Beheersing van infrastructuurprojecten
in Nederland met Gate Reviews
Edwin Votel
University of Groningen Faculty of Economics and Business
AOG Master General Management Studentnummer: S2171082
Augustus 2018
Afstudeerbegeleider: drs. H.P. van Peet Tweede beoordelaar: prof. dr. P. Zwart
Voorwoord
Voor u ligt de thesis waarmee ik de Master of Science General Management afrond. De opleiding was buitengewoon interessant en leerzaam. Om te komen tot het eindresultaat is er veel tijd en moeite geïnvesteerd in het zoeken naar relevante literatuur en het verzamelen van gegevens. Met het resultaat ben ik tevreden hoewel het soms minder voorspoedig liep dan gewenst.
De combinatie van studie en werk is zwaar, maar het is mogelijk. Dit heeft mij geholpen met het schrijven van deze thesis, omdat ik de kennis opgedaan gedurende mijn werk bij Rijkswaterstaat kon gebruiken als input.
Zonder iedereen bij naam te noemen, wil ik een aantal collega’s binnen
Rijkswaterstaat bedanken voor het verstrekken van tips tijdens mijn zoektocht naar informatie en de waardevolle discussies die wij hebben gehad.
Tot slot wil ik ook mijn scriptiebegeleider drs. H.P. van Peet bedanken voor de begeleiding en de kritische opmerkingen op de ingeleverde versies.
Edwin Votel
Samenvatting
Over grote infrastructuurprojecten waarbij budgetoverschrijdingen en of vertragingen in de oplevering optreden, zijn al veel wetenschappelijke publicaties verschenen. In deze publicaties zijn diverse onderzoeken beschreven naar omvang, trends en
oorzaken. In deze thesis wordt naar meerdere van deze onderzoeken verwezen, maar er is ook gekeken naar ontwikkelingen in Nederland en in het bijzonder
Rijkswaterstaat. In een periode van bijna 30 jaar hebben ontwikkelingen
plaatsgevonden op het gebied van planning, budgetbeheersing en contractvorming. Daarnaast is in 2007 bij Rijkswaterstaat een eerste aanzet gegeven tot de uitvoering van Gate Reviews. Een aanbeveling die Flybjerg in 2007 al in een onderzoek
voorstelde en ook later door de Commissie Sneller en Beter (Elverding) in 2008 werd gedaan.
In dit onderzoek is rekening gehouden met deze ontwikkelingen en dit heeft geleid tot een selectie van recentere projecten waarbij gekozen is voor projecten uit de periode 2009 – 2016. Deze selectie is vervolgens onderverdeeld in een groep projecten zonder review en een groep met een Gate Review of second opinion en deze groepen zijn met elkaar vergeleken op de aspecten tijd en budget.
De resultaten op het aspect budgetoverschrijding wijken tussen beide groepen nauwelijks af. Op het aspect planning is er wel sprake van een belangrijk verschil, waarbij projecten met een Gate Review/second opinion aanmerkelijk beter scoren. Daarnaast blijken alle projecten aanmerkelijk beter te scoren op zowel
budgetbeheersing als tijdige oplevering wanneer dit wordt vergeleken met de resultaten uit eerdere onderzoeken.
De aanbeveling aan Rijkswaterstaat is om vooral te blijven investeren in de verdere ontwikkeling van het instrument Gate Review of het toepassen van second opinions. De resultaten van projecten met een Gate Review marktbenadering of second opinion scoren op het aspect tijd beter dan de projecten zonder Gate Review marktbenadering of second opinion. Op het aspect budget scoren de projecten met een Gate Review marktbenadering slechter. Omdat achterliggende oorzaken geen onderdeel uitmaakten van het onderzoek is niet bekend welke oorzaken hier aan ten grondslag liggen.
Inhoudsopgave Voorwoord 2 Samenvatting 3 1. Introductie 7 1.1. Inleiding 7 1.2. Maatschappelijke relevantie 8 1.3. Wetenschappelijke relevantie 8 1.4. Onderzoeksvraag 10 2. Theoretisch kader 11 2.1. Inleiding 11
2.2. Onderzoeken naar omvang en oorzaken 11
2.3. Voorbeelden in Nederland 14
2.4. Oorzaken van overschrijdingen 17
2.5. Kritische kanttekeningen bij de onderzoeken 21
3. Het onderzoek 25
3.1 Inleiding 25
3.2 Onderzoeksmethode 25
3.3 Dataverzameling 27
4. Beschrijving van de resultaten 28
4.1 Ontwikkelingen in het denken over beheersing van tijd en kosten in
Nederland 28
4.1.1 Ontwikkelingen in kostencalculatie 28
4.2.3 Ontwikkelingen in planningen in Nederland 36
4.2.4 Ontwikkelingen in beheersing 37
4.3 Beschrijving van de data uit de database 40
4.3.1 Projectresultaat opleveringsdatum 40
4.3.2 Projectresultaat werkelijke kosten 42
4.3.3 Werkelijke kosten versus planning 43
5. Conclusie en discussie 45
5.1. Conclusie 45
5.2. Discussie 46
5.3 Theoretische en managementimplicaties 47
5.4 Beperkingen van het onderzoek 49
Literatuurlijst 50
Appendix: Overzicht projecten 55
Voorbeeld uit de onderzoeksdatabase 57
1. Introductie
1.1 Inleiding
Over grote infrastructuurprojecten waarbij budgetoverschrijdingen en of vertragingen in de oplevering voorkomen is nationaal en internationaal al veel geschreven.
In de literatuur zijn studies verricht naar omvang, trends en oorzaken.
Projecten worden ook steeds complexer (Williams, 1999), waarbij complexiteit wordt gedefinieerd als: “bestaande uit vele gevarieerde, onderling verbonden delen, die men operationaliseert in termen van differentiatie van het aantal gevarieerde elementen en onderlinge afhankelijkheid: de mate van onderlinge verwevenheid tussen deze elementen (of connectiviteit).”
Baccarini (1996) definieert projectcomplexiteit als volgt : “projectcomplexiteit is een eigenschap van een project waardoor het moeilijk is om het algehele gedrag van het project te begrijpen, te voorzien en onder controle te houden, zelfs als het redelijk volledige informatie over het projectsysteem geeft.”
Complexiteit kan ook worden onderverdeeld in technische, organisatorische en externe complexiteit (Bosch-Rekveldt, 2011). Hoe complexiteit wordt ervaren is afhankelijk van de rol die door een actor binnen een project wordt vervuld.
In deze thesis wordt de effectiviteit van een Gate Review marktbenadering of second opinion beschreven om projecten in Nederland te beheersen op de aspecten tijd (planning) en kosten (budget). De review of second opinion is zowel door de
commissie Elverding (2008) als door Bengt Flyvbjerg (2007) als aanbeveling in hun werk gedaan. Om inzicht te krijgen in de aard en omvang van de problematiek met betrekking tot overschrijdingen van budgetten en planningen van
infrastructuurprojecten in Nederland is een literatuurstudie verricht. Verder worden zes Nederlandse infrastructuurprojecten als voorbeeld beschreven met de vier
1.2 Maatschappelijke relevantie
Jaarlijks wordt er door de Rijksoverheid voor miljarden geïnvesteerd in aanleg, vervanging, renovatie en onderhoud van infrastructuur.
Voor 2018 is hiervoor € 5,36 miljard in de Rijksbegroting opgenomen (Rijksbegroting Infrafonds 2018). Dit lijkt een forse investering, echter de Algemene Rekenkamer (2017) heeft al meerdere malen aangegeven dat het beschikbare budget onvoldoende is voor de instandhouding van het areaal. Hiermee wordt het belang van een
doelmatige besteding van middelen van nog groter belang.
1.3 Wetenschappelijke relevantie
Dit onderzoek richt zich op het toepassen en onderzoeken van het effect van een aanbeveling die zowel door Flyvbjerg (2007) als de tijdelijke commissie Sneller en Beter (commissie Elverding 2008) is gedaan. Flyvbjerg (2007) beval op basis van zijn studie aan om een collegiale review op een infrastructuurproject uit te voeren, waarbij zowel planning als raming onderwerp van de review zijn. De commissie Elverding adviseerde om aan het eind van iedere fase een formele kwaliteitstoets uit te voeren, waarin wordt vastgesteld of alle benodigde kennis, financiën en besluiten aanwezig zijn om naar een volgende fase te gaan. Deze fases zijn afkomstig uit het
Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT). Het MIRT kent vier beslismomenten:
• Beslismoment 1: Startbeslissing • Beslismoment 2: Voorkeursbeslissing • Beslismoment 3: Projectbeslissing • Beslismoment 4: Opleveringsbeslissing
Bij het schrijven van deze thesis is gezocht naar publicaties met betrekking tot het toepassen van (gate) reviews of stage gates bij infrastructuurprojecten. De toepassing van reviews of (stage)gates leverde voor infrastructuurprojecten geen
Figuur 1 Het stage gate model (Cooper, 2008).
