Schoolprestaties van de directeur

(1)

Schoolprestaties

van de directeur

Prestatiemanagement bij een schoolbestuur

in het basisonderwijs

(2)

Schoolprestaties

van de directeur

Prestatiemanagement bij een schoolbestuur

in het basisonderwijs

Assen, augustus 2006

Faculteit Bedrijfskunde Rijksuniversiteit Groningen

Auteur: A.M. de Grooth

Afstudeerorganisatie: Onderwijs Service Groep Bedrijfsbegeleider: A.W. Looijenga

Afstudeerbegeleider: Dr. B. Crom Medebeoordelaar: Dr. E. P. Janssen

De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het afstudeerverslag; het auteursrecht van het afstudeerverslag berust bij de auteur.

(3)

Voorwoord

Om mijn studie bedrijfskunde af te ronden ben ik in het collegejaar 2005-2006 begonnen met mijn afstudeeronderzoek bij de Onderwijs Service Groep. Als thema van mijn

onderzoek heb ik in overleg met mijn bedrijfsbegeleider gekozen voor

prestatiemanagement in het basisonderwijs. Voordat ik hiermee begon vond ik dat het onderwijs een beetje een stoffig imago had. Nu, ruim driekwart jaar later, heb ik dit beeld aardig bijgesteld. Natuurlijk zijn er verschillen tussen het onderwijs dat deel uitmaakt van de non-profit sector en “het bedrijfsleven”. Maar dat wil niet zeggen dat de het onderwijs een stilstaande sector is.

Vanuit Den Haag komen tal van ontwikkelingen op de scholen af waardoor de sector behoorlijk in beweging is. Neem bijvoorbeeld de invoering van de lumpsumbekostiging waardoor de scholen meer autonomie krijgen. Dit is een nieuw bekostigingsstelsel waar dieper op wordt ingegaan in het eerste hoofdstuk. Deze ontwikkeling vormt mede de aanleiding van dit onderzoek. Dit brengt met zich mee dat scholen minder op hun proces, dus wat ze doen, worden beoordeeld. De onderwijswijsinspectie beoordeelt sinds kort juist meer op de resultaten van de school, dus de output. In deze context kan

prestatiemanagement een handig hulpmiddel zijn.

Ik heb het onderzoek dan ook als leuk en leerzaam ervaren. Dat het over een interessant onderwerp gaat bleek wel tijdens de laatste workshop voor afstudeerders waarin ik het onderzoek presenteerde. Dit is een workshop waar in de begin en eindfase van hun afstudeeronderzoek een presentatie geven om feedback te krijgen op hun werk. De medestudenten reageerden enthousiast op het onderwerp en er ontstond een levendige discussie. Dat het om een interessant onderwerp gaat is trouwens erg belangrijk als je er circa tien maanden in mag verdiepen.

Tot slot wil ik nog de personen bedanken die hebben bijgedragen aan het totstandkomen van dit afstudeerverslag. Allereerst moet ik Anne Looijenga, mijn bedrijfsbegeleider, bedanken voor het altijd willen lezen van mijn stukken, zijn motiverende woorden en waardevolle aanvullingen. Ook ben ik dank verschuldigd aan mijn 1e begeleider Ben Crom. Hij heeft met een bedrijfskundige blik kritisch naar mijn concepten gekeken wat de kwaliteit ten goede kwam en de gesprekken erover waren erg leerzaam, uitdagend en stimulerend. Tevens wil ik mijn 2e begeleider Pieter Jansen bedanken voor zijn

commentaar. Tot slot wil ik de vier schooldirecteuren bedanken voor de tijd die ze voor de interviews vrijmaakten en de energie die ze erin hebben gestoken.

(4)

Samenvatting

Het doel van dit onderzoek is: Het ontwikkelen van een prestatiemanagementsysteem in opdracht van het bovenschools management van het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe waarmee zij de kwaliteit van het onderwijs van haar scholen kan meten en sturen.

Daartoe wordt de volgende vraag beantwoord: Op welke wijze kan het bovenschools management van het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe met behulp van

prestatiemanagement de kwaliteit van het onderwijs van haar scholen verbeteren?

Op basis van literatuuronderzoek is gevonden dat prestatiemanagement een

management control systeem is waarbij planning van de organisatie plaatsvindt door het systematisch vaststellen van beleid, strategie en doelstellingen van de organisatie, deze vervolgens te vertalen naar alle organisatieniveaus en meetbaar te maken door middel van prestatie-indicatoren. Ook vindt beheersing van de organisatie plaats doordat er periodiek gerapporteerd wordt over deze indicatoren. Op basis van de rapportage kan bepaald worden of er acties ondernomen moeten worden voor bijsturing van de organisatie.

Om met behulp van prestatiemanagement de onderwijskwaliteit te verbeteren moet deze gemeten worden. Hoe dit gemeten en beïnvloed kan worden is vastgesteld op basis van literatuuronderzoek en desk research. Onderwijskwaliteit kan gemeten worden op de volgende onderdelen:

• De kwaliteit van het personeel

• De schoolcultuur

• De kwaliteit van het management

• De waardering en betrokkenheid van ouders

• De leercondities

• De zorg voor leerlingen

• De efficiency/doelmatigheid

• De mate van decentralisatie

• De leerlingresultaten

Met de bovenste acht onderdelen kan de onderwijskwaliteit tevens beïnvloed worden. De resultaten van leerlingen zijn een uitkomst hiervan. Met uitzondering van de onderdelen schoolcultuur, kwaliteit van het management en mate van decentralisatie zijn hieraan prestatie indicatoren gekoppeld. Deze indicatoren zijn beoordeeld door een viertal schooldirecteuren in halfgestructureerde interviews. Ook is aangetoond dat de

schooldirecteuren op deze indicatoren kunnen sturen en zo de onderwijskwaliteit kunnen beïnvloeden. Er zijn in totaal 22 prestatie indicatoren geschikt bevonden. Met deze prestatie indicatoren kan de onderwijskwaliteit gemeten worden. Op basis van deze meting kan beoordeeld worden of bijsturing hierop nodig is.

Voor elke school moet afhankelijk van de situatie een aantal relevante indicatoren hieruit geselecteerd worden. Op basis van de geselecteerde indicatoren moeten voor elke school normen gesteld worden. De norm is de waarde waarmee de score op de indicatoren vergeleken wordt. Over de scores op prestatie indicatoren moet halfjaarlijks

gerapporteerd worden om te beoordelen of de voortgang op schema ligt. Is dit niet het geval en is de afwijking te beheersen dan moet er bijgestuurd worden. Blijkt de afwijking niet beheersbaar dan moet de planning bijgesteld worden. Hiermee kan meer grip op de

(5)

onderwijskwaliteit gekregen worden waardoor het beter te beheersen is. Doordat een aantal essentiële zaken concreet zijn geformuleerd kunnen deze mogelijk ook beter beheerst en dus verbeterd worden.

Om de invoering van prestatiemanagement tot een succes te laten worden moet rekening gehouden worden met een aantal randvoorwaarden. Ten eerste moet het personeel voldoende bekwaam zijn en betrokken worden bij de ontwikkeling en invoering. Ten tweede moet er een werkklimaat zijn waarin men open over elkaars prestaties kan spreken en waarin men elkaar kan aanspreken op ieder zijn

verantwoordelijkheid. Als hier geen aandacht aan wordt besteed is de kans groot dat prestatiemanagement niet voor een verandering in gedrag zal zorgen.

(6)

Inhoudsopgave

Samenvatting ... 4

Inleiding... 8

Hoofdstuk 1: Invoering van het lumpsumstelsel ... 9

1.1 Inleiding ... 9

1.2 De Onderwijs Service Groep... 9

1.3 Het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe ... 10

1.4 Lumpsum ... 11

Hoofdstuk 2: Probleemstelling en onderzoeksmethode ... 14

2.1 Inleiding ... 14 2.2 Doelstelling: ... 14 2.3 Conceptueel model ... 15 2.4 Deelvragen: ... 17 2.5 Randvoorwaarden ... 17 2.6 Afbakening ... 18 2.7 Onderzoeksmethode en dataverzameling ... 18 2.8 Leeswijzer ... 19

Hoofdstuk 3: Een prestatiemanagementsysteem... 20

3.1 Inleiding ... 20

3.2 Het begrip prestatiemanagement ... 20

3.3 Conclusie ... 22

Hoofdstuk 4: Prestatie indicatoren ... 24

4.2 Definitie ... 24

4.3 Eigenschappen van prestatie indicatoren... 24

Hoofdstuk 5: Meten van onderwijskwaliteit... 29

5.2 Wat is onderwijskwaliteit ... 29

5.3 Meten van onderwijskwaliteit ... 29

5.4 Meting door de onderwijsinspectie ... 30

5.5 Kwaliteitsmeting door een adviesbureau ... 31

5.6 Zelfevaluatie... 31

5.7 Vergelijking van de methodes ... 32

Hoofdstuk 6: Beïnvloeden van de onderwijskwaliteit ... 36

6.2 Input en processen die de onderwijskwaliteit beïnvloeden ... 36

6.3 Input en processen uit de literatuur ... 40

(7)

Hoofdstuk 7: Vormgeven van prestatiemanagement ... 43

7.2 Stappenplan ... 43

7.3 Koppelen van prestatie indicatoren aan factoren ... 44

7.4 Prestatie indicatoren ... 45

7.5 Overige indicatoren ... 48

7.6 Eisen voor de gevonden prestatie indicatoren ... 49

Hoofdstuk 8: Sturen op onderwijskwaliteit ... 52

8.2 Strategie en doelen ... 52

8.3 Bijsturing op de onderwijskwaliteit met de prestatie indicatoren ... 53

8.4 Aandachtspunten bij prestatiemanagement ... 57

Hoofdstuk 9: Conclusie en aanbevelingen ... 59

9.2 Prestatiemanagement ... 59

9.3 Onderwijskwaliteit ... 59

9.4 Aanbevelingen ... 61

9.5 Tot slot ... 62

Reflectie op het onderzoek ... 63

Gebruikte theorie ... 63

Onderzoeksmethoden ... 63

Beschouwing van de rol als bedrijfskundige ... 64

Mate waarin het doel bereikt is ... 65

Rol als adviseur... 66

Literatuur ... 67

Bijlage 1: Waarderingskader Onderwijsinspectie ...

