4. Case-onderzoek gemeente Haarlemmermeer
4.2 Uitkomst van het case-onderzoek bij de gemeente Haarlemmermeer
4.2.2 De relatie tussen contingente factoren en informatiemechanismen op het niveau van programma’s
Na de analyse van de organisatiebrede relaties tussen contingente factoren en informatiemechanismen in de vorige paragraaf, worden deze relaties in deze paragraaf bekeken vanuit het perspectief van programma’s. Bij de organisatiebrede analyse kwam al naar voren dat de afzonderlijke contingente factoren per programma en taakveld kunnen verschillen. Deze paragraaf gaat dieper in op mogelijke verbanden tussen de inhoud van programma’s, de contingente factoren die daarbij volgens managers van belang zijn en het gebruik van informatiemechanismen om onzekerheid en dubbelzinnigheid als gevolg van die contingente factoren weg te nemen of te verminderen. Het doel van deze analyse is om te onderzoeken of de verschillen per programma aanleiding geven tot een mogelijk gedifferentieerd gebruik van de informatiemechanismen.
De gemeente Haarlemmermeer heeft de producten en activiteiten ondergebracht in de volgende twaalf programma’s:
1. Bestuur 2. Publiekscontact 3. Veiligheid 4. Zorg en welzijn 5. Werk en inkomen 6. Jeugd en onderwijs 7. Cultuur, sport en recreatie 8. Mobiliteit
9. Ruimtelijke ordening en duurzaamheid 10. Wonen
11. Kwaliteit fysieke omgeving 12. Economische zaken
Het onderzoek op het niveau van programma’s is verricht op alle twaalf programma’s. Omwille van de overzichtelijkheid van dit onderzoeksrapport, is ervoor gekozen om niet de onderzoeksresultaten van alle twaalf programma’s in deze paragraaf op te nemen maar de presentatie te beperken tot vijf programma’s die zodanig verschillend zijn dat verwacht mag worden dat zowel de contingente factoren als het gebruik van informatiemechanismen per programma zullen verschillen. Met deze selectie wordt een goed beeld gegeven van de variatie van contingente factoren en informatiemechanismen in relatie tot de inhoud van de programma’s. De criteria op basis waarvan de vijf programma’s zijn gekozen zijn:
De analyseerbaarheid en meetbaarheid van activiteiten en output, Het bedrijfsmatige of politieke karakter van de producten.
Op basis van deze criteria is uit bovenstaande lijst de volgende selectie van programma’s gemaakt: Bestuur, Veiligheid, Zorg en welzijn, Werk en inkomen en Mobiliteit. In tabel 3 zijn deze vijf programma’s gepositioneerd ten opzichte van de gekozen criteria.
Karakter van producten Bedrijfsmatig Politiek Activiteiten en output Goed analyseerbaar en meetbaar Mobiliteit Werk en Inkomen Niet goed analyseerbaar en meetbaar Bestuur Veiligheid Zorg en Welzijn
Voor de goede orde: de conclusies aan het eind van deze paragraaf en in het afsluitende hoofdstuk 5 zijn wel gebaseerd op de analyse van alle twaalf programma’s.
In de hierna volgende analyse zijn per programma de door de managers aangegeven scores op onzekerheid, dubbelzinnigheid en het gebruik van informatiemechanismen weergegeven. Deze scores zijn steeds gebaseerd op de reactie van slechts enkele geïnterviewden. Ze zijn daarom informatief, maar dienen wel met de nodige voorzichtigheid te worden bekeken en kunnen niet zonder meer als algemeen geldig worden gezien. Verder wordt kort uitgelegd wat het programma inhoudt. Vervolgens wordt een aantal contingente factoren en informatiemechanismen die bepalend zijn voor het programma nader toegelicht met informatie uit de interviews met de managers. Tenslotte wordt aangegeven of de contingente factoren in een ‘logisch’ verband kunnen worden gebracht met de gebruikte informatiemechanismen.
