1
Studentenparlement Tijdelijke bepalingen in verband met de bescherming van de integriteit van verkiezingen (Tijdelijke wet bescherming integriteit van verkiezingen)
Nr. 4 VERSLAG
Inhoudsopgave
1. Inleiding 1
2. Toepasselijk Europees recht 4
3. Doel en noodzaak 12
4. Hoger recht 21
5. Verhouding tot andere wetgeving 25
6. Effecten 27
7. Uitvoeringsaspecten 29
8. Toezicht en handhaving 32
9. Geldelijke gevolgen 37
10. Evaluatie 38
11. Advies en consultatie 39
12. Slotopmerkingen 39
1. Inleiding
De leden van de Christelijk-Democratische Unie van Utrecht (Universiteit Utrecht, hierna: CDUu-fractie) hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel Tijdelijke bepalingen in verband met de bescherming van de integriteit van verkiezingen (Tijdelijke wet bescherming integriteit van verkiezingen). Deze leden hebben de integriteit van verkiezingen hoog in het vaandel staan, en onderkennen dat door nieuwe technologische ontwikkelingen en invloeden van buitenaf deze integriteit in het gedrang komt. Zij onderschrijven dan ook de doelstelling van het wetsvoorstel, en vinden het van belang dat de integriteit van de
verkiezingen gewaarborgd dient te blijven, waarbij een belangrijke nadruk wordt gelegd op oneigenlijke beïnvloeding via de sociale media. Deze leden hebben nog wel vragen en opmerkingen met betrekking tot het wetsvoorstel.
De leden van D’20 Nijmegen (Radboud Universiteit Nijmegen, hierna: D’20-fractie) hebben met interesse kennisgenomen van het regeringsvoorstel Tijdelijke wet bescherming integriteit van verkiezingen (hierna: wetsvoorstel). De leden van de D’20-fractie zien samen met de regering desinformatie en nepnieuws als een groot probleem. Zo is bekend dat
nepnieuws een grote rol heeft gespeeld bij onder meer het Brexit-referendum, de Amerikaanse presidentsverkiezingen van 2016 en 2020 en de bestorming van het Capitool in de Verenigde Staten. Dat nepnieuws ook in Nederland een stempel drukt op verkiezingen is daarmee ‘a disaster waiting to happen’. Om de integriteit van onze democratie te waarborgen is daarom wetgeving ter bestrijding van nepnieuws in en rondom verkiezingstijd essentieel. De leden van de D’20-fractie onderschrijven dan ook het doel van het wetsvoorstel.
De leden van de D’20-fractie platsen echter ook enkele kritische kanttekeningen bij het wetsvoorstel. Een eerste aspect dat voor deze leden van groot belang is, is de verhouding tot grondrechten. Daarnaast is het deze leden nog niet volledig duidelijk hoe het wetsvoorstel
2
zich verhoudt tot het Europese recht. De leden van de D’20-fractie vragen bovendien om verduidelijking van cruciale begrippen. Voorts hebben de leden van de D’20-fractie gekeken naar vergelijkbare wetgeving in Frankrijk, die voor de regering een inspiratiebron was bij het opstellen van het wetsvoorstel. De leden van de D’20-fractie hebben met veel interesse kennis genomen van de rol van de rechter in deze vergelijkbare wetgeving. In de bijdrage van de leden van de D’20-fractie zullen onder meer deze punten nader uitgewerkt worden.
De leden van GroenLeidsch (Universiteit Leiden, hierna: GL-fractie) hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel en de onderliggende stukken. Deze leden vinden de vrijheid van meningsuiting een groot goed. Tegelijkertijd constateren deze leden met de regering dat de verspreiding van desinformatie een reële, substantiële bedreiging vormt voor onze democratie en rechtsstaat, zeker wanneer die verspreiding plaatsvindt in verkiezingstijd. Recente voorbeelden in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk hebben de noodzaak van de verdediging van de democratische gedachtewisseling die de basis vormt van iedere liberale democratie meer dan eens benadrukt.1 De ontwikkeling van onze democratie naar een platformdemocratie, waarin die democratische gedachtewisseling steeds vaker plaatsvindt op online platforms en desinformatie makkelijker verspreid kan worden, vraagt om de organisatie van transparantie en sterke tegenmacht.2
De leden van de GL-fractie danken de regering dan ook voor het nemen van het initiatief voor het voorliggende voorstel, hoewel zij de verkenning van additionele maatregelen in de
toekomst niet zouden willen uitsluiten. Deze leden spreken hun waardering uit voor de moed van de regering om met dit voorstel tot de nodige regulering over te gaan. De leden van de GL-fractie beschouwen het regeringsvoorstel daarmee als een essentiële eerste stap in de strijd tegen desinformatie. Met deze inbreng ten behoeve van het verslag lichten de leden van de GL-fractie hun zienswijze op het voorliggende wetsvoorstel verder toe en stellen zij graag een aantal vragen aan de regering.
De leden van de Groninger Rode Unie voor een Nivellerend Nederland (Rijksuniversiteit Groningen, hierna: GRUNN-fractie) hebben met belangstelling kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden onderschrijven de doelstelling van het wetsvoorstel, het beschermen van de integriteit van verkiezingen, volledig. Het weren van desinformatie uit het publieke debat is essentieel voor een gezond verkiezingsproces. De leden van de
GRUNN- fractie zijn echter van mening dat het wetsvoorstel in zijn huidige vorm nog niet aan de doelstelling voldoet. Deze leden leggen de regering in deze bijdrage dan ook de nodige vragen en opmerkingen voor.
De overheid heeft in de ogen van de leden van de GRUNN- fractie een cruciale rol in de strijd tegen desinformatie. Het is belangrijker dan ooit dat burgers kunnen vertrouwen op een betrouwbare overheid die ervoor zorgt dat desinformatie uit het publieke debat wordt
geweerd. Nu dit debat zich steeds meer op sociale media platformen van private techbedrijven afspeelt, is het noodzakelijk dat deze bedrijven transparantie en zorg betrachten over
desinformatie op hun platformen. De leden van de GRUNN-fractie waarderen evenals de regering dat techbedrijven zelf al maatregelen nemen, maar het is de overheid die richting haar burgers de verantwoordelijkheid heeft om deze transparantie te garanderen.
1 U.S. Department of Justice, Report On The Investigation Into Russian Interference In The 2016 Presidential Election; zie ook HC 632 - Intelligence and Security Committee of Parliament, report on Russia
2 Zoals tevens bepleit door de Raad voor het Openbaar Bestuur in zijn advies Zoeken naar waarheid. Over waarheidsvinding in de democratie in het digitale tijdperk, Den Haag: 2019, p. 48.
3
De leden van de GRUNN-fractie waarderen de inspanningen van de regering maar vinden dat het wetsvoorstel op een aantal punten nog beter moet. Ten eerste de zorgplicht. De leden van de GRUNN-fractie staan voor een zorgplicht die kenbaar en voorzienbaar is. Deze leden vinden dat het voor burgers, de Kiesraad en exploitanten duidelijk moet zijn waartoe deze open norm strekt en hoe deze in een concreet geval wordt toegepast en gehandhaafd. Ten tweede hechten de leden van de GRUNN-fractie veel waarde aan een gedegen uitvoering van deze wet. Op basis van dit wetsvoorstel twijfelen de leden van de GRUNN-fractie nog of die uitvoering optimaal zal gaan verlopen. Dit gezegd hebbende, voorzien deze leden de
noodzaak om met aanvullende maatregelen te komen die inspelen op de digitale ontwikkelingen van de toekomst. Deelt de regering deze visie? Hoe ziet het
langetermijnperspectief van de regering met betrekking tot de aanpak van desinformatie eruit?
De leden van LIBEURTÉ (Erasmus Universiteit Rotterdam, hierna:LIB-fractie) hebben het wetsvoorstel met gemengde gevoelens ontvangen. Voor deze leden is zonneklaar dat de integriteit van de verkiezingen, de kern van het functioneren van onze democratische rechtsstaat, met man en macht beschermd dient te worden. De leden van de LIB-fractie zien echter ook gevaren voor onze rechtsstatelijke vrijheden. Wordt de vrijheid van meningsuiting voldoende gewaarborgd?Hoe onafhankelijk zal het nodige toezicht op bedrijven zijn en wie bepaalt wat ‘fake news’ is?
De leden van de LIB-fractie staan zeer positief tegenover het feit dat in eerste instantie op zelfregulering moet worden vertrouwd, maar benadrukken dat het corrigerend optreden als ultimum remedium dient te fungeren.3 Toch lijkt artikel 3 van het wetsvoorstel te suggereren dat de aangewezen exploitanten hoe dan ook verplicht worden bepaalde inlichtingen te verstrekken. Dit lijkt niet te duiden op een ultimum remedium. De leden van de LIB-fractie zien mogelijke gevaren voor bijvoorbeeld de vrijheid van meningsuiting en dat baart hen als liberalen zorgen. Daarom hopen deze leden dat de regering nader ingaat op de waarborgen ter voorkoming van gevaren zoals censuur.