Bijlage 2: Lijst met mogelijke prestatie indicatoren ...

(8)

Inleiding

In dit afstudeerverslag wordt een voorstel beschreven voor de ontwikkeling van een prestatiemanagementsysteem in het onderwijs. Er wordt daarbij ingegaan op de vraag hoe de onderwijskwaliteit verbeterd kan worden. Daarvoor is het nodig om de

onderwijskwaliteit te kunnen meten. Dit houdt in dat kwaliteit meetbaar, d.w.z

kwantitatief, gemaakt moet worden. Dit is een lastige opgave. Met behulp van experts in het veld en goede literatuur is hier een antwoord voor gevonden.

Voor dit onderzoek is kennis van prestatiemanagement en prestatie indicatoren vereist. Verder is het nodig om te weten hoe onderwijskwaliteit gemeten en beïnvloed kan worden. Vervolgens moet dit alles toegepast kunnen worden op een onderwijsinstelling. Dit onderwerp zal daarom uitgebreid aan bod komen. Daarmee wordt beschreven hoe met behulp van prestatiemanagement de kwaliteit van het onderwijs in kaart gebracht kan worden en hoe hier op gestuurd kan worden door de schooldirecteur.

De introductie van prestatiemanagement in een organisatie in de non-profit sector staat niet op zichzelf. De laatste jaren zijn burgers kritischer tegen de overheid aan gaan kijken waardoor deze zich genoodzaakt zagen om effectiever te werken. Bij

onderwijsinstanties, en met name in het basisonderwijs, is deze trend van

prestatiemanagement nog minder zichtbaar. Dat onderwijskwaliteit zich moeilijk laat vervatten in prestatie indicatoren zal hier een oorzaak van zijn. De gedachte achter dit afstudeerverslag is dat met behulp van prestatiemanagement het onderwijs verbeterd kan worden. Bij een basisschool is goed onderwijs erg van belang omdat hier de basis wordt gelegd voor de ontwikkeling van de loopbaan van een kind.

(9)

Hoofdstuk 1: Invoering van het lumpsumstelsel

1.1 Inleiding

Dit hoofdstuk begint met het schetsen van de organisatie waarbij het onderzoek plaats vindt, de Onderwijs service Groep, en de aanleiding tot het onderzoek. Vervolgens wordt de het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe beschreven, dit is de organisatie waarvoor het onderzoek plaatsvindt. In de daaropvolgende paragrafen wordt de veranderende context waarin het basisonderwijs zich momenteel bevindt aangegeven.

1.2 De Onderwijs Service Groep

Het onderzoek vindt plaats bij de Onderwijs Service Groep (OSG). OSG is een

administratiekantoor voor scholen, wat inhoudt dat zij de administratie verzorgen op gebieden als salariëring, financiën, ziekte en inzet van personeel. Verder maakt zij voor schoolbesturen begrotingen, kwartaalrapportages, jaarverslagen, overzichten van de inzet van personeel, verschillenanalyses etc. Per 1 augustus 2006 is in het basisonderwijs een nieuw bekostigingsstelsel, genaamd lumpsum, ingevoerd. Lumpsum betekent in het kort meer vrijheid en zelfstandigheid met betrekking tot de besteding van budgetten en meer verantwoording. Vanwege deze vernieuwing zijn veel schoolbesturen actief bezig met het functioneren van hun organisatie. De bedoeling hiervan is dat basisscholen bedrijfsmatiger zullen werken.

OSG heeft veel schoolbesturen ondersteund met de voorbereidingen op het nieuwe stelsel. Ook het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe is door OSG ondersteund. Daarnaast zal OSG de algemene directie van het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe begeleiden bij het verbeteren van het planning en beheersingsproces. Hiervoor zal prestatiemanagement toegepast worden in de organisatie. Dit afstudeeronderzoek richt zich op het vormgeven van prestatiemanagement voor het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe en maakt daarmee onderdeel uit van het project om de planning en beheersing te verbeteren. Het doel hiervan is om een verbetering van de onderwijskwaliteit te bewerkstelligen. Het uiteindelijke doel van de onderwijsinstelling is om goed onderwijs te geven. Dit is ook het doel van het ministerie van OCW met de invoering van de

lumpsum. Hoe dit doel bereikt moet worden is echter nog niet concreet. In het

lumpsumstelsel dienen scholen planmatiger te werk te gaan1_{. Het opstellen van beleid en}

het uitvoeren van dit beleid is daar onderdeel van. Het beleid draait uiteindelijk om de kernfunctie van een basisschool: het geven van goed onderwijs. Om de ambities van het beleid waar te maken dient dit vertaald te worden naar concrete doelen.

Prestatiemanagement is hier een hulpmiddel voor. Ook verschaft een

prestatiemanagementsysteem informatie aan het bovenschools management om hun beleid te kunnen evalueren en bij te sturen. Veel schoolbesturen hebben weinig inzicht in de financiële en operationele gevolgen van hun beheersingmaatregelen2.

Administratiekantoren kunnen hierin ondersteunen door het management te voorzien van de benodigde informatie.

Voor de opdrachtgever OSG is het belangrijk om te weten hoe een dergelijk systeem eruit dient te zien. Hiermee kan zij scholen van beleidsondersteunende informatie voorzien. Met deze informatie en de binnen OSG aanwezige expertise kan zij schoolbesturen ondersteunen.

1

Beleid en beheer bij lumpsum, M. van der Hoff-Israel, Kluwer, 2004, Alphen aan de Rijn

2_{Rapportage bevindingen financieel onderzoek pilot 1, M. Verschoor, J. C. Besters, Projectbureau Lumpsum}

(10)

Verder zijn scholen sinds 1998 verplicht om aan kwaliteitszorg te doen, dit is opgenomen in de Wet Primair Onderwijs3. In artikel 12 hiervan staat dat scholen de kwaliteit van het onderwijs planmatig moeten bewaken.Dit artikel is bedoeld om de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen en te bewaken.

De relatie tussen beleid en onderwijskwaliteit kan concreter gemaakt worden met behulp van prestatiemanagement. Tevens kunnen met prestatiemanagement processen en hun uitkomsten beïnvloed worden. Deze veranderde uitkomsten moeten leiden tot een

verbetering van de onderwijskwaliteit. In de verdere hoofdstukken van dit verslag zal het begrip prestatiemanagement uitgebreid worden beschreven.

Voordat hier dieper op wordt ingegaan zal eerst de context hiervan beschreven worden. Dit gebeurt door een schets te geven van de organisatie waarvoor het onderzoek wordt gedaan. Vervolgens zullen de veranderingen die het lumpsumstelsel met zich meebrengt beknopt beschreven worden.

1.3 Het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe

Het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe is een bestuurscommissie met 16 scholen voor basisonderwijs. Deze scholen worden bestuurd door 14 schooldirecteuren, twee van hun zijn directeur van meerdere scholen. De bestuurscommissie in haar huidige vorm is ontstaan op 1 januari 2004 en is gevestigd in Beilen. Voor deze datum stonden de scholen onder toezicht van de gemeente. De overgang naar een bestuurscommissie betekent meer zelfstandigheid voor de scholen. Een bestuurscommissie heeft de

bestuurlijke taken overgenomen van de gemeente. De afzonderlijke scholen bestaan al langer, maar de huidige vorm van de bestuurscommissie bestaat pas sinds 2004. De organisatiestructuur van het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe ziet er als volgt uit:

Figuur 1.1: Organogram bestuurscommissie Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe

3

Wet Primair Onderwijs 1988

Schoolbestuur (bevoegd gezag) Bovenschools management Schooldirecteur 1 Schooldirecteur 2 Schooldirecteur 14 College van B&W

(controlerend orgaan)

MR

MR MR

GMR Stafbureau

(11)

Het schoolbestuur bestaat uit 7 personen, waaronder een voorzitter, een secretaris en een penningmeester. Zij zijn verplicht om zes keer per jaar te vergaderen met de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR). Dit is te vergelijken met een ondernemingsraad, deze heeft adviesrecht m.b.t een aantal besluiten.

Het bovenschools management bestaat uit een algemeen directeur en een adjunct-directeur. Daaronder bevinden zich de schooldirecteuren. Zij zijn verantwoordelijk voor het dagelijks management van de scholen.

Op het stafbureau werken 7 personen voor ca. 3,5 fte. De taken/functies van het stafbureau zijn: het beheren van de financiële administratie, de salarisadministratie, de personeelsadministratie en het personeelsbeleidbeleid. Daarnaast is zij verantwoordelijk voor ICT op de scholen en ondersteuning van de GMR.