Programma Bestuur
Onzekerheid Gebruik arme informatie Veel Weinig Dubbelzinnig-heid Gebruik rijke informatie Veel Neutraal Inhoud programma:
Activiteiten en besluitvormingsprocessen richten zich binnen dit programma op de ondersteuning en advisering van het bestuur.
Contingente factoren:
De omgeving waarbinnen de activiteiten en processen zich afspelen wordt gekenmerkt door een hoge dynamiek, die voor een belangrijk deel wordt bepaald door de politieke context. In de praktijk betekent dit dat er weinig tijd is om te reageren en met veel partijen rekening moet worden gehouden. Het programma vormt het logistieke brandpunt tussen de organisatie en het bestuur. Dit betekent dat er een grote afhankelijkheid is tussen alle organisatieonderdelen die contact met het bestuur zoeken. De processen zijn daar, met duidelijke procedures, goed op ingesteld. Die processen nemen echter niet alle onzekerheid en dubbelzinnigheid weg. Managers beoordelen beide aspecten als veel.
Informatiegebruik:
Twee informatiebronnen worden binnen dit programma zeer veel gebruikt. Ten eerste wordt veel gewerkt aan de hand van procedures en mandaten die zijn vastgelegd in wetgeving en gemeentelijke verordeningen. Daarnaast vindt veel direct contact plaats tussen collega’s van organisatieonderdelen die met het bestuur in contact treden. De overige
informatiemechanismen voor zowel de reductie van onzekerheid als dubbelzinnigheid worden
zeer weinig gebruikt.
Relatie onzekerheid/dubbelzinnigheid – arme/rijke informatie:
De onzekerheid in de voorspelbaarheid van de omgeving en de grote afhankelijkheid tussen de organisatieonderdelen vertalen zich niet naar een grote behoefte aan arme informatie. Het gebruik van schriftelijke informatiesystemen, speciale rapporten en planning en control-documenten ter ondersteuning van de besluitvormingprocessen, is zeer gering. De beperking van onzekerheid vindt meer plaats op basis van mondelinge informatie van collega’s.
Om dubbelzinnigheid te reduceren zoekt het management vooral veel direct contact met collega’s. Andere rijke informatiemechanismen, zoals verbindingfunctionarissen, en groeps-bijeenkomsten, worden weinig gebruikt.
Programma Veiligheid (onderdeel handhaving en toezicht) Onzekerheid Gebruik arme
informatie
Neutraal Zeer veel
Dubbelzinnig-heid
Gebruik rijke informatie
Weinig Zeer veel
Inhoud programma:
De activiteiten en besluitvormingsprocessen in dit programma richten zich zowel op de fysieke als sociale veiligheid. In dit onderzoek is met name ingezoomd op handhaving en toezicht op sociale veiligheid.
Contingente factoren:
De onzekerheid met betrekking tot de uitvoering van de taken binnen dit programma wordt door de managers in totaal als neutraal beoordeeld. Eén contingente factor, de voorspelbaarheid van de omgeving ten aanzien van sociale veiligheidsaspecten, wijkt qua onzekerheid van dit gemiddelde af (Veel). Dit houdt enerzijds verband met incidenten die moeilijk van tevoren zijn in te schatten. Daarnaast laat de praktijk zien dat het bestuur, dat ook wordt beschouwd als omgeving, geregeld intervenieert in de uitvoering van handhaving en toezicht. Causale verbanden zijn daarentegen sterk. Zowel het effect van de omgeving op de organisatie als andersom is duidelijk merkbaar. Te denken valt aan handhaving en toezicht bij evenementen en taken in het kader van parkeerbeheer. Qua organisatie is de uitvoering van handhaving en toezicht toegewezen aan één team en als zodanig laag gedifferentieerd. Tot slot kan gesteld worden dat de doelen eenduidig zijn. Bij elkaar genomen resulteren de
beoordelingen van deze contingente factoren door managers in een lage score op dubbelzinnigheid (Weinig).
