Centraal postadres Postbus 1120 6501 BC Nijmegen www.ggdgelderlandzuid.nl info@ggdgelderlandzuid.nl
Hoofdvestigingen GGD Gelderland-Zuid
Regio Nijmegen (Nijmegen) Rivierenland (Tiel)
Bezoekadres
Groenewoudseweg 275 6524 TV Nijmegen T: (088) 144 71 44 F: (024) 322 69 80 auteur Rinske van der Bij
uitgave GGD Gelderland-Zuid
datum 6 maart 2017
afdeling AGZ/Wmo Toezicht
Evaluatie en doorontwikkeling
Wmo-toezicht Gelderland-Zuid
Inhoudsopgave
1 Inleiding 3
1.1 Start Wmo-toezicht 3
2 Evaluatie Wmo-toezicht 2016 4
2.1 Inleiding 4
2.1.1 Productontwikkeling 2016 4
2.1.2 Openbaarmaking 6
2.1.3 Overige taken/activiteiten 7
2.1.4 Samenwerking gemeenten 7
2.1.5 Samenwerking (landelijke) Inspecties 8
2.1.6 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 8
2.2 Conclusies 2016 9
3 Ontwikkeling toezicht algemene voorzieningen 10
3.1 Inleiding 10
3.2 Wat levert toezicht op algemene voorzieningen op? 10 3.3 Inrichting van het toezicht algemene voorzieningen 11 4 Scenario’s doorontwikkeling Wmo-toezicht 12
4.1 Toelichting 12
5 Samenwerking materiële controle en Wmo-toezicht 15
5.1 Ontwikkelingen in de materiële controle 15
5.2 Mogelijkheden voor afstemming 15
6 Kwaliteitstoezicht bij persoonsgebonden budget 17
6.1 Inleiding 17
6.2 Opdracht plan van aanpak PGB-onderzoek 17
7 Bijlage 1 19
1
Inleiding
In deze notitie gaan we in op de ontwikkelingen van het Wmo-toezicht, beschrijven we wat er in 2016 is gedaan, wat de resultaten daarvan zijn en welke doorontwikkeling wordt voorgesteld voor het Wmo-toezicht voor 2017 en volgende jaren. De notitie is tot stand gekomen in samenspraak met de ambtelijke werkgroep WMO Toezicht Gelderland-Zuid.
1.1 Start Wmo-toezicht
Sinds 1 januari 2015 zijn gemeenten integraal verantwoordelijk voor de uitvoering en het toezicht op de naleving van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015). GGD Gelderland-Zuid is als toezichthoudend ambtenaar benoemd door alle gemeenten in Gelderland- Zuid en Mook en Middelaar.
Per 1 januari 2015 is toezicht naar aanleiding van calamiteiten- en geweldsincidenten operationeel.
Op basis van het AB-besluit van 1 oktober 2015 is vanaf 1 januari 2016 het toezicht op maatwerkvoorzieningen als volgt uitgevoerd:
- Toezicht naar aanleiding van meldingen van calamiteiten en geweldsincidenten;
- Toezicht naar aanleiding van signalen;
- Toezicht bij nieuwe aanbieders1;
- Toezicht bij aanbieders die onder (verscherpt) toezicht stonden van landelijke inspecties voordat de decentralisatie zijn beslag kreeg dan wel – inmiddels – onder (verscherpt) toezicht van de Wmo-toezichthouder staan.
Daarnaast gaf het Algemeen Bestuur van 1 oktober 2015 opdracht om:
- Toezicht op algemene voorzieningen te ontwikkelen;
- Risicoprofielen en toetsingskader door te ontwikkelen;
- Samenwerking te creëren met andere Wmo-toezichthouders en met de Rijksinspecties;
- Deskundigheidsbevordering toezichthouders en intervisie op te zetten;
- Af te stemmen met gemeenten inzake handhaving;
1 Nieuwe aanbieders zijn aanbieders die na 31 december 2013 voor het eerst maatwerkvoorzieningen aanbieden die ze daarvoor nog nooit hebben geleverd. Aanbieders die maatwerkvoorzieningen hebben geleverd onder de oude AWBZ vallen daarmee niet onder deze definitie.
2 Evaluatie Wmo-toezicht 2016
2.1 Inleiding
Het Wmo-toezicht wil een bijdrage leveren aan de beste maatschappelijke ondersteuning in Gelderland-Zuid. Burgers/cliënten staan daarbij centraal. Het is daarom van belang dat zowel burgers/cliënten als de aanbieders van maatschappelijke ondersteuning goed op de hoogte zijn van de rol van het Wmo-toezicht en wat we voor de verschillende partijen betekenen.
Hieronder volgt een beschrijving en evaluatie van de werkzaamheden die zijn uitgevoerd op basis van de opdracht die in oktober 2015 aan Wmo-toezicht is verstrekt en het daaruit voortvloeiende jaarwerkplan.
2.1.1 Productontwikkeling 2016
Sinds 1 januari 2016 voert Wmo-toezicht Gelderland-Zuid het Wmo-toezicht uit conform de besluitvorming van oktober 2015 van het Algemeen Bestuur van de GGD.
