respectievelijk rijke informatiemechanismen.

Zoals hiervoor is toegelicht, is aan de respondenten in het onderzoek gevraagd de mate van onzekerheid en dubbelzinnigheid voor hun taakvelden en het gebruik van informatiemechanismen aan te geven op een 5-punts Likert-schaal met antwoordcategorieën: zeer weinig – weinig – neutraal – veel – zeer veel. Omdat de theorie aangeeft dat ter beperking van onzekerheid vooral gebruik wordt gemaakt van arme informatie is in tabel 1, en de verdere rapportage over het empirisch onderzoek, de uitkomst van het kenmerk onzekerheid gerelateerd aan de scores voor arme informatie. Naar analogie hiervan is in tabel 2 de presentatie bij het kenmerk dubbelzinnigheid gericht op rijke informatie. De organisatiebrede resultaten van de interviews, zijnde het gemiddelde van alle respondenten, zijn in tabellen 1 en 2 weergegeven. Ten behoeve van de analyse in dit onderzoek is het, in de theorie van Daft en Lengel (1986) veronderstelde, verband tussen onzekerheid/dubbelzinnigheid en het gebruik van arme/rijke informatie vertaald in twee aannames over de mate waarin onzekerheid/dubbelzinnigheid correspondeert met de mate van het gebruik van informatiemechanismen.

Eerste aanname:

De eerste aanname is, dat op grond van de theorie mag worden verwacht dat de beoordeling van onzekerheid of dubbelzinnigheid per aspect van een contingente factor in dezelfde antwoordcategorie valt als de beoordeling van het daaraan gerelateerde gebruik van arme respectievelijk rijke informatiemechanismen. Zo is bijvoorbeeld de verwachting dat veel onzekerheid leidt tot veel gebruik van arme informatie en dat weinig dubbelzinnigheid leidt tot weinig gebruik van rijke informatie.

Tweede aanname:

De tweede aanname is, dat mag worden verwacht dat binnen een aspect van een contingente factor, de variatie van beoordelingen van onzekerheid en dubbelzinnigheid op het detailniveau van programma’s en taakvelden correspondeert met de variatie van beoordelingen van het gebruik van arme en rijke informatiemechanismen.

In de analyses die hierna volgen, is weergegeven in welke mate deze veronderstelde aansluitingen op organisatiebreed- en programmaniveau zijn gevonden. De uitkomst van de analyses zal worden betrokken bij de beantwoording van de onderzoeksvragen of contingente factoren in een gemeentelijke organisatie van invloed zijn op het gebruik van informatiemechanismen en of er aanleiding is om het gebruik van informatiemechanismen te differentiëren.

Aspecten van contingente factoren gerelateerd aan onzekerheid Score onzekerheid Gemiddelde score arme informatie

Voorspelbaarheid omgeving Veel Neutraal Variabiliteit processen Neutraal ^Neutraal Afhankelijkheid

taken/bevoegdheden

Zeer veel ^Neutraal

Tabel 1 Organisatiebrede scores van onzekerheid en arme informatie per aspect van contingente factoren

Aspecten van contingente factoren gerelateerd aan dubbelzinnigheid Score dubbel-zinnigheid Gemiddelde score rijke informatie

Causale verbanden omgeving-organisatie

Neutraal Veel Analyseerbaarheid processen Neutraal Veel Differentiatie

taken/bevoegdheden

Veel Veel

Doelen Neutraal Veel

Tabel 2 Organisatiebrede scores van dubbelzinnigheid en rijke informatie per aspect van contingente factoren

Hieronder worden de scores per aspect toegelicht.

Aspecten van contingente factoren gerelateerd aan onzekerheid Voorspelbaarheid van de omgeving

Uit de interviews kwam naar voren dat de voorspelbaarheid van de omgeving door de managers laag wordt ingeschat. Dit leidt tot veel onzekerheid. Managers geven aan dat de voorspelbaarheid met name negatief wordt beïnvloed door het grote aantal partijen (bedrijven, verbonden partijen en (semi)overheden) waarmee wordt samengewerkt en de politieke context van een aantal programma’s. Daarnaast wordt de onzekerheid vergroot door de onzekere economische ontwikkelingen die de laatste jaren steeds meer van invloed zijn op de taken die gemeenten uitvoeren.

De gemiddelde score voor het kenmerk onzekerheid als gevolg van het aspect voorspelbaarheid (Veel) is hoger dan die van het gebruik van arme informatiemechanismen (Neutraal). In de hiervoor gedane eerste aanname werd gesteld, dat verwacht mag worden dat onzekerheid en het gebruik van arme informatie op basis van de theorie een gelijke score vertonen. Dit is hier niet het geval. Ook op het detailniveau van de programma’s ontbreekt een dergelijke relatie tussen onzekerheid en het gebruik van arme informatie. Zo leidt een hogere onzekerheid als gevolg van onvoorspelbaarheid van de omgeving (bij zeven programma’s) niet tot meer gebruik van arme informatie dan lage onzekerheid (bij drie programma’s).