Informatiegebruik:
Een belangrijke informatiebron en richtlijn voor de besluitvormingprocessen is de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) waarin de lokale wet- en regelgeving is vastgelegd. Daarnaast maakt het management voor de interne sturing intensief gebruik van een zelfontwikkeld informatiesysteem en speciale rapporten. Dit is terug te zien in de score van het gebruik van arme informatiemechanismen (Zeer veel). Vooral voor wat betreft het aspect dubbelzinnigheid, is er in de persoonlijke contacten sprake van veel direct contact, met name bij de invulling van het uitvoeringsplan. Ook zijn er in het kader van het motto “Samen sterk voor naleving” veel verbindingen met interne en externe (politie) ketenpartners. Dit komt ook naar voren uit de hoge score ten aanzien van het gebruik van rijke informatiemechanismen (Zeer veel).
Relatie onzekerheid/dubbelzinnigheid – arme/rijke informatie:
De diverse contingente aspecten (voorspelbaarheid omgeving, variabiliteit processen, e.d.) die een rol spelen als het gaat om het kenmerk onzekerheid, leiden in totaal tot een neutrale score voor onzekerheid. Deze score verklaart niet waarom het management toch zeer veel gebruik maakt van arme informatiemechanismen. Dit geldt ook voor de factoren met invloed op dubbelzinnigheid. Ondanks een geringe dubbelzinnigheid, worden veel persoonlijke contacten onderhouden en is er ten aanzien van dit kenmerk een groot gebruik van rijke informatie. Programma Zorg en welzijn
Onzekerheid Gebruik arme informatie
Zeer veel Neutraal
Dubbelzinnig-heid Gebruik rijke informatie Veel Veel Inhoud programma:
Het doel van dit programma is er voor te zorgen dat mensen zo goed mogelijk mee kunnen doen in de samenleving. Hiertoe worden verschillende activiteiten uitgevoerd die gericht zijn op maatschappelijke ondersteuning, zoals het verstrekken van hulpmiddelen, het verzorgen van vervoersmogelijkheden, en (preventieve) gezondheidsbevordering.
Contingente factoren:
Managers geven aan dat dit beleidsveld veel politieke aandacht heeft en dat er veel interactie is tussen verschillende actoren. Dit maakt het voorspellen van de omgeving lastig. Ook op
procesniveau scoort dit beleidsveld qua onzekerheid hoog. Dit heeft te maken met verstoringen in de procesgang die veelal door ketenpartners worden veroorzaakt. Daarbij speelt mee dat de gemeente in het sociale domein voor een belangrijk deel een regierol heeft en de uitvoering met anderen deelt. Managers zien dit programma ook als een politiek speelveld, waarin tussen alle actoren een sterke wederkerige afhankelijkheid bestaat. Bij elkaar genomen resulteren de aspecten voorspelbaarheid van de omgeving, variabiliteit in processen en afhankelijkheid in een hoge score voor onzekerheid (Zeer veel).
Ook op dubbelzinnigheid scoort dit programma hoog (Veel). Causale verbanden zijn moeilijk te bepalen omdat de effecten van het beleid soms pas op lange termijn zichtbaar worden. Daarnaast scoort dubbelzinnigheid op procesniveau hoog, omdat de processen veelal een beleidsmatig karakter hebben zonder een duidelijk omschreven activiteitenschema en daarom beperkt analyseerbaar zijn. Bovendien moeten de processen, als gevolg van wijzigende regelgeving, geregeld worden herijkt. Tenslotte merken de managers op dat de beoogde doelen niet altijd eenduidig zijn.
Informatiegebruik:
Het gebruik van arme informatiemechanismen bij dit programma is over het geheel genomen
neutraal. In de uitvoering wordt met name veel gestuurd op basis van regels en procedures die
zijn vastgelegd in wetgeving, gemeentelijke verordeningen en afspraken met ketenpartners. Daarnaast maken managers ook gebruik van informatie uit speciale rapporten. Informatie uit informatiesystemen wordt weinig gebruikt. Om dubbelzinnigheid weg te nemen worden alle rijke informatiemechanismen, in zowel het interne als externe netwerk, intensief gebruikt (Veel).