- Toelichting Calamiteiten/geweld: vaak voert de aanbieder eerst zelf onderzoek uit. Het Wmo-toezicht monitort dit proces en neemt het zo nodig over. Door deze aanpak zijn in 2016 minder uren nodig geweest voor deze onderzoeken dan vooraf ingeschat;
- Toelichting signaalgestuurde onderzoeken: om een oordeel te kunnen geven over de kwaliteit van de geboden maatschappelijke ondersteuning is een diepgaand onderzoek nodig. Hierdoor hebben onderzoeken naar aanleiding van signalen in 2016 meer tijd gekost dan vooraf ingeschat.
- Toelichting nieuwe aanbieders: dit betreft een eerste kennismaking om te kijken of aanbieders, op het gebied van kwaliteit, een goede start hebben gemaakt. Door deze kennismaking hebben we gemonitord of aanbieders voldoende kwaliteit bieden. Dit kan met een minder diepgaand onderzoek dan signaalgestuurde onderzoeken, maar kost meer tijd dan vooraf ingeschat.
- Toelichting toezichtverleden: in 2016 hebben we prioriteit gegeven aan de aanbieders met een toezichtverleden waarover óók signalen waren. Daardoor hebben we evenveel tijd aan deze onderzoeken gespendeerd als aan de signaalgestuurde onderzoeken. In praktijk zien we ook sommige aanbieders met een toezichtverleden die nog steeds goed worden gevolgd door de Inspectie voor de Gezondheidszorg c.q. Inspectie Jeugdzorg. Het Wmo- toezicht heeft in die gevallen ervoor gekozen om de aanbieders met een toezichtverleden zónder signalen, te monitoren door middel van een quickscan. Het Wmo-toezicht onderzoekt dan of de aanbieder nog wordt gevolgd door een (Rijks)inspectie en welke verbetermaatregelen de (Rijks)inspecties opleggen. Op basis van de resultaten van de uitgevoerde verbetermaatregelen hebben we beoordeeld of de kwaliteit van de ondersteuning aan Wmo-cliënten voldoende vooruitgang boekt.
Een van de belangrijkste ervaringen in 2016 is dat bij onderzoeken van aanbieders waarover signalen zijn, veel meer tijd nodig is geweest dan oorspronkelijk begroot. Het is echter van belang om de signaalgestuurde onderzoeken op deze manier te blijven vormgeven, omdat gemeenten met de bevindingen en adviezen daadwerkelijk een grondslag hebben voor kwaliteitsverbetering, al dan niet in de vorm van handhaving.
Bijlage 1 geeft een overzicht van de diverse processtappen inclusief de benodigde tijd die Wmo- toezicht nodig heeft voor een signaalgestuurd onderzoek.
De volgende categorieën waren in 2016 niet begroot, maar zijn wel door Wmo-toezicht uitgevoerd:
- Vragen van gemeenten in Rijk van Nijmegen over de kwaliteit van de ondersteuning die door pgb-houders wordt ingekocht. Op verzoek van die gemeenten heeft Wmo-toezicht geadviseerd over enkele aanbieders. Deze categorie is opgenomen onder de titel
‘Advisering en consultatie pgb’.
- ‘Onderzoeksverkenning signalen’: in de praktijk is gebleken dat niet alle signalen leiden tot een onderzoek. Om tot dit oordeel te komen onderzoekt Wmo-toezicht echter wel altijd aard en omvang van de gemelde signalen.
In het volgende schema staat een overzicht van de oorspronkelijk begrote onderzoeken en activiteiten en de daadwerkelijk uitgevoerde onderzoeken en de ureninzet in 2016.
Schematische weergave uitvoering 2016
2.1.2 Openbaarmaking
Het Wmo-toezicht is voorstander van transparantie. Daarom en in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen stelt zij voor om vanaf 2017 rapporten openbaar te maken. Het juridisch kader voor actieve openbaarmaking5 biedt hiervoor handvatten en beschrijft de procedure waaraan voldaan moet worden. Voordat een rapport openbaar gemaakt kan worden, moet telkens een (juridische) toets op grond van de wet uitgevoerd worden en de procedure voor actieve openbaarmaking zorgvuldig gevolgd worden. Het Wmo-toezicht maakt daarbij onderscheid in een procedure voor rapporten naar aanleiding van een incident (calamiteiten en geweldsincidenten) en een procedure voor rapporten naar aanleiding van signalen.
Om te voorkomen dat de colleges van Burgemeester en Wethouders per rapport moeten besluiten over openbaarmaking wordt voorgesteld om een Beleidsregel Actieve Openbaarmaking rapporten
2Vooronderzoek: heeft om diverse redenen niet geleid tot een volledig onderzoek.
3 Gaandeweg 2016 blijkt dat er meer nieuwe aanbieders zijn gecontracteerd. Naar schatting betreft dit 40 aanbieders, voor alleen al Rivierenland. Tegelijkertijd blijkt in de praktijk ook dat nieuwe aanbieders nog geen Wmo-cliënten ondersteunen.
4 Het Wmo-toezicht heeft in opdracht van een andere gemeente in het kader van good governance van de lokale toezichthouder meegewerkt aan een groot calamiteitenonderzoek. Deze uren zijn in rekening gebracht bij de Wmo- toezichthouder die de opdracht heeft gegeven. Hierdoor kon Wmo-toezicht de extern gefinancierde uren vervangen.
5Zie Het Juridisch kader ‘openbaar maken van rapportages Wmo-toezicht’, GGD GHOR NL en GGD Gelderland-Zuid wordt in het 1e kwartaal van 2017 op kennisnet van GGDGHOR gepubliceerd.