Er mankeert op dit moment nog teveel aan dit wetsvoorstel om er enthousiast op te reageren.
De leden van de LIB-fractie vinden dat drie onderwerpen enige verfijning behoeven.
Allereerst de rol van de media: zou het in onze vrije samenleving niet het uitgangspunt moeten zijn dat bedrijven allereerst de kans krijgen om zelf hun verantwoordelijkheid te nemen? Vervolgens de Europese dimensie: is er voldoende gekeken naar de aanpak van bijvoorbeeld Duitsland en Frankrijk? Tot slot de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke dimensie: zijn de bestuursrechtelijke instrumenten wel geschikt en worden deze op de juiste wijze toegepast? In het verslag beperken deze leden zich hoofdzakelijk tot deze belangrijke hoofdpunten.
De leden van het Maastrichtse Socialistische Verbond (Maastricht University, hierna:
MSV-fractie) hebben met interesse van het wetsvoorstel kennisgenomen. Als socialisten staan deze leden voor een rechtvaardige samenleving en daarmee ook voor een eerlijk verloop van verkiezingen. Deze leden vinden de invloed van het grootkapitaal verwerpelijk, en om deze reden kunnen zij zich dan ook vinden in de algemene doelstelling van het wetvoorstel.
Om het democratische proces in brede zin te beschermen, dienen grote bedrijven te worden aangepakt. Hoewel dit wetsvoorstel een eerste stap in de juiste richting is, zouden deze leden graag zien dat desinformatie breder wordt aangepakt dan momenteel in het wetsvoorstel is voorzien.
3 Tijdelijke wet bescherming integriteit van verkiezingen, nr. 3 (MvT), p. 1.
4
Allereerst baart het de leden van de MSV-fractie grote zorgen dat de Europese Commissie meer bevoegdheden krijgt. Zo’n belangrijk onderwerp als de bescherming van de integriteit van de verkiezingen kan beter op nationaal niveau, met nationale nuances, geregeld worden.
De leden van de MSV-fractie vinden dat artikel 7 van het wetsvoorstel dient te worden geschrapt. Ook zouden deze leden graag nadere uitleg ontvangen over de gekozen
gebruikersdrempel in artikel 2, de speciale aandacht voor transacties boven 10.000 euro en de tijdsduur in artikel 4. Tot slot vrezen de leden van de MSV-fractie dat de Kiesraad door dit wetsvoorstel wordt gepolitiseerd. Naar het inzien van deze leden komt de toezichthoudende functie eerder toe aan een nog op te richten zelfstandig bestuursorgaan of het Commissariaat voor de Media. De leden van de MSV-fractie kijken met belangstelling uit naar de reactie van de regering op hun twijfels omtrent het wetsvoorstel en tevens de posities van andere partijen.
De leden van de Nederlandse Unie voor Veritas en Unitas (Vrije Universiteit Amsterdam, hierna: NUVU-fractie) hebben met enige bezorgdheid kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij hebben hierover een aantal vragen en opmerkingen.
Een eerste bezorgdheid van de leden van de NUVU-fractie heeft betrekking op het risico dat het wetsvoorstel een afbreuk zou kunnen doen aan de integriteit van het verkiezingsproces.
Voorliggend wetsvoorstel kan namelijk een vrij, toegankelijk en publiekelijk debat
verhinderen, terwijl dit juist cruciaal is voor democratische en integere verkiezingen. De leden van de NUVU-fractie vragen de regering deze zorg weg te nemen.
Voorliggend wetsvoorstel richt zich op sociale media. De leden van de NUVU-fractie
onderkennen dat sociale media platforms een grote rol spelen in de informatievoorziening van de burger, en daardoor ook een grote invloed heeft op het publieke debat. Dientengevolge hebben deze sociale media platforms, als private bedrijven, een bepaalde publieke taak
gekregen, waar bepaalde verantwoordelijkheden bij horen. De vraag is echter of wetgeving de voorkeur verdient boven andere alternatieven, zoals zelfregulering. Zo stelt de Europese Commissie dat zelfregulering door online platforms een essentiële maatregel is om online desinformatie aan te pakken.4
De leden van de NUVU-fractie vragen zich af waarom de regering in het wetsvoorstel aan de optie van zelfregulering voorbijgaat, en waarom de regering dit minder vergaande alternatief niet heeft uitgewerkt.
Tot slot sluiten de leden van de NUVU-fractie zich aan bij het standpunt dat
mediageletterdheid vandaag de dag een belangrijk leerdoel is binnen het onderwijs. Zodoende vragen deze leden zich af hoe de regering invulling tracht te geven aan dat leerdoel met voorliggend wetsvoorstel.
2. Toepasselijk Europees recht
De leden van de D’20-fractie hechten veel waarde aan zowel nationale als Europese en internationale grondrechten. De plicht om onjuiste informatie te verwijderen kan de vrijheid van meningsuiting beperken (artikel 4 van het wetsvoorstel). In een democratische
samenleving is de vrijheid van meningsuiting van essentieel belang. Een beperking van dit recht zoals vervat in artikel 10 EVRM en 11 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie is slechts onder bijzondere omstandigheden toegestaan. Vereist is onder meer dat het
4 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_5681
5
wetsvoorstel voldoende specifiek is geformuleerd.5 De leden van de D’20-fractie vernemen graag van de regering of zij verwacht dat het wetsvoorstel aan die eis voldoet. Daarbij wijzen de leden zij met name op de in artikel 4 van het wetsvoorstel genoemde term ‘alle nodige maatregelen’. Bovendien zetten de leden vraagtekens bij de proportionaliteit van de beperking. Online platforms dienen volgens artikel 4 van het wetsvoorstel adequate maatregelen te treffen tegen desinformatie. Indien hier het verwijderen van desinformatie onder moet worden verstaan, levert dit een ernstige beperking van de vrijheid van
meningsuiting op. Nu de Kiesraad op grond van artikel 3 van het wetsvoorstel bepaalde persoonsgegevens openbaar wil maken van de natuurlijke persoon of rechtspersoon die desinformatie heeft verspreid, kan deze beperking van de vrijheid van meningsuiting ook zorgen voor zelfcensuur bij anderen. Dit kan tot gevolg hebben dat mensen terughoudend worden om deel te nemen aan het maatschappelijk debat. De leden van de fractie zijn daarom van mening dat de regering uiterst zorgvuldig met dit zogenaamde ‘chilling effect’ om moet gaan.6 Het is dan ook van groot belang dat dit mee wordt genomen in de
proportionaliteitstoets. Uitingen die bijdragen aan het publieke debat zullen de Staat een kleinere ‘margin of appreciation’ geven, de zogenaamde beoordelingsruimte die lidstaten hebben bij de uitleg en uitwerking van de verdragen.7 Een eventueel ‘chilling effect’ zoals zelfcensuur kan ervoor zorgen dat de beperking de proportionaliteitstoets niet doorstaat. De leden van de D’20-fractie vernemen graag van de regering of en, zo ja, waarom naar haar oordeel deze beperking proportioneel is.
Daarnaast rust op de Staat niet slechts een negatieve plicht om zich afzijdig te houden waar het de vrijheid van meningsuiting betreft, maar is er ook een positieve plicht. Deze positieve plicht houdt in dat de Staat het recht van het publiek ‘to be properly informed’ actief moet waarborgen, krachtens zowel artikel 10 EVRM als artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het is de leden van de fractie niet duidelijk hoe de regering met het wetsvoorstel aan deze positieve verplichting wil voldoen. Zij vragen de regering daarom om duidelijkheid terzake.
Ook voor de vraag of een inbreuk op de negatieve verplichting die voortvloeit uit artikel 3 EP gerechtvaardigd kan worden, is definiëring van het begrip ‘alle nodige maatregelen’ uit artikel 4 van het wetsvoorstel van belang. Het recht op vrije verkiezingen dat is neergelegd in artikel 3 EP is geen absoluut recht. Zoals al opgemerkt ten aanzien van de vrijheid van
meningsuiting, geldt ook ten aanzien van het recht op vrije verkiezingen dat een beperking proportioneel moet zijn.8 Door het gebruik van onscherpe begrippen als ‘alle nodige
maatregelen’ is het de leden van de D’20-fractie niet duidelijk of hieraan voldaan is. De leden zouden hierover graag opheldering ontvangen van de regering.
Verder hebben de leden van de D’20-fractie vragen over de door de regering gestelde
toepasselijkheid van artikel 17 EVRM. Op grond van dit artikel kan men geen beroep doen op de vrijheid van meningsuiting indien dit recht wordt ‘ingezet voor doeleinden die
overduidelijk in strijd zijn met de geest van het EVRM’.9 De regering stelt dat anonieme verspreiders van desinformatie die te kwader trouw onjuiste informatie op sociale media
5 EHRM 7 december 1976, appl.no. 5493/72 (Handyside), NJ 1987, 236, §42; EHRM 26 april 1979, appl.no.
6538/74 (Sunday Times/Verenigd Koninkrijk), NJ 1980, 146 (m.nt. Alkema) §49.
6 EHRM 27 maart 1996, appl.no. 17488/90 (Goodwin) §39; EHRM 17 december 2004, appl.no. 33348/96 (Cumpǎnǎ and Mazǎre v. Romania) §114.
7 Broekstra, Uitingsvrijheid op het internet, reguleren van communicatiemachthebbers op grond van het EVRM, 2014, p. 35.
8 EHRM 2 maart 1987, appl.no. 9267/81 (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium) §52 en EHRM 18 februari 1999, appl.no. 24833/94 (Matthews v. The United Kingdom) §63.
9 HR 24 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:447, r.o. 4.2; EHRM 6 januari 2011, 34932/04 (Paksas v. Lithuania)
§88.
6
zetten teneinde de verkiezingsuitslag te beïnvloeden, vallen onder artikel 17 EVRM. De leden van de D’20-fractie vragen aan de regering of en, zo ja, welke uitlatingen van onjuiste
informatie vallen onder het toepassingsbereik van artikel 17 EVRM. Van belang hierbij is dat het EHRM als uitgangspunt neemt dat artikel 17 EVRM alleen wordt toegepast ‘on an
exceptional basis and in extreme cases’ zoals het geval is indien onmiddellijk duidelijk is dat de strekking van gedane uitlatingen strijd oplevert met de waarden van het EVRM,
bijvoorbeeld racistische of antisemitische uitlatingen.10
De leden van de D’20-fractie hebben daarnaast enkele vragen over de verenigbaarheid van het wetsvoorstel met het Unierecht. Exploitanten van grote online platforms waaraan dit
wetsvoorstel verplichtingen oplegt, zijn vaak gevestigd binnen de Europese Unie en verlenen grensoverschrijdende online diensten aan EU-burgers. Aannemelijk is daarom dat het
Unierecht van toepassing is op deze exploitanten en de diensten die ze verlenen. Het HvJEU heeft in door dergelijke exploitanten aanhangig gemaakte procedures eerder nationale
regelgeving buiten toepassing gelaten vanwege het vrije verkeer van diensten.11 De leden van de D’20-fractie vragen zich daarom af of dit wetsvoorstel verenigbaar is met artikel 56 VWEU en met de richtlijnen die dit vrije verkeer van diensten uitwerken, zoals Richtlijn 2000/31 inzake elektronische handel, Richtlijn 2010/13 inzake audiovisuele mediadiensten en Richtlijn 2006/123 inzake diensten.
Diensten van de informatiemaatschappij, waar dit wetsvoorstel op ziet, zijn gedeeltelijk geharmoniseerd in de Richtlijn inzake elektronische handel. De leden van de D’20-fractie vragen de regering of zij heeft onderzocht of de verplichtingen voor exploitanten die voortvloeien uit het wetsvoorstel verenigbaar zijn met deze richtlijn. Indien de regering van mening is dat het wetsvoorstel weliswaar de rechten in deze richtlijn beperkt, maar van oordeel is dat dit gerechtvaardigd is, vernemen de leden graag op welke grondslag deze rechtvaardiging berust en waarom de regering meent dat deze beperking proportioneel is.
Mocht de regering menen dat de Richtlijn inzake elektronische handel van toepassing is op dit wetsvoorstel, maken de leden van de D’20-fractie zich zorgen over de uit artikel 4, tweede lid, sub b van deze richtlijn voortvloeiende verplichting om een beperking van de richtlijn te melden aan de Europese Commissie en aan de lidstaat waar de exploitant die getroffen wordt door de beperking gevestigd is. Het niet nakomen van deze verplichting was voor het HvJEU eerder reden om wetgeving buiten toepassing te laten.12 Deze leden zouden daarom graag van de regering vernemen of nagedacht is over het nakomen van deze verplichting en of de regering reeds stappen heeft ondernomen om aan deze verplichting te voldoen.
Evenzeer vragen de leden van de D’20-fractie zich af of de regering heeft gekeken naar de verenigbaarheid van het wetsvoorstel met de eerder genoemde Dienstenrichtlijn en de
Richtlijn inzake audiovisuele mediadiensten. Mocht de regering van mening zijn dat met een van deze richtlijnen strijdigheid bestaat, zouden deze leden graag vernemen hoe de regering deze strijdigheid wil rechtvaardigen.
Indien de regering van mening is dat ook de Dienstenrichtlijn en de Richtlijn inzake
audiovisuele mediadiensten niet van toepassing zijn, vragen de leden van de D’20-fractie zich af of de regering heeft nagedacht over een rechtvaardiging van een eventuele beperking van het vrije verkeer van diensten zoals is neergelegd in artikel 56 VWEU. Artikel 3 en artikel 4
10 EHRM 27 juni 2017, appl.no. 34367/14 (Belkacem v. Belgium) §31; EHRM 16 november 2004, appl.no.
23131/03 (Norwood v. United Kingdom); EHRM 20 oktober 2015, appl.no. 25239/13 (M’Bala M’Bala v.
France).
11 Zie o.a. HvJEU 3 maart 2020, C-482/18, ECLI:EU:C:2020:141 (Google Ireland); HvJEU 19 December 2019, C-390/18, ECLI:EU:C:2019:1112 (Airbnb Ireland).
12 HvJEU 19 December 2019, C-390/18, ECLI:EU:C:2019:1112, r.o. 83-100.
7
van het wetsvoorstel zouden volgens deze leden namelijk een belemmering van het vrije verkeer van diensten kunnen vormen. De leden van de D’20-fractie zouden graag van de regering vernemen of zij denkt dat dit wetsvoorstel verenigbaar is met artikel 56 VWEU en op welke manier de regering een eventuele strijdigheid wil rechtvaardigen.
De Digital Services Act (DSA) is een conceptwetsvoorstel van de Europese Commissie met als doel het creëren van een veiligere digitale omgeving en het tot stand brengen van een gelijk speelveld met transparantie en verantwoording voor online platforms.13 De DSA bevat, onder andere, mechanismen die het makkelijker moeten maken om illegale content te
verwijderen. Daarnaast wordt meer en beter overheidstoezicht bewerkstelligd. De DSA biedt betere bescherming voor de fundamentele rechten van gebruikers van online platforms, bijvoorbeeld als het gaat om de vrijheid van meningsuiting. De leden van de D’20-fractie nemen met veel interesse kennis van dit conceptwetsvoorstel en volgen de ontwikkelingen nauwgezet. De leden van de fractie vernemen graag van de regering of zij ook kennis heeft genomen van de DSA en hoe dit conceptwetsvoorstel zich zal verhouden tot het wetsvoorstel.
De leden van de GL-fractie zijn blij dat de regering in de onderliggende stukken uitgebreid aandacht besteedt aan het Europese recht dat van toepassing is op het voorliggende
wetsvoorstel. Het Europees recht is wat de leden van de GL-fractie betreft een belangrijk onderdeel van de Nederlandse rechtsorde. Daarom is het voor hen van groot belang dat ieder voorliggend wetsvoorstel binnen de kaders van internationale regelgeving past. De leden van de GL-fractie volgen de regering in haar overweging dat met name artikel 10 van het EVRM en de jurisprudentie daaromtrent relevant zijn voor de beoordeling van het voorliggende wetsvoorstel. Als het gaat om het reguleren van het internet staat de vrijheid van
meningsuiting voor deze leden voorop. De redenatie van de regering wat betreft artikel 10 EVRM wordt door de leden van de GL-fractie grotendeels gevolgd, en deze leden zien dan ook geen strijdigheid met het artikel. Toch hebben de leden van de GL-fractie een tweetal vragen aan de regering met betrekking tot dit onderwerp.
Een eerste vraag die de leden van de GL-fractie de regering willen voorleggen betreft de toepasselijkheid van artikel 10 EVRM op het bestrijden van desinformatie. De leden van de GL-fractie stellen zich op het standpunt dat het discutabel is of dit het geval is. Hoewel er uitspraken van het EHRM zijn die lijken te wijzen op een verregaande bescherming onder artikel 10 EVRM, ook van de verspreiding van desinformatie14, zijn er tevens auteurs die hebben betoogd dat een uiting niet of nauwelijks voor bescherming in aanmerking komt als hij bedoeld is om het publieke debat te verstoren of andere soorten schade te veroorzaken.15 De positieve verplichting van de overheid om het recht van het publiek ‘to be properly informed’ actief te waarborgen speelt hierbij een rol. Het wetsvoorstel richt zich juist op dit soort uitingen, zoals in de Memorie van Toelichting is te lezen. Naar aanleiding van deze ambiguïteit in jurisprudentie en literatuur zijn de leden van de GL-fractie benieuwd welk standpunt de regering inneemt ten aanzien van de toepasselijkheid van artikel 10 EVRM.