De 16 scholen worden elk geleid door een schooldirecteur. Deze moet verantwoording afleggen aan het bovenschools management. Elke school heeft een

medezeggenschapsraad (MR), waarin personeel en ouders vertegenwoordigd zijn. De MR heeft instemmingsrecht en adviesrecht m.b.t een aantal besluiten.

1.4 Lumpsum

Per 1 augustus 2006 krijgt de bestuurscommissie Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe, zoals elke school in het basisonderwijs, haar financiering volgens het lumpsum stelsel. Hierin is meer beleidsvrijheid met betrekking tot de besteding van de budgetten mogelijk dan in het oude stelsel. Tegenover deze toename van beleidsvrijheid staat dat scholen meer verantwoording moeten afleggen. Dit wordt gedaan aan de overheid, aan de gemeente, aan de onderwijsinspectie, en aan de gemeenschappelijke

medezeggenschapsraad (GMR).

Verder houdt het lumpsumstel in dat de schoolbesturen een van tevoren vastgesteld bedrag krijgen. Voorheen konden de salariskosten tegen bepaalde rekenregels achteraf gedeclareerd worden. De overige veranderingen als gevolg van de invoering van het lumpsumstelsel zullen hieronder worden beschreven4_.

1.4.1 Medezeggenschap

In het kader van de invoering van het lumpsumstelsel wordt de wet medezeggenschap gewijzigd. De wijzigingen houden in dat schoolbesturen met meer dan 1 school verplicht zijn om een gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) in te stellen. In deze GMR vertegenwoordigen ouders, leraren en schooldirecteuren de belangen van de scholen. De GMR heeft adviesrecht met betrekking tot bestuursbesluiten en controleert de begroting en het jaarverslag. Verder dient de GMR geïnformeerd te worden over de vermogenspositie en de inkomsten en uitgaven van de bestuurscommissie. De ouders en het personeel in de GMR krijgen meer bevoegdheden, hiervoor vindt een wetswijziging plaats.

1.4.2 Uitbreiding jaarverslag

Schoolbesturen moeten hun activiteiten inzichtelijker maken. Hiertoe is het aantal verplichte onderdelen in het jaarverslag aanzienlijk uitgebreid, met als doel meer transparantie van scholen. Hierdoor kunnen scholen zich tevens onderling vergelijken. Momenteel zijn de verplichte onderdelen van een jaarverslag van een schoolbestuur nog zeer beperkt. Hierdoor is het weinig inzichtelijk hoe schoolbesturen in financieel opzicht presteren.

4

(12)

1.4.3 Lumpsum op bestuursniveau

Een belangrijke verandering is dat de budgetten op bestuursniveau worden uitgekeerd. Op dit moment krijgen de scholen nog afzonderlijk hun budget. In het toekomstige stelsel worden de budgetten door de Centrale Financiën Instelling (CFI) per school berekend, en het totaal hiervan wordt dan uitgekeerd op bestuursniveau. Het bestuur kan vervolgens kiezen of de budgetten volgens de door het CFI berekende norm worden gebudgetteerd naar de scholen of dat zij hiervan afwijken. Met de mogelijkheid om hiervan af te wijken kan meer differentiatie bereikt worden. Als de budgetten niet volgens de CFI norm gebudgetteerd worden zal dit veelal een omslag in de cultuur teweeg brengen omdat dit een aanzienlijk verschil is met het oude stelsel. Hierin kregen de scholen namelijk afzonderlijk hun geld en hoefde er niet onderhandeld te worden.

1.4.4 Bestedingsvrijheid

In het oude stelsel kregen de scholen veel geoormerkte budgetten. Dit houdt in dat deze budgetten niet vrij te besteden zijn maar aan een bepaald doel moeten worden besteed. Ruim 80% van het totale budget is voor personele zaken, en mag ook alleen maar hieraan besteed worden. Voor het budget dat bestemd is voor materiële zaken als

huisvesting en middelen geldt dat scholen geld hiervan naar het personele budget mogen schuiven, maar niet andersom. Er mag dus geen geld van het personele budget besteed worden aan materiële zaken.

In het lumpsumstelsel krijgen schoolbesturen een budget waar geen beperkingen meer voor gelden. Dit betekent dus meer bestedingsvrijheid voor de scholen, waardoor zij minder gebonden zijn bij de uitvoering van hun beleid.

1.4.5 Risico’s

Ook krijgen de schoolbesturen te maken met een aantal nieuwe risico’s. Dit zijn

financiële risico’s die voorheen bij het ministerie van OCW lagen. Deze zijn gerelateerd aan onder andere de prijs van het personeel, seniorenverlof voor ouder personeel, de premie die betaald wordt als gevolg van uitstroom in de WAO en de indirecte loonkosten. Schoolbesturen krijgen hiervoor een vergoeding dat gebaseerd is op landelijke

gemiddeldes. Wanneer de kosten hiervoor afwijken van deze gemiddeldes ligt dit risico bij het schoolbestuur zelf.

1.4.6 Doel van lumpsum

Het ministerie ziet de invoering van het lumpsumstelsel als een middel om de

onderwijskwaliteit te verbeteren5. Zij stelt dat lumpsum meer keuzevrijheid en meer mogelijkheden betekent. Onder het kabinet met het motto “minder regels, meer mogelijkheden” wordt dit stelsel ook ingevoerd. Verder maakt de invoering deel uit van de ontwikkeling “autonomie en deregulering” die al langer gaande is.

Hoe de onderwijskwaliteit verbetert als gevolg van de invoering ziet het ministerie als volgt: De toename van de beleidsvrijheid en een grotere verantwoordelijkheid vraagt van de schoolbesturen een vergroting van het strategisch vermogen met als gevolgen het effectiever inzetten van de middelen. Verder vraagt het lumpsumstelsel meer

deskundigheid en een betere verslaglegging van de schoolbesturen.

Er lopen op dit moment ook al pilotprojecten met lumpsumfinanciering. In een

projectplan van een bestuur dat deelneemt aan de pilot staat uitgebreider beschreven hoe lumpsum leidt tot een verbetering van de onderwijskwaliteit6_{. Dit bestuur wordt}

ondersteund door OSG, de organisatie waarbij het afstudeeronderzoek plaatsvindt. Het doel is te komen tot kwaliteits- en efficiencyverbeteringen via een algemeen bruikbare en

5

Invoering lumpsum primair onderwijs; om de kwaliteit van het onderwijs, M. van der Hoff-Israel, Projectbureau Lumpsum Primair Onderwijs, 2004

(13)

beschikbare systematiek van beleid, planning en budgettering voor het basisonderwijs. Deze systematiek gaat uit van een zo effectief mogelijk en tegelijkertijd sober

instrumentarium voor beleidsontwikkeling en planning en beheersing.

Hoe deze aspecten gerelateerd zijn aan onderwijskwaliteit blijft echter abstract. Voor schoolbesturen zou het juist interessant zijn om te weten hoe de invoering van het

lumpsumstelsel leidt tot een verbetering van de onderwijskwaliteit. Dit onderzoek zal zich op de vraag richten hoe de onderwijskwaliteit verbeterd kan worden met behulp van prestatiemanagement. In dit onderzoek zullen op basis van theorie concretere relaties tussen onderwijskwaliteit en organisationele aspecten verkregen worden. Deze relaties zullen nader uitgewerkt worden voor de het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe.

6_{Projectplan pilot lumpsum, Integratie van beleid, planning en budgettering, Schoolbestuur Lauwers en Eems,}

(14)

Hoofdstuk 2: Probleemstelling en onderzoeksmethode

2.1 Inleiding

Het bovenschools management van het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe wil dat de onderwijskwaliteit op haar scholen van een voldoende hoog niveau is. De toegenomen beleidsvrijheid als gevolg van de invoering van de lumpsum biedt hiervoor

mogelijkheden. Mede door het nieuwe financieringsstelsel wil het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe een goed proces van planning en control hanteren.

Prestatiemanagement is daarbij een hulpmiddel. Met prestatiemanagement wil het bovenschools management processen beïnvloeden die op hun beurt leiden tot een betere onderwijskwaliteit. Daartoe zal een onderzoek worden gedaan naar hoe

prestatiemanagement vorm gegeven dient te worden. In dit hoofdstuk wordt de

probleemstelling uitgewerkt die hoort bij dit onderzoek. Deze bestaat uit een doelstelling, vraagstelling, conceptueel model, deelvragen en de randvoorwaarden voor het

onderzoek. Vervolgens worden de onderzoeksmethoden behorende bij het onderzoek weergegeven, waarna afgesloten wordt door de verdere opzet van dit verslag aan te geven.

2.2 Doelstelling:

Het ontwikkelen van een prestatiemanagementsysteem in opdracht van het bovenschools management van het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe waarmee zij de kwaliteit van het onderwijs van haar scholen kan meten en sturen.

2.2.1 Vraagstelling:

Op welke wijze kan het bovenschools management van het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe met behulp van prestatiemanagement de kwaliteit van het onderwijs van haar scholen verbeteren?

2.2.2 Criteria voor de probleemstelling:

Voor een probleemstelling gelden een aantal criteria die ervoor moeten zorgen dat er een goed onderzoeksproduct tot stand komt7_{. Dit zijn:}

Relevantie

Allereerst moet de probleemstelling relevant zijn. Dit betekent dat beantwoording hiervan tot bruikbare informatie moet leiden. Deze is relevant omdat verbetering van de

onderwijskwaliteit gunstige effecten heeft voor de leerlingen (afnemers) van Midden-Drenthe. Ook versterkt het een goede onderwijskwaliteit de concurrentiepositie van de het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe.