Uitvoering Wmo-toezicht conform basisscenario plus 1 (besluit AB van 1 okt. 2015) Begroot okt. 2015 Gerealiseerd 2016 Aantal
OZ
Uren aantal uren
Calamiteiten/geweld 10 400 (40 uur p.casus) 5 93 uur (18,5 uur p. casus) Signalen (zonder follow up en
openbaarmaking) 24
384 (16 uur p.casus) 7 (inclusief twee aanbieders met toezichtverleden)
1496 uur (213 uur p. casus)
Nieuwe aanbieders, onderverdeeld naar vooronderzoeken2 en volledige onderzoeken (zonder follow up en zonder openbaarmaking)
153 240 (16 uur p.casus)
4 vooroz. 12 uur (3 uur p. casus)
4 volledige
oz. 130 uur (32,5 uur p. casus)
Toezichtsverleden 4 96 (24 uur p.casus) 1 24 uur (24 uur p. casus)
Uitvoering Wmo-toezicht van activiteiten die niet waren begroot in 2016
Toezicht ‘good governance’ 1 3264
Advisering en consultatie m.b.t. pgb Varieert per consultatie en advisering
nvt 200
Onderzoeksverkenning signalen 5 50 (10 p. casus)
Beleid Wmo-toezicht conform basisscenario plus 1
Beleidsontwikkeling 1254 uur 1284 uur
Wmo-toezicht op te laten stellen. Na vaststelling door Algemeen Bestuur GGD van de beleidsregel kunnen rapporten openbaar gemaakt worden.
2.1.3 Overige taken/activiteiten
- Toetsingskader; het toetsingskader Wmo-toezicht Gelderland-Zuid blijkt goed aan te sluiten bij de praktijk voor maatwerkvoorzieningen als ambulante begeleiding, dagbesteding en beschermd wonen. De toezichthouder is goed in staat om de kwaliteit van de geboden ondersteuning te toetsen en of de aanbieders werken conform de contractvoorwaarden die door de gemeenten zijn opgesteld. Ook kan het Wmo-toezicht zich een goed oordeel vormen of de aanbieders werken volgens de principes van zelfredzaamheid en bevordering van de participatie. Het huidige kader is echter te uitgebreid voor voorzieningen als huishoudelijke hulp, hulpmiddelenvoorziening en vervoer. Hiervoor volstaat een toetsingskader van beperkte omvang.
- Deskundigheidsbevordering: in aanvulling op de continue deskundigheidsborging van de medewerkers van het team Wmo-toezicht, vindt een keer per kwartaal intervisie plaats met de andere GGD-en die voorop lopen in de ontwikkeling en uitvoering van Wmo- toezicht. Ook houdt GGD GHOR NL eenmaal per kwartaal een uitwisselbijeenkomst voor toezichthouders Wmo om ontwikkelingen te bespreken en samen werkwijzen te ontwikkelen. De VNG en vertegenwoordigers van de IGZ nemen hieraan ook deel. De bijeenkomsten sluiten af met een intervisiebijeenkomst.
- Registratie:
Om het werk van de toezichthouder inzichtelijk en beheersbaar te maken is het Wmo-toezicht in samenwerking met de archiveringsafdeling van de GGD
gestart met het inrichten van een digitaal registratiesysteem. De werkprocessen worden hierin volledig geautomatiseerd en het biedt de mogelijkheid tot managementrapportages.2.1.4 Samenwerking gemeenten
Wmo-toezicht Gelderland-Zuid stemt nauw af met (verschillende afdelingen van) gemeenten, zoals contractmanagement. Daarnaast zijn ook afspraken gemaakt met de afdelingen handhaving en fraudebestrijding.
- Handhaving: nadat onderzoeken door het Wmo-toezicht zijn afgerond, geeft de toezicht- houder bij de betrokken gemeente(n) aan of op basis van de bevindingen een vervolg moet plaats vinden. Dit kan in de vorm van verlengd toezicht door Wmo-toezicht en/of handhaving door gemeente(n). Verlengd toezicht beperkt zich tot de opdracht aan de aanbieder om een verbeterplan in te dienen binnen een vastgestelde tijd. Het Wmo- toezicht beoordeelt het ingediende verbeterplan en geeft aan of dit voldoende is om tot de gewenste kwaliteitsverbetering te komen. Vervolgens krijgt de aanbieder drie tot zes maanden de tijd om het verbeterplan uit te voeren. Het Wmo-toezicht voert aan het eind van die periode een her-inspectie uit. Voor acute verbetermaatregelen, hanteert Wmo-
toezicht een kortere termijn die aansluit bij de veiligheidsrisico’s van de geconstateerde tekortkomingen. Daarnaast kunnen gemeenten gebruik maken van hun bevoegdheid tot (aanvullende) handhavingsmaatregelen. Indien zij dit nodig achten, stelt de betrokken gemeente(n) de aanbieder per brief op de hoogte van de te nemen handhavings- maatregelen.