Een andere vraag die de interesse van de leden van de GL-fractie heeft gewekt, betreft de vraag of sociale media, die gebruikt worden voor het verspreiden van desinformatie, onder de
13 Zie ‘Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on a Single Market For Digital Services (Digital Services Act) and amending Directive 2000/31/EC’, 15 december 2020.
14 Vgl. EHRM 6 september 2005, 65518/01, NJCM-Bulletin 2006, p. 696, m.nt. F. Kristen (Salov/Oekraïne).
15 T. McGonagle, 'De Raad van Europa en online desinformatie: laveren tussen zorgen en zorgplichten?', Mediaforum 2018, afl. 6, p. 183.
8
klassieke definitie van 'media' vallen zoals het EHRM deze veelal in zijn jurisprudentie gebruikt. De regering verwijst in de memorie van toelichting expliciet naar deze rechtspraak, maar stelt vervolgens dat sociale media niet als zodanige media kunnen worden aangemerkt.16 De leden van de GL-fractie wensen opheldering van de regering op dit punt. Zijn volgens de regering alle vormen van sociale media niet als media onder de EHRM-jurisprudentie aan te merken? Of tracht de regering aan te sluiten bij overwegingen zoals lijken te volgen uit de uitspraak EHRM Magyar Helsinki Bizottság/Hongarije? Uit deze uitspraak van het EHRM volgt dat sociale media kunnen worden aangemerkt als media, voor zover het gaat om bijdragen aan het publieke debat. Hieruit kan worden afgeleid dat wanneer niet wordt gepoogd bij de dragen aan het publieke debat (zoals het geval is als het gaat om de
verspreiding van desinformatie), de hoge mate bescherming van de bescherming die de pers normaliter toekomt niet hoeft te worden betracht.17
Voor wat betreft het overige zijn de leden van de GL-fractie, zoals gezegd, enthousiast over de aandacht die de regering heeft voor het toepasselijke Europees recht en steunen deze leden de redenering van de indieners van harte.
De leden van de GRUNN-fractie hechten veel waarde aan een solide Europese
samenwerking. Het digitale verkeer gaat bovendien over landsgrenzen heen. Het is daarom belangrijk dat Nederland blijft meewerken aan een Europese aanpak van desinformatie. Dit brengt onder andere met zich mee dat nationaal recht in overeenstemming dient te zijn met Unierecht. Daarvoor bevat het Unierecht verschillende instrumenten die de effectiviteit ervan garanderen, zoals rechtstreekse werking en voorrang. De leden van de GRUNN-fractie verbazen zich in dat licht over de beslissingsbevoegdheid die de Europese Commissie in dit wetsvoorstel krijgt toebedeeld. Kan de regering uitleggen waarom in dit wetsvoorstel een vergaande, ongebruikelijke bevoegdheid voor de Europese Commissie nodig wordt geacht?
Daarmee lijkt de regering tevens voor te sorteren op mogelijke strijdigheid met het Unierecht:
verwacht de regering dat het wetsvoorstel mogelijk in strijd is of in de toekomst zal zijn met het Unierecht? Hoe zorgt de regering ervoor dat toekomstige strijdigheid met Unierecht wordt voorkomen?
De leden van de GRUNN-fractie zien de vrijheid van meningsuiting als een zeer groot goed en een voorwaarde voor de democratische rechtsstaat. Artikel 10 EVRM - maar ook artikel 7 van onze Grondwet -, garandeert dit recht. Het doel van artikel 10 EVRM is het beschermen van de voorwaarden van het publieke debat in een democratische samenleving. Het weren van desinformatie tijdens verkiezingstijd draagt bij aan de verwezenlijking van dat doel.
Tegelijkertijd moet worden voorkomen dat maatregelen leiden tot een ongerechtvaardigde inperking van de vrijheid van meningsuiting. Kan de regering nog eens uitleggen hoe zij dat risico meent te voorkomen en welke waarborgen de voorliggende wet daarvoor thans biedt?
‘Fake news’ kan ervoor zorgen dat de opinie van burgers beïnvloed wordt en dat zij gestuurd worden in hun stemgedrag tijdens de verkiezingen. Dit levert een gevaar op voor de
democratie, wat onwenselijk is en voorkomen dient te worden. De leden van de LIB-fractie vragen zich echter af of het invoeren van dit wetsvoorstel om desinformatie tegen te gaan de oplossing is aangezien invoering kan wringen met de vrijheid van meningsuiting.
16 Studentenparlement 2020/21, nr. 3, p. 3.
17 EHRM 8 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011 (Magyar Helsinki Bizottság/Hongarije), r.o. 166.
9
De vraag is allereerst of desinformatie beschermd wordt onder artikel 10 EVRM. Het EHRM heeft aangegeven dat de bescherming onder het desbetreffende artikel ruim is, waarbij bescherming niet beperkt wordt tot bepaalde soorten informatie, expressies of ideeën.18 Het EHRM concludeerde dat verspreiding van onjuiste informatie over een presidentskandidaat niet verboden wordt onder artikel 10 EVRM.19 Dat betekent dat (bepaalde vormen van) desinformatie onder de bescherming valt van de vrijheid van meningsuiting. Hieraan doet niet af dat men in mindere mate beschermd zal worden door artikel 10 EVRM indien welbewust
‘fake news’ openbaar wordt gemaakt om het publieke debat te manipuleren. Zo kan men de bescherming van een grondrecht verliezen als te kwader trouw onjuiste informatie wordt geplaatst. Ook het tweede lid van het recht op vrije meningsuiting van artikel 10 lid EVRM laat ruimte voor de beperking van artikel 17 EVRM.20
Een inbreuk op vrijheid van meningsuiting kan gerechtvaardigd worden indien de beperking is voorzien bij wet, een legitiem doel nastreeft en noodzakelijk is in een democratische samenleving.De leden van de LIB-fractie betwijfelen of het wetsvoorstel in voldoende mate de kaders van de genoemde beperkingsmogelijkheden respecteert.
In Bowman/Verenigd Koninkrijk is uiteengezet dat vrije verkiezingen en de vrijheid van meningsuiting, en met name de vrijheid van politiek debat, de basis vormen voor een
democratisch stelsel. Het is vooral in de periode voorafgaand aan de verkiezingen belangrijk dat meningen en allerlei soorten informatie vrijelijk mogen worden verspreid.21 De leden van de LIB-fractie vragen zich dan ook af of dit wetsvoorstel, dat vrijelijke verspreiding vergaand inperkt, in overeenstemming is met de jurisprudentie van het EHRM.
Met oog op het Europees recht en de mogelijke schending hiervan, dient overheidsingrijpen uitsluitend te fungeren als een ultimum remedium, wanneer exploitanten niet hun
verantwoordelijkheid nemen om in ernstige gevallen in te grijpen zodat de integriteit van de verkiezingen in het geding komt.
De regering lijkt zich deels bewust van het risico dat schuilt in het censureren van vermeend onjuiste informatie.22 Verkeerde informatie dient zodoende met de aanbieding van juiste informatie bestreden te worden. Hier ligt een verantwoordelijkheid voor de media. De leden van de LIB-fractie zien in dat het aanspreken op de verantwoordelijkheid lastiger wordt als het gaat om sociale media, waar bijvoorbeeld geen sprake is van een journalistiek
dienstverband. Toch hopen deze leden dat de regering inziet niet bij voorbaat te hoeven twijfelen aan de mogelijkheden tot zelfregulering van deze media. Een recent voorval, weliswaar niet voorafgaand aan, maar onlosmakelijk verbonden met de verkiezingen in de Verenigde Staten, maakt vertrouwen in het zelfreinigend vermogen van de sociale media mogelijk. Tweets van Donald Trump, toen President, werden door Twitter voorzien van een disclaimer over de correctheid van de inhoud. Na de bestorming van het Capitool werd het zelfs onmogelijk gemaakt een filmpje van Trump te delen of te liken.23 Twitter bleek in staat de nodige verantwoordelijkheid te nemen door het account van Trump voorgoed te
schorsen.24 De leden van de LIB-fractie vernemen graag of de regering inziet hoe groot de
18 EHRM 20 november 1989, 10572/83, r.o. 26 (Markt intern Verlag GmbH en Klaus Beerman t. Duitsland).
19 EHRM 6 september 2005, 65518/01 (Salov/Oekraïne).
20 Hof Den Haag, 4 september 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1606, r.o. 11 (Wilders).
21 EHRM 19 februari 1998, 24839/94, r.o. 42 (Bowman/Verenigd Koninkrijk).
22 Tijdelijke wet bescherming integriteit van verkiezingen, nr. 3 (MvT), p. 2.
23 B. Blokker, ‘Aanhang Trump jaagt op politici in Capitool: „Waar zijn ze verdomme”, NRC 7 januari 2021.
24 B. Blokker, ‘Twitter schorst Trump, na cruciale rol bij zijn succes’, NRC 9 januari 2020.
10
mate van de verantwoordelijkheid van bedrijven zelf is, zonder dat enige interventie van een overheid nodig blijkt en vraagt daarom of de regering bereid is zelfregulering in het
wetsvoorstel sterker door te laten klinken.
De leden van de LIB-fractie benadrukken, net als de regering, het belang van artikel 10 EVRM en de waakhondfunctie van de traditionele pers. Deze leden benadrukken echter ook dat niet te lichtzinnig met de vrijheden van exploitanten buiten de traditionele pers moet worden omgegaan. Sociale media worden door allerlei politici als promotiemiddel gebruikt.
Niemand heeft het primaat op de waarheid. Men dient daarom voorzichtig te zijn met het mogelijk beperken van eventueel onwelgevallige geluiden, geluiden door de regering omschreven als ‘eenzijdige feiten’.25 Een belangrijk kenmerk van de politiek is dat
verschillende zienswijzen mogelijk zijn. Het is niet aan de Kiesraad, die in het wetsvoorstel een prominente rol krijgt, om te bepalen welke zienswijzen de juiste zijn.26 De Kiesraad moet niet gaan functioneren als Ministerie van Waarheid: het is aan de kiezer zelf om te bepalen wat juist is. George Orwell waarschuwde al dat “het verleden werd uitgewist, het uitwissen werd vergeten en de leugen de waarheid werd”.27 Een koers van wissen en gummen lijkt de leden van de LIB-fractie niet de gewenste. Een van het vrije woord wel.
Daarnaast merken de leden van de LIB-fractie op dat voorzichtigheid moet worden betracht bij het maken van onderscheid tussen traditionele media en sociale media. Deze leden vinden dat er, gezien hun recente karakter, eerst een uitvoerig debat moet worden gevoerd over de positie en waarde van sociale media. Onduidelijk is hun plaats ten opzichte van de traditionele pers. Wellicht zijn de sociale media de traditionele pers van de toekomst. Het papieren
tijdperk komt mogelijk aan zijn eind, waarmee het lastiger wordt aan te wijzen wat wel en niet journalistiek adequaat is. Eerst moet duidelijk zijn in welk hokje de sociale media geplaatst kunnen worden, voordat mogelijk bepaalde rechten beperkt worden. Het EHRM heeft al enige handvatten geboden. Zo dienden journalisten betrouwbare informatie te verstrekken in
overeenstemming met de ethiek van de journalist. Dit geldt zowel gedurende als buiten de verkiezingstijd.28 Ook is de mate van potentiële impact van het medium van belang.29 Al met al vinden de leden van de LIB-fractie het onderscheid tussen pers en sociale media nog niet scherp genoeg om bepaalde rechten bij voorbaat aan sociale media te ontzeggen. Veel
respectabele journalisten zijn bijvoorbeeld op Twitter en Instagram te vinden. Kan de regering nader ingaan op dit onderscheid en aangeven waarom het volgens haar al voldoende helder is om dit wetsvoorstel in te dienen?
Wetgeving op het gebied van online platforms wordt wereldwijd steeds relevanter. De leden van de MSV-fractie voorzien een aanvullende rol voor Europese wetgeving op dit gebied, met als doel een veiligere en toegankelijkere digitale ruimte te kunnen creëren voor
individuele burgers. Gedacht kan worden aan de recent aangebrachte Digital Service Act Packages door de Europese Commissie. De leden van de MSV-fractie achten het echter een goed initiatief om niet slechts Europese wetgeving op dit gebied af te wachten. Dit
nationaalrechtelijke wetsvoorstel kan – met de nodige aanpassingen – een belangrijke en efficiëntere rol vervullen op dit terrein. Bovendien heeft bestaande Europese wetgeving
25 Tijdelijke wet bescherming integriteit van verkiezingen, nr. 3 (MvT), p. 7.
26 Artikel 5 lid 1 Tijdelijke wet bescherming integriteit van verkiezingen.
27 G. Orwell, 1984, Amsterdam: Uitgeverij De Arbeiderspers 2020 (Nineteen Eighty-Four, 1950, vertaald door T. Davids), p. 76.
28 EHRM 21 februari 2017, nr 42911/08, r.o. 109, 131 (Orlovskaya Iskra t. Rusland).
29 EHRM 21 februari 2017, nr 42911/08, r.o. 109 (Orlovskaya Iskra t. Rusland).
11
aangetoond niet altijd van waarde te zijn, zoals de Code of Practice on Disinformation, welk reeds al in 2018 is ondertekend. Europese instrumenten hebben desinformatie niet voldoende aangepakt. Nationaal optreden middels onderhavig wetsvoorstel is hier een betere oplossing.
De democratie van lidstaten is een fundamenteel beginsel dat het meest optimaal kan worden gewaarborgd door de autoriteiten van de desbetreffende Staat. De leden van de MSV-fractie achten het daarbij onwenselijk indien de Europese Unie een dominante rol gaat spelen op het gebied van nationale verkiezingen in lidstaten. Bovendien verliest een Europees wetsvoorstel de nationale nuance en maakt het gevaar op een inbreuk op de democratie juist groter.
Europese wetgeving betekent immers niet automatisch betere wetgeving. De Nederlandse wetgever heeft meer kennis over wat moreel en democratisch past in de Nederlandse (politieke) gemeenschap.
De leden van de NUVU-fractie vragen de regering om een concretisering van de risico’s die de regering ziet aangaande de regulering van onjuiste en misleidende informatie door de overheid. Zou de regering eveneens kunnen toelichten op welke wijze zij deze risico’s wil adresseren? De regering vermeldt deze risico’s in algemene termen, maar laat na te
specifiëren van welke concrete risico’s zij het bestaan beseft, en hoe zij deze zal beperken.
Daarbij lijkt de regering de risico’s voor lief te nemen met het argument dat massale
misleiding op het internet in de aanloop naar de verkiezing een ‘bijzonder geval’ is. Er zouden namelijk kwaadwillende buitenlandse mogendheden zijn die de democratische instellingen en procedures willen ondermijnen. De leden van de NUVU-fractie plaatsen vraagtekens bij deze voorstelling van zaken. Deze leden vragen een onderbouwing van de stelling dat sprake zou zijn van ondermijning van democratische instellingen en procedures door kwaadwillende buitenlandse mogelijkheden middels internet. Wie zijn deze de gevreesde kwaadwillende buitenlandse mogendheden? Op welk bewijs steunt de stelling dat onze democratische instellingen en procedures door dezen worden ondermijnd?
De leden van de NUVU-fractie zijn erg bezorgd over de impact die het voorliggende wetsvoorstel heeft op de vrijheid van meningsuiting. De vrijheid van meningsuiting is essentieel in een rechtsstatelijke democratie. Dit fundamentele recht behelst een begrenzing van de handelingsvrijheid van de overheid. Daarbij hebben burgers op grond van voornoemde artikelen het recht om behoorlijk geïnformeerd te worden.30 Ook bij verkiezingen moeten deze fundamentele rechten worden gewaarborgd. Bij de leden van de NUVU-fractie bestaat de vrees dat voorligeend. wetsvoorstel afbreuk zal doen aan deze fundamentele rechten, nu bepaalde informatie door de overheid gecensureerd kan worden. De leden van de NUVU- fractie willen graag weten hoe de regering deze tegenstrijdigheden verklaart.
De regering haalt een treffende quote aan: ‘If there be time to expose through discussion the falsehood and fallacies, to avert the evil by the process of education, the remedy to be applied is more speech, not enforced silence.’ De leden van de NUVU-fractie zijn van mening dat de regering in lijn met de door haar aangehaalde quote moet handelen.
De leden van de NUVU-fractie onderschrijven de constatering van de regering dat de vrijheid van meningsuiting zich verzet tegen een overheid die inhoudelijke eisen aan de media oplegt, zelfs indien het strekt tot bescherming van het publiek tegen misleiding. Reden waarom deze leden zich verzetten tegen het door de regering gemaakte onderscheid tussen de journalistieke media (pers) enerzijds en de sociale media anderzijds. Ook sociale media genieten de
30 EHRM (GK) 26 april 1979, 6538/74 (Sunday Times/VK), para. 65 en 66.
12
bescherming van het recht op de vrijheid van meningsuiting, zoals verankerd in onder meer artikel 7 Grondwet en artikel 10 EVRM. De Hoge Raad heeft immers al in 2008 geoordeeld dat iedere internetpublicatie gelijkstaat aan een perspublicatie en dus ook de mediavrijheid geniet.31 Bovendien heeft het Europese Hof van Justitie geoordeeld dat sprake is van
journalistieke verwerking indien ‘de verwerking als enig doel heeft de bekendmaking aan het publiek van informatie, meningen of ideeën.’32 Hieruit blijkt dat ook de informatieverwerking van sociale media platforms onder journalistieke verwerking valt. Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens oordeelde dat belangenorganisaties gelijkgesteld dienen te worden met de pers.33 Een gelijksoortige redenering geldt voor sociale media. De leden van de
NUVU-fractie vragen de regering, met inachtneming van voornoemde jurisprudentie, nader te motiveren waarom zij onderscheid maakt tussen de sociale en journalistieke media. Hoe denkt de regering daarbij om te gaan met (des)informatie dat via journalistieke accounts op sociale media platforms wordt verspreid?
