OPTA
Bekendmaking over de invoering van de prijssqueezetoets
OPTA/EGM/2000/203481 21 december 2000
Inleiding
1. Op 10 oktober 2000 is het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) een consultatie gestart over de wijze waarop hij voornemens is de
eindgebruikerstarieven van KPN op aspecten van prijssqueeze te toetsen. De consultatie eindigde 15 november jl. De tijdens de consultatieperiode binnengekomen reacties hebben een zodanige omvang, complexiteit en relevantie dat het college snelle invoering van een toets niet haalbaar acht. Snelle invoering zou geen recht doen aan de zorgvuldigheid van de besluitvorming van het college. Het college maakt in dit document bekend op welke wijze hij tot invoering van de prijssqueezetoets wil overgaan.
Consultatie prijssqueeze
2. Door toenemende (potentië le) concurrentie staan de eindgebruikerstarieven van een aantal telefoondiensten van KPN onder druk. Bij relatief stijgende interconnectietarieven leidt dit echter tot afnemende marges. De marge kan zo laag worden dat concurrenten van KPN hun diensten niet meer rendabel kunnen aanbieden.
3. KPN is aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor vaste openbare telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten. Dit houdt in dat KPN aan een aantal wettelijke verplichtingen dient te voldoen. Eén van die verplichtingen is het hanteren van kostengeorië nteerde eindgebruikerstarieven voor telefoondiensten. Kostengeorië nteerd wil zeggen dat de tarieven op de onderliggende kosten gebaseerd dienen te zijn. De tarieven dienen daarmee in een bepaalde
verhouding te staan tot de kosten. De maximale bovengrens van de tarieven ten opzichte van de kosten van een aantal eindgebruikersdiensten wordt beschreven in het price cap-systeem van 27 september 1999, kenmerk OPTA/EGM/99/7526. De price cap wordt uitgedrukt in een percentage waarmee de tarieven van een aantal diensten jaarlijks gezamenlijk minimaal moeten dalen of waarmee ze maximaal mogen stijgen. Voor de minimale ondergrens van de eindgebruikerstarieven heeft OPTA nog geen formele regels gepubliceerd.
drukken. De bekendmaking van de Europese Commissie van 28 augustus 1998 betreffende de toepassing van de mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang in de telecommunicatiesector,
98/C265/02, geeft echter een nadere precisering op het Akzo-arrest. Hieruit blijkt dat in
netwerksectoren, indien een dominante onderneming opereert in een situatie waarbij concurrenten voor het aanbieden van hun diensten afhankelijk zijn van inkoop, het deze onderneming niet is toegestaan zijn producten onder de kostprijs aan te bieden.
5. In het consultatiedocument Prijssqueeze van 9 oktober 2000 (hierna: het consultatiedocument) heeft het college aangegeven op welke wijze hij de ondergrens van een aantal eindgebruikerstarieven van KPN beoordeelt en op welke wijze hij deze beoordeling wil formaliseren met behulp van een prijssqueezetoets. Het college had het voornemen om in december 2000 een definitieve prijssqueeze-toets te publiceren. De consultatie heeft geleid tot reacties die het college nopen om de voorgenomen planning te herzien.
Aanpak squeezeproblematiek
6. Uit reacties van bijna alle marktpartijen op de consultatie blijkt dat de invoering van een squeezetoets als nuttig, noodzakelijk en urgent wordt ervaren. Het college wordt daarbij voor een dilemma gesteld: enerzijds wordt het college opgeroepen, met name door Carrier(Pre)Select-aanbieders (hierna: CPS), snel met een prijssqueezetoets en oplossing voor het zogenaamde
binnenbasis/buitenbasis-probleem (hierna: biba/buba) te komen. Deze aanbieders hebben aangegeven verlies te lijden op lokaal, regionaal en nationaal verkeer dat door KPN op biba-niveau wordt
getarifeerd. Hoe langer de huidige situatie voortduurt, hoe langer deze aanbieders met verliesgevend verkeer worden geconfronteerd. Anderzijds leidt de interpretatie en verwerking van de reacties van marktpartijen tot een aanmerkelijk langer tijdsbeslag dan eerder door het college was gepland. Indien het college zou besluiten tot een definitieve toets in december, zou onvoldoende rekening gehouden kunnen worden met de ingediende reacties. Dit doet geen recht aan zorgvuldigheidseisen en de gerechtvaardigde wens van partijen gehoord te worden.