In de theorie wordt de mate van onzekerheid niet in verband gebracht met het gebruik van rijke informatie. Desalniettemin is het opvallend dat dit positieve verband wel wordt waargenomen . Dit geldt met name voor de informatiebronnen ‘direct contact’ en het ‘leggen van verbindingen’. In de conclusies wordt hier op teruggekomen.

Variabiliteit in processen

Variabiliteit betreft de mate en de frequentie waarin de procesgang wordt verstoord. Organisatiebreed geven managers aan dat die verstoringen betekenen dat het aspect variabiliteit in processen leidt tot een gemiddelde onzekerheidscore (Neutraal). De voornaamste oorzaken zijn interventies door het bestuur en de invloed van andere actoren in het proces.

De gemiddelde score voor variabiliteit komt, in lijn met de theorie, overeen met het gebruik van arme informatie (Neutraal). Ook hier geldt echter dat op het detailniveau van programma’s een duidelijk verband ontbreekt. Zo staan bijvoorbeeld tegenover het gemiddelde neutrale gebruik van arme informatie vijf programma’s met veel en twee programma’s met weinig onzekerheid als gevolg van variabiliteit in processen. Net als bij onzekerheid als gevolg van onvoorspelbaarheid van de omgeving is er wel een verband geconstateerd tussen variabiliteit en het gebruik van rijke informatie, met name in de vorm

van het leggen van verbindingen en groepsbijeenkomsten, waarop verderop in dit onderzoek wordt teruggekomen.

Afhankelijkheid

Managers ervaren binnen hun taakvelden een grote afhankelijkheid. Organisatiebreed en op programmaniveau geven zij aan dat die afhankelijkheid leidt tot grote onzekerheid (Zeer

veel). Als voornaamste oorzaak van de afhankelijkheid noemen zij de wijze waarop in 2005

het sturingsmodel van de gemeente Haarlemmermeer is uitgewerkt. Een belangrijk kenmerk van dat sturingsmodel is de georganiseerde onderlinge afhankelijkheid. Die afhankelijkheid is het gevolg van de wens van de top van de organisatie om meer vraaggestuurd en gebiedsgericht te werken. Daartoe werd de organisatiestructuur gekanteld naar procesgeoriënteerde eenheden met veel dwarsverbanden, om zo verkokering tegen te gaan. Naast deze interne afhankelijkheid noemen managers ook de toegenomen samenwerking met ketenpartners als oorzaak van afhankelijkheid.

Tussen afhankelijkheid en het gebruik van arme informatiemechanismen is geen duidelijk verband waargenomen. De uitkomst van het onderzoek laat zien dat de door de managers opgemerkte grote afhankelijkheid (Zeer veel) niet leidt niet tot een overeenkomstige behoefte aan harde informatie (Neutraal). Op grond van de theorie zou mogen worden verwacht dat het gebruik intensiever zou zijn. Wel is net als bij de twee hiervoor beschreven aspecten die van invloed zijn op onzekerheid wel een verband gevonden met het gebruik van rijke informatie. Opvallend is daarbij, dat de score van onzekerheid als gevolg van de afhankelijkheid die de managers ondervinden een grote overeenkomst vertoont met de score van dubbelzinnigheid als gevolg van de differentiatie van taken en bevoegdheden die aan de managers zijn toegewezen. In de theorie van Daft en Lengel (1986) staat echter binnen de contingente factor ‘Organisatiestructuur’ het aspect afhankelijkheid los van het aspect differentiatie, waarbij de één van invloed is op onzekerheid en de ander op dubbelzinnigheid. Gelet op de uitkomst van het onderzoek is het de vraag of dit ook geldt voor de door de managers gepercipieerde interne afhankelijkheid. Gegeven de achtergrond van het besturingsmodel, lijkt er een causaal verband te bestaan tussen de georganiseerde differentiatie en de sterk gevoelde afhankelijkheid. In de samenvatting wordt hierop verder ingegaan.