Het model van Cooper (2008) is een proces dat begint met een ideevorming, genaamd ontdekking (discovery) en eindigt met de review na de lancering. Elke fase is ontworpen om informatie te verzamelen om hiermee de belangrijkste onzekerheden en de risico’s van het project te mitigeren. Iedere fase kost meer dan de voorafgaande fase. Met iedere fase en stap voorwaarts nemen de projectkosten toe, maar nemen onbekendheden en onzekerheden af, zodat risico’s effectief worden beheerst. Binnen een fase worden meerdere activiteiten gelijktijdig uitgevoerd door een team van mensen vanuit verschillende disciplines. Elke fase is functie
overschrijdend; er is geen onderzoeks- en ontwikkelingsfase of marketingfase. Iedere fase bestaat uit onderzoek en ontwikkeling, marketing, productie of engineering. Gates vinden volgens een vaste structuur plaats en zijn een kwaliteitscontrole, het projectteam levert de producten/informatie aan die nodig is voor het nemen van een beslissing om het project wel of niet door te laten gaan naar de volgende fase. Het project wordt beoordeeld op basis van vaste criteria. De output is een besluit met daarbij een plan voor de volgende fase.
FEL wordt als noodzakelijk gezien om mogelijke problemen in het nakomen van beloftes door het project in de toekomst te verminderen. Hoewel grondig werken gedurende de front-end development (FED) fase altijd al als belangrijk werd ervaren, maakt de toenemende complexe situatie in de olie- en gasindustrie de noodzaak voor FEL nog groter (McKenna, Wilczynski en Van der Schee, 2006).
1.4. Onderzoeksvraag
Dit onderzoek levert een bijdrage aan het inzicht in de effectiviteit van het toepassen van een gate reviews of een second opinion op infrastructuurprojecten in Nederland in vergelijking met projecten zonder reviews, omdat hier weinig over bekend is.
De onderzoeksvraag is:
Wat zijn de ontwikkelingen op het gebied van planning en kostenraming van
2. Theoretisch kader
2.1 Inleiding
Om inzicht te krijgen in zowel de aard als de omvang van de problematiek met betrekking tot overschrijdingen in tijd als kosten is een uitgebreide literatuurstudie gedaan. Daarbij is tevens gekeken welke oplossingen in de literatuur worden aangedragen.
2.2 Onderzoeken naar omvang en oorzaken
Omvang
Overschrijdingen bij infrastructuurprojecten van zowel tijd als budget worden wereldwijd onderkend (Flyvbjerg et al., 2003). Merewitz (in Flyvbjerg et al., 2003) was de eerste die begin jaren 70 op grotere schaal een vergelijkend onderzoek deed naar kostenoverschrijdingen bij zowel rail- (urban rapid transit service) als
wegenprojecten. Nijkamp en Ubbels (1998) onderzochten in totaal acht projecten waarvan vijf projecten in Nederland en drie projecten in Finland en concludeerden dat een groot deel van de kostenoverschrijdingen te wijten is aan prijsstijgingen,
uitbreiding van het project (scope uitbreiding) en wijzigingen van het oorspronkelijke project (scopewijzigingen) en slechts in beperkte mate door onjuiste of onvolledige ramingen. Dit laatste is opmerkelijk, want deze conclusie wordt in de literatuur niet gedeeld. Zowel Flyvbjerg (2003, 2007), Primus (2007), Lovallo en Kahneman (2003) en Canterelli (2012A en B) als de commissie Elverding (2008) geven expliciet aan dat ramingen gebrekkig zijn, onvolledig zijn of routinematig onderschat worden. Aannemelijk is dat de zeer beperkte omvang van het onderzoek (acht projecten) hieraan ten grondslag ligt.
zijn over een periode van 70 jaar (tussen 1927 en 1998) en dat er geen verbeteringen hebben plaatsgevonden.
Flyvbjerg hanteert “constant prices” waarmee inflatie is geëlimineerd. De
bevindingen van Flyvbjerg onderschrijven de conclusies van Nijkamp & Ubbels niet. De mate waarin kosten overschreden worden in Nederland blijkt af te wijken van de bevindingen gebaseerd op een wereldwijde studie. Evenals Flyvbjerg et al. (2003) hebben ook Cantarelli et al. (2012A) in hun onderzoek rekening gehouden met geografische verschillen. Cantarelli et al. maken het onderscheid zowel binnen als buiten Nederland. Nederland wordt vergeleken met Noordwest Europa en overige geografische regio’s. Hiervoor wordt de volgende onderverdeling gemaakt:
- Noordwest Europa: Denemarken, Duitsland, Engeland, Frankrijk, Hongarije, Nederland, Noorwegen, Zweden en Zwitserland,
- Overige geografische gebieden: Zuid Europa (geen specifieke landen), Oost Europa (Slovenië), Noord Amerika (Canada en de VS), Latijns Amerika (Mexico), Azië (Japan, Thailand en Zuid Korea), Afrika (Zambia) en overige projecten waarvan geen geografische locatie bekend is.
In onderstaande tabel wordt de kostenoverschrijding per project type in Nederland vergeleken met Noordwest Europa en de overige geografische gebieden.
Tabel 1 Kostenoverschrijdingen in Transportinfrastructuurprojecten in Nederland en Wereldwijd: Kenmerken en determinanten van kostenoverschrijdingen. (Cantarelli et al. (2012A)).
De Nederlandse spoorwegprojecten hebben volgens het onderzoek van Cantarelli et al. een statistisch significant lagere kostenoverschrijding (10,6%) dan
betreft. De wegprojecten hebben in Nederland, vergeleken met NW Europa en de overige gebieden, een vergelijkbare gemiddelde kostenoverschrijding.
Flyvbjerg et al. (2004) concluderen dat het risico op kostenoverschrijdingen groot is voor alle projectgroottes. Cantarelli et al. (2012a) geven aan dat het risico op
kostenoverschrijding maar in geringe mate afhankelijk is van de projectgrootte. Deze beide bevindingen zijn van belang voor het onderzoek in deze thesis (zie 3.4). Oorzaken van overschrijdingen van budget en planning
In 2009 publiceerde Flyvbjerg et al. een artikel over misleiding en bedrog waarin wordt gesteld dat onderschatting van tijd en kosten vaak bewust plaatsvinden om een project doorgang te laten vinden. Lovallo en Kahneman (2003) constateerden eerder al een zelfde effect, waarbij optimisme leidde tot een routinematige overschatting van de opbrengsten en een onderschatting van de kosten.
Cantarelli et al. (2012B) noemt als oorzaak voor kostenoverschrijdingen het ‘lock-in’ effect; kostenoverschrijdingen worden berekend op basis van de geschatte kosten op het “formele besluit,” maar door lock-in is in het besluitvormingsproces het
“werkelijke besluit” vaak al veel eerder genomen waarbij op dat moment de geschatte kosten lager waren. Een ander effect van lock-in is het mogelijk nemen van
inefficiënte besluiten waardoor kosten hoger worden.
Al gedurende de periode dat het onderzoek van de commissie Elverding (2008) werd uitgevoerd en ook in de periode erna zijn in Nederland diverse maatregelen genomen om projecten beter te beheersen: invoering van reviews bij de overgang naar een volgende projectfase, professionalisering van risicomanagement, verbetering van het planningsproces en aanpassingen in de systematiek van kostenramingen.
2.3 Voorbeelden in Nederland
Om een beeld te krijgen van de situatie in Nederland zijn enkele infrastructuur-projecten in Nederland bekeken waarbij sprake is van overschrijdingen in tijd en/of budget. Op basis van de beschikbare en bruikbare data worden de volgende zes grote projecten beschreven:
- Deltaplan, - Betuweroute, - HSL-Zuid,
- Tunnels A73 en A2, - Hoekse lijn,
- Museumparkgarage Rotterdam.
Deltaplan
Eén van de langlopende en meest tot de verbeelding sprekende projecten is het Deltaplan. In 1955 (Delta Commissie, 1955) werd door de (in 1953 ingestelde) Delta Commissie een plan gepresenteerd voor de bescherming van laaggelegen gebieden in Nederland. Dit gebeurde naar aanleiding van de overstroming van grote delen van Zeeuwse eilanden en delen van Noord-Brabant en Zuid-Holland op 1 februari 1953. In dit plan werd gesteld dat de looptijd van het project 25 jaar was en de kosten werden geraamd op 1,5 tot 2 miljard gulden (ongeveer € 680 tot 900 miljoen).
Uiteindelijk kostte dit project € 5 miljard en bedroeg de totale looptijd van het project 39 jaar (Van der Geest, Berkhof en Meijer, 2008). Met de voltooiing van de
Maeslantkering werd in 1997 het Deltaplan voltooid.
Volgens sommige is het Deltaplan pas in 2010 (na 52 jaar) afgerond met het op deltahoogte brengen van de dijken waarvan laatste project, de Harlingse keerdam, een definitief einde betekende van het Deltaplan (bron: Stormvloedwaarschuwingsdienst, 2014).
Betuweroute
De eerste contouren voor een spoorverbinding naar het achterland stammen echter al uit 1980. De eerste fase zou in 1995 gereed zijn en de tweede fase in 2000. De totale kosten werden geraamd op 3 – 3,5 miljard gulden (≈ € 1,4 – 1,6 miljard). Door de splitsing van de NS, waarbij de NS uitsluitend vervoerder werd en het railinfrabeheer een zelfstandige eenheid (NS railinfrabeheer werd later Prorail), verdween dit plan naar de achtergrond. Formeel werd de uitvoering van de Betuweroute gestart in 1994 nadat het parlement met de projectkernbeslissing Betuweroute had ingestemd. De kosten werden in 1992 geraamd op 5 miljard gulden (ongeveer €2,3 miljard) en waren begin 1995 al opgelopen naar 8 miljard gulden (ongeveer €3,6 miljard). Het project zou in 2005 worden opgeleverd. Uiteindelijk werd het gehele traject pas in 2007 opgeleverd en bedroegen de totale kosten € 4,7 miljard (Algemene Rekenkamer, 2016).