3. Doel en noodzaak
De regering neemt als uitgangspunt dat het verwijderen van onjuiste informatie door de exploitanten slechts als ultimum remedium ingezet kan worden. De leden van de D’20-fractie vernemen graag wat de regering al aan voorafgaande stappen heeft ondernomen, dat de regering nu kennelijk overgaat tot indiening van het wetsvoorstel. De Staatscommissie parlementair stelsel heeft daarnaast in haar eindrapport uit 2018 verschillende aanbevelingen gedaan om de transparantie van verkiezingscampagnes te waarborgen, onder meer ten aanzien van sociale mediaplatforms.34 De leden van de D’20-fractie vragen zich af of de regering acht heeft geslagen op deze aanbevelingen en, zo ja, waarom zij deze niet heeft overgenomen.
De leden van de GL-fractie merken op dat er vandaag de dag veel onenigheid over de
waarheid bestaat. Sociale media hebben een enorme invloed op de discussie over waarheid en feit. Hoewel dergelijke vragen over waarheidsvinding niet nieuw zijn, heeft de opkomst van sociale media een tweede virtuele realiteit gecreëerd. Waar zaken voorheen in een
gezamenlijke sfeer vielen en voor een bepaald gezamenlijk feitenkader zorgden, is er op online platforms - onder invloed van onder meer desinformatie - steeds vaker sprake van eigen waarheden. Het gebrek aan gedeelde waarheden staat een gezond democratisch debat over politieke keuzes in de weg.
Problematisch is dat grote socialmediaplatforms aan deze ontwikkeling door hun
verdienmodel een grote bijdrage leveren. Het verdienmodel van deze platforms bestaat uit het vasthouden van aandacht van gebruikers, om zo een enorme hoeveelheid aan persoonlijke data te verzamelen. Die wordt gebruikt om zo efficiënt mogelijk advertenties aan specifieke doelgroepen te kunnen voorschotelen. Daarom krijgen gebruikers vooral die informatie te zien die hen welgevallig is en daarmee hun aandacht vasthoudt. Naar aanleiding van documentaires als “The Great Hack” (over het Cambridge Analytica-schandaal35) en “The
31 HR 18 januari 2008, ECLI:NL:HR:2008:BB3210, m.nt. E.J. Dommering.
32 HvJ 16 december 2008, C-73/07,ECLI:EU:C:2008:727.
33 EHRM 14 april 2009, appl. 37374/05 (Társarág/Hongarije).
34 ‘Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans’, Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel, Boom: Amsterdam 2018.
35 Heawood, Jonathan. (2018). Pseudo-public political speech: Democratic implications of the Cambridge Analytica scandal. Information Polity. 23. 1-6. 10.3233/IP-180009.
13
Social Dilemma” klinkt er ook vanuit de samenleving een steeds kritischer geluid tegenover deze werkwijze van socialmediagiganten.
De algoritmes die worden gebruikt hebben ook een effect op de werking van onze democratie.
Niet langer gaan politieke partijen alleen van deur tot deur in de hoop met hun argumenten mensen te kunnen overtuigen op hen te gaan stemmen. Door micro-targeting kunnen via sociale media speciaal afgestemde boodschappen tot specifieke doelgroepen kiezers worden gericht. Vaak zijn mensen zich onvoldoende bewust van het feit dat hun data voor dit doeleinde wordt gebruikt, wat de werkwijze discutabel maakt. Het gevaar bestaat dat een politieke partij uit louter electorale motieven verschillende verkiezingsbeloftes doet aan verschillende groepen kiezers, zonder dat deze hiervan op de hoogte zijn. Gecombineerd met de verspreiding van desinformatie kunnen stemmers gericht gemanipuleerd worden met onjuiste cijfers of onwetenschappelijke onderzoeken.
Berichten die onwaarheden bevatten kunnen, door de omvang van de hoeveelheid data op het internet, niet allemaal tegengesproken worden. Daardoor kunnen zij makkelijk een eigen leven gaan leiden. Onwaarheden worden gemakkelijk verspreid, maar niet gemakkelijk weerlegd.. Dit probleem lijkt alleen maar groter te worden met de opkomst van nieuwe deepfake-technologie.36
Het kernprobleem is dus dat door het ontstaan van eigen waarheden en het gebrek aan
gedeelde waarheden niet meer op basis van onderling geaccepteerde feiten en uitgangspunten kan worden gedebatteerd. De verspreiding van desinformatie via online platforms versterkt deze tendens, en moet daarom worden aangepakt.
De leden van de GL-fractie wijzen in dit kader op de discussie over klimaatverandering. De wetenschappelijke consensus wijst ons al langere tijd op het feit dat de huidige manier van energieopwekking en overconsumptie zal leiden tot natuurrampen en een steeds
onherbergzamere aarde. Onder invloed van de verspreiding van desinformatie op sociale media lijken deze feiten echter vaak te worden gedegradeerd tot mening. Waar kennis voorheen vooral op wetenschap was gebaseerd, selecteren mensen nu uit de overvloed aan informatie hun eigen ‘feiten’. Hoewel op grote online platforms zoals Facebook ook feitelijk juiste informatie over het klimaat te vinden is,37 moet men op zoek naar deze pagina’s om ze te vinden.
De verspreiding van desinformatie over het klimaat is zo gevaarlijk, omdat onjuiste informatie het debat over de aanpak van dit probleem ernstig bemoeilijkt. In het afgelopen jaar werd opnieuw duidelijk hoe schadelijk desinformatie kan zijn bij de bosbranden in Australië.38 Op het internet werden door veel mensen andere oorzaken dan klimaatverandering aangenomen als waarheid. Valse claims over brandstichting werden geretweet door bekende figuren uit de (buitenlandse) politiek, waaronder de Australische minister-president en ook Donald Trump Jr., waardoor het effect dat de opwarming van de aarde heeft op het klimaat werd
gebagatelliseerd. Ook bij andere natuurrampen waarbij door experts klimaatverandering als
36 Woolley, S. (2020) The reality game: A gripping investigation into deepfake video’s, the next wave of fake news and what it means for democracy. Octopus Publishing Group.
37 Verhagen, L. (15-09-20) Facebook start informatiecentrum tegen nepnieuws over klimaat. De
Volkskrant.https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/facebook-start-informatiecentrum-tegen-nepnieuws- over-klimaat~b3250371/
38 Zappone, C. (12-02-20) #ArsonEmergency: how 'fake news' created an information crisis about the bushfires.
The Sydney Morning Herald. Geraadpleegd via: https://www.smh.com.au/world/oceania/arsonemergency- how-fake-news-created-an-information-crisis-about-the-bushfires-20200211-p53zma.html.
14
oorzaak wordt aangewezen, worden op social media onwaarheden verspreid. Op die manier ontstaat het risico dat klimaatverandering als minder groot probleem wordt gezien dan feitelijk het geval is.
De leden van de GL-fractie zien daarom, met de regering, de verspreiding van desinformatie via sociale media als een grote bedreiging voor onze democratie, onze samenleving, ons klimaat. Daarom zijn deze leden van mening dat opgetreden moet worden om deze bedreiging het hoofd te bieden. Het huidige wetsvoorstel zien deze leden daarbij als een eerste stap in de goede richting. Over de voorgestelde regeling en toelichting daarop hebben zij nog wel enkele vragen aan de regering.
De leden van de GL-fractie constateren dat de regering in de memorie van toelichting stelt dat de dreiging van desinformatie in eerste instantie met andere middelen moet worden bestreden dan in de voorgestelde regeling zijn neergelegd. Hiertoe wijst de regering met name op zelfregulering door platforms, het versterken van de rol van journalistieke media alsmede hun inzet op feitencontrole en het trainen van burgers in het herkennen van onbetrouwbare
bronnen.39
De leden van de GL-fractie delen het standpunt van de regering omtrent de noodzaak van deze alternatieve maatregelen. Ook voor deze leden is het uitgangspunt immers dat burgers zelfstandig een afweging kunnen maken over de betrouwbaarheid van informatie op sociale media. Onmisbaar daarbij zijn maatregelen in de sfeer van feitencontrole door traditionele media, het verbeteren van mediageletterdheid van burgers en het beschermen van de
pluriformiteit van de media. De door de regering aangehaalde maatregelen waar het “in eerste instantie van zal moeten komen” leveren daarmee een niet-geringe bijdrage in de strijd tegen desinformatie.