Aspecten van contingente factoren gerelateerd aan dubbelzinnigheid Causale verbanden

Causale verbanden bestaan indien een bepaalde factor, in dit geval de omgeving, een duidelijk effect heeft op een andere factor, in dit geval de organisatie, of andersom. Dubbelzinnigheid doet zich voor indien die effecten vaag of variërend zijn. Organisatiebreed beoordelen managers dubbelzinnigheid als gevolg van het ontbreken van causale verbanden tussen de organisatie en de omgeving neutraal. Zij geven daarbij wel aan dat voor een aantal programma’s sterke causale verbanden bestaan. Dit geldt met name voor programma’s waarbij het effect op korte termijn zichtbaar is, zoals ‘mobiliteit’ (het effect van verkeersmaatregelen), ‘werk en inkomen’ (het effect van een uitkering of het toeleiden naar

werk) en ‘kwaliteit van de fysieke omgeving’ (het effect van onderhoud van wegen of groen). Bij andere programma’s achten zij het causale verband minder groot. Bijvoorbeeld ‘bestuur’ (de geringe maakbaarheid van de samenleving) of ‘economische zaken’ (effect is pas op langere termijn zichtbaar).

De scores in het onderzoek laten zien dat de organisatiebrede beoordeling van ondubbelzinnigheid (Neutraal) als gevolg van causale verbanden weliswaar lager is dan het gemiddelde gebruik van rijke informatie (Veel), maar dat tussen causale verbanden en rijke informatiemechanismen wel een duidelijk en eenduidig verband bestaat. Zo laat de uitkomst van het onderzoek op programmaniveau zien, dat managers bij een grote mate van dubbelzinnigheid als gevolg van zwakke causale verbanden veel rijke informatie gebruiken. Andersom blijkt er weinig behoefte aan rijke informatie te zijn bij sterke causale verbanden. Analyseerbaarheid van processen

Daft en Lengel (1986) geven aan dat de analyseerbaarheid van processen de mate betreft waarin het proces wordt begrepen en de stappen in het proces bekend zijn. Wanneer die kennis ontbreekt hebben managers moeite om het proces bij te sturen en ontstaan dubbelzinnige zienswijzen over het oplossen van problemen en de uitkomst van het proces. Managers beoordelen in dit onderzoek de dubbelzinnigheid als gevolg van het aspect analyseerbaarheid van hun taken over het geheel als neutraal. Wel zien we grote verschillen tussen programma’s. Die verschillen verklaren managers door de mate waarin de processen een beleidsmatig karakter hebben. Beleidsmatige processen zijn over het algemeen minder gestructureerd en daardoor minder analyseerbaar. Een duidelijk voorbeeld van die minder analyseerbare processen vinden we in het programma ‘Zorg en welzijn’. Processen die goed analyseerbaar zijn komen voor in programma’s die meer uitvoerend zijn, zoals ‘Kwaliteit fysieke ruimte’ en ‘Werk en inkomen’.

Ten opzichte van de hoge score voor het gebruik van rijke informatiemechanismen (Veel), blijft de score van dubbelzinnigheid als gevolg van een beperkte analyseerbaarheid achter (Neutraal). Net als bij de causale verbanden is er op dit aspect echter een duidelijke samenhang tussen dubbelzinnigheid en het gebruik van rijke informatiemechanismen. Naarmate de dubbelzinnigheid als gevolg van het aspect analyseerbaarheid toeneemt, neemt ook het gebruik van rijke informatie toe. Deze uitkomst is in lijn met de tweede aanname die ten aanzien van het verband tussen dubbelzinnigheid en informatiegebruik is gedaan.

Differentiatie

Differentiatie heeft betrekking op de opsplitsing van de organisatie in verschillende structuren en afdelingen en de decentralisatie van taken en bevoegdheden. Veel managers beoordelen de mate van differentiatie in de organisatie van de gemeente Haarlemmermeer als hoog. De belangrijkste reden voor die differentiatie is de keuze van het gemeentebestuur voor het eerder genoemde sturingsmodel dat wordt gekenmerkt door procesgerichte eenheden en veel georganiseerde dwarsverbanden. Als gevolg van die hoge differentiatie ondervinden de

managers een grote mate van dubbelzinnigheid bij de uitvoering van hun taken en de beslissingsprocessen waarbij zij betrokken zijn.

De mate van dubbelzinnigheid als gevolg van differentiatie (Veel) correspondeert, overeenkomstig de aanname op basis van de theorie, met die van het gebruik van rijke informatie-mechanismen (Veel). Met name worden het onderhouden van bilaterale contacten en het leggen van verbindingen door managers als belangrijke informatiebronnen aangemerkt. Doelen

Gemeentelijke doelen worden in grote lijnen op twee manieren bepaald. Ten eerste hebben gemeenten een groot aantal wettelijke taken die zij moeten uitvoeren. De doelen die aan die taken zijn verbonden liggen grotendeels vast. Daarnaast hebben gemeenten eigen beleidsruimte om doelen na te streven die het lokale politieke bestuur van belang vindt voor de inwoners van die gemeenten. Dit onderscheid zien we terug in de beoordeling van de mate van dubbelzinnigheid van de doelen.