HSL-zuid
De HSL-zuid - een hogesnelheidslijn tussen Amsterdam en Brussel – is een ander voorbeeld van een groot infrastructuurproject waarbij zowel sprake was van
overschrijding in tijd als kosten. De oorspronkelijke planning ging uit van een start in de 2e helft van 1997 en een bouwtijd van 6,5 - 7 jaar. De ingebruikname zou dan medio 2004 kunnen plaatsvinden. De oorspronkelijke investeringskosten werden geraamd op 5,7 miljard gulden (ongeveer €2,6 miljard). De ingebruikname vond pas eind 2009 plaats en de aanlegkosten voor deze verbinding bedroegen € 7,2 miljard (Algemene Rekenkamer, 2014).
A73 en A2
Bij zowel de aanleg van de A73 als de reconstructie van de A2 zijn voor het eerst in Nederland zogenaamde landtunnels aangelegd. Het civiele gedeelte van het project – de bouw van de tunnels en de aanleg van de wegen – is in beide projecten zonder vertraging verlopen. De tunnels in beide projecten konden echter niet in gebruik worden genomen, doordat de technische installaties niet tijdig gereed waren. Het traject A73 zou op 1 januari 2008 worden opengesteld (Tweede Kamer vergaderjaar 2008-2009). Dit bleek echter niet haalbaar door problemen met de technische
volledig open ging en de maximum snelheid naar 100 km/u verhoogd kon worden. De tunnel technische installaties zouden voor € 37 miljoen worden aangelegd.
Uiteindelijk bedroegen de kosten € 136 miljoen.
Voor de Leidsche Rijntunnel bij Utrecht (A2) was de situatie niet veel beter. De tunnel zou in 2010 in gebruik worden genomen, maar ook hier bleek de software een probleem. Uiteindelijk werd de tunnel op 3 juli 2012 officieel geopend. De vertraging kostte € 77 miljoen voor extra maatregelen (tijdelijke rijstroken) en de technische installaties.
Hoekse Lijn
De Hoekse Lijn, een treinverbinding tussen Schiedam en Hoek van Holland, zou volgens de planning in ruim 5 maanden worden omgebouwd van spoorlijn naar een metroverbinding. Echter in mei 2017, één maand voor de start van de ombouw, bleek de ingebruikname op 1 september 2017 niet haalbaar en werd duidelijk dat er sprake was van een vertraging van 6 weken. De nieuwe einddatum werd gesteld op eind oktober. In juni werd duidelijk dat gerekend zou worden op de ingebruikname eind december 2017. Eén maand later wordt de datum al verder doorgeschoven naar medio februari 2018. Begin september werd duidelijk dat februari 2018 niet haalbaar was. De nieuwe datum voor de start van de exploitatie zou april 2018 worden . Deze datum werd echter niet formeel bekend gemaakt. In december 2017 werd op basis van een extern onderzoek aangegeven dat een haalbare exploitatie van de lijn in het vierde kwartaal van 2018 zou zijn. Dit betekende een vertraging van meer dan één jaar. De kosten voor dit project waren vooraf geschat op € 370 miljoen. In februari 2018 werden de extra kosten geschat op € 90 miljoen (Onderzoekscommissie Hoekse lijn, 2018).
Museumparkgarage Rotterdam
In april 2003 werd het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam (OBR) door de Commissie Parkeerzaken (CPZ) gevraagd een haalbaarheidsonderzoek uit te voeren naar een parkeergarage bij het Museumpark. In het voorbereidingstraject werd eveneens besloten een ondergrondse waterberging te bouwen in combinatie met de
pas in december van dat jaar volledig opgeleverd (Architectenweb, 2010). Naast een vertraging in de werkzaamheden had het project ook nog een jaar stilgelegen vanwege diverse problemen, waaronder constructieve problemen. Het project kreeg de bijnaam “blunderput.”
Het oorspronkelijke budget van € 54 miljoen was met meer dan honderd procent overschreden waarmee de totale kosten € 103 miljoen bedroegen (Policy Research Corporation, 2007).
2.4 Oorzaken van overschrijdingen
Hoewel het om een beperkt aantal voorbeelden gaat, lijkt er bij een analyse van de oorzaken een duidelijke rode draad te herkennen. Deze rode draad wordt in de literatuur beschreven en bestaat uit vier oorzaken voor overschrijding van budget en/of budget. Deze vier oorzaken zijn:
- Negeren van signalen, - Scopewijzigingen,
- Onvoldoende kennis en ervaring, - Overschatten van opbrengsten.
Deze vier oorzaken worden hierna besproken, waarbij de koppeling wordt gelegd met de bevindingen van de zes projecten uit paragraaf 2.3.
Negeren van signalen
In een aantal van de genoemde voorbeelden is sprake van het negeren van signalen. Voor sommigen was de overstromingsramp in 1953 geen verassing. Opvallend is dat in de jaren dertig van de vorige eeuw al bekend was dat veel dijken niet sterk genoeg waren en/of te laag. In de jaren veertig bracht een “Stormvloed commissie”
(Stormvloed commissie, 1944) al een rapport uit over stormvloeden in de beneden rivieren. Echter alle interne brieven en rapporten verdwenen in de spreekwoordelijke la bij bestuurders. Pas na de ramp werd deze informatie gebruikt voor het opstellen van adviezen.
Signalen vooraf waren er ook bij de ombouw van de Hoekse Lijn
(Onderzoekscommissie Hoekse lijn, 2018). Bij een second opinion werd al
voor mogelijke softwareproblemen gezien de ervaringen bij een soortgelijk project (Randstadrail).
Scopewijzigingen
Flyvbjerg (2005) noemt een aantal terugkerende factoren die overschrijdingen in tijd en budget bepalen. Van de door hem onderzochte projecten werden op één project na de kosten onderschat. In een ander onderzoek van Flyvbjerg (2007) werden 258 projecten in 20 landen op 5 continenten geanalyseerd. Eén van de oorzaken is volgens Flyvbjerg (2007) het tussentijds wijzigen van de “scope.” Dit is voor de Betuweroute één van de voornaamste redenen van de forse kostenoverschrijding. In het
oorspronkelijke ontwerp was geen rekening gehouden met een bovenleiding, moest er over een groot gedeelte van het traject een geluidwerende voorziening worden
aangebracht en werd het traject bij Zevenaar verdiept aangelegd na bezwaren van de omgeving (Algemene Rekenkamer, 2016). Dit laatste punt wordt ook genoemd door Flyvbjerg (2005) als onderschatting van de invloed van de omgeving.
De Oosterscheldekering met de beweegbare schuiven was geen onderdeel van het Deltaplan, maar het betreft een wijziging van het oorspronkelijke plan waarin de aanleg van een dam was voorzien (Biesboer, 2011). Het betrof hier een tussentijdse wijziging aangezien men eind jaren zestig al was begonnen met de aanleg van de dam. Van de oorspronkelijke negen kilometer is vijf kilometer dam aangelegd en de
overige vier kilometer bestaat uit een constructie met schuiven. In 1974 werd het werk stilgelegd en in 1976 hervat. De bouw van de Oosterscheldekering kostte 7,8 miljard gulden (€ 3,53 miljard) en werd daarmee zesmaal duurder dan het oorspronkelijke ontwerp van een dam. De kostenraming van deze kering vermeldde in 1976 een totaalbedrag van 2,9 miljard gulden (€ 1,32 miljard).
Onvoldoende kennis en ervaring
Bij de HSL-Zuid bleek kennis en ervaring zowel aan de zijde van de opdrachtgever als de opdrachtnemer onvoldoende. Eén van de gevolgen hiervan was een verzakking van een deel van het tracé. Dit was eveneens een oorzaak van de vertraagde
oplevering (Algemene Rekenkamer, 2016) .
Onvoldoende kennis en ervaring was eveneens één van de oorzaken van zowel de vertraging als een forse overschrijding van het budget bij de Museumparkgarage. Ontwerpen waren onvoldoende uitgewerkt en het ontwerp van de constructie was niet geschikt voor de bodemgesteldheid (Policy Research Corporation, 2007).
Een ander probleem dat bij enkele van de hiervoor genoemde projecten (HSL, tunnels A73 en A2) van grote invloed is, is de te ontwikkelen technologie. Zowel bij de HSL als de tunnelprojecten wordt maatwerk geleverd op het gebied van besturing van systemen (Tweede Kamer, 2008). De veiligheidseisen voor tunnels zijn – naar aanleiding van enkele grote tunnelbranden in de Alpen – in 2004 vastgelegd in een Europese richtlijn. Nederland heeft deze richtlijn in 2006 geïmplementeerd en daarbij strengere eisen ingevoerd dan de Europese richtlijn voorschrijft. De Nederlandse tunnels behoren dan ook tot de veiligste van Europa. Tunnels hebben veel
veiligheidssystemen onder meer om de impact van een brand te beperken dan wel het vluchtproces maximaal te ondersteunen. Een tunnel bevat een groot aantal
(veiligheids)systemen en via software communiceren deze systemen met elkaar. Software is ook nodig om systemen vanuit de verkeerscentrale te kunnen bedienen. Gezien de diversiteit aan systemen en de continue ontwikkeling is technologie maatwerk. Flyvbjerg (2007) geeft aan dat de technologie vaak niet standaard is.
Verder geeft Flyvbjerg (2007) aan dat de oorzaken van onderschatting van kosten niet alleen kan worden toegeschreven aan onervarenheid, onvolledige gegevens en
imperfecte technieken. Gezien de periode die zijn onderzoek bestrijkt (70 jaar) zou er sprake moeten zijn van een leercurve en daarmee zouden projectkosten beter
ingeschat moeten worden en het verschil tussen raming en realisatie kleiner.
voordelen van dezelfde acties overschatten.
Dit zou later bekend staan als 'de planningsmisvatting' (‘the planning fallacy’). Kahneman voerde aan dat deze denkfout komt van actoren die een "inside view" nemen, waarbij de nadruk ligt op de bestanddelen van de specifieke geplande actie in plaats van de resultaten van soortgelijke acties die al zijn voltooid.
Kahneman identificeerde ook een remedie tegen de denkfout, namelijk het nemen van een "outside view." Dit zijn geplande acties met behulp van gespreide informatie van eerdere, vergelijkbare ondernemingen. Gespreide informatie wordt hier begrepen als gegevens over variatie van de verwachte uitkomst zoals bijvoorbeeld uitgedrukt in gemeenschappelijke statistische maatstaven waaronder standaardafwijking en variantie. Dit op een systematische manier doen wordt "referentieklasse prognoses" (“reference class forecasting”) genoemd. Een referentieklasse prognose van een bepaalde geplande actie is gebaseerd op kennis over de feitelijke prestaties in een referentieklasse van vergelijkbare acties die al zijn uitgevoerd.
Overschatten van opbrengsten
Een ander aspect dat nog niet is genoemd betreft de verwachte opbrengst van een project. Voor de meeste infraprojecten gaat het om niet tastbare winsten zoals verwachte vermindering van reistijden. In het geval van de Betuweroute werd echter wel uitgegaan van exploitatieopbrengsten (Algemene Rekenkamer, 2016). Flyvbjerg (2007) spreekt in dit verband over “overestimated benefits” (overschatte opbrengsten) waarmee de kans op realisatie wordt vergroot. Voor de Betuweroute is dit eveneens het geval; “De beoogde exploitatiewinst is tot op heden nog niet gerealiseerd en is zelfs niet kostendekkend” (Algemene Rekenkamer, 2016). Eén van de argumenten voor de aanleg van deze lijn was de zogenaamde “modal shift”; een verschuiving van wegvervoer naar vervoer per spoor. Er zou een onderzoek worden uitgevoerd naar de milieuwinst. Dit onderzoek is echter nooit uitgevoerd en zal door het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat ook niet meer worden uitgevoerd. Het is daarmee onduidelijk of de beoogde milieuwinst daadwerkelijk is behaald (Algemene Rekenkamer, 2016).
Geconcludeerd kan worden dat belangrijke oorzaken van overschrijdingen van tijd en kosten worden veroorzaak door het negeren van signalen, scopewijzigingen,
2.5 Kritische kanttekeningen bij de onderzoeken van Elverding, Flyvbjerg en Cantarelli
In deze paragraaf worden enkele kritische kanttekeningen geplaatst bij de drie onderzoeken waar in deze thesis vaak naar wordt verwezen.
Elverding (2008)
Hoewel het rapport van de commissie Elverding (2008) een groot aantal waardevolle bevindingen en adviezen bevat, zijn er na bestudering wel drie punten van kritiek op het rapport.
Evaluatie van projecten
De wetgever heeft bepaald dat een project, nadat het is opgeleverd, moet worden geëvalueerd. Een project ontstaat als oplossing voor een specifiek doel zoals bijvoorbeeld vermindering filedruk of vergroting van de verkeersveiligheid. De commissie laat deze laatste fase volledig buiten beschouwing. Een project kan
succesvol zijn in de realisatie, dat wil zeggen binnen het beschikbare budget en op tijd klaar, maar het doel waarvoor het is opgezet niet of niet volledig bereiken.
Kosten gedurende de levensduur
Een ander punt van kritiek is het ontbreken van het aspect “life cycle cost” (kosten gedurende de levensduur van het project). De kosten van een project eindigen niet na oplevering, maar blijven optreden gedurende de levensduur (Woodward , 1997). Zo kunnen besparingen op kwaliteit gedurende de realisatiefase in de exploitatiefase tot forse onderhoudskosten leiden of tot een kortere dan geplande levensduur, waardoor de totale projectkosten uiteindelijk toch hoger uitkomen dan gepland. Bij de
Andere wijze van financieren
De commissie Elverding (2008) concludeerde in haar rapport dat de overheid een rol als bemiddelaar op zich moet nemen. Hiermee wordt gesuggereerd dat er andere mogelijkheden zijn om projecten te financieren. De commissie heeft dit aspect echter niet verder uitgewerkt. De commissie Ruding (Ruding, 2008) heeft wel onderzoek gedaan naar private financiering van infrastructuur projecten. Hier werd echter geen relatie gelegd met het planningsproces van infrastructuurprojecten.
Flyvbjerg (2007) en Cantarelli (2012A)
In de recentere onderzoeken van zowel Flyvbjerg et al. (2007) als Cantarelli et al. (2012A) wordt niet diep ingegaan op ontwikkelingen in planningen, methodes voor het berekenen van realisatiekosten en gekozen contractvormen in Nederland. In Nederland hebben de afgelopen 20 jaar op deze drie terreinen ingrijpende ontwikkelingen plaatsgevonden.
Als gekeken wordt naar het moment waarop de beslissing werd genomen dan zijn er slechts drie projecten na 2000 meegenomen. Dat betekent dat vrijwel alle projecten in hun onderzoeken gebaseerd zijn op de oude contractvorm RAW, zoals blijkt uit onderstaande figuur waarin alle projecten uit het onderzoek van Cantarelli et al. (2012A) zijn opgenomen.
Verder in deze thesis (paragraaf 4.1.2) wordt ingegaan op de ontwikkelingen op het gebied van contractvormen. Vanaf 2005 is de RAW-contractvorm (RAW staat voor Rationalisatie en Automatisering Grond-, Water- en Wegenbouw) geleidelijk vervangen door contracten onder de UAV-GC (Uniforme Administratieve Voorwaarden Geïntegreerde Contractvormen) en na 2007 wordt de RAW binnen Rijkswaterstaat niet meer toegepast. Ook de wijze waarop kostenramingen tot stand komen, is veranderd (zie paragrafen 4.1.1 en 4.2.2). Waarom door Cantarelli et al. (2012A) voor de periode tot 2005 is gekozen, is niet duidelijk. Het lijkt er echter op dat de door haar gebruikte data uit eerdere onderzoeken afkomstig was.
In het theoretisch kader is een literatuurstudie verricht naar onderzoeken op het gebied van kostenoverschrijdingen en overschrijdingen in tijd. Flyvbjerg (2003) en
Flyvbjerg, Holm en Buhl (2003, 2004 en 2007) hebben onderzoek gedaan dat gericht was op soorten infrastructuurprojecten en daarbij onderscheid gemaakt in
spoorwegprojecten, bruggen en tunnels en wegenprojecten. Deze projecten waren afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten (Flyvbjerg et al., 2007) en Europa en Noord-Amerika (Flyvbjerg et al, 2003) en de resultaten verschilden onderling niet. Cantarelli et al. (2012A) vergeleek de Nederlandse situatie met betrekking tot kostenoverschrijding ten opzichte van eerder uitgevoerde studies wereldwijd.
Uit de onderzoeken van Flyvbjerg et al. (2003) Flyvbjerg et al. (2007) en Cantarelli et al. (2012A) komt naar voren dat overschrijdingen van zowel budget als tijd worden veroorzaakt door het negeren van signalen, scopewijzigingen, onvoldoende kennis en ervaring en het overschatten van opbrengsten.
Verder is een studie verricht naar het effect van de toepassing van geïntegreerde contracten (Lenferink, Tillema en Arts, 2013) op het gebied van duurzame infrastructuur. Deze geïntegreerde contractvorm is bekend onder de naam DBFM (Design, Build, Finance, Maintain) en staat voor ontwerp, realisatie, financiering en onderhoud.
Elferink (2008) en Flyvbjerg et al. (2007) deden in hun onderzoek de aanbeveling om een review op een project uit te voeren om hiermee de kwaliteit van het
uit de olie en gasindustrie (Van der Weijde, 2008) waarbij de relatie is gelegd tussen de kwaliteit van de review en project succesindicatoren.
De wetenschappelijke literatuur is voornamelijk gericht op het onderzoeken van de aard en omvang van overschrijdingen van kosten (budgetten) en tijd (planning). Daarbij komen telkens vier hoofdoorzaken naar voren:
- Negeren van signalen, - Scopewijzigingen,
- Onvoldoende kennis en ervaring, - Overschatten van opbrengsten.