- Signalen van (vermoedens van) fraude, oneigenlijk gebruik of fouten: verschillende signalen over vermoedens van fraude of malversaties komen bij gemeenten en Wmo- toezicht binnen. In Rijk van Nijmegen zijn bij bureau Handhaving en bij het Instituut Bijzondere Opsporing vier toezichthouders aangewezen voor de fraudebestrijding. Deze organisaties, het Regionaal Ondersteuningsbureau (ROB) en het Wmo-toezicht komen wekelijks samen in de projectgroep kwaliteit en handhaving. Hierin worden signalen besproken die zowel op kwaliteit als op rechtmatigheid van de geboden maatschappelijke ondersteuning betrekking hebben. Indien nodig stemt Wmo-toezicht haar onderzoek af met de fraudebestrijding van de betreffende gemeenten. In Rivierenland organiseert iedere gemeente, weliswaar in afstemming met het regionaal contractmanagement, afzonderlijk de formele of materiële controle en indien de bevindingen daartoe aanleiding geven de fraudeonderzoeken. Het verdient aanbeveling om hiervoor bovenlokaal een toezichthouder fraude te benoemen die ook afstemt met de regionale contractmanagers en het Wmo-toezicht.
2.1.5 Samenwerking (landelijke) Inspecties
In het brede veld van zorg en maatschappelijke ondersteuning, is een integrale kwaliteits- bewaking van belang omdat ook de hulpverlening integraal geboden moet worden. Op landelijk niveau is afgelopen jaar gestart met verschillende initiatieven door de Rijksinspecties, GGD GHOR NL en de VNG om samenwerking met het Wmo-toezicht te bevorderen en afspraken te formaliseren.
Het Wmo-toezicht van GGD Gelderland-Zuid is nauw betrokken bij deze ontwikkelingen als samenwerkingspartner van de Rijksinspecties, maar ook als adviseur en vertegenwoordiger van de Wmo-toezichthouders in GGD GHOR Nederland-verband. De opgedane werkervaring en voort- varende ontwikkeling van het Wmo-toezicht in Gelderland-Zuid draagt positief bij aan de kwaliteitsontwikkeling en versterkt de positie van het Wmo-toezicht. Dit proces is nog lang niet afgerond en noodzakelijk voor de verdere vormgeving en professionalisering van het lokale toezicht.
2.1.6 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) brengt momenteel de ontwikkelingen van het Wmo-toezicht in kaart. VWS wil zich op die manier een beeld vormen van de voortgang van het Wmo-toezicht. Onderwerpen die VWS in ieder geval van belang vindt, zijn:
[1] de rol van het Wmo-toezicht bij het persoonsgebonden budget;
[2] de rol van het Wmo-toezicht bij de toeleiding naar maatwerkvoorzieningen;
[3] de afbakening en afstemming met andere taken van gemeenten, zoals contractmanagement en materiële controles.
GGD Gelderland-Zuid is gevraagd om hiervoor input te leveren. VWS heeft in het najaar een bezoek gebracht aan GGD Gelderland-Zuid, om het Wmo-werkproces te leren kennen in de praktijk en het gesprek aan te gaan over de stand van zaken van het Wmo-toezicht.
2.2 Conclusies 2016
Wmo-toezicht concludeert op basis van de beschreven ervaringen in paragraaf 2.1 dat:
- De meldplicht van calamiteiten/geweldsincidenten nog onvoldoende bekend is bij aanbieders.
- Onderzoek naar calamiteiten en geweld minder uren kost per onderzoek dan vooraf begroot. Vanaf 2017 worden meer onderzoeken verwacht op basis van een toenemende bekendheid van de meldplicht.
- Er een onderzoekscategorie moet worden toegevoegd: onderzoeksverkenning signalen.
- Het onderzoek naar signalen een uitgebreid onderzoek vraagt om enerzijds aanbieders de benodigde grondslag te bieden voor kwaliteitsverbetering en anderzijds de gemeenten de benodigde grondslag te geven voor handhaving. Dit kost meer tijd dan eerder ingeschat.
- Het aantal nieuwe aanbieders lijkt toe te nemen en hoger is dan eerder geraamd; het aantal uren per onderzoek naar nieuwe aanbieders is hoger geweest dan eerder ingeschat. De meerwaarde van deze onderzoeken ligt in het vroegtijdige signalering van onvoldoende kwaliteit en de onderzoeken bieden daarmee handvatten voor gemeenten om na te gaan of ze voldoende kwaliteit inkopen bij aanbieders die nieuw zijn op de markt.
Gemeenten geven echter aan het onderzoek naar de kwaliteit van nieuwe aanbieders inmiddels zelf uit te voeren. Voordat met nieuwe aanbieders een contract wordt afgesloten worden ze gescreend door de afdeling contractmanagement. Daarom hoeft Wmo-toezicht deze categorie vanaf 2017 niet meer op te nemen.
-
Onderzoek bij aanbieders met een toezichtverleden waarover geen additionele signalen zijn ontvangen, anders kan worden ingevuld; met een quickscan kan het Wmo-toezicht monitoren of de aanbieder voldoende vooruitgang boekt met betrekking tot de kwaliteit.Zo nodig schaalt Wmo-toezicht op naar een signaalgestuurd toezichtonderzoek bijvoorbeeld in een situatie waarbij de aanbieder niet meer onder de bevoegdheid van de Rijksinspecties valt.
-
Wmo-toezicht constateert dat er meer aanbieders zijn met een toezichtverleden dan eerder werd ingeschat.3 Ontwikkeling toezicht algemene voorzieningen
3.1 Inleiding
In 2015 is prioriteit gegeven aan de ontwikkeling van het toezicht op maatwerkvoorzieningen. De noodzaak en meerwaarde van toezicht op algemene voorzieningen heeft pas in 2016 aandacht gekregen. Hieronder beschrijven we het belang van toezicht op algemene voorzieningen en de wijze waarop Wmo-toezicht deze taak wil integreren in de bestaande werkwijze van het toezicht op maatwerkvoorzieningen.