Relatie onzekerheid/dubbelzinnigheid – arme/rijke informatie:
Bij dit programma is een duidelijk verband te zien tussen dubbelzinnigheid en het gebruik van rijke informatie. Daarbij lijkt de grote interne en externe differentiatie van taken en bevoegdheden gecombineerd met ambigue doelen, van invloed te zijn op het onderhouden van intensieve contacten binnen en buiten de organisatie. Tussen onzekerheid en het gebruik van arme informatiemechanismen is het verband minder sterk. Een mogelijke reden hiervoor zou kunnen zijn dat arme informatie niet voldoende bijdraagt aan het reduceren van onzekerheid die direct en indirect wordt veroorzaakt door de grote afhankelijkheid van een groot aantal actoren in het proces.
Programma Werk en inkomen Onzekerheid Gebruik arme
informatie
Dubbelzinnig-heid Gebruik rijke informatie Weinig Weinig Inhoud programma:
Het doel van dit programma is dat inwoners door inkomsten uit betaald werk in hun eigen bestaan kunnen voorzien. Huishoudens en kwetsbare groepen die niet in hun eigen bestaan kunnen voorzien, krijgen een inkomen op minimumniveau van de gemeente en worden door middel van ondermeer reïntegratietrajecten begeleid naar de arbeidsmarkt.
Contingente factoren:
Ondanks de intensieve samenwerking met veel externe partijen, waaronder reïntegratie-bedrijven, beoordelen managers de voorspelbaarheid van de omgeving relatief hoog en is er op dit aspect volgens de managers sprake van weinig onzekerheid. De grote afhankelijkheid van al die partijen wordt daarentegen wel beschouwd als een aspect dat onzekerheid veroorzaakt. Per saldo beoordelen de managers onzekerheid op dit programma als neutraal. Dit programma bestaat in grote lijnen uit twee hoofdactiviteiten: het verstrekken van uitkeringen en het begeleiden van inwoners naar werk. Van beide goed analyseerbare activiteiten zijn de effecten van de gemeentelijke inzet op individueel niveau duidelijk zichtbaar. Managers geven aan dat op deze aspecten, analyseerbaarheid van processen en causale verbanden, sprake is van zeer weinig dubbelzinnigheid. Bij beide activiteiten hebben managers wel te maken met een sterk gedifferentieerde uitvoering van taken met een daaraan gerelateerde onderlinge afhankelijkheid. Over de doelen van dit programma, die deels zijn vastgelegd in wet- en regelgeving en deels door eigen beleid zijn vastgesteld, bestaan ook weinig misverstanden. Dubbelzinnigheid in dit programma wordt door managers in totaal als
weinig beoordeeld.
Informatiegebruik:
Bij dit programma steunen de activiteiten en de besluitvorming sterk op wet- en regelgeving. Bij het verstrekken van uitkeringen wordt hiermee bevorderd dat het resultaat rechtmatig tot stand komt. Bij de begeleidingstrajecten gaat het meer om de doeltreffendheid van de begeleiding en is wetgeving minder relevant. Naast procedures wordt binnen dit programma intensief gebruik gemaakt van arme informatie uit informatiesystemen en speciale rapporten. Rijke informatiemechanismen, ter ondersteuning van de besluitvormingsprocessen, worden slechts in beperkte mate ingezet.
Relatie onzekerheid/dubbelzinnigheid – arme/rijke informatie:
De mate van onzekerheid scoort op dit programma lager dan het gebruik van arme informatiemechanismen. Een mogelijke oorzaak van dit verschil is dat arme informatie niet zozeer wordt gebruikt om onzekerheid te reduceren maar dat, gelet op het soort producten (i.c. uitkeringen) binnen dit programma, veel informatie die bij de totstandkoming van de producten moet worden gebruikt, is vastgelegd in informatiesystemen en te hanteren wet- en
regelgeving. Dubbelzinnigheid en het daaraan gerelateerde gebruik van rijke informatiemechanismen scoren beide op totaalniveau laag.