Er is in de literatuur weinig bekend over ontwikkelingen op het gebied van planning en kostenraming. Flyvbjerg (2007) geeft in zijn onderzoek aan dat op basis van zijn data geen verbeteringen hebben plaatsgevonden op het gebied van het ramen van kosten en het ramen van opbrengsten.
In paragraaf 1.4 is de onderzoeksvraag opgenomen: Wat zijn de ontwikkelingen op het gebied van planning en kostenraming van infrastructuurprojecten in Nederland in de periode 1989-2012 en wat is de effectiviteit van de invoering van een Gate Review of second opinion in deze projecten?
Het antwoord op de ontwikkelingen en de effectiviteit van een Gate Review of second opinion wordt op basis van de gevonden literatuur niet beantwoord. Er wordt alleen geconcludeerd dat er geen verbeteringen hebben plaatsgevonden in de
3 Het onderzoek 3.1 Inleiding
In paragraaf 1.3 is aangegeven dat dit onderzoek zich richt zich op de toepassing en het effect van de aanbeveling om een project te reviewen die zowel door Flyvbjerg (2007) als de tijdelijke commissie Sneller en Beter (Elverding, 2008) is gedaan. Daarnaast zal de onderzoeksmethode worden uitgelegd en wordt onderbouwd waarom voor een specifieke periode is gekozen.
3.2 De onderzoeksmethode
Voor de selectie van infrastructuurprojecten is gebruik gemaakt van de
projectendatabase binnen Rijkswaterstaat en het projectenboek. Het MIRT-projectenboek verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. In dit boek zijn alle Rijksprojecten van het ministerie opgenomen.
De projectendatabase bevat alle aanleg en onderhoudsprojecten waarvoor Rijkswaterstaat budgettair verantwoordelijk is. Bij de selectie is geen rekening gehouden met de grootte van het project. Flyvbjerg et al. (2004) concluderen dat het risico op kostenoverschrijdingen groot is voor alle projectgroottes. Cantarelli et al. (2012A) geven aan dat het risico op kostenoverschrijding maar in geringe mate afhankelijk is van de projectgrootte.
In het onderzoek van Cantarelli et al. (2012A) wordt voor de Nederlandse situatie een groot project gedefinieerd als een project met een omvang van meer dan € 20 miljoen. Dit criterium wordt ook in dit onderzoek gehandhaafd, omdat Rijkswaterstaat
projecten met een geraamd kostenniveau van € 20 miljoen of hoger verplicht zijn een Gate Review te laten uitvoeren. Wel wordt in veel gevallen een gesubsidieerd project verplicht om een toets te laten uitvoeren op zowel ontwerp als kosten (second
In tegenstelling tot het onderzoek van Cantarelli et al. (2012A) wordt in dit onderzoek geen rekening gehouden met een prijspeil. Uit een eerste verkenning blijkt dat in de ramingen al rekening is gehouden met prijsstijgingen en daarnaast wordt jaarlijks door het Ministerie van Financiën een prijscompensatie toegekend, de IBOI (Indexering BrutoOverheidsinvesteringen). Daarnaast worden recentere projecten gebruikt. De reden hiervoor is het feit dat rond 2004 de eerste contracten op de markt werden gezet waarbij de contractvorm anders was. Dit is in paragraaf 2.5 ook mijn kritiek op het onderzoek van Cantarelli et al. (2012A). In de jaren daarvoor (en ook de door
Canterelli gehanteerde periode vanaf 1980) was het gebruik van een zogenaamd RAW contract (RAW staat voor Rationalisatie en Automatisering Grond-, Water- en
Wegenbouw) de gangbare norm. Beide contractvormen zijn totaal verschillend van elkaar. Bij de RAW contracten zorgt de opdrachtgever voor een uitgewerkt ontwerp bijbehorende tekeningen en hoeveelheden (bouw)materiaal. De risico’s zijn derhalve ook volledig voor rekening van de opdrachtgever. Vanaf 2004 is meer gebruik gemaakt van geïntegreerde contracten zoals Design en Construct (D&C) of
Engineering en Construct (E&C), waarbij de opdrachtgever alleen eisen stelt aan het product en de opdrachtnemer verantwoordelijk is voor het technisch ontwerp en de bouw. Hiermee zijn risico’s in ontwerp- en uitvoeringsfase verschoven naar de opdrachtnemer.
Dit onderzoek kan worden gekenmerkt als een exploratief, beschrijvend onderzoek. Bij dit type onderzoek worden op systematische wijze gegevens verzameld en
vervolgens geanalyseerd om te kijken of er een relatie bestaat tussen het uitvoeren van een Gate Review of second opinion en de beheersing van tijd en geld en dit te
vergelijken met projecten zonder deze review. Deze thesis is op basis van
deskresearch tot stand gekomen, waarbij wel gebruik is gemaakt van deskundigen binnen Rijkswaterstaat om de benodigde gegevens te kunnen verzamelen.
Om dit onderzoek mogelijk te maken is op basis van de projectendatabase en nieuwe database opgesteld waarin zowel de gegevens uit de projectendatabase als de
aangeduid met Gate 4. Vanaf 2012 is de Gate Review Marktbenadering met de wijziging van de fasen in het MIRT aangeduid als 3B.
Vervolgens is per project het beschikbare budget vergeleken met de werkelijke kosten van de realisatie en is de opleveringsdatum (datum ingebruikname) vergeleken met de geplande opleveringsdatum. Het is mogelijk dat projecten na de opleveringsdatum nog werkzaamheden moeten uitvoeren. De datum van ingebruikname is echter leidend.
Er is bewust voor gekozen om dit onderzoek te baseren op de projectendatabase voor wat betreft de planning en financiën. Daarnaast worden de lijsten met Gate Reviews en de fase waarop de review betrekking heeft gebruikt om vast te stellen of er een Gate Review marktbenadering heeft plaatsgevonden. De financiële gegevens worden direct vanuit de financiële administratie onttrokken. Gegevens met betrekking tot de geplande oplevering worden vanuit de bestuur staf van Rijkswaterstaat in de database opgenomen. De projecten rapporteren vanuit deze projectendatabase over de
voortgang van het project.
Door het raadplegen van deskundigen op het gebied van contractvorming, planning en kostencalculatie is inzicht verkregen in ontwikkelingen op deze gebieden. Deze ontwikkelingen hebben geleid tot de keuze voor de periode 2009-2016 voor het onderzoek naar het effect van Gate Reviews marktbenadering of second opinions.
3.3. Dataverzameling
Om de onderzoeksvraag uit 1.4 te kunnen beantwoorden, moet de volgende informatie per project aanwezig zijn:
- Beschikbaar budget,
- Geplande datum van oplevering of ingebruikname, - Datum van ingebruikname of oplevering,
- Werkelijke kosten,
- Er heeft er een Gate Review of second opinion plaatsgevonden voor de overgang naar de fase marktbenadering,
reviews voor de overgang naar de marktbenadering (aanbesteding) positief zijn afgerond of hebben geleid tot aanvullende maatregelen om door te kunnen gaan naar de volgende fase. De keuze voor de Gate Marktbenadering is de laatste mogelijkheid voordat het contract wordt aanbesteed. In deze fase wordt het contract met de
bijbehorende stukken definitief gemaakt en is de kostenraming gebaseerd op de producteisen in het contract en daarmee – ten opzichte van voorafgaande fases – het meest nauwkeurig.
4. Beschrijving van de resultaten
Dit hoofdstuk is opgedeeld in drie delen. Het eerste en tweede deel van dit hoofdstuk zijn het antwoord op het eerste deel van de onderzoeksvraag uit paragraaf 1.4: “Wat zijn de ontwikkelingen op het gebied van planning en kostenraming van infrastructuurprojecten in Nederland in de periode 1989-2012?”
Het derde deel van dit hoofdstuk gaat in op het tweede deel van de onderzoeksvraag uit paragraaf 1.4: “Wat is de effectiviteit van de invoering van een Gate Review of second opinion in deze projecten?”
Het eerste deel betreft de studie die is verricht naar het denken over kostenramingen en planningen. Het tweede deel beschrijft de ontwikkelingen in de praktijk op het gebied van contracten, kostenraming en projectbeheersing in Nederland en
Rijkswaterstaat en de grond-, weg- en waterbouwsector (GWW). Het derde deel van dit hoofdstuk gaat in op de resultaten uit het onderzoek met betrekking tot de
effectmeting van Gate Reviews en second opinions binnen projecten.
4.1 Ontwikkelingen in het denken over beheersing van tijd en kosten in Nederland
4.1.1 Ontwikkelingen in kostencalculatie
Methoden om kosten te ramen
voor de TU Delft een postacademische syllabus uitgegeven. Van 1980 tot 1995 werkte hij bij Rijkswaterstaat Bouwdienst. In deze syllabus is informatie uit het Project Ramingen Infrastructuur (PRI, 1995) opgenomen, maar ook de latere publicatie van het CROW: Wat kost dat (Willemse, 1999)?
Verschillende manieren zijn voorhanden om te ramen waarbij twee hoofdstromen worden onderkend. Er zijn twee typen modellen (Vrijling, 2003):
1) Deterministische modellen
Bij deterministische modellen wordt verondersteld dat de uitkomst van het model exact kunnen worden voorspeld op basis van de invoer van het model. 2) Probabilistische modellen
Probabilistische modellen onderkennen onzekerheid in de variabelen en maken gebruik van waarschijnlijkheidsleer om de uitkomst te voorspellen.