Kenmerkend voor een algemene voorziening is dat het gaat om een in beginsel vrij toegankelijke voorziening. Dat wil zeggen: zonder dat eerst een diepgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers wordt gedaan. Deze voorzieningen moeten een bijdrage leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van de cliënt.6 De diensten activiteiten of zaken kunnen toegankelijk zijn voor specifieke groepen of soms ook voor alle ingezetenen van de gemeente.7 Over het algemeen is een beschikking vooraf niet noodzakelijk.
Op grond van artikel 2.1.2 lid e Wmo 2015 dienen gemeenten periodiek een beleidsplan vast te stellen over de algemene voorzieningen die zij aanbiedt aan haar ingezetenen die maatschap- pelijke ondersteuning behoeven. In dit beleidsplan dienen gemeenten op te nemen welke algemene voorzieningen zij biedt ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie en opvang. Te denken valt aan inloopactiviteiten voor mensen die zich eenzaam voelen, voorzieningen die burgers in staat stellen een zinvolle dan wel gestructureerd invulling te geven aan de dag. Maar ook bijvoorbeeld een maaltijdvoorziening, sociaal vervoer, informele buurtzorg, opvang voor dak- en thuislozen (zonder verdere ondersteuning), winteropvang, vrouwenopvang en algemeen maatschappelijk werk zijn voorbeelden van algemene voorzieningen. Hulp op afstand en cliëntondersteuning zijn verplichte algemene voorzieningen.8
3.2 Wat levert toezicht op algemene voorzieningen op?
Decentralisatie en transformatie van de zorg en maatschappelijke ondersteuning zijn onder andere doorgevoerd om burgers in een zo vroeg mogelijk stadium een zo licht mogelijke vorm van ondersteuning te bieden. Gemeenten hebben er daarom belang bij om het aanbod van algemene voorzieningen zo optimaal mogelijk te organiseren en aan te bieden. De kwaliteit van algemene voorziening is daarom van belang. Het toezicht op algemene voorzieningen, in de juiste vorm en frequentie waarborgt de kwaliteit ervan. Hierdoor:
- doen burgers minder vaak een beroep op maatwerkvoorzieningen. De burger is met de minst mogelijke ondersteuning in staat om zelfredzaam te zijn en te participeren in de samenleving. Dit bespaart gemeenten de kosten voor maatwerkvoorzieningen;
6 Zie Tekst en commentaar Gezondheidsrecht ** , Van den Ende 2015, p. 181.
7 MvT Wmo 2015, p. 92.
8 Zie Tekst en commentaar Gezondheidsrecht ** , Van den Ende 2015, p. 196.
- komen eenzame, verwarde mensen en/of mensen die problemen hebben met zelfredzaamheid en participatie eerder en beter in beeld. Vroeg signalering is een belangrijk middel om afglijden van kwetsbare burgers te voorkomen. Er zijn minder hulp en ondersteuning nodig en minder maatwerkvoorzieningen, waardoor duurdere maat- werkvoorzieningen minder vaak nodig zijn.9
3.3 Inrichting van het toezicht algemene voorzieningen
Bij de invulling van het toezicht op algemene voorzieningen gaat het Wmo-toezicht net als bij de maatwerkvoorzieningen uit van signaalgestuurd toezicht. Dit betekent dat voor deze categorie voorzieningen geen aparte (financierings)scenario’s zijn ontwikkeld. Het toezicht op algemene voorzieningen wordt net als bij de maatwerkvoorzieningen uitgevoerd op basis van binnengekomen signalen. Wmo-toezicht beoordeelt de signalen op dezelfde manier als bij de maatwerkvoorzieningen. Daartoe worden signalen verder uitgevraagd, onderzocht en verrijkt door bijvoorbeeld de sociale wijkteams, regionaal contractmanagement of individuele gemeenten. Bij voldoende zwaarte van de signalen besluit het Wmo-toezicht tot een signaalgestuurd onderzoek.
Daarmee valt dus ook het toezicht op de algemene voorzieningen onder de hieronder gepresenteerde scenario’s in hoofdstuk 4 en bijbehorende financiering.
In vergelijking met het Wmo Toezicht op de maatwerkvoorzieningen heeft deze aanpak enkele risico’s.
1. Minder of afwezige signaalbronnen: er komen ten aanzien van algemene Wmo- voorzieningen geen of minder directe signalen binnen via de toeleiders die in het geval van de maatwerkvoorzieningen een belangrijke bron van informatie vormen. Daarnaast worden de algemene voorzieningen door individuele burgers wisselend en meer of minder frequent gebruikt. Het structurele karakter ontbreekt met als gevolg dat kwaliteitsproblemen minder snel aan de oppervlakte komen en dus ook geen signalen worden gegeven.
2. Ontbreken van de prikkel tot concurrentie: dit kan een remmende werking hebben op het leveren van optimale kwaliteit.
3. Zicht krijgen op de kwaliteit is minder makkelijk: er is geen individueel ondersteuningsplan met doelen waarop periodiek wordt geëvalueerd. Zicht hebben op en zekerheid krijgen over de kwaliteit wordt daardoor bemoeilijkt.
9https://vng.nl/files/vng/brieven/2016/20160830_ledenbrief_ontwikkelingen-beschermd-wonen-en- maatschappelijke-opvang.pdf.