Onderzoekbaarheid

Ten tweede moet het probleem onderzoekbaar zijn, m.a.w het beantwoorden moet haalbaar zijn. Het probleem is onderzoekbaar omdat er genoeg bruikbare theorieën over prestatiemanagement en onderwijskwaliteit zijn. Daarnaast is er de mogelijkheid om personen te interviewen die expertise hebben op het gebied van onderwijs of

prestatiemanagement.

Doelmatigheid

Een derde eis is doelmatigheid, de kosten moeten opwegen tegen de baten. Het onderzoek wordt gedaan als afstudeerproject. Hierdoor zijn de kosten relatief laag en komt de doelmatigheid niet in het geding.

7

(15)

Verband tussen probleem en probleemstelling

Ten vierde moet er sprake zijn van een juiste verbinding tussen het probleem en de probleemstelling. Dit is nodig om te zorgen dat het onderzoek de juiste informatie oplevert. De wens bestaat om meer inzicht te hebben in de onderwijskwaliteit van de scholen van Midden-Drenthe en die vervolgens te kunnen verbeteren indien nodig. In dit onderzoek wordt verondersteld dat met behulp van prestatiemanagement deze wens gerealiseerd kan worden. Door de probleemstelling toe te spitsen op

prestatiemanagement dat gericht is op het verbeteren van de onderwijskwaliteit bij het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe is er een juiste verbinding tussen de

probleemstelling en het probleem c.q. de bestaande wens.

2.3 Conceptueel model

De concepten die horen bij dit onderzoek en relaties daartussen zijn weergegeven in het conceptueel model in figuur 2.1. Dit model is gebaseerd op een model van Groot en van Helden8.

Figuur 2.1: Conceptueel model, planning en beheersing van het onderwijsproces

8_{Financieel management van non-profit organisaties, Groot, T.L.C.M., en G.J. van Helden, Wolters-Noordhoff,}

2003: 41 Input (beïnvloedende factoren) Proces (activiteiten) Output (resultaten) Strategie vertalen in doelstellingen Waarneming met prestatie indicatoren (input, proces en output) Beoordeling Bijsturing Planning Beheersing Uitvoering Meet methoden Normen stellen Bijsturings repertoire

(16)

Toelichting:

Prestatiemanagement is een management control systeem wat beoogt de strategie te vertalen naar de lagere niveaus in de organisatie. In de strategie worden keuzes gemaakt over de doelen die de organisatie dient te behalen9. Deze doelen worden vervolgens vertaald naar alle niveaus in de organisatie. Management bestaat voor een groot deel uit planning en beheersing. Planning is een geheel van met elkaar

samenhangende activiteiten en besluiten die gericht zijn op het behalen van de doelen van de organisatie, en op de mate waarin en de wijze waarop deze zullen worden gerealiseerd. Beheersing betreft alle activiteiten van het management die erop zijn gericht de in de planning vastgelegde doelstellingen op efficiënte en effectieve wijze te realiseren10_.

Bij het planningsproces wordt de strategie vertaald in doelen. Deze doelen worden meetbaar geformuleerd zodat zij gemeten kunnen worden met prestatie indicatoren. Bij het koppelen van prestatie indicatoren aan doelen wordt vastgesteld met welke

methoden de voortgang van de doelen gemeten wordt. Ook worden er normen gesteld waar de uitkomst van de meting mee wordt vergeleken. Verder moet het voor de

manager duidelijk zijn welke bijsturingsacties hij kan gebruiken wanneer de prestatie niet voldoet aan de norm, dit is zijn bijsturingsrepertoire.

Het beheersen begint met de waarneming van het primaire proces. Met behulp van prestatie indicatoren wordt de voortgang hiervan gemeten. Het meten kan betrekking hebben op de input (de beïnvloedende factoren), het proces (de activiteiten) en de output (de resultaten). Over de meting vindt rapportage plaats aan de betrokken personen. Op basis van de rapportage wordt beoordeeld of de prestatie voldoet aan de norm. Wanneer dit niet het geval is wordt beoordeeld of het om een toevallige of systematische afwijking gaat. Als het een systematische afwijking betreft wordt beoordeeld of dit beheersbaar is of niet. In het geval dat dit niet beheersbaar is zal de planning moeten worden bijgesteld. Als de afwijking wel beheersbaar is zal de manager moeten bijsturen zodat wel aan de norm wordt voldaan en waardoor de gestelde doelen behaald worden. Hierbij heeft de manager de mogelijkheid om bij te sturen op de input (de beïnvloedende factoren) en/of het proces (de activiteiten) zodat de output (het resultaat) verbetert.

In dit onderzoek wordt verondersteld dat met behulp van prestatiemanagement de onderwijskwaliteit van de scholen van Midden-Drenthe verbeterd kan worden. Dit

gebeurt door het onderwijsproces te sturen zodat de onderwijskwaliteit beïnvloed wordt. De strategie van de organisatie, die gericht is op het bieden van goed onderwijs, wordt met behulp van prestatiemanagement concreet gemaakt. Dit gebeurt door in alle lagen van de organisatie doelen te stellen die een relatie hebben met onderwijskwaliteit. Dit onderzoek richt op de relatie tussen het bovenschools management en de schooldirecteur (zie figuur 2.2). De niveaus van het schoolbestuur en de medewerker worden in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten.

De doelen moeten helder zijn voor de mensen zodat duidelijk is gemaakt welke prestaties van hun verwacht worden. Hierdoor weten de schooldirecteuren wat zij moeten doen om bij te dragen aan de strategie. De doelen van de organisatie en van de personen in de organisatie komen hierdoor in dezelfde richting te staan. Dit wordt doelcongruentie genoemd en is een belangrijk principe van prestatiemanagement11_.

9

Management Accounting, Atkinson, A.A., Banker, R.D., Kaplan, R.S., Young, S.M., Prentice-Hall, 2001

10

Financieel management van non-profit organisatie, Groot, T.L.C.M., en G.J. van Helden, Wolters-Noordhoff, 2003

11

(17)

Door prestatiemanagement weten mensen ook hoe zij scoren op hun output. Een

prestatiemanagementsysteem voorziet hun van feedback. Wanneer dit onvoldoende is, is dit reden om bij te sturen. Door bij te sturen veranderen processen in een organisatie12. Dit moet leiden tot een verbetering van de kwaliteit van het onderwijs.

Figuur 2.2 Niveaus in de organisatie

2.4 Deelvragen:

De vraagstelling van dit onderzoek is opgesplitst in de onderstaande zes deelvragen. Deze deelvragen vormen het stramien voor de hoofdstukken drie tot en met acht.

1. Wat is prestatiemanagement en wat wordt verstaan onder een prestatiemanagementsysteem?

2. Wat zijn prestatie indicatoren en aan welke eisen moeten zij voldoen? 3. Op welke wijze is de onderwijskwaliteit te meten?

4. Welke factoren en processen beïnvloeden onderwijskwaliteit en op welke wijze gebeurt dit?

5. Welke prestatie indicatoren kunnen gebruikt worden om de input, de processen en de output m.b.t onderwijskwaliteit juist te kunnen meten?

6. Hoe kan de onderwijskwaliteit beïnvloed worden door middel van prestatiemanagement aan de hand van deze prestatie indicatoren?

2.5 Randvoorwaarden

Voor dit onderzoek gelden de volgende randvoorwaarden:

• Het prestatiemanagementsysteem mag niet onredelijk veel administratieve lasten met zich meebrengen in de vorm van tijd en kosten.

• Het prestatiemanagementsysteem moet indicatoren bevatten voor zowel tussentijdse rapportage als voor eindbeoordelingen.

• Het onderzoek dient te voldoen aan de eisen die gesteld worden aan een afstudeerverslag van de opleiding bedrijfskunde aan de rijksuniversiteit Groningen. Dit zijn ondermeer:

o Voldoende bedrijfskundig wetenschappelijke kwaliteit van het onderzoek en het afstudeerverslag

12_{Prestatiemanagement in de overheid: een overzicht, A. A. de Waal, L.A.F.M. Kerklaan, Vrije Universiteit}

Amsterdam, 2003 Schoolbestuur Bovenschools management Schooldirecteuren Medewerkers

(18)

o Het zelfstandig managen van het afstudeerproject en het praktijkoptreden o Een goede samenwerking met betrokkenen in de afstudeerorganisatie en

de faculteit

o Een voldoende mondelinge verdediging van het afstudeerverslag

2.6 Afbakening

Voor het onderzoek gelden de volgende afbakeningen:

• De rapportages behorende bij het prestatiemanagement beperken zich tot de interne verslaggeving.

• De besturingsrelatie in dit onderzoekt betreft de relatie tussen het bovenschools management en de schooldirecteuren. Het prestatiemanagementsysteem zal voor dit niveau ontwikkeld worden. Ten eerste is dit om de omvang van het onderzoek te beperken. Ten tweede is er onder schooldirecteuren meer draagvlak om op basis van doelen te werken en hierop beoordeeld te worden. Een niveau lager, bij de leraren, is dit draagvlak waarschijnlijk onvoldoende aanwezig. Als derde is het verstandiger om prestatiemanagement niet in alle niveaus tegelijk in te voeren maar om dit stapsgewijs te doen13.

2.7 Onderzoeksmethode en dataverzameling

Het type onderzoek betreft een beleidsondersteunend onderzoek. Het doel van dit

onderzoek is het ontwikkelen van een prestatiemanagementsysteem in opdracht van het bovenschools management van het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe. Het

bovenschools management wordt hiermee ondersteund bij de wens om In dit onderzoek zal verkend (geëxploreerd) worden hoe dit systeem eruit dient te zien. Dit zal gebeuren door middel van literatuurstudie, desk research en interviews.Hoe deze

onderzoeksmethoden worden gebruikt per deelvraag is schematisch weergegeven in tabel 2.1.