In de periode 1992-1995 is het Project Ramingen Infrastructuur (PRI) uitgevoerd met als doel aanbevelingen te doen om de kwaliteit van de raming van projecten te
verbeteren.
Een inventarisatie en categorisatie van raming methodieken maakte onderdeel uit van het onderzoek door het project PRI. De gevonden de methodieken (PRI, 1995) zijn:
- deterministische methode,
- benaderende probabilistische methode,
- verfijnde benaderende probabilistische methode, - exacte probabilistische methode.
Deze verschillende methodes worden hierna kort besproken. De deterministische methode
Reeds vele decennia worden wereldwijd ramingen gemaakt om de te verwachte projectkosten te berekenen. Hiertoe worden hoeveelheden bepaald en
vermenigvuldigd met (eenheids)prijzen, waarna door sommatie tot een totaalbedrag wordt gekomen. Deze prijzen zijn afkomstig uit het LBK (Landelijk bestand
kostprijzen) (Vrijling, 2003). Dit bestand wordt periodiek – 2 maal per jaar - geactualiseerd op basis van de gemiddelde marktprijzen.
Bij de deterministische methode wordt via rekenschema’s de raming bepaald. Om risico’s en onzekerheden toch op te nemen wordt een aparte post “post onvoorzien” in de raming opgenomen, op basis van kennis en expertise wordt de hoogte van deze post bepaald. Op overeenkomstige wijze wordt op basis van ervaring en inzicht in één keer een standaardafwijking (marge genoemd) voor de gehele raming geschat. De aan te houden waarden voor het onvoorziene deel en de bijbehorende marge worden later aangegeven afhankelijk van de fase waarin het project zich bevindt. Deze aanpak wordt vaak aangeduid als een “black box” methode omdat de schatting plaatsvindt zonder inzicht in het project anders dan op grond van de projectfase (Vrijling, 2003).
De benaderende probabilistische methode
De toenemende vraag naar inzicht in de trefzekerheid van ramingen met een geringe soms zelfs minimale hoeveelheid gegevens heeft, aanvullend op de traditionele vorm, de probabilistische raming doen ontstaan (PRI, 1995).
Het doel van de benaderende probabilistische methode is het vaststellen van het ramingsbedrag en de bijbehorende onzekerheid, uitgaande van de onzekerheid van de samenstellende onderdelen. In de benaderende methoden worden de normale
onzekerheden alleen vastgelegd door het gemiddelde en de standaardafwijkingen. De vorm van de kansdichtheidsfunctie (bijvoorbeeld scheef naar links) wordt
niet in aanmerking genomen. Het voordeel is dat de benodigde formuleringen zo eenvoudig blijven dat deze met de hand of met een spreadsheet kunnen worden berekend. Het inzicht blijft hierdoor behouden hetgeen bij toepassing van geavanceerde computermodellen soms verloren gaat (Vrijling, 2003).
De verfijnde benaderende probabilistische methode
De verfijnde benaderende methode wordt frequent toegepast bij
betrouwbaarheidsanalyses van ramingen, Met deze methode kunnen andere dan normale verdelingen in beschouwing worden genomen mits ze continu zijn. Een bijzondere gebeurtenis geeft problemen.
Bij de verfijnde benaderende probabilistische methode (Vrijling, 2003) wordt de raming beschouwd als een wiskundige functie van de hoeveelheden, prijzen,
waarden kunnen aannemen. Door een computerprocedure worden niet normale kansdichtheidsfuncties (kdf’s) omgezet in (standaard) normale verdelingen. (Vrijling, 2003).
Exacte probabilistische methode: Monte Carlo simulatie
De Monte Carlo methode is een manier om met behulp van de computer mogelijke uitkomsten van de raming te genereren. Bij de Monte Carlo simulatie worden voor alle variabelen uit de exacte kdf’s random waarden getrokken; vervolgens wordt het totale ramingsbedrag berekend en weggeschreven. Deze procedure wordt veelal 10.000 keer herhaald, omdat een grotere steekproef tot betrouwbaardere uitkomsten leidt. Uit de realisaties van het ramingsbedrag kan een goede indruk van de
verwachtingswaarde en spreiding worden verkregen. Bovendien kan met deze
getallen een histogram van de raming worden geconstrueerd, waardoor een beeld van de kdf van de raming ontstaat.
Het gebruik van computers en software is onmisbaar bij rekenen met spreiding rondom getallen. Op basis van inputgegevens per post wordt voor het project een gemiddelde waarde (μ) berekend met een standaardafwijking (σ). Verder is het ook mogelijk om via simulatiesoftware te berekenen welke gemiddelde waarde de kansdichtheidsfunctie heeft (Vrijling, 2003).
4.1.2 Ontwikkelingen in het denken over planning in Nederland
Het rapport van de Commissie Elverding (2008) biedt aanknopingspunten voor een andere benadering van planningen. Belangrijk daarbij is het vinden van een betere balans tussen de verschillende fasen van het planproces door meer aandacht te schenken aan de verkenningsfase, monitoring en ex-post evaluatie. De koppeling tussen de latere fasen (uitvoering en vervolgens beheer en onderhoud) en de vroege planningsfasen (waarin politieke agendavorming plaatsvindt) moet dus versterkt worden. Een manier om dit te bereiken is door marktpartijen met hun expertise op het gebied van innovatieve constructie en onderhoudsbenaderingen eerder in het
Case studies (Van Valkenburg et al., 2008) hebben laten zien dat de koppeling van twee fasen, in dit geval de planvorming en realisatie, een meerwaarde kan hebben. Door marktpartijen vroeger te betrekken bij een project kan de tijdsduur van projecten worden verkort en ontstaat er meer ruimte voor innovatieve oplossingen.
Een totale levenscyclusbenadering voor weginfrastructuurplanning kan een nog grotere meerwaarde hebben al zal de exacte invulling verder moeten worden onderzocht. Om de benadering een concreter in te kunnen vullen, zullen de vragen, wensen en ideeën van de verschillende betrokken actoren (overheid, markt en
belanghebbenden) in een vroeg stadium duidelijk moeten worden gemaakt. Daarnaast zal er meer inzicht moeten worden verkregen in onder andere de juridische en de financiële spanningen die integratie met zich meebrengt, en de randvoorwaarden die hieruit voortvloeien.
4.2 Ontwikkelingen in de praktijk in Nederland
Ontwikkelingen binnen Rijkswaterstaat en de GWW sector
In de periode vanaf 1989 tot 2012 hebben op het gebied van contractvorming, kostencalculatie en planning een aantal ingrijpende wijzigingen plaatsgevonden. In deze paragraaf worden de ontwikkelingen binnen Nederland, Rijkswaterstaat en de grond-, weg- en waterbouwsector (GWW) beschreven.
4.2.1 Ontwikkelingen in contractvormen in Nederland
In 2001 werd met een contract voor de bovenbouw van de HSL een contract op de markt gezet waarbij de contractvorm anders was. In dit geval betrof het een DBFM contract waarbij de opdrachtnemer verantwoordelijk werd voor het ontwerp (Design), de realisatie (Build), de financiering (Finance) en het onderhoud (Maintain)
gedurende 25 jaar na oplevering in 2006.
Bij de RAW contracten zorgt de opdrachtgever voor een uitgewerkt ontwerp; tekeningen, berekeningen en hoeveelheden (bouw)materiaal worden aan de
gegadigden verstrekt. Van opdrachtnemers wordt alleen verwacht dat deze conform het bestek het gevraagde realiseren. Het Rijk is de risicodragende partij wat betekent dat onjuistheden en onvolkomenheden in het bestek voor rekening en risico van het Rijk komen. De opdrachtnemer loopt relatief weinig risico. Bij langlopende projecten (> 1 jaar) werden de voornaamste bouwstoffen (bijvoorbeeld beton, asfalt, brandstof) en loonkosten conform een index gecompenseerd voor prijsstijgingen.
Vanaf 2004 is geleidelijk meer gebruik gemaakt van een andere contractvorm (Design & Construct) waarbij de opdrachtgever (Rijk) het ontwerp (of het verder uitwerken van een ontwerp) en de bouw hiervan als een product vraagt dat aan een aantal eisen moet voldoen. Voor de marktpartijen betekent dit een verschuiving van risico’s van opdrachtgever naar opdrachtnemer, omdat de laatste partij nu verantwoordelijk wordt voor het uitwerken van het ontwerp. De risico’s van ontwerpfouten en de daaruit voortvloeiende schade bij de realisatie komen nu volledig voor rekening van de opdrachtnemer. De opdrachtnemer zal dit risico inschatten en hiervoor een bedrag reserveren. Echter doordat een aanbesteding in concurrentie plaatsvindt, zal de hoogte hiervan onder druk staan om concurrerend te zijn met andere aanbieders.
4.2.2 Ontwikkelingen in kostencalculatie
Toepassing van kostenramingen binnen Rijkswaterstaat
De wijze waarop de projectkosten worden berekend, is in een periode van bijna 20 jaar ingrijpend gewijzigd. Tot halverwege de jaren negentig werd een
investeringsraming bij Rijkswaterstaat berekend op louter deterministische
(vaststellende) principes. Het schatten van posten werd gedaan door het opgeven van één meest aannemelijke waarde. De bepaling van een reserve om onvoorziene gebeurtenissen op te kunnen vangen, berustte eveneens op hetzelfde principe. Rijkswaterstaat liet in 1989 een studie uitvoeren op wegenprojecten, omdat men regelmatig werd geconfronteerd met enorme stijgingen in de ramingen en de werkelijke kosten van wegenprojecten. Zo is in 1989 de studie “Raamwerk voor Ramingen” (Rijkswaterstaat & IME Consult 1991) gestart om het vermoeden, dat ramingen zelden een goede voorspelling van de werkelijke kosten gaven, te verifiëren. De gemiddelde overschrijding van de raming was 20%, met een enorme spreiding. Omdat de enige ingang voor de schatting de projectfase was, zonder acht te slaan op de aard van het werk, werd dit aangeduid als de “black box methode.”
Voordat de Tweede Kamer in 2003 onderzoek liet verrichten, kwamen er begin jaren 90 al geluiden uit de politiek met betrekking tot kostenoverschrijdingen.
In 1992 heeft RWS onderzoek gedaan om de kwaliteit van ramingen van RWS-projecten te verbeteren. In het PRI-project (Project Ramingen Infrastructuur), dat een gezamenlijke onderneming was van Rijkswaterstaat, NS-railinfrabeheer en
Gemeentewerken Rotterdam, stonden twee zaken centraal: het standaardiseren van de raming, zodat die volledig en overdraagbaar zou zijn, en het bedenken van een
Dit onderzoek werd in 1994 afgerond. In 1995 heeft dit geleid tot de zogenaamde ‘PRI-klapper’ (PRI, 1995). Hierin zijn allerlei aspecten met betrekking tot ramingen beschreven, onder andere de hanteren ramingsopbouw en kwaliteitseisen die aan een raming gesteld dienen te worden.
Het onderzoek PRI4 vormde de basis voor een in 1995 gestart onderzoek gestart naar een methode om projectrisico’s te kunnen analyseren en beheersen. Dit mondde uit in het project RISMAN (Risicomanagement). Het resultaat is een plan voor het
analyseren van risico’s. In de daarop volgende jaren is ervaring met de RISMAN-methode opgedaan en er ontstond de behoefte om de RISMAN-methode te verbreden. In 1997 startte het project RISMAN2. Hierin werd de stap van risicoanalyse naar
risicomanagement gezet. Het onderzoek is medio 1999 afgerond. In 1998 is een initiatiefgroep bestaande uit onder andere RWS en het CROW (oorspronkelijke afkorting Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek) van start gegaan met het project
“Standaardsystematiek voor Kostenramingen GWW”. Dit project werd in 1999 afgerond met de eerste druk van een CROW-publicatie met de titel ‘Wat kost dat?” (Willemse, 1999). Drie jaar later gevolgd door een 2e druk van deze publicatie. In deze publicatie wordt een investeringsmodel met een begrippenkader gegeven. Tevens werd de omgang met risico’s en onzekerheden in de raming omschreven. Hiermee hebben opdrachtgevers de stap van een deterministische naar een
probabilistisch ramingssystematiek gezet. In 2010 volgde de “Standaardsystematiek voor kostenramingen SSK-2010” (CROW, 2010) waarin naast de investeringskosten ook de levensduurkosten aan bod komen.
Met het starten van het Project Ramingen Infrastructuur (PRI) in 1995 en het project Kostenbeheersing in 1998 is de basis gelegd voor het beter sturen op de kosten binnen de projecten en een uniforme kwaliteitsborging van de kostenproducten. Dit heeft destijds onder andere geleid tot de invoering van de PRI-systematiek, het MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport), de invoering van scopeformulieren en het toetsen van ontwerp en kostenramingen.
Tegenwoordig is een meer probabilistische aanpak van het ramen in zwang geraakt. De probabilistische zienswijze is de laatste jaren met de publicatie van de
PRI-systematiek. In de SSK zijn de basisprincipes van het probabilistisch ramen uiteengezet. Inmiddels is de SSK de standaard geworden bij zowel Rijk als lagere overheden wat betreft het ramen van kosten in de GWW-sector.
4.2.3 Ontwikkelingen in planningen
Binnen Rijkswaterstaat werd in 1994 al een eerste aanzet gegeven om het proces rondom planningen te verbeteren. Vrijling (1994) verrichtte vanuit de toenmalige afdeling Bouwspeurwerk (BSW) onderzoek en schreef een rapport dat nauw samenhing met het maken van een kostenraming. In 1999 werd binnen
Rijkswaterstaat een werkgroep opgericht om projectplanningen beter in te richten. Project Planningen Infrastructuur (PPI) werd een project om de werkwijze rond planningen van MIT-projecten van het toenmalige Ministerie van Verkeer en
Waterstaat te verbeteren. De doelstelling was te komen tot een set van afspraken over plannen van natte en droge infrastructuurprojecten van Rijkswaterstaat en de
implementatie daarvan in de organisatie. Dit leidde in mei 2001 tot een eerste handreiking en in 2016 tot een geactualiseerde versie (Rijkswaterstaat, 2016). De achterliggende gedachte van de nieuwe methodiek is dat de planning een hulpmiddel is voor (Rijkswaterstaat, 2016):
- het bepalen van een realistische doorlooptijd van een project; - het beheersen van de voortgang van het project;
- het zinvol communiceren over de verwachtingen en voortgang van dat project. De nieuwe methodiek (Rijkswaterstaat, 2016) is opgesteld aan de hand van een aantal uitgangspunten. Een aantal hiervan zijn:
- het doel van de planning moet duidelijk zijn;
- de planning moet een volledig overzicht van alle relevante projectactiviteiten geven; - de planning moet haalbaar en tegelijkertijd uitdagend kort zijn;
- reserves (marges) moeten zichtbaar, bruikbaar en flexibel inzetbaar zijn.
Met behulp van de uitgangspunten zijn de kwaliteitseisen geformuleerd waaraan een planning moet voldoen. Deze kwaliteitseisen zijn onderverdeeld in zes categorieën: informatie en detailniveau, onderbouwing, trefzekerheid, oprolbaarheid, volledigheid en communicatie.
De nieuwe planningsmethodiek (Rijkswaterstaat, 2016) bestaat uit twee
stap voor stap beschreven wordt hoe een planning volgens de PPI-methodiek gemaakt kan worden. Het tweede stappenplan is voor de voortgangsbeheersing van een project. De voortgangs-beheersing is gebaseerd op het continue monitoren van de voortgang en het frequent monitoren van de risico’s die van invloed zijn op de planning.
4.2.4 Ontwikkelingen in beheersing
Medio 2007 werd binnen Rijkswaterstaat gestart met het uitvoeren van Gate Reviews. Op basis van de ervaringen en voortschrijdende inzicht is dit instrument in de jaren er na verder ontwikkeld. De review is verplicht voor alle projecten vanaf € 20 miljoen. Ook kleinere projecten lenen zich, op verzoek van de opdrachtgever, voor een Gate Review. Het gaat hierbij overigens niet enkel om projecten die door Rijkswaterstaat worden uitgevoerd. Ook samenwerkingsprojecten met andere overheden en projecten in de overgangsfase van verkenning naar planuitwerking en van planuitwerking naar projectbeslissing komen hiervoor in aanmerking. De reviews worden aangevraagd door de opdrachtgever van de dienst of het onderdeel dat verantwoordelijk is voor de af te ronden fase. Van elke Gate Review is een specifieke instructie en vragenlijst beschikbaar (Rijkswaterstaat 2013).
De wijze waarop de Rijkswaterstaat de reviews met betrekking tot
infrastructuurprojecten (aanlegprojecten) heeft ingericht, is weergegeven in de onderstaande figuur.
Het proces in vereenvoudigde vorm is als volgt (Rijkswaterstaat, 2013).
De startbeslissing is de basis voor de start van een project. Hierin wordt een probleem beschreven (bijvoorbeeld capaciteitsknelpunt) en de opdracht om dit probleem verder te onderzoeken. In de verkenningsfase worden meerdere alternatieven beschreven en uit deze alternatieven wordt een voorkeursalternatief aangegeven. De minister neemt vervolgens een voorkeursbesluit. Dit voorkeursbesluit wordt in de volgende fase verder uitgewerkt (planuitwerkingsfase). In deze fase komen o.a. omgeving
(milieumaatregelen, natuurcompensatie enz.), ontwerp tracé en inspraak stakeholders aan de orde. Voor de overgang naar de volgende projectfase neemt de minister de projectbeslissing. De reviews worden georganiseerd voor de beslismomenten. In figuur 3 zijn dit achtereenvolgens: voorkeursbeslissing, projectbeslissing en
opleveringsbeslissing. De startbeslissing is geen Gate Review moment. In deze fase wordt de opdracht van het Directoraat-generaal Mobiliteit of het Directoraat-generaal Water en bodem aan Rijkswaterstaat verstrekt en worden afspraken gemaakt over geld, tijd en projectstart-up. De voorkeursbeslissing en de projectbeslissing worden door de minister van Infrastructuur en Milieu genomen. Na de projectbeslissing worden de beslissingen door de Directeur Generaal van Rijkswaterstaat genomen. Binnen het dienstonderdeel “Grote projecten en onderhoud” (GPO) is het bureau Gate Review onderdeel van de afdeling Werkwijze, kwaliteits- en informatiemanagement (WKI). Een project vraagt uiterlijk twee maanden voor de geplande faseovergang de bijbehorende gate review schriftelijk aan bij het bureau Gate Review. Het bureau beschikt over een pool van ervaren medewerkers uit de verschillende
organisatieonderdelen van Rijkswaterstaat en bestaat uit ruim 100 personen. Een reviewteam bestaat uit een voorzitter, een penvoerder (opsteller van het rapport) en ervaringsdeskundigen. De benodigde ervaring en het aantal ervaringsdeskundigen hangt af van het soort project en de faseovergang waarvoor het project staat.