Desalniettemin mag daaruit, naar de mening van de leden van de GL-fractie, niet worden afgeleid dat regulering daarmee niet noodzakelijk zou zijn, omdat eerst minder zware
alternatieven kunnen worden beproefd. Deze leden menen veeleer dat de hiervoor genoemde maatregelen dienen te worden gecombineerd met een vorm van doeltreffende regulering. In dit kader wijzen de leden van de GL-fractie in het bijzonder op de (inherente) beperkingen van zelfregulering door platforms en maatregelen om feitencontrole door traditionele media te bevorderen.
De regering stelt allereerst terecht dat feitencontrole door een pluriform landschap van traditionele media kan verhinderen dat mensen in een ‘informatie-bubble’ belanden.40 Internetgebruikers krijgen dan slechts eenzijdige informatie te zien. Met feitencontrole kan weliswaar worden voorkomen dat iemand in een filterbubbel terechtkomt, maar genezen kunnen dergelijke maatregelen volgens de leden van de GL-fractie slechts in beperkte mate.
Inzet op feitencontrole door traditionele media is immers alleen zinvol als gebruikers die in aanraking komen met desinformatie óók traditionele media raadplegen. De leden van de GL- fractie menen echter dat er een groeiende groep gebruikers bestaat voor wie dit niet het geval is. De regering wijst in dit kader op jongere generaties, die meer gebruikmaken van sociale
39 Studentenparlement 2020/21, nr. 3, p. 1.
40 Studentenparlement 2020/21, nr. 3, p. 1.
15
media dan dat zij traditionele media raadplegen.41 Een andere groep bestaat uit mensen die geen vertrouwen (meer) hebben in traditionele media en uiteindelijk alleen nog informatie tot zich nemen via alternatieve, sociale media en terechtkomen in een filterbubbel. Dan bereikt logischerwijs iedere feitencontrole door traditionele media hen niet meer. Deze groep lijkt, gelet op de recente ontwikkelingen in de samenleving, helaas te groeien.
Daarmee is zeker niet gezegd dat meer feitencontrole door traditionele media niet wenselijk zou zijn. Het middel lost het probleem van ‘desintegratie van een gedeeld beeld van de werkelijkheid’ echter onvoldoende op.42 Het lijkt de leden van de GL-fractie zelfs aannemelijk dat meer inzet op feitencontrole door de pers averechts kan werken, omdat mensen die deze traditionele media reeds wantrouwen worden gesterkt in hun overtuiging dat juist zij desinformatie verspreiden.
Het stimuleren van vergaande zelfregulering door platforms is volgens de leden van de GL- fractie in dit licht effectiever, omdat gebruikers dan op hetzelfde platform in aanraking komen met een waarschuwing of de onjuiste informatie überhaupt niet te zien krijgen. Zelfregulering is echter, zolang regelgeving uitblijft, volledig afhankelijk van de bereidheid en capaciteit (feitelijke mogelijkheid) van platforms om daartoe over te gaan. De leden van de GL-fractie maken zich daarbij grote zorgen over de berichten dat factchecking rondom Nederlandse verkiezingen voor grote platformen als Facebook en Twitter (nog) geen prioriteit heeft.43 Deze leden concluderen dat het vertrouwen op zelfregulering door grote, commerciële platforms – zeker op korte termijn – onvoldoende bescherming zal bieden tegen desinformatie. Zij zijn dan ook blij dat ook de regering de integriteit van het
verkiezingsproces zo belangrijk acht dat de aanpak van desinformatie niet aan platforms alleen kan worden overgelaten.44 In dat kader vernemen de leden van de GL-fractie graag middels een uitgebreidere toelichting van de regering in hoeverre zij zelfregulering door platforms momenteel als kansrijke optie beschouwt.
Gelet op het voorgaande zien de leden van de GL-fractie in het voorliggende wetsvoorstel een noodzakelijke maatregel om te bewerkstelligen dat platforms zich actief gaan inzetten om desinformatie in verkiezingstijd tegen te gaan. Het invoeren van een transparantieverplichting en inhoudelijke zorgplicht voor platforms met een wezenlijke invloed is een essentiële stap in de bestrijding van desinformatie.
Wel heeft de regering in de ogen van de leden van de GL-fractie relatief summier
onderbouwd waarom er, ondanks de mogelijkheid van andere maatregelen, toch noodzaak bestaat voor de voorgestelde regeling. Die noodzaak is, gelet op het bovenstaande, naar de mening van de GL-fractie ruimschoots aanwezig. De leden zouden het waarderen wanneer de regering haar eerdere toelichting op dit punt zou aanscherpen.
Daarnaast vragen de leden van de GL-fractie zich af of op onderdelen van het voorliggende wetsvoorstel geen verdergaande maatregelen zijn vereist. Hierbij willen deze leden vooral de
41 Studentenparlement 2020/21, nr. 3, p. 7. Overigens bleek uit onderzoek naar de situatie in de Verenigde Staten dat ouderen vaker desinformatie delen dan jongeren: zie hiervoor Guess, A., Nagler, J. & Tucker, J., Less than you think: Prevalence and predictors of fake news dissemination on Facebook, in: Science Advances 5 (1), 2019.
42 Begrip zoals gehanteerd door de Raad voor het Openbaar Bestuur in zijn advies Zoeken naar waarheid. Over waarheidsvinding in de democratie in het digitale tijdperk, Den Haag: 2019, p. 52.
43 H. Hueck en S. van Gils, ‘Nederlandse verkiezingen factchecken is voor Facebook en Twitter geen prioriteit’, Het Financieele Dagblad, 5 februari 2021, p. 26.
44 Studentenparlement 2020/21, nr. 3, p. 4.
16
aandacht vestigen op het verschijnsel van (micro)-targeting, gelet op de grote uitdaging die ondoorzichtige algoritmes met zich meebrengen. In dit kader wijzen de leden graag op de aanbeveling van de Raad voor het Openbaar Bestuur om ‘deliberatie’ als ontwerpprincipe voor platforms te stimuleren en de constatering van de Staatscommissie parlementair stelsel dat het onwenselijk is dat algoritmes ongemerkt beïnvloeden welke politiek gekleurde informatie een gebruiker wel en niet te zien krijgt.45
Allereerst vragen de leden van de GL-fractie zich af of de transparantieverplichting uit artikel 3 lid 1 sub d van het wetsvoorstel afdoende is om de heimelijke beïnvloeding van de
meningsvorming bij kiezers door algoritmes tegen te gaan. Biedt de periode van twaalf weken voorafgaand aan de dag van verkiezing wel voldoende tijd om de werking van het algoritme te doorgronden? Kan de Kiesraad vervolgens nog op tijd voor de verkiezingsdag effectief sanctionerend optreden en informatie openbaar maken, zodat de wetenschap tijdig kiezers kan informeren over de werking van de algoritmes? Hoe moet in de visie van de regering worden omgegaan met wijzigingen in algoritmes die vlak voor de verkiezingen worden doorgevoerd?
En hoe dient er volgens de regering voor te worden gezorgd dat uitleg over de werking van algoritmes de gebruikers die vatbaar zijn voor desinformatie daadwerkelijk bereikt? Acht de regering het aannemelijk dat die uitleg vervolgens leidt tot een herwaardering van de
(betrouwbaarheid van) informatie die deze gebruikers via sociale media tot zich nemen?
Voorts achten de leden van de GL-fractie het denkbaar dat de regering zou hebben gekozen voor een verbod op de toepassing van algoritmes (micro-targeting) op de verspreiding van politiek gekleurde informatie, in het bijzonder voor politieke advertenties. Een dergelijk verbod zou een tijdelijk karakter kunnen kennen, waarbij aangesloten kan worden bij de in het voorstel gehanteerde termijn van 12 weken. Daarnaast is het denkbaar het verbod alleen van toepassing te verklaren op politieke advertenties die door buitenlandse actoren zijn bekostigd of deze ‘buitenlandse’ advertenties geheel te verbieden.46
Daarnaast vragen de leden van de GL-fractie zich af of de regering ook heeft bezien of het uitbreiden van delictsomschrijvingen bij het manipuleren van de meningsvorming bij verkiezingen mogelijk is.47 Daarmee kan het te kwader trouw verspreiden van foutieve informatie teneinde daarmee de eerlijkheid van de verkiezing te schaden ook strafrechtelijk worden aangepakt. De leden van de GL-fractie hebben in dit kader kennisgenomen van het standpunt van de regering dat strafbepalingen met betrekking tot de inhoudelijke zorgplicht van platforms ‘(nog) niet’ in het geding zijn.48 Deze bepalingen zien echter op de
verantwoordelijkheid van platforms en niet (ook) op de actoren die opzettelijk foutieve informatie verspreiden.