Tabel 2.1: Onderzoeksmethode per deelvraag

13

De gedreven school, op weg naar affectief en effectief gedreven onderwijs, A.A. de Waal, L.A.F.M. Kerklaan, 2005, Holland Consulting Groep

Deelvraag Inhoudelijke deelvraag Methodische deelvraag Onderzoeks methode 1

Wat is prestatiemanagement en wat wordt verstaan onder een

prestatiemanagementsysteem?

Hoe kan onderzocht worden wat (een) prestatiemanagement (systeem) inhoudt?

Literatuuronderzoek / interviews

2

Wat zijn prestatie indicatoren en aan welke eisen moeten zij voldoen?

Hoe kan onderzocht worden wat prestatie indicatoren zijn en welke eisen hiervoor gelden?

Literatuur – onderzoek 3

Op welke wijze is de onderwijskwaliteit te meten?

Hoe kan onderzocht worden hoe onderwijskwaliteit gemeten kan worden?

Literatuur – onderzoek / desk research

4

Welke factoren en processen beïnvloeden onderwijskwaliteit en op welke wijze gebeurt dit?

Hoe kan onderzocht worden welke factoren en processen op welke wijze onderwijskwaliteit beïnvloeden?

Literatuur- onderzoek / interviews 5

Welke prestatie indicatoren kunnen gebruikt worden om de input, de processen en de output m.b.t onderwijskwaliteit juist te kunnen meten?

Hoe kunnen de prestatie indicatoren bepaald om de onderwijskwaliteit juist te kunnen meten?

Interviews/ literatuur – onderzoek/

6

Hoe kan de onderwijskwaliteit beïnvloed worden door middel van prestatiemanagement aan de hand van deze prestatie indicatoren?

Hoe kan onderzocht worden hoe de onderwijskwaliteit beïnvloed kan worden door middel van

prestatiemanagement aan de hand van deze prestatie indicatoren?

Interviews/ literatuur – onderzoek/

(19)

Er zullen in totaal zes halfgestructureerde interviews met zes personen worden gehouden. Hiervan zullen twee interviews gehouden worden met deskundigen op het gebied van prestatiemanagement om informatie op dit gebied te verzamelen. Daarnaast zullen vier schooldirecteuren worden geïnterviewd vanwege hun kennis van en ervaring met het onderwijs.

De onderzoeksresultaten dienen deugdelijk en bruikbaar te zijn. Deugdelijk houdt in dat de resultaten betrouwbaar en valide zijn. Valide houdt in dat men daadwerkelijk meet wat men beoogt te meten. Dit is erg belangrijk bij het meten van onderwijskwaliteit vanwege de complexiteit hiervan. Betrouwbaarheid houdt in dat als er opnieuw gemeten wordt dezelfde resultaten verkregen worden. Ook dit is van belang voor het onderzoek. Deze eisen zijn in tabel 2.2 weergegeven.

Deugdelijk

Ja Nee

Ja X

Bruikbaar

Nee

Tabel 2.2: Eisen aan onderzoeksuitkomsten

Door de juiste onderzoeksmethoden en dataverzamelingsmethoden te gebruiken wordt betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek beoogd. De gebruikte

onderzoeksmethoden zijn weergegeven in tabel 2.1. Om aan de eis van bruikbaarheid te voldoen zal op een deugdelijke manier een relevant resultaat moeten worden bereikt.

2.8 Leeswijzer

De deelvragen 1 en 2 hebben betrekking op prestatiemanagement. Om deze te

beantwoorden zullen de hoofdstukken 3 en 4 aan prestatiemanagement gewijd worden. In hoofdstuk 3 zal respectievelijk beschreven worden wat een

prestatiemanagementsysteem inhoudt en in hoofdstuk 4 zullen prestatie indicatoren behandeld worden.

Onderdelen van prestatiemanagement bij het Openbaar Onderwijs Midden-Drenthe zijn meten en sturen van onderwijskwaliteit. In hoofdstuk 5 komt naar voren hoe dit begrip gemeten kan worden. Daarna zal in hoofdstuk 6 onderzocht worden waardoor de onderwijskwaliteit beïnvloed wordt.

Nadat beschreven is hoe de onderwijskwaliteit gemeten en beïnvloed kan worden zullen in hoofdstuk 7 prestatie indicatoren opgesteld om dit begrip te meten. Hoe met deze prestatie indicatoren de onderwijskwaliteit beïnvloed kan worden zal omschreven worden in hoofdstuk 8.

Het verslag zal afgesloten worden met een conclusie en aanbevelingen.

(20)

Hoofdstuk 3: Een prestatiemanagementsysteem

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zal de 1e deelvraag “Wat is prestatiemanagement en wat wordt verstaan onder een prestatiemanagementsysteem?” beantwoord worden door te beschrijven wat prestatiemanagement inhoudt. Daarna zal in paragraaf 3.3 prestatiemanagement in zijn algemeenheid en als systeem behandeld worden. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie.

3.2 Het begrip prestatiemanagement

Om helderheid te geven over wat in dit onderzoek verstaan wordt onder prestatiemanagement wordt hieronder een definitie gegeven.

3.2.1 Definitie

Prestatiemanagement is het proces waarin sturing van de organisatie plaatsvindt door het systematisch vaststellen van beleid, strategie en doelstellingen van de organisatie, deze vervolgens te vertalen naar alle organisatieniveaus en meetbaar te maken door deze doelstellingen te concretiseren naar prestatie-indicatoren, op basis hiervan een rapportage op te zetten om daarmee acties te kunnen ondernemen voor bijsturing van de organisatie14.

Prestatiemanagement begint met het systematisch vaststellen van strategie en beleid. Bij een onderwijsorganisatie is dit gericht op goed onderwijs. De gestelde doelen hebben hier dan ook betrekking op. De gestelde doelen worden vertaald naar alle lagen van de organisatie en hieraan worden meetbare prestatie indicatoren gekoppeld.

Met het opstellen van prestatie indicatoren en normen wordt meetbaar in hoeverre de doelstellingen worden behaald. Op prestatie indicatoren zal dieper worden ingegaan in hoofdstuk 4.

3.2.2 Proces van prestatiemanagement

Het proces dat hierbij hoort ziet er als volgt uit: managers worden geacht missies te bepalen, die te vertalen in concrete doelstellingen, de realisatie verder over te laten aan uitvoerende werknemers maar wel het resultaat te meten15. Dit houdt in dat het

schoolbestuur een missie en een visie formuleert en een strategie bepaalt om deze visie te bereiken. Dit wordt vertaald naar doelen voor het bovenschools management en naar concrete doelen voor de schooldirecteuren. Aan deze doelen worden prestatie indicatoren gekoppeld. Hiermee wordt het complexe begrip onderwijskwaliteit duidelijker en concreter gemaakt voor de schooldirecteuren.

Het vertalen naar doelen gebeurt door de doelstellingen voor de organisatie te herleiden naar individuele prestaties. Doelstellingen voor organisaties worden pas gerealiseerd als voor iedereen duidelijk is welke prestatie concreet van hem of haar wordt verwacht. Dit onderzoek richt zich op de relatie tussen bovenschools management en schooldirecteur. Daarom zullen alleen individuele prestaties voor de schooldirecteur geformuleerd worden. Hierbij moeten abstracte beleidsdoelstellingen in een proces van beleidsanalyse concreet gemaakt worden zodat binnen de organisatie betrokkenheid en prestatiegerichtheid worden ontwikkeld. Deze betrokkenheid en prestatiegerichtheid is het gevolg van duidelijkheid bij de mensen.

14

Prestatiemanagement in de overheid: een overzicht, A. A. de Waal, L.A.F.M. Kerklaan, Vrije Universiteit Amsterdam, 2003

15_{Prestatiemanagement van betrokkenheid in de publieke sector, P.G.W. Jansen, A.A. de Waal, Gedrag &}

(21)

De prestaties van de mensen worden vervolgens gemeten, dit is in figuur 2.1 weergegeven. Hiermee wordt de voortgang van de doelen inzichtelijk. De metingen kunnen betrekking hebben op de output, de processen en de input. Voor de prestatie indicatoren worden normen gesteld. De meting wordt vergeleken met de norm. Wanneer de norm structureel niet gehaald wordt is het zaak om de input of het proces bij te sturen indien mogelijk zodat de norm wel gehaald wordt. Op de vraag hoe

onderwijskwaliteit gemeten kan worden zal dieper worden ingegaan in hoofdstuk 5. Door middel van het meten van de prestatie indicatoren en de rapportage hierover wordt de aandacht van de medewerkers sterker gericht op de doelen. Ook ontvangen zij hier feedback over. Vervolgens wordt er gerapporteerd over de score op de prestatie indicatoren. Deze rapportage wordt beoordeeld. Wanneer er sprake is van een niet toevallige en beheersbare afwijking zal een schooldirecteur actie moeten ondernemen. Wanneer de afwijking incidenteel is of niet beheersbaar blijkt is het niet nodig c.q. niet mogelijk om bij te sturen.