Gemiddeld komt de score van dubbelzinnigheid als gevolg van ambiguïteit van doelen uit op neutraal, maar afhankelijk van de taakvelden is er een grote variatie in scores die de diverse managers gaven. Met name de doelen die verbonden zijn aan wettelijke taken in programma’s zoals ‘Veiligheid’ (handhaving) en ‘Werk en inkomen’ (verstrekken van uitkeringen) scoren laag op dubbelzinnigheid (Zeer weinig). Daarentegen is er sprake van meer dubbelzinnigheid indien sprake is van doelen in programma’s die politiek bepaald zijn zoals ‘Zorg en welzijn’ (maatschappelijk werk en gezondheidsbevordering) (Zeer veel) en ‘Jeugd en onderwijs’ (vrijetijdsbesteding en opvoedondersteuning) (Veel). Uit de reacties van de managers kwam naar voren, dat de variatie in de mate van dubbelzinnigheid van de doelen gepaard gaat met eenzelfde variatie in het gebruik van rijke informatiemechanismen. Zo leidt veel dubbelzinnigheid tot veel gebruik van rijke informatiemechanismen en omgekeerd.

Afsluitende opmerkingen

Ter afsluiting van deze paragraaf worden de resultaten van dit onderdeel van het onderzoek kort samengevat en afgezet tegen de twee aannames die aan het begin van de paragraaf zijn gedaan.

Het eerste dat opvalt is dat organisatiebreed, met uitzondering van de aspecten variabiliteit in processen en differentiatie, de gemiddelde scores op onzekerheid en dubbelzinnigheid in de meeste gevallen één antwoordcategorie afwijken van de gemiddelde scores op het gebruik van arme en rijke informatiemechanismen. Een mogelijk reden hiervan kan zijn dat, gegeven het kwalitatieve karakter van de vraagstelling (wat is veel of weinig?), managers de mate van onzekerheid en dubbelzinnigheid anders kwalificeren dan de mate van gebruik van informatiemechanismen. Ook Daft en Lengel (1986) hebben de kwalificaties in hun model niet eenduidig gekwantificeerd. Gelet op deze beperking in het model en de onderzoeksopzet, kan daarom worden gesteld dat de uitkomst van de vergelijking van de organisatiebrede gemiddelde scores van beperkte waarde is bij de beoordeling of de praktijk in de gemeente

Haarlemmermeer zich gedraagt overeenkomstig het theoretische model van Daft en Lengel (1986).

In de tweede aanname gaat het niet om het vergelijken van de absolute waarde van de gemiddelde onzekerheid/dubbelzinnigheid met die van het gebruik van informatie-mechanismen, maar om de vraag of uit de variatie van de antwoorden van de managers op het niveau van programma’s en taakvelden is af te leiden, of per aspect van een contingente factor meer onzekerheid/dubbelzinnigheid leidt tot meer gebruik van informatiemechanismen. Bijvoorbeeld: worden voor het aspect voorspelbaarheid van de omgeving bij programma’s waar door managers weinig onzekerheid wordt ondervonden ook weinig arme informatie-mechanismen gebruikt, en bij programma’s met veel onzekerheid veel arme informatiemechanismen? De uitkomst van het onderzoek – dat vanwege de beperkte omvang, en de verkennende en kwalitatieve aard ervan, met voorzichtigheid moet worden bekeken – laat zien dat dit slechts bij een beperkt aantal aspecten van contingente factoren het geval is. Het verband ontbreekt met name bij de drie aspecten die gerelateerd zijn aan onzekerheid. Bij aspecten die gerelateerd zijn aan dubbelzinnigheid is het verband wel gevonden. Bij al deze aspecten leidt een hogere dubbelzinnigheid tot meer gebruik van rijke informatiemechanismen.

Een laatste opmerking wordt gemaakt over een relatie die niet in het model van Daft en Lengel (1986) is opgenomen, maar wel in het onderzoek naar voren kwam. Deze relatie ligt in het verlengde van de tweede aanname en gaat over het verband tussen de aspecten die zijn gerelateerd aan onzekerheid en het gebruik van rijke informatie. Daft en Lengel (1986) noemen in hun model alleen een verband tussen onzekerheid en arme informatie. In het onderzoek komt daarentegen naar voren dat bij de aspecten die gerelateerd zijn aan onzekerheid op het niveau van programma’s en taakvelden een hogere onzekerheid ook leidt tot meer gebruik van rijke informatiemechanismen. De vraag is welke oorzaken hieraan ten grondslag kunnen liggen. In het afsluitende hoofdstuk 5 worden hiervoor mogelijke suggesties aangedragen.

4.2.2 De relatie tussen contingente factoren en informatiemechanismen op het niveau