Ontwikkelingen in contractvormen in Nederland

In 2001 werd met een contract voor de bovenbouw van de HSL een contract op de markt gezet waarbij de contractvorm anders was. In dit geval betrof het een DBFM contract waarbij de opdrachtnemer verantwoordelijk werd voor het ontwerp (Design), de realisatie (Build), de financiering (Finance) en het onderhoud (Maintain)

gedurende 25 jaar na oplevering in 2006.

In de jaren daarvoor (en ook de door Canterelli [2012] gehanteerde periode vanaf 1980) en tot rond 2007 was het gebruik van een zogenaamd RAW contract (RAW staat voor Rationalisatie en Automatisering Grond-, Water- en Wegenbouw) de gangbare contractvorm. Regelgeving die hier betrekking op heeft is vastgelegd in de UAV (Uniforme administratieve voorwaarden).

Bij de RAW contracten zorgt de opdrachtgever voor een uitgewerkt ontwerp; tekeningen, berekeningen en hoeveelheden (bouw)materiaal worden aan de

gegadigden verstrekt. Van opdrachtnemers wordt alleen verwacht dat deze conform het bestek het gevraagde realiseren. Het Rijk is de risicodragende partij wat betekent dat onjuistheden en onvolkomenheden in het bestek voor rekening en risico van het Rijk komen. De opdrachtnemer loopt relatief weinig risico. Bij langlopende projecten (> 1 jaar) werden de voornaamste bouwstoffen (bijvoorbeeld beton, asfalt, brandstof) en loonkosten conform een index gecompenseerd voor prijsstijgingen.

Vanaf 2004 is geleidelijk meer gebruik gemaakt van een andere contractvorm (Design & Construct) waarbij de opdrachtgever (Rijk) het ontwerp (of het verder uitwerken van een ontwerp) en de bouw hiervan als een product vraagt dat aan een aantal eisen moet voldoen. Voor de marktpartijen betekent dit een verschuiving van risico’s van opdrachtgever naar opdrachtnemer, omdat de laatste partij nu verantwoordelijk wordt voor het uitwerken van het ontwerp. De risico’s van ontwerpfouten en de daaruit voortvloeiende schade bij de realisatie komen nu volledig voor rekening van de opdrachtnemer. De opdrachtnemer zal dit risico inschatten en hiervoor een bedrag reserveren. Echter doordat een aanbesteding in concurrentie plaatsvindt, zal de hoogte hiervan onder druk staan om concurrerend te zijn met andere aanbieders.

Voor deze contractvorm is de UAV-GC (Uniforme Administratieve Voorwaarden Geïntegreerde Contractvormen) van toepassing (CROW, 2005).

4.2.2 Ontwikkelingen in kostencalculatie

Toepassing van kostenramingen binnen Rijkswaterstaat

De wijze waarop de projectkosten worden berekend, is in een periode van bijna 20 jaar ingrijpend gewijzigd. Tot halverwege de jaren negentig werd een

investeringsraming bij Rijkswaterstaat berekend op louter deterministische

(vaststellende) principes. Het schatten van posten werd gedaan door het opgeven van één meest aannemelijke waarde. De bepaling van een reserve om onvoorziene gebeurtenissen op te kunnen vangen, berustte eveneens op hetzelfde principe. Rijkswaterstaat liet in 1989 een studie uitvoeren op wegenprojecten, omdat men regelmatig werd geconfronteerd met enorme stijgingen in de ramingen en de werkelijke kosten van wegenprojecten. Zo is in 1989 de studie “Raamwerk voor Ramingen” (Rijkswaterstaat & IME Consult 1991) gestart om het vermoeden, dat ramingen zelden een goede voorspelling van de werkelijke kosten gaven, te verifiëren. De gemiddelde overschrijding van de raming was 20%, met een enorme spreiding. Omdat de enige ingang voor de schatting de projectfase was, zonder acht te slaan op de aard van het werk, werd dit aangeduid als de “black box methode.”