Door bij te sturen veranderen de processen en doordat de processen veranderen verandert de output. Dit is weergegeven in het conceptueel model in figuur 2.1. De output heeft betrekking op de prestaties van de leerling. Bij prestatiemanagement wordt verondersteld dat de input en het proces de output bepalen16. Door te sleutelen aan de input of het proces te veranderen wordt de output beïnvloed. Schooldirecteuren kunnen een proces en/of de input wijzigen zodat de output, de prestaties van de leerling,

verbetert. De gedachte is dat met behulp van prestatiemanagement op de input en/of de processen gestuurd kan worden zodat de output verbetert. Door dit proces wordt beoogd dat de organisatie beter slaagt in het bereiken van haar doelen. Hiermee wordt een verbetering van de resultaten van de organisatie nagestreefd.

3.2.3 Achterliggende gedachte

Prestatiemanagement heeft doorgaans een positieve invloed op de resultaten van de organisatie. De verklaring hiervoor is dat prestatiemanagement de aandacht van de gehele organisatie voortdurend richt op het behalen van de doelstellingen van de organisatie en bovendien helpt om de individuele manager en medewerker te laten zien hoe ze zelf (kunnen) bijdragen aan het behalen van die doelstellingen17. Dit is de

achterliggende gedachte van prestatiemanagement. Door doelen te formuleren op persoonsniveau is het voor elke medewerker duidelijk hoe hij kan bijdragen aan de organisatiedoelen. Dit biedt ook de mogelijkheid tot doelcongruentie, d.w.z het

afstemmen van de individuele doelen op de organisatiedoelen. Zonder doelcongruentie volgen de medewerkers al gauw hun persoonlijke doelen. Prestatiemanagement kan mensen aanmoedigen om zich te gedragen in het belang van de organisatie18.

Daarnaast presteren mensen volgens de ‘goal setting’ motivatietheorie beter als er op systematische wijze heldere en uitdagende doelen worden gesteld en er geregelde en specifieke feedback is over de mate waarin de doelen behaald worden19

Hiernaast kan prestatiemanagement nog een aantal functies vervullen. Deze functies zijn20_:

16

17

De resultaatgerichte overheid, A.A. de Waal, L.A.F.M. Kerklaan, Public Controlling, 2004

18

Management Control Systems, R.N. Anthony, V. Govindarajan, McGraw-Hill, 2001

19

Prestatiemanagement van betrokkenheid in de publieke sector, P.G.W. Jansen, A.A. de Waal, Gedrag & Organisatie, 2004

20_{Prestatiemanagement in de overheid: een overzicht, A. A. de Waal, L.A.F.M. Kerklaan, Vrije Universiteit}

(22)

• Het management vroegtijdig een signaal geven wanneer de resultaten niet aan de norm voldoen en actie nodig is (early warning systeem).

• Aangeven hoe gezond de organisatie is, of geplande acties om de organisatie te verbeteren daadwerkelijk zijn ondernomen, of het prestatieniveau feitelijk verbetert, of gewenste effecten daadwerkelijk bereikt worden, en of de

organisatie een lange termijn toekomst heeft (periodieke organisatiediagnose)

• Het management informatie verschaffen waarmee voortdurend kan worden geanalyseerd en gecontroleerd of het gekozen beleid en strategie de juiste waren en of deze inderdaad werken (organizational control).

Deze positieve resultaten als gevolg van prestatiemanagement ontstaan omdat bij de medewerkers duidelijk is waar de organisatie voor staat, wat de organisatie wil bereiken en op welke manier. Deze duidelijkheid op haar beurt is het gevolg van het focussen van de overheidsorganisatie op haar activiteiten, dat wil zeggen het verhelderen van doel-stellingen en de samenhang tussen activiteiten en inzet van middelen. Het gebruiken van prestatie-informatie leidt vaak tot een andere verdeling van middelen en verandering van werkprocessen binnen de organisatie. Prestatiemanagement zou bovendien kunnen leiden tot een betere besturing van de organisatie, doordat ook de niet-financiële doelen toetsbaar worden geformuleerd.

Prestatiemanagement is geschikt voor een onderwijsorganisatie omdat goed

prestatiemanagement kan bijdragen aan het verhelderen van vage beleidsdoelstellingen door deze concreet te vertalen in meetbare doelen en prestatie-indicatoren, en door regelmatig feedback aan de medewerkers en managers te geven over de behaalde resultaten21. Het verbeteren van de onderwijskwaliteit is een complex en abstract doel, wat specifieker kan worden gemaakt met prestatiemanagement.

3.3 Conclusie

Bij prestatiemanagement vindt sturing van de organisatie plaats door het systematisch vaststellen van beleid, strategie en doelstellingen van de organisatie, deze vervolgens te vertalen naar alle organisatieniveaus en meetbaar te maken met prestatie-indicatoren. Op basis hiervan wordt een rapportage opgezet om daarmee acties te kunnen

ondernemen voor bijsturing van de organisatie. Wanneer het proces van

prestatiemanagement systematisch plaats vindt in een organisatie is er sprake van een prestatiemanagementssysteem. Onder een prestatiemanagementsysteem wordt het volgende verstaan:22 Een informatiesysteem dat gebruikt wordt door managers om de implementatie van de strategie te monitoren door het vergelijken van resultaten met gestelde doelen. Een prestatiemanagementsysteem bestaat doorgaans uit een

systematische methode om doelen te formuleren gecombineerd met feedback in de vorm van periodieke rapportages. In dit systeem worden een aantal stappen doorlopen. Deze stappen zijn schematisch weergegeven in figuur 3.3 en zijn onderdeel van een cyclus.

21

22_{Performance Measurement and Control Systems for Implementing Strategy:Text and Cases, Simons, R.,}

(23)

Figuur 3.3: Stappen van een prestatiemanagementsysteem

1. Stap 1 is het vaststellen van strategie en beleid voor de organisatie

2. De strategie wordt vervolgens vertaald naar doelen voor alle niveaus in de organisatie

3. De doelen worden met behulp van succesfactoren en prestatie indicatoren concreet gemaakt. Voor de prestatie indicatoren worden normen gesteld. 4. De prestatie indicatoren worden periodiek gemeten en hierover wordt

gerapporteerd aan de belanghebbenden. De score op de prestatie indicatoren wordt vergeleken met de norm.

5. Wanneer de norm structureel niet gehaald wordt is het nodig om bij te sturen (indien mogelijk) zodat de norm wel gehaald wordt.

Met deze stappen wordt een verbetering van de resultaten beoogd. Van groot belang bij een prestatiemanagementsysteem is de kwaliteit en de acceptatie van de prestatie indicatoren. Deze zijn de basis van de rapportage en leveren dus de feedback aan de betrokken personen. Daarom zal in het volgende hoofdstuk eerst dieper worden ingegaan op prestatie indicatoren. 1. Strategie en beleid vaststellen 2. Strategie vertalen naar alle niveaus d.m.v doelen 5. Bijsturen als norm niet gehaald wordt 3. Doelen concreet maken m.b.v prestatie indicatoren 4. Indicatoren periodiek meten en vergelijken met de norm

(24)

Hoofdstuk 4: Prestatie indicatoren

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zal beschreven worden wat een prestatie indicator is. Daarvoor zal eerst een definitie worden gegeven in paragraaf 4.2. Daarna zal in 4.3 worden ingegaan op de eigenschappen van prestatie indicatoren en de eisen waaraan indicatoren moeten

voldoen. Het hoofdstuk wordt afgerond met een conclusie. Hiermee wordt de 2e deelvraag “Wat zijn prestatie indicatoren en aan welke eisen moeten zij voldoen?” beantwoord.

4.2 Definitie

De basis voor de definitie van het begrip prestatie indicator die in dit onderzoek gebruikt word is de volgende:

Een prestatie-indicator/maatstaf wordt gedefinieerd als een meetpunt dat een goede indicatie geeft over het succes of falen van een succesbepalende factor of van het functioneren van een proces23_.

Een andere definitie van een prestatie indicator wordt gegeven door Bouckaert24. Bouckaert maakt onderscheid tussen een maatstaf en een indicator.

Maatstaven geven een direct valide en betrouwbaar oordeel over een verschijnsel; dat is niet altijd mogelijk en dan geven indicatoren een indirecte benadering.

Abstracte verschijnselen – bijvoorbeeld integriteit, imago, veiligheid - zijn niet rechtstreeks te meten. Het is wel mogelijk bewijzen te verzamelen voor de waarschijnlijke aan- of afwezigheid door indirecte metingen.

In dit onderzoek zal de bovenste definitie van Ahaus gebruikt worden omdat deze een relatie legt met een succesfactor, d.w.z de input van het primaire proces. Bij de definitie van Bouckaert wordt dit verschijnsel niet genoemd. Deze definitie wordt toch vermeld omdat hierin genoemd wordt dat het niet altijd mogelijk is om een direct, valide en betrouwbaar oordeel te geven. Het is dus van belang om prestatie indicatoren te gebruiken die wel zoveel mogelijk aan deze eisen voldoen.

De definitie van Ahaus heeft betrekking op het meten van de input en het proces. In het conceptueel model (fig. 2.1) wordt echter ook de output gemeten. De omschrijving van Ahaus wordt daarom uitgebreid met een toevoeging omtrent het meten van de output. De definitie van een prestatie indicator wordt daarmee als volgt:

Een prestatie-indicator/maatstaf is een meetpunt dat een goede indicatie geeft over het succes of falen van een succesbepalende factor, van het functioneren van een proces of van de output van een proces.

4.3 Eigenschappen van prestatie indicatoren

Met prestatie indicatoren wordt het succes of falen van een beïnvloedende factor, een proces of de output gemeten. Daarom is het belangrijk dat deze een betrouwbaar beeld geven. Prestatie indicatoren moeten dan ook aan bepaalde eisen voldoen. De

eigenschappen van prestatie indicatoren en de eisen waaraan zij moeten voldoen worden behandeld in deze paragraaf.

23_{Balanced Scorecard & Model Nederlandse Kwaliteit, C.T.B. Ahaus, F.J. Diepman, Kluwer, 1999} 24

(25)

4.3.1 Eisen aan prestatie-indicatoren

Prestatie-indicatoren zijn in theorie geschikt om snel een indruk te krijgen hoe een organisatie presteert, maar dat hoeft niet de juiste indruk te zijn. Omdat onjuiste informatie tot verkeerde beslissingen kan leiden is het van belang dat de prestatie

indicator juiste informatie geeft. Daarom worden aan prestatie indicatoren dezelfde eisen gesteld als aan bedrijfskundig onderzoek, namelijk dat zij deugdelijk en relevant zijn25. Deugdelijk kan weer worden opgesplitst in betrouwbaar en valide. Op prestatie

indicatoren is hetzelfde schema van toepassing als in hoofdstuk 3 is gebruikt, zie tabel 4.2.

Deugdelijk

Ja Nee

Ja Geschikt voor

sturing, bruikbaar Gevaarlijk

Relevant

Nee Kan geen kwaad Verspilling, onbruikbaar Tabel 4.2: Eisen aan onderzoeksuitkomsten26

Een prestatie indicator dient dus aan de volgende voorwaarden te voldoen27_:

• Betrouwbaar: een prestatie-indicator is betrouwbaar, als een herhaalde meting onder dezelfde omstandigheden tot dezelfde uitkomst leidt. Daarvoor moet hij een juist beeld geven, voldoende precieze meetresultaten opleveren en consistent zijn.

• Valide: een prestatie-indicator is valide als hij inderdaad meet wat is beoogd. Bij prestatiemanagement worden bepaalde succesfactoren indirect gemeten. Hierbij is het belangrijk om na te gaan in hoeverre de operationele definitie het concept dekt.

• Relevant; een prestatie-indicator is bruikbaar als hij aansluiting heeft bij de behoefte van het management en de besturingsproblematiek, tijdig beschikbaar en begrijpelijk is.

Verder moet een indicator ook motiverend werken voor een schooldirecteur om bij te sturen wanneer dat nodig is. Daarvoor is het noodzakelijk dat de schooldirecteur de score op de prestatie indicator kan beïnvloeden.

4.3.2 Stellen van normen

Om te sturen is een norm noodzakelijk, dat is de situatie waar de organisatie naar toe wil. Een norm heeft dus betrekking op de wenselijke situatie. Wanneer de prestatie hiervan afwijkt is dit reden om actie te ondernemen. Er is sprake van een norm als de prestatie-indicator een gewenste waarde heeft, die op de een of andere wijze is onderbouwd. De volgende grondslagen voor een norm worden genoemd28:

• Het prestatieniveau van het organisatieonderdeel in het verleden

• Het prestatieniveau van organisatie onderdelen binnen dezelfde organisatie

25_{Bedrijfskundige Methodologie Management van onderzoek, A.C.J. de Leeuw, Van Gorcum, 2001} 26

Bedrijfskundige Methodologie Management van onderzoek, A.C.J. de Leeuw, Van Gorcum, 2001, pp. 22

27

(26)

• De norm is ontleend aan onderzoek

• Het prestatieniveau van andere organisaties (benchmarking)

De eerste 2 grondslagen leiden vaak tot zwakke normen29. Wanneer het prestatieniveau hier wegens omstandigheden laag is zijn de normen die hierop gebaseerd zijn weinig ambitieus. Door middel van onderzoek zoals genoemd in grondslag 3 kan vastgesteld worden hoe een prestatie zou kunnen presteren onder bepaalde condities. Een grondslag die hierop gebaseerd is wordt daardoor veel ambitieuzer. Ook wanneer de norm gesteld wordt door benchmarking wordt deze ambitieuzer, zeker wanneer niet het gemiddelde maar de “best practise“ nagestreefd wordt. Het is dus aan te raden om de norm te baseren op één van de laatste twee grondslagen.

4.3.3 Kwantitatieve of kwalitatieve indicatoren

Indicatoren kunnen ook bekeken worden vanuit het gezichtspunt kwantiteit of kwaliteit. Er zijn kwantitatieve prestatie-indicatoren en kwalitatieve prestatie-indicatoren. Een belangrijke vraag is of kwantitatieve prestatie-indicatoren te verkiezen zijn boven kwalitatieve indicatoren. Kwantitatieve indicatoren zijn doorgaans objectief, terwijl kwalitatieve indicatoren al gauw als subjectief bestempeld worden. Wel kan kwalitatieve informatie meer relevantie hebben voor de uiteindelijke beoordeling van de prestaties.

Wat meetbaarheid betreft, zijn deze kwantitatief en kwalitatief in te delen op een continuüm30. Het ene uiterste van het continuüm zou aangeduid kunnen worden met 'volledig objectief meetbaar'. Het andere uiterste zou aangeduid kunnen worden met 'uitsluitend subjectief meetbaar. Dat kwalitatieve indicatoren subjectief zijn is geen reden om uitsluitend voor kwantitatieve indicatoren te kiezen. Beide indicatoren kunnen elkaar aanvullen, daarom kunnen zowel kwantitatieve als kwalitatieve indicatoren worden gebruikt.

4.3.4 Hoeveel indicatoren om te sturen?

Kaplan en Norton31_{gaan in op de vraag hoeveel prestatie indicatoren er gebruikt moeten}

worden. Op basis van hun ervaringen stellen zij dat circa 25 indicatoren genoeg zijn om de strategie te verduidelijken en voldoende focus aan te brengen. Het is hierbij van essentieel belang dat deze 25 indicatoren samenhang hebben met de strategie. Wanneer er 10 op zichzelf staande indicatoren worden gebruikt is er al te weinig focus waardoor het geheel te complex wordt. Alle indicatoren moeten bij Midden-Drenthe dus verbonden zijn met de strategie om dit te communiceren naar de gehele organisatie.

Het is hierbij van belang dat de succesfactoren niet afzonderlijk maar in hun samenhang worden bekeken. Er moeten prestatie indicatoren worden opgesteld waardoor de

succesfactoren elkaar versterken. Wanneer er geen samenhang is loopt men het risico dat de prestatie indicatoren in strijd zijn met elkaar. Hierdoor kan een maatregel om hoger te scoren op een bepaalde indicator ten koste gaan van een andere indicator, dit is zeer zeker niet de bedoeling.

Op basis hiervan kan geconcludeerd worden dat bij prestatiemanagement circa 25 strategische indicatoren ontwikkeld dienen te worden. Hier kan nog aan toegevoegd worden dat uit de interviews over prestatiemanagement bleek dat er ook een maximum

28

Normering prestatie-indicatoren begin- of eindpunt van doelmatigheid G. J. van Helden, B&G, Bank Nederlandse Gemeenten en Vereniging van Nederlandse gemeenten, 1997

29

30_{Prestaties meten in de overheid, G. Bouckaert, T. Auwers, Overheidsmanagement nr. 5, 1999} 31

(27)

gesteld moet worden aan het aantal doelen. Per persoon zouden voor een periode van een jaar maximaal 5 tot 7 doelen moeten worden gesteld. Bij meer doelen is er een grote kans op onvoldoende focus waardoor het doel niet wordt gehaald.

4.3.5 Soorten indicatoren

Wanneer de organisatie als transformatieproces wordt bekeken is dit proces op te delen in 4 onderdelen: input, throughput, output en outcome32. Het transformatieproces is weergegeven in figuur 4.3. Onder input wordt verstaan de middelen die gebruikt worden, zoals budgetten maar ook het personeel en het materiaal. Het proces bij een

dienstverlenende organisatie als een school is het onderwijs- en leerproces. Dit proces heeft een output, dit zijn de prestaties van de leerlingen. Het effect dat dit heeft op de leerling is dat deze zich ontwikkelt, dit is de outcome.

Figuur 4.3: De organisatie als transformatieproces33

Voor elk van deze onderdelen uit het transformatieproces zijn in theorie prestatie

indicatoren op te stellen. Om de vraag te beantwoorden welke soort prestatie indicatoren gekozen moet worden zal hieronder de meningen van enkele auteurs gegeven worden.

In veel gevallen is het niet haalbaar om de outcome te meten. De ontwikkeling van een kind is een erg complex begrip waardoor het moeilijk te meten is. In plaats hiervan is het beter om output indicatoren te definiëren.

De Waal en Kerklaan34_{concluderen dat een manager niet voor de outcome}

verantwoordelijk kan worden gehouden omdat dit beïnvloed wordt door te veel factoren die buiten zijn verantwoordelijkheid liggen. Zij zeggen dat de manager verantwoordelijk moet worden gehouden voor de output.

Wanneer het niet mogelijk is om output indicatoren te gebruiken kunnen volgens De Leeuw35 throughput indicatoren en anders input indicatoren worden gebruikt. Bij het definiëren van indicatoren zal daarom zoveel mogelijk output indicatoren gedefinieerd moeten worden, gevolgd door proces indicatoren en input indicatoren.

De meeste bovenstaande auteurs geven aan dat het beste output indicatoren kunnen worden opgesteld.Daarom zal in eerste instantie de voorkeur gegeven worden aan output indicatoren, vervolgens aan proces indicatoren en daarna aan input indicatoren.