4 Scenario’s doorontwikkeling Wmo-toezicht
Op basis van de uitkomsten van de evaluatie van het toezicht op de maatwerkvoorzieningen en het voorstel tot inrichting van toezicht op algemenen voorzieningen, komt het Wmo-toezicht tot de volgende scenario’s voor doorontwikkeling Wmo-toezicht:
Soort onderzoek Aantal uren
Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3
Calamiteiten/geweld 300 uur
(20 uur p.casus) 15 15 15
Onderzoeksverkenningen 150 uur
(10 uur p.casus) 15 15 8
Onderzoek n.a.v. signalen 2000 uur
(250 uur p.casus) 8 5 5
Onderzoek n.a.v. toezichtverleden
(quickscan)10 240 uur
(24 uur p.casus) 10 10 --
Tijdelijke uitbreiding
ontwikkelcapaciteit - 150 uur 150 uur --
Grote calamiteit11 PM PM PM PM
Juridische procedure a.g.v
openbaarmaking12 PM PM PM PM
Benodigde capaciteit - 2,48 fte 1,95 fte 1,71 fte
Uitzetting begroting € 66.922 € 24.521 € 0,
Kosten per extra onderzoek n.a.v.
signalen – facultatieve financiering € 20.350
4.1 Toelichting
- In de scenario’s gaan we uit van een reële inschatting van het aantal uren per categorie onderzoek en extra beleidsontwikkeling.
- De onderzoekscategorieën van de scenario’s zijn onderling uitwisselbaar en gedurende het jaar kunnen de uitvoeringsuren flexibel worden ingezet.
- We gaan er van uit dat door toenemende bekendheid van de meldplicht het aantal meldingen in 2017 gestaag zal toenemen.
10 Quickscans zijn onderzoeken naar aanbieders met een toezichtverleden. Dit onderzoek bestaat globaal uit het opzoeken van de resultaten van de onderzoeken uit het toezichtsverleden, uitzoeken wat de follow-up van deze onderzoeken is, informeren bij aanpalende toezichthouders of zij onderzoek doen/hebben gedaan en alle uitkomsten opvragen/monitoren. Op basis van deze informatie wordt bepaald of de aanbieder voldoende opgevolgd is of dat er aanleiding is voor een signaalgestuurd onderzoek. Vooralsnog worden de quickscans niet openbaargemaakt.
11Wanneer er een grote calamiteit plaats vindt, is in de praktijk gebleken dat dit dermate veel capaciteit vraagt, dat dit niet binnen het jaarwerkplan uitgevoerd kan worden. Hierover zullen dan aanvullende financieringsafspraken gemaakt moeten worden met de gemeenten.
12Er is geen rekening gehouden met de kosten van mogelijke juridische procedures als gevolg van openbaarmaking.
- Op het aantal calamiteiten, onderzoeken naar aanleiding van signalen voor maatwerk- of algemene voorzieningen en aanbieders met een toezichtverleden, hebben wij geen invloed. Als dit er meer worden dan de geschatte aantallen in de scenario’s dan is er meer toezichtcapaciteit nodig. In dat geval vindt tussentijds overleg plaats met gemeenten over het stellen van prioriteiten c.q. aanvullende facultatieve financiering.
- De categorie ‘nieuwe aanbieders’ is vanaf 2017 niet meer opgenomen. Gemeenten hebben aangegeven dat zij dit aan de ‘voorkant’ hebben geregeld. De rijksinspecties hanteren in deze een duidelijk ander beleid. Sinds de decentralisatie van de jeugdhulp toetsen de inspecties Jeugdzorg en Gezondheidszorg of in 2015 gestarte aanbieders van jeugdhulp voldoen aan de basiseisen voor verantwoorde jeugdhulp. Dit onderzoek gebeurt aan de hand van het toetsingskader Nieuwe toetreders jeugdhulp.13
- In de scenario’s is rekening gehouden met de extra werkzaamheden voor openbaarmaking en opvolging van verbeterplannen van Wmo-aanbieders en de daaruit voortvloeiende herinspecties (verlengd toezicht).
- In het schema is aangeven wat de financiële consequenties zijn voor de begroting 2017 en volgende jaren.
NB: scenario 1:
Voordelen: Er is ruimte voor het uitvoeren van acht signaalgestuurde onderzoeken. Op basis van de ontwikkelingen in 2016, de toenemende lijst met signalen en de toevoeging van de aanbieders van algemene voorzieningen wordt vooralsnog ingeschat dat dit een reëel aantal verwachte signaalgestuurde onderzoeken is.
Nadelen: Er zijn extra structurele financiële middelen nodig.
De financiering van een ‘Grote calamiteit’ is niet opgenomen in de begroting van Wmo-toezicht en er ad hoc aanvullende financieringsafspraken moeten worden gemaakt indien een dergelijk toezichtonderzoek nodig is.
Indien er meer signaalgestuurde onderzoeken nodig zijn dan het aantal voorgefinancierde onderzoeken (i.c. acht) dan moeten in overleg prioriteiten worden gesteld en/of afspraken over aanvullende facultatieve financiering door alle gemeenten (naar rato van inwoneraantal).
NB: scenario 2:
Voordelen: Onderzoeken naar calamiteiten en geweldsincidenten kunnen plaatsvinden conform scenario 1. Er zijn minder extra structurele middelen nodig dan bij scenario 1.