De rapportage is opgezet in een standaard formaat. Deze standaard opzet is voor alle fases hetzelfde. Een rapport kent naast een introductie een apart hoofdstuk met het eindoordeel met een onderbouwing en eventueel prioritair op te pakken punten. Het daaropvolgende hoofdstuk bevat per hoofdthema de bevindingen. Er zijn zes hoofdthema’s (Rijkswaterstaat, 2013):
- Scope en besluitvorming, - Organisatie,
- Financiën, - Markt en inkoop
- Techniek, conditionering en stakeholders.
Zowel het eindoordeel, als de hoofdthema’s worden van een kleur voorzien; groen, oranje of rood.
Indien het reviewteam van mening is dat op basis van het aangereikte materiaal het risicoprofiel te hoog is, dan kan afhankelijk van de zwaarte een negatief advies (eindoordeel rood) of een voorbehoud worden gemaakt (eindoordeel oranje). In beide gevallen dient het projectteam een verbeterplan op te stellen en vindt hierna een zogenaamde hertoets plaats. Belangrijk om te weten is dat het om een advies aan de opdrachtgever gaat. Het is aan de opdrachtgever om te besluiten het project op te houden of ondanks een negatief advies of voorbehoud toch door te zetten met de gesignaleerde risico’s.
De inrichting van dit proces vertoont veel overeenkomsten met de beschrijving van Cooper (2008); het is een kwaliteitscontrole waarbij wordt gekeken of de geleverde producten voldoen aan de kaders. In tegenstelling tot het model van Cooper is van annulering nooit sprake. Er ligt immers een opdracht vanuit de Tweede Kamer. Dit betekent dat een deel (of delen) van de geleverde producten moeten worden herzien of opnieuw uitgevoerd. Een andere overeenkomst met het model van Cooper is het beschikbaar hebben van een plan voor de volgende fase. Voor projecten is dit een projectplan waarin is beschreven welke activiteiten in de volgende fase plaatsvinden. Naast het projectplan zijn er, afhankelijk van de fase van het project, specifieke plannen noodzakelijk (bijvoorbeeld de wijze van aanbesteding ook wel
marktbenadering genoemd).
4.3 Beschrijving van de data uit de database
De oorspronkelijke selectie uit de projectendatabase van Rijkswaterstaat bestond uit 204 afgeronde projecten uit de periode 2009-2016. Een groot deel van deze projecten voldoet echter niet aan de criteria, zoals genoemd in paragraaf 3.4. De database bevat naast aanlegprojecten ook onderhoudsprojecten. Projecten met een onduidelijk gedefinieerde einddatum, nog niet afgeronde projecten of projecten welke deel
in de uitvoering door de opdrachtgever samengevoegd om diverse redenen. Hierdoor zijn de project specifieke einddata en kosten niet meer inzichtelijk. Verder zijn een aantal projecten administratief afgesloten en is er geen koppeling meer tussen projectdatabase en financiële administratie. Voor dit onderzoek zijn 93 projecten in een database opgenomen met bruikbare data. Een overzicht van deze projecten is opgenomen in de appendix.
4.3.1. Projectresultaat opleveringsdatum
Projecten met een Gate Review
Van de 21 projecten met een Gate Review marktbenadering zijn tien projecten op tijd geleverd (47,6%). Daarnaast zijn er 7 projecten eerder dan gepland opgeleverd (33,3%).
Tabel 2 Projecten met een Gate Review
Vier projecten zijn later dan gepland opgeleverd (19,2%). Dit betekent dat op basis van de database 80% van de projecten op tijd is opgeleverd.
Projecten met een second opinion
De database bevat 50 projecten met een second opinion. Geen enkel project is later dan gepland opgeleverd. Hierbij zijn twee projecten eerder dan gepland opgeleverd (3 resp. 12 maanden eerder).
Projecten zonder Gate Review marktbenadering of second opinion
De 22 projecten zonder review leveren een gemengd beeld op. 17 Projecten zijn op tijd opgeleverd (77,2%). Vijf projecten zijn later dan gepland opgeleverd (22,5%).
Tabel 4 Projecten zonder Gate Review marktbenadering of second opinion
Uit de tabel valt op te maken dat de overschrijding oploopt tot 36 maanden. Bij vijf projecten heeft oplevering vroeger plaatsgevonden, waarbij in één geval 9 maanden eerder is opgeleverd.
4.3.2. Projectresultaat werkelijke kosten
Projecten met een Gate Review marktbenadering
Van de 21 projecten met een Gate Review marktbenadering zijn 17 projecten binnen het budget gebleven (80,9%). Hiervan hebben 15 projecten niet het volledig
beschikbare budget gebruikt. Vier projecten hebben een budgetoverschrijding. Deze vier projecten zijn wel op tijd of eerder dan gepland opgeleverd.
Tabel 5 Projecten met Gate Review
Projecten met een second opinion
De 50 projecten met een second opinion hebben bij 6 projecten een
kostenoverschrijding. Hiervan overschrijden 3 projecten het budget met meer dan 20%. De overige 3 projecten overschrijden het budget met minder dan 10%.
Tabel 6 Projecten met een second opinion
Projecten zonder Gate of second opinion
Van de 22 projecten zonder review zijn 20 projecten binnen budget opgeleverd. Van de overige twee projecten overschrijdt één project het budget met meer dan 35%. Het andere project overschrijdt het budget met bijna 2%.
Tabel 7 Projecten zonder Gate Review marktbenadering of second opinion
4.3.3. Werkelijke kosten versus planning
Projecten met een Gate Review marktbenadering
Er is geen duidelijke relatie tussen overschrijding in budget en planning. De database bevat vier projecten met een budgetoverschrijding. De overschrijding van 0,1% is marginaal en wordt niet als overschrijding meegenomen. Hiervan is één project op tijd geleverd en zijn de andere drie projecten vier, zes en zeven maanden eerder dan gepland opgeleverd.
Tabel 8 Opleverdatum versus budget
In de bovenstaande tabel is per project de opleverdatum en de over- of onderschrijding van het budget opgenomen.
Projecten met een second opinion
Zoals eerder al aangegeven zijn alle projecten op tijd of eerder dan gepland opgeleverd. De zes projecten met een budgetoverschrijding zijn op tijd geleverd.
Tabel 9 Opleverdatum versus budgetonderschrijding
Twee projecten zijn eerder dan gepland opgeleverd en hebben eveneens een forse onderschrijding van het budget. De oorzaken van deze onderschrijdingen zijn niet bekend.
Projecten zonder Gate Review of second opinion
Bij de projecten zonder een Gate Review markbenadering of second opinion is ook geen duidelijke relatie waarneembaar tussen tijd en budget. Op basis van de database leidt een overschrijding van de tijd niet altijd tot een overschrijding van het
beschikbare budget. Ook hier zijn de oorzaken van zowel over- als onderschrijding niet bekend.
5. Conclusie en discussie 5.1 Conclusie
Uit de deskresearch is duidelijk naar voren gekomen dat er op het gebied van contractvorming, kostenramingen en planning ingrijpende ontwikkelingen hebben plaatsgevonden. Doordat Rijkswaterstaat geen compleet ontwerp meer maakt, maar omschrijft waaraan een object (weg, brug, enz.) moet voldoen, ligt het
product(ie)risico bij de opdrachtnemende partij (aannemer). Als gevolg hiervan heeft een opdrachtnemer meer vrijheid om gegeven de contractuele voorwaarden het product te ontwerpen en te bouwen, maar loopt men nu risico’s bij zowel ontwerp als uitvoering van dit ontwerp. Doordat deze werken openbaar (nationaal of Europees) worden aanbesteed, moeten gegadigden dit in concurrentie doen. Dit betekent optimaal ontwerpen en risico’s goed beheersen om financiële risico’s te beperken. Binnen Rijkswaterstaat is het proces met betrekking tot ramingen ingrijpend gewijzigd en wordt nu rekening gehouden met mogelijk optredende financiële
risico’s. Hiermee wordt in de raming rekening gehouden en daarmee wordt vooraf een realistischer beeld geschetst.
Ook de wijze waarop planningen tot stand komen, is ingrijpend gewijzigd. Door de probabilistische benadering worden tijdsrisico’s in de planning meegenomen en kan er beter dan voorheen gestuurd worden op het halen van de planning.
Uit het onderzoek blijkt dat van de 21 projecten waarbij een Gate Review is uitgevoerd 19% een budgetoverschrijding heeft. Bij deze 21 projecten is er één opvallend project. Dit project is zes maanden eerder dan gepland opgeleverd, maar heeft een budgetoverschrijding van bijna 60%. De achterliggende oorzaak is niet duidelijk.
Mogelijk zijn hier door de opdrachtnemer claims ingediend en/of zijn er