4.4 Conclusie

Een prestatie-indicator/maatstaf is een meetpunt dat een goede indicatie geeft over het succes of falen van een succesbepalende factor, van het functioneren van een proces of van de output van een proces.

Prestatie indicatoren dienen deugdelijk en relevant te zijn. Deugdelijk betekent dat de prestatie indicator een betrouwbaar beeld geeft en een valide meting oplevert. Bij het

32_{Normering prestatie-indicatoren begin- of eindpunt van doelmatigheid G. J. van Helden, B&G, Bank}

Nederlandse Gemeenten en Vereniging van Nederlandse gemeenten, 1997

33

34

35

Bedrijfskundig management primair proces, strategie en organisatie, A.C.J. de Leeuw, Van Gorcum, 2000

Input Output Outcome

(middelen) (producten) (effecten)

Throughput (proces)

(28)

opstellen van prestatie indicatoren moet er rekening mee worden gehouden dat personen alleen beoordeeld kunnen worden op prestaties waar zij verantwoordelijk voor kunnen worden gehouden, m.a.w prestaties waar zij invloed op hebben.

Daarnaast moeten er niet teveel indicatoren gebruikt te worden en is een goede onderlinge samenhang en een sterke samenhang met de strategie noodzakelijk. Men moet maximaal 25 verschillende indicatoren gebruiken en per persoon moeten niet meer dan vijf tot zeven doelen worden gesteld.

Om te kunnen sturen is een is een norm noodzakelijk. Hierdoor kan een prestatie vergeleken worden met de gewenste waarde.

Indicatoren kunnen betrekking hebben op de middelen of input van een proces, dit worden input indicatoren genoemd. Wanneer zij een indicatie geven over het proces zijn het proces indicatoren. Verder zijn er output indicatoren die een indicatie geven over de output van een proces. Bij prestatiemanagement gaat de voorkeur uit naar het gebruik van output indicatoren, gevolgd door proces indicatoren en daarna aan input indicatoren.

(29)

Hoofdstuk 5: Meten van onderwijskwaliteit

5.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zal het meten van onderwijskwaliteit behandeld worden. Daartoe wordt in paragraaf 5.2 ingegaan op het begrip onderwijskwaliteit en zal in § 5.3 het meten hiervan ingeleid worden. Vervolgens zal uitgebreider beschreven worden hoe

onderwijskwaliteit gemeten kan worden. In het conceptueel model (fig. 2.1) is dit

weergegeven met de meetmethoden om het primaire proces te meten. Hiermee wordt de derde deelvraag “Op welke wijze is de onderwijskwaliteit te meten?” beantwoord.

Het doel van dit onderzoek is het verbeteren van de onderwijskwaliteit. Daarom is het belangrijk om dit te kunnen meten. In de paragrafen 5.4 tot en met 5.6 worden

verschillende meetwijzen geanalyseerd zodat een aantal veel voorkomende manieren om onderwijskwaliteit in kaart te brengen inzichtelijk zijn. Het meten van onderwijskwaliteit is onderdeel van prestatiemanagement. In paragraaf 5.7 zullen de verschillende

meetmethoden met elkaar vergeleken worden. De conclusies hiervan staan beschreven in 5.8.

5.2 Wat is onderwijskwaliteit

Kwaliteit is moeilijk te definiëren. Dit komt omdat het een relatief begrip is, het wordt vaak gebruikt in een vergelijking met bijv. een vorige periode of een andere school. In Nederland heeft de organisatie Q5 als doel de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren door scholen aan kwaliteitszorg te laten doen. Zij komen met de volgende definitie van onderwijskwaliteit36: “kwaliteit van het onderwijs is iets waarover betrokkenen in een school (bestuur, schoolleiding, personeel, leerlingen en ouders) steeds met elkaar in gesprek blijven en waarover zij het in dialoog eens worden. De kwaliteit van vandaag is niet die van gisteren en die van morgen zal weer anders zijn, net zoals de kwaliteit van de ene school verschilt van die van de andere school.” Dit is een erg dynamische en weinig concrete definitie.

Een andere definitie komt van de onderwijsinspectie. Zij verstaat onder een goede school: “een school die onderwijs verzorgt dat ertoe leidt dat alle leerlingen binnen hun mogelijkheden optimale resultaten behalen. Daarnaast bewaakt, waarborgt en verbetert een goede school stelselmatig de kwaliteit van haar onderwijs.” Hierbij wordt niet de kwaliteit gedefinieerd maar een goede school. Onderwijskwaliteit blijft daarmee een open kader. Om verder te gaan met het begrip onderwijskwaliteit zal eerst worden ingegaan op hoe dit gemeten kan worden. Daarmee wordt concreter wat dit begrip inhoudt.

5.3 Meten van onderwijskwaliteit

Omdat onderwijskwaliteit een belangrijk begrip is in de politiek, het onderwijs en in de filosofie is er veel onderzoek naar gedaan. Met name sinds het eind van de jaren ’80 heeft dit begrip veel aandacht gekregen. Naar aanleiding van de studies naar

onderwijskwaliteit zijn onderzoeken gedaan naar de betrouwbaarheid en validiteit hiervan. Hierdoor is discussie ontstaan over de betrouwbaarheid en validiteit van veel onderzoeken.

Hiervoor zijn verschillende redenen37. Als eerste is er geen eenduidigheid over het concept onderwijskwaliteit. De onderdelen waarop gemeten wordt verschillen in meer of mindere mate. De indicatoren waarmee deze gemeten worden verschillen daardoor ook. Verder komt het voor dat het concept onderwijskwaliteit wordt gedefinieerd op basis van

36

www.q5.nl, bezocht op 14-10-2005

37_Measuring_{the Quality of Teaching in Elementary School Classrooms, P. C., Burnett, D. Meacham, Asia-Pacific}

(30)

beschikbaarheid van meetinstrumenten. Daarnaast wordt in sommige gevallen het concept te simplistisch voorgesteld om de meting niet te uitgebreid te laten worden. Een goede meting van een complex begrip als onderwijskwaliteit kan niet met een simpel onderzoek gemeten worden. Als laatste reden die genoemd wordt in dit artikel is er verschil in de bronnen die gebruikt worden. Met name in het basisonderwijs wordt in veel gevallen de leerling buiten beschouwing gelaten, terwijl die juist de afnemer van het onderwijs is. Het komt het onderzoek ten goede als de leerling er wel bij betrokken wordt.

Voor het meten van onderwijskwaliteit moeten de juiste bronnen worden geraadpleegd en moeten instrumenten met een betrouwbare en valide uitkomst gebruikt worden. De belangrijkste factor van onderwijskwaliteit is de kwaliteit van de leraren. In het artikel waaraan hierboven gerefereerd is wordt een meting beschreven die betrouwbaar en valide is en waarin leerlingen geraadpleegd worden38_{. Deze methode is echter ontwikkeld}

in 1982. Gezien de ontwikkelingen in het basisonderwijs zal voor een meer recentere methode worden gekozen. Recentere methodes zijn: de methode van de

onderwijsinspectie, deze is bijgewerkt in 2005, een methode van een adviesbureau, deze dateert uit 2004 en als laatste een instrument voor zelfevaluatie, ontwikkeld in 2002.

Naast de recentheid van deze methoden hebben zij als voordeel dat zij alle drie zijn ontwikkeld voor de Nederlandse situatie. Hiermee is de kans op onbetrouwbare onderzoeksresultaten als gevolg van omgevingsverschillen kleiner dan wanneer buitenlandse methoden gebruikt worden. In de literatuur worden wel meer methoden beschreven om een aspect van onderwijskwaliteit te meten, o.a. door Cheng39. Deze methoden meten vaak maar een onderdeel, zoals de kwaliteit van leraren of de

tevredenheid van leerlingen. De gekozen drie methoden meten op meer gebieden en zijn daardoor completer en hebben een sterkere samenhang. Deze methoden zullen

hieronder beschreven worden.

5.4 Meting door de onderwijsinspectie

De onderwijsinspectie onderzoekt de kwaliteit van een school in cycli van vier jaar. Deze cyclus bestaat uit de volgende elementen: Eens in de vier jaar wordt op iedere school een periodiek kwaliteitsonderzoek gedaan, waarbij uitgebreid de kwaliteit wordt

gemeten. Hiervoor is een basisset van 27 indicatoren opgesteld, welke opgenomen zijn in bijlage 1. De rapportages hiervan zijn beschikbaar via de site van de onderwijsinspectie zodat voor ouders de kwaliteit van een school inzichtelijk is.

Twee jaar na dit onderzoek vindt een beoordeling op afstand plaats. Deze beoordeling vindt plaats op basis van documenten en betreft alleen de opbrengsten van het onderwijs, dit zijn de resultaten van de leerlingen. Verder wordt een jaar voorafgaand aan het periodiek kwaliteitsonderzoek de school bezocht om de kwaliteit en de

opbrengsten te meten. Hierbij worden medewerkers van de school geïnterviewd over de kwaliteitszorg en ontwikkelingen op de school. De onderwijsinspectie onderzoekt met de basisset van 27 indicatoren de volgende onderdelen van het transformatieproces40:

1. onderwijsaanbod 2. indeling van de lestijd

3. pedagogisch handelen van leraren 4. didactisch handelen van leraren

38

Measuringthe Quality of Teaching in Elementary School Classrooms, P. C., Burnett, D. Meacham, Asia-Pacific Journal of Teacher Education, 2002

39

The Pursuit of School Effectiveness and Educational Quality in Hong Kong, Y. C. Cheng, School Effectiveness and School Improvement, 1999

40