Programma Mobiliteit
Onzekerheid Gebruik arme informatie Veel Neutraal Dubbelzinnig-heid Gebruik rijke informatie Neutraal Neutraal Inhoud programma:
Dit programma is erop gericht om woningen, bedrijven, winkels en sociale en maatschappelijke voorzieningen in de gemeente op een verkeersveilige manier bereikbaar te maken en te houden.
Contingente factoren:
Managers geven aan dat de omgeving in dit programma weliswaar dynamisch is (bijvoorbeeld door de te nemen maatregelen voor verkeersveiligheid na incidenten) maar dat belangrijke verkeersmaatregelen veelal pas op (middel)lange termijn worden gerealiseerd. Zij beoordelen de onzekerheid als gevolg van dit aspect van de omgeving daarom als neutraal. Door de wijze waarop de organisatie is ingericht en de bevoegdheden zijn verdeeld, is de onderlinge afhankelijkheid binnen dit programma groot. Dit leidt ertoe dat de managers de onzekerheid op dit programma als veel beoordelen. Dubbelzinnigheid op dit programma wordt door managers in totaliteit als neutraal beoordeeld. Deze neutrale score is echter de resultante van een lage score op dubbelzinnigheid ten aanzien van causale verbanden en een hoge score ten aanzien van differentiatie. Managers geven daarbij aan dat verkeersmaatregelen veelal een direct effect hebben op de woonomgeving. Daarentegen zijn de taken en bevoegdheden rond de producten van dit programma zodanig georganiseerd, dat veel partijen daarbij betrokken zijn. Dit leidt volgens de managers op het aspect differentiatie tot veel dubbelzinnigheid. Informatiegebruik:
Managers maken in dit programma veel gebruik van informatiesystemen en onderzoeks-rapporten. De overige arme en rijke informatiemechanismen worden gemiddeld (Neutraal) gebruikt.
Relatie onzekerheid/dubbelzinnigheid – arme/rijke informatie:
Vergelijking van de scores laat zien dat het gebruik van arme informatiemechanismen lager is dan de mate van onzekerheid als gevolg van de contingente factoren. Het is echter de vraag of managers de hoge score op afhankelijkheid in verband brengen met een intensief gebruik van
informatiesystemen en speciale rapporten. De informatie uit die systemen en rapporten is namelijk niet gericht op het reduceren van onzekerheid als gevolg van onderlinge werkverbanden, maar is bedoeld om een beeld te krijgen van het externe werkveld. Wat betreft dubbelzinnigheid is sprake van een gelijke score met het gebruik van rijke informatiemechanismen.
Afsluitende opmerkingen
In de inleiding van deze paragraaf is aangegeven, dat het doel van de verdieping van de analyses op programmaniveau is, om te onderzoeken of de verschillen per programma aanleiding geven tot een mogelijk gedifferentieerd gebruik van de informatiemechanismen. In de analyse op programmaniveau zijn alle twaalf programma’s van de gemeente Haarlemmermeer betrokken; vijf van deze programma’s zijn hiervoor gepresenteerd. Net als bij het organisatiebrede perspectief wordt bij de meeste (negen van de twaalf) programma’s geen duidelijk verband gevonden tussen de mate van onzekerheid en het gebruik van arme informatiemechanismen. Deze uitkomst geeft derhalve geen handvat voor een theoretisch concept voor gedifferentieerd gebruik van arme informatie in relatie tot onzekerheid op het niveau van de afzonderlijke programma’s. Voor het gedifferentieerd gebruik van rijke informatie is in de onderzoeksresultaten meer steun gevonden. De resultaten op het niveau van programma’s laten zien dat er bij zes programma’s, overeenkomstig het conceptuele model van Daft en Lengel (1986), een match is tussen de mate van dubbelzinnigheid en het gebruik van rijke informatie. Die match is met name waargenomen bij de kenmerken ‘differentiatie’ en ‘doelen’. Deze resultaten lijken echter niet overtuigend genoeg als basis voor een theoretisch concept op het gehele niveau van de afzonderlijke programma’s.