Daarmee constateren de leden van de GL-fractie dat, waar het gaat om micro-targeting, aanvullende maatregelen mogelijk en wellicht ook gerechtvaardigd zijn. Deze leden zijn echter van mening dat de regering beter is toegerust om hieromtrent een goede inschatting te maken, met name waar het gaat om praktische uitvoerbaarheid en effectiviteit. Daarom
45 Raad voor het Openbaar Bestuur, Zoeken naar waarheid. Over waarheidsvinding in de democratie in het digitale tijdperk, Den Haag: 2019, p. 59; Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken, Den Haag: Boom, 2018, p. 243.
46 Zoals onder meer aangehaald door de Staatscommissie parlementair stelsel in het eindrapport Lage drempels, hoge dijken, Den Haag: Boom, 2018, p. 239. Een algeheel verbod is eerder (a contrario) bij motie verzocht door een meerderheid van de Tweede Kamer: Kamerstukken II 2018/19, 30821, nr. 61.
47 Kamerstukken II 2018/19, 30821, nr. 68.
48 Studentenparlement 2020/21, nr. 3, p. 4.
17
vernemen de leden graag van de regering waarom zij er tot op heden niet voor heeft gekozen om een dergelijke bepaling in het wetsvoorstel op te nemen. Ook verzoeken deze leden de regering om te reflecteren op de mogelijkheid van uitbreiding van delictsomschrijvingen en de verhouding van die maatregel tot het voorliggende voorstel.
Voorts hebben de leden van de GL-fractie vragen bij de beoogde reikwijdte van de
voorgestelde wet. Op diverse plaatsen in de memorie van toelichting suggereert de regering dat het doel van de wet er met name in is gelegen om inmenging in het verkiezingsproces door buitenlandse publieke en private actoren tegen te gaan.49 Bij lezing van de voorgestelde wettekst treffen de leden van de GL-fractie deze beperking echter niet aan. De artikelen 3 en 4 zijn zodanig geformuleerd dat ook binnenlandse inmenging – voor zover in dat geval van inmenging kan worden gesproken – onder de reikwijdte van de regeling valt.
Daarmee is volgens de leden van de GL-fractie onduidelijkheid ontstaan over het precieze doel dat de regering met het onderhavige voorstel voor ogen heeft. Daarom verzoeken de leden van deze fractie de regering op dit punt om een nadere toelichting. Indien de regering alleen beoogt buitenlandse inmenging tegen te gaan, vragen de leden de regering om te onderbouwen waarom niet ook verspreiding van politiek gekleurde desinformatie door binnenlandse actoren zou moeten worden tegengegaan.
Daarbij benadrukken de leden van de GL-fractie dat zij het toepassingsbereik van het
voorliggende voorstel niet zouden willen beperken tot buitenlandse inmenging. Het risico van ondermijning van onze democratische rechtsorde middels de verspreiding van desinformatie door buitenlandse actoren is groot, maar manifesteert zich volgens deze leden ook bij beïnvloeding door binnenlandse actoren. Deze opvatting zou volgens de leden van de GL- fractie ook beter aansluiten bij het doel van het wetsvoorstel om ‘de integriteit van het verkiezingsproces te waarborgen’50, dat geen onderscheid maakt tussen binnenlandse of buitenlandse inmenging.
In het verlengde daarvan vernemen de leden van de GL-fractie graag de gedachtes van de regering betreffende de toepassing van de voorgestelde regeling op Nederlandse politieke partijen, die ook steeds vaker gebruikmaken van advertenties en targeting op sociale media en daarmee een bijzondere groep binnenlandse actoren vormen.
Daarnaast hebben de leden van de GL-fractie vragen bij een aantal andere door de regering aangebrachte verbijzonderingen op de wettekst.
Zo stelt de regering dat “bedreigende misstanden niet [worden] veroorzaakt door duidelijk identificeerbare personen of organisaties die onjuiste informatie verspreiden.”51 Hoewel de leden van de GL-fractie de redenering dat anonieme fake accounts en bots een groot probleem vormen kunnen steunen, zien deze leden ook een bedreiging in de verspreiding van
desinformatie door identificeerbare personen of organisaties, zeker wanneer zij enig
vertrouwen genieten of gebruikmaken van advertenties en micro-targeting. De leden van de GL-fractie zouden de regering daarom willen verzoeken nogmaals op haar stellingname in dezen te reflecteren. In het bijzonder wensen deze leden te vernemen of de regering de in de Memorie van Toelichting genoemde aspecten van een valse identiteit, het gebruikmaken van
49 Studentenparlement 2020/21, nr. 3, p. 6-8.
50 Studentenparlement 2020/21, nr. 3, p. 1.
51 Studentenparlement 2020/21, nr. 3, p. 4.
18
bots en het versluieren van handelen middels micro-targeting als cumulatieve criteria wil hanteren voor toepassing van dit wetsvoorstel.52
Ook hebben de leden van de GL-fractie vragen bij de beperking van de reikwijdte tot
‘grootschalige en geautomatiseerde desinformatiecampagnes’. Het is voor deze leden helder dat er een onderscheid bestaat tussen (niet-opzettelijk) verspreiden van misinformatie en het (opzettelijk) verspreiden van desinformatie. De verspreiding van desinformatie zou volgens de leden van de GL-fractie echter zoveel mogelijk moeten worden tegengegaan, ook wanneer sprake is van een lagere ‘organisatiegraad’. Deze leden vernemen dan ook graag van de regering waarom zij het gerechtvaardigd acht om niet ook de minder (grootschalig of
automatisch) georganiseerde, kleinere vormen van desinformatie onder de reikwijdte van het wetsvoorstel te scharen en waar in de ogen van de regering de grens zou moeten liggen.
De leden van de GRUNN-fractie zien met de regering de noodzaak om te anticiperen op het gevaar dat desinformatie voor onze verkiezingsprocessen vormt. Niet alleen in Groot-
Brittannië, ook in Nederland is er een reële dreiging, zo getuigen de grootschalige
desinformatiecampagnes over MH17 en het coronavirus. Burgers lijken in sommige gevallen feiten niet meer van fictie te kunnen onderscheiden. Het is van belang dat elke burger op basis van juiste informatie zijn stem kan uitbrengen. De leden van de GRUNN-fractie vernemen op onderstaande punten dan ook graag een nadere toelichting van de regering.
Allereerst stellen de leden van de GRUNN-fractie voorop dat zij een zorgplicht voor exploitanten wenselijk achten. Deze leden zetten echter wel vraagtekens bij de vormgeving van deze zorgplicht, op basis waarvan exploitanten “alle nodige maatregelen” moeten nemen om misbruik van hun diensten te voorkomen. Een open norm impliceert namelijk een
bepaalde handelingsvrijheid voor exploitanten. Er is dus grote kans dat zij niet alle zorg betrachten die nu juist van hen wordt verlangd. De leden van de GRUNN-fractie pleiten daarom voor concrete normen die duidelijkheid verschaffen omtrent de minimale maatregelen die exploitanten moeten nemen, zoals het inrichten van notificatieprocessen, het verplicht samenwerken met factcheckers en het verplicht doorverwijzen naar betrouwbare informatie.
Concrete normen vormen daarbij tevens een duidelijk toetsingskader voor de Kiesraad. Is de regering het eens met de leden van de GRUNN- fractie dat met een nadere concretisering van de zorgplicht meer duidelijkheid wordt geschapen voor exploitanten en Kiesraad, en daarmee een betere bescherming van burgers? Kan de regering aangeven welke maatregelen
exploitanten op basis van de zorgplicht tenminste dienen te nemen?
In het verlengde hiervan is het de leden van de GRUNN-fractie onduidelijk wat de regering precies verstaat onder “onjuiste informatie waardoor de eerlijkheid van een verkiezing wordt geschaad”. Het is van kardinaal belang dat ook hier duidelijk en voorzienbaar is welk soort informatie er door sociale media bedrijven moet worden gereguleerd en waar de Kiesraad aan moet toetsen. De leden van de GRUNN-fractie zien dat er veel verschillende definities van
‘desinformatie’ rondgaan. In het kader van dit wetsvoorstel acht de fractie daarom een eenduidige definitie van desinformatie gewenst. Hoe definieert de regering desinformatie?
Daarnaast verlangt de fractie een nadere explicitering van de wijze waarop moet worden beoordeeld of een verkiezing ‘eerlijk’ is en wanneer deze wordt geschaad. Wat verstaat de regering onder een ‘eerlijke verkiezing’? En hoe meent de regering dat het schadecriterium moet worden ingevuld?
52 Deze aspecten worden genoemd in Studentenparlement 2020/21, nr. 3, p. 4.