Nadelen: Onderzoeken naar signalen kunnen beperkt plaatsvinden. De nadelen van scenario 1 ten aanzien van een groter aantal signaalgestuurde onderzoeken doen zich eerder voor; reeds bij meer dan 5 onderzoeken zullen in overleg prioriteiten worden gesteld en/of afspraken over
13 https://www.inspectiejeugdzorg.nl/actueel/nieuws/nw_detail.asp?nw_id=535
aanvullende facultatieve financiering door alle gemeenten (naar rato van inwoneraantal) worden gemaakt.
NB: scenario 3:
Voordelen: Onderzoeken naar calamiteiten en geweldsincidenten kunnen plaatsvinden conform scenario 1. Er is geen structurele uitbreiding van middelen nodig.
Nadelen: gelijk aan scenario 1 en 2.
Bovendien vindt er geen onderzoek/quickscan plaats naar aanbieders met een toezichtsverleden.
Hierdoor ontstaat het risico dat niet of te laat ontdekt wordt dat een aanbieder weer onvoldoende kwaliteit levert.
Er is geen ruimte opgenomen voor tijdelijke extra beleidscapaciteit hetgeen de doorontwikkeling van het Wmo-toezicht beperkt.
5 Samenwerking materiële controle en Wmo-toezicht
5.1 Ontwikkelingen in de materiële controle
Gemeenten zijn bezig met de (verdere) vormgeving van de materiële controle. De controle bestaat uit het nagaan of de geleverde ondersteuning passend (doelmatig) en rechtmatig is.
In praktijk merken we dat sommige gemeenten het doelmatigheidsdeel van de materiële controle te ruim opvatten en invullen. Daarbij wordt niet alleen gekeken of de geleverde maatschappelijke ondersteuning passend is bij de gezondheidstoestand van de burger, maar ook of deze voldoet aan uiteenlopende kwaliteitseisen. Hierdoor ontstaat een overlap met de werkzaamheden van Wmo-toezicht die in de kwaliteitsonderzoeken een breed beeld geven van de kwaliteit van aanbieders.
In 2016 heeft het Wmo-toezicht samen met het Rijk van Nijmegen (Regionaal Onder- steuningsbureau - ROB) een pilot gedaan. Wmo-toezicht voerde het onderzoek naar de kwaliteit (inclusief de doelmatigheid) uit en het ROB de controle op de rechtmatigheid voor haar rekening.
Aangenomen werd dat deze werkwijze voor aanbieders en gemeenten minder administratieve belasting mee zou brengen. In de pilot zijn de rechtmatigheidcontroleur en de Wmo-toezicht- houder daar waar het kon gezamenlijk opgetrokken. Dit is gebeurd met inachtneming van de respectievelijke eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Wmo-toezicht heeft de eigen werkwijze toegepast voor haar deel van het onderzoek.
5.2 Mogelijkheden voor afstemming
Uit de evaluatie van de pilot ‘materieel toezicht’ wordt door de GGD geconcludeerd dat goede afstemming tussen de onderzoeksprocessen ‘materieel toezicht’ (rechtmatigheid) en ‘kwaliteits- toezicht’ van belang is om enerzijds dubbelingen te voorkomen en/of anderzijds onderwerpen te missen. Het Wmo-toezicht hanteert hierbij het uitgangspunt dat kwaliteitsonderzoeken alleen op basis van gesignaleerde kwaliteitsproblemen uitgevoerd worden. Wmo-toezicht maakt daarbij een eigenstandige onafhankelijke afweging. Voor het Wmo-toezicht valt zo’n kwaliteitsonderzoek onder de reguliere signaalgestuurde onderzoeken.
Er kunnen zich in de praktijk twee verschillende situaties voordoen wanneer er zowel signalen zijn over de kwaliteit als over de rechtmatigheid:
1. Het rechtmatigheidsonderzoek staat (min of meer) gelijktijdig gepland met het Wmo- kwaliteitstoezicht. Dan stemmen beide onderzoekers op twee momenten in het proces hun werkwijze op elkaar af. Het eerste moment is bij de vaststelling van het plan van aanpak. Daarbij wordt beoordeeld of de diverse signalen (over kwaliteit en rechtmatig- heid) voldoende aanbod komen in de plannen van aanpak en of er geen overlap in onderzoek ontstaat. Het tweede moment is bij de vaststelling van de conceptrapportages.
De onderzoekers vergelijken de uitkomsten met elkaar om te voorkomen dat er tegengestelde bevindingen en oordelen worden geformuleerd.
2. Het rechtmatigheidsonderzoek en het Wmo-kwaliteitstoezicht zijn niet in dezelfde periode gepland. In dat geval nemen de partijen over en weer kennis van de vastgestelde onderzoeksrapporten. De uitkomsten kunnen dan wederzijds gebruikt worden voor het aanscherpen van het nog op te stellen plan van aanpak.
6 Kwaliteitstoezicht bij persoonsgebonden budget
6.1 Inleiding
Uit onderzoek blijkt dat gemeenten worstelen met de mogelijkheden om een pgb te weigeren. Het is niet eenvoudig voor toeleiders om aan te tonen dat de motivering, competentie en/of kwaliteit onvoldoende zijn beargumenteerd. Toeleiders zijn vaak niet in staat om de kwaliteit van een aanbieder te toetsen. Daarvoor is grondige kennis nodig van de organisatie en de wijze waarop de aanbieder de taken uitvoert. Ook in het geval van een ‘niet-pluis-gevoel’ bij toeleiders hebben zij onvoldoende inhoudelijke grond om de kwaliteit ter discussie te stellen. Hiervoor is een goed overleg met cliënten en onderzoek essentieel.14 Deze worstelingen, vragen en zorgen van gemeenten over de kwaliteit van de ingekochte ondersteuning door pgb-houders, merkt het Wmo-toezicht ook in het Rijk van Nijmegen. Die gemeenten hebben Wmo-toezicht Gelderland- Zuid afgelopen jaar meerdere keren vragen gesteld over de kwaliteit van maatschappelijke ondersteuning die door budgethouders wordt ingekocht. Tevens consulteren deze gemeenten Wmo-toezicht regelmatig om mee te denken in de aanpak van instellingen die worden gefinancierd vanuit pgb en waarover het vermoeden bestaat dat ze onvoldoende kwaliteit van maatschappelijke ondersteuning leveren. Daarnaast blijkt in praktijk tot nu toe dat de toegangs- poorten voor maatschappelijke ondersteuning, vooral nagaan of de cliënt de aangevraagde voorziening nodig heeft. Sommige toegangspoorten zijn het afgelopen jaar begonnen met het toetsen van de bekwaamheid van de budgethouder om budget te beheren. Indien deze, of diens vertegenwoordiger, niet bekwaam geacht wordt, dan is een persoonsgebonden budget geen geschikt instrument voor het verkrijgen van maatschappelijke ondersteuning. De aanvrager zou doorverwezen moeten worden naar Zorg in Natura. Het Wmo-toezicht signaleert echter dat met name bij de voorziening beschermd wonen onvoldoende plaatsen beschikbaar zijn via zorg in natura en dat het om die reden voorkomt dat ook niet-bekwame budgethouders toch een toekenning voor een persoonsgebonden budget ontvangen. Ook werden aanvragers van pgb vóór 2015 niet getoetst op bekwaamheid om een pgb te beheren. In de praktijk blijkt nu dat bij herindicering een afwijzing van PGB ongewenste consequenties heeft. Aan gemeenten in Rijk van Nijmegen wordt geadviseerd nader onderzoek te doen naar deze situatie en – indien deze signalen worden bevestigd – maatregelen te nemen om geen pgb’s toe te kennen aan niet- bekwame budgethouders.
6.2 Opdracht plan van aanpak PGB-onderzoek
Het Wmo-toezicht is bevoegd om te controleren of de pgb-houder de verplichtingen uit de toekenningsbeschikking naleeft. Niet alleen de pgb-houder, maar ook de aanbieder bij wie de pgb-ondersteuning is ingekocht is verplicht om aan het onderzoek van de toezichthouder mee te werken. Tot op heden heeft het Wmo-toezicht geen opdracht om toezicht te houden op de kwaliteit van de ondersteuning die wordt ingekocht door pgb-houders. Indien gemeenten in 2017
14 Kamerbrief over rapport weigering pgb Wmo 2015 en Jeugdwet, kenmerk 1016741-155016-DMO, p. 3.
van de bevoegdheid van het Wmo-toezicht gebruik willen maken, verwacht de GGD een opdracht om in de eerste helft 2017 een plan van aanpak op te stellen voor toezicht bij pgb-houders.
Kosten betreffen eenmalig 100 uur in 2017. Dit is 0,07 fte.
Centraal postadres Postbus 1120 6501 BC Nijmegen www.ggdgelderlandzuid.nl info@ggdgelderlandzuid.nl
Hoofdvestigingen GGD Gelderland-Zuid
Regio Nijmegen (Nijmegen) Rivierenland (Tiel)
Bezoekadres
Groenewoudseweg 275 6524 TV Nijmegen T: (088) 144 71 44 F: (024) 322 69 80
7 Bijlage 1
I. Inzet Wmo-toezichthouder bij een signaalgestuurd onderzoek
Voorbereiding
- onderzoek binnengekomen signalen:
inventarisatie (bij bv aanpalende toezichthouders,
Rijksinspecties etc.) 8 uur
telefonische navraag bij signaalgevers 4 uur - opstellen plan van aanpak en afstemmen 8 uur Start/documentenonderzoek:
- informeren aanbieder 3 uur
- informeren gemeenten 2 uur (gemiddeld afh. van
aantal gemeenten) - ontvangst en bestuderen opgevraagde documenten 20 uur
- Voorbereiding gesprek managers/directie 4 uur - 1e bezoek managers/directie (2 pers.) 2x4= 8 uur - verwerken uitkomsten en fasering bijstellen 10 uur - voorbereiding gesprek medewerkers/cliënten 4 uur Praktijkonderzoek
- gesprekken met cliënten(raad), medewerkers, observaties
inzage zorgdossiers en personeelsdossiers (2. personen) 3x10x2= 60 uur
- verwerking en analyse informatie 24 uur
- afstemming inhoud rapport – intern overleg (2 pers.) 6 uur
- afronding concept rapportage 8 uur
- check op feitelijke onjuistheden incl. reactie 10 uur - afstemmen met gemeenten ikv handhaving 3 uur - aanbieding rapport aan aanbieder en gemeenten 3 uur Openbaarmaking
- Juridische check + zienswijze 1 uur
Follow up
- acute controle ikv veiligheid (2 pers.) 8 uur
- herstelplan beoordelen 6 uur
- Herinspectie + rapport + openbaar maken 50 uur
Totaal 250 uur