Voordat de Tweede Kamer in 2003 onderzoek liet verrichten, kwamen er begin jaren 90 al geluiden uit de politiek met betrekking tot kostenoverschrijdingen.

In 1992 heeft RWS onderzoek gedaan om de kwaliteit van ramingen van RWS-projecten te verbeteren. In het PRI-project (Project Ramingen Infrastructuur), dat een gezamenlijke onderneming was van Rijkswaterstaat, NS-railinfrabeheer en

Gemeentewerken Rotterdam, stonden twee zaken centraal: het standaardiseren van de raming, zodat die volledig en overdraagbaar zou zijn, en het bedenken van een

probabilistische ramingsmethode om de onzekerheden in beeld te brengen en te verwerken in de kostenraming. Een eerste resultaat kwam voort uit de hypothese dat PRI zich bezig hield met “projecten in de stabiele fase, waarvan scope en raming bekend waren”. Al snel bleek dat ingrepen van de opdrachtgever regelmatig leidden tot uitbreiding van de scope en daardoor van de raming. Hoewel een dergelijke ingreep buiten de verantwoordelijkheid van het project viel, was het voor de opdrachtgever wel een realiteit. Daarom werd besloten om mogelijke scope uitbreidingen toch in beeld te brengen.

Dit onderzoek werd in 1994 afgerond. In 1995 heeft dit geleid tot de zogenaamde ‘PRI-klapper’ (PRI, 1995). Hierin zijn allerlei aspecten met betrekking tot ramingen beschreven, onder andere de hanteren ramingsopbouw en kwaliteitseisen die aan een raming gesteld dienen te worden.

Het onderzoek PRI4 vormde de basis voor een in 1995 gestart onderzoek gestart naar een methode om projectrisico’s te kunnen analyseren en beheersen. Dit mondde uit in het project RISMAN (Risicomanagement). Het resultaat is een plan voor het

analyseren van risico’s. In de daarop volgende jaren is ervaring met de RISMAN-methode opgedaan en er ontstond de behoefte om de RISMAN-methode te verbreden. In 1997 startte het project RISMAN2. Hierin werd de stap van risicoanalyse naar

risicomanagement gezet. Het onderzoek is medio 1999 afgerond. In 1998 is een initiatiefgroep bestaande uit onder andere RWS en het CROW (oorspronkelijke afkorting Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek) van start gegaan met het project

“Standaardsystematiek voor Kostenramingen GWW”. Dit project werd in 1999 afgerond met de eerste druk van een CROW-publicatie met de titel ‘Wat kost dat?” (Willemse, 1999). Drie jaar later gevolgd door een 2^e druk van deze publicatie. In deze publicatie wordt een investeringsmodel met een begrippenkader gegeven. Tevens werd de omgang met risico’s en onzekerheden in de raming omschreven. Hiermee hebben opdrachtgevers de stap van een deterministische naar een

probabilistisch ramingssystematiek gezet. In 2010 volgde de “Standaardsystematiek voor kostenramingen SSK-2010” (CROW, 2010) waarin naast de investeringskosten ook de levensduurkosten aan bod komen.

Met het starten van het Project Ramingen Infrastructuur (PRI) in 1995 en het project Kostenbeheersing in 1998 is de basis gelegd voor het beter sturen op de kosten binnen de projecten en een uniforme kwaliteitsborging van de kostenproducten. Dit heeft destijds onder andere geleid tot de invoering van de PRI-systematiek, het MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport), de invoering van scopeformulieren en het toetsen van ontwerp en kostenramingen.

Tegenwoordig is een meer probabilistische aanpak van het ramen in zwang geraakt. De probabilistische zienswijze is de laatste jaren met de publicatie van de

“Standaardsystematiek Kostenramingen in de GWW” pas goed tot ontwikkeling gekomen (CROW, 2010). De SSK systematiek is de opvolger van de

PRI-systematiek. In de SSK zijn de basisprincipes van het probabilistisch ramen uiteengezet. Inmiddels is de SSK de standaard geworden bij zowel Rijk als lagere overheden wat betreft het ramen van kosten in de GWW-sector.