7. Het college heeft daarom besloten het prijssqueezeprobleem in stappen aan te pakken. Het college is voornemens om in overleg met de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) eind februari 2001 een definitieve prijssqueezetoets te publiceren. Ten aanzien van de periode tot vaststelling van de definitieve prijssqueezetoets wil het college middels deze bekendmaking helderheid verschaffen over het hanteren van de prijssqueezetoets. Het college zal daarbij ingaan op de formule van de
8. Nadat de definitieve prijssqueezetoets is vastgesteld wordt opnieuw bekeken of, en zo ja in hoeverre, er sprake is van prijssqueeze. Indien dit het geval is, zal het college mogelijkheden onderzoeken die de prijssqueeze verminderen of wegnemen. In het consultatiedocument wordt in de artikelen 84 tot en met 87 kort ingegaan op een aantal oplossingsrichtingen. Reacties van
belanghebbende partijen geven ook andere oplossingen voor het biba/buba-probleem. Het college is voornemens, indien er sprake is van prijssqueeze, zijn standpunten inzake de verdere aanpak hiervan ter consultatie voor te leggen. Daarbij zal een aantal, door marktpartijen aangedragen, oplossingen aan de orde komen.
Reacties op consultatie
9. Op een aantal door partijen naar voren gebrachte reacties wil het college thans nader ingaan: a) bevoegdheid van het college (hoofdstuk 3 en 4 van het consultatiedocument);
b) niveau van de toets (nummers 51 tot en met 57 van het consultatiedocument);
c) reikwijdte van de toets (onder andere nummers 69 en 79 van het consultatiedocument); d) systematiek van de toets (§ 5.3 van het consultatiedocument);
e) effectieve kortingspercentage van 5% en opslagpercentage van 25% (nummers 59, 60, 72 en 73 van het consultatiedocument).
Ad a) De bevoegdheid van het college
10. Verscheidene partijen hebben aangegeven van mening te zijn dat het college bij de toetsing van de ondergrens van de tarieven zijn bevoegdheden overschrijdt. Het college is van oordeel dat de
interpretatie van de Bekendmaking van de Europese Commissie van 28 augustus 1998 op juiste wijze is gebeurd. Het college merkt ten overvloede op dat in samenwerking met de NMa de relevante
regelingen geïnterpreteerd zijn. Het college is voornemens om, indien nodig, gezamenlijk met de NMa verdere uitspraken over de bevoegdheidskwestie en hantering van de prijssqueezetoets te doen.
Ad b) Niveau van de toets
Ad c) Reikwijdte van de toets
12. Tijdens de consultatie over prijssqueeze is door marktpartijen aangegeven dat niet alleen voor het biba-verkeer en buba-verkeer van KPN een dergelijke toets zou moeten worden gehanteerd, maar ook voor andere diensten zoals vast-mobiel verkeer, huurlijnen en biba-verkeer dat wordt uitgekoppeld ten behoeve van internetdiensten (oftewel 06760-diensten).
13. Het college zal bij de definitieve vaststelling van de prijssqueezetoets eind februari 2001 ingaan op de precieze reikwijdte van de toets. Vooralsnog vindt het college het betrekken van andere diensten dan het biba-verkeer en buba-verkeer bij de prijssqueezetoets thans niet urgent, met uitzondering van het internetinbelverkeer via 06760-nummers en het vast-mobiel verkeer.
14. Onlangs heeft KPN het college in kennis gesteld van voorgenomen eindgebruikerstarieven voor internetinbelverkeer via 06760-nummers, gebaseerd op een collecting model. Het college heeft vastgesteld dat de retentie van KPN in het collecting model niet kostengeorië nteerd is omdat er sprake is van prijssqueeze. Daarnaast heeft het college ook klachten van een aantal marktpartijen ontvangen over mogelijke prijssqueeze bij de tarieven van het collecting model ten opzichte van het originating model voor 06760-internet-uitkoppeling. Met betrekking tot verkeer van vast naar mobiel constateert het college dat enkele aanbieders hun tarieven hebben aangepast om verlies hierop te beperken of te voorkomen. Gelet op deze ontwikkelingen en de groei die deze beide verkeersdiensten kenmerkt, acht het college het noodzakelijk om reeds thans nieuwe tariefvoorstellen van KPN voor internetinbelverkeer en voor vast-mobiel verkeer te beoordelen op prijssqueeze. Het college zal hierop hierna terugkomen.
Ad d) Systematiek van de toets
15. Een enkele marktpartij heeft aangegeven dat het college voor de systematiek van de squeezetoets dient uit te gaan van de kosten van de “redelijk efficië nte dienstverrichter” in plaats van de kosten van KPN zelf. Voorts is een aantal marktpartijen van oordeel dat, indien uitgegaan wordt van de kosten van KPN, de berekening van deze kosten vanwege dubbeltellingen op een onjuiste wijze geschiedt.
Ad e) Opslagpercentage en effectieve kortingspercentage
17. Veel marktpartijen geven aan het opslagpercentage ter dekking van de retailkosten te laag te vinden. Vrijwel alle marktpartijen geven daarbij aan dat het college het in het consultatiedocument vermelde percentage van 25% beter dient te onderbouwen. Dit geldt ook voor het kortingspercentage van 5%. Overigens stellen marktpartijen dat niet alleen de kortingsregeling Voordeelnummers
Nederland, maar alle kortingsregelingen van KPN betrokken dienen te worden in de prijssqueezetoets. Deze reacties vergen naar het oordeel van het college nader onderzoek. Het college zal bij de
definitieve vaststelling van de prijssqueezetoets nader ingaan op het opslag- en kortingspercentage. Tot deze definitieve vaststelling ziet het college thans geen aanleiding om van de eerder vermelde percentages af te wijken.
Overige reacties
18. Bij de publicatie van de definitieve prijssqueezetoets door het college zal een uitgebreider overzicht gegeven worden van door partijen ingebrachte reacties.
Overwegingen
19. Mede gelet op de hierboven weergegeven overwegingen zal het college hierna ingaan op de prijssqueezetoets, die het college voornemens is te hanteren in de periode tot definitieve vaststelling van de prijssqueezetoets. Voorts zal het college ingaan om maatregelen die de bestaande prijssqueeze op biba-verkeer kunnen verminderen.
Formule voor prijssqueezetoets
20. Het college hanteert sinds enige tijd een toets ter beoordeling van de ondergrens van de biba- en buba-eindgebruikerstarieven van KPN, zoals beschreven in het consultatiedocument, ter voorkoming van prijssqueeze. In het voorgaande hoofdstuk heeft het college aangegeven het prematuur te vinden de prijssqueezeformule vóór de definitieve vaststelling van de prijssqueezetoets te heroverwegen. Voorlopig handhaaft het college derhalve deze toets.
Internetinbelverkeer
22. KPN heeft een aantal modellen ontwikkeld om het internetinbelverkeer dat thans via geografische nummers wordt afgewikkeld1, af te wikkelen via 06760-nummers. Het betreft de 06760-collecting dienst2 en de 06760-originating dienst3.
23. Het college baseert de prijssqueezetoets voor deze modellen op de uitgangspunten zoals
uiteengezet in het consultatiedocument. Het college vergelijkt in de toets de voorgestelde retentie in KPN’s 06760-collecting voorstel met de kosten die KPN zou maken als zij het relevante netwerkbeslag tegen wholesaletarieven bij zichzelf zou moeten inkopen vermeerderd met een opslag voor
retailspecifieke kosten. In feite komt dit neer op een vergelijking tussen het 06760-collecting en 06760-originating model voor internetinbelverkeer.
24. Het college gaat bij deze vergelijking voor de originating dienst uit van de huidige
interconnectietarieven voor regional originating, een poorttarief van 0,2 cent per minuut en een retailopslag van 25%. Anders dan bij de prijssqueezeformule voor biba- en buba-verkeer neemt het college in de formule voor internetinbelverkeer via 06760-nummers de poortkosten mee. Immers, het internetinbelverkeer via 06760-nummers is per definitie off net-verkeer. Daarnaast houdt KPN in haar retentie bij de 06760-collecting dienst impliciet ook rekening met de uitgaande poortkosten. Het ligt derhalve voor de hand dat bij de berekening van de inkoopkosten op basis van de 06760-originating dienst de poortkosten worden betrokken. Voor de 06760-collecting dienst gaat het college uit van de biba-tarieven van KPN en de door KPN voorgestelde afdrachten aan de ontvangende aanbieder.
25. Aan de hand van het voorgaande zal het college zich bij de beoordeling van tariefvoorstellen voor internetinbelverkeer ervan vergewissen of er sprake is van prijssqueeze met betrekking tot de
retailvergoeding die KPN in het collecting model ontvangt en de wholesalekosten die KPN in rekening brengt bij de 06760-originating dienst. Zie voor de prijssqueezeformule voor internetinbelverkeer via
1In het terminating model levert KPN het telefoonverkeer (spraak en internet) via geografische nummers op EVKC-niveau af
bij de aanbieder van internettoegang of van openbare vaste telefoonnetwerken en -diensten. De ontvangende aanbieder brengt KPN voor de verdere afwikkeling van het verkeer een terminating tarief in rekening. KPN zelf brengt deze terminating kosten inclusief een vergoeding voor het gebruik van haar eigen net (ook wel retentie genoemd) in rekening aan de
eindgebruiker (particuliere of zakelijke consument). De tarieven voor de KPN-abonnee dienen te voldoen aan het vereiste van kostenorië ntatie.
2Het collecting model is een variant van het terminating model, waarbij KPN het internetverkeer via 06760-nummers op
EVKC-niveau bij de aanbieder van internettoegang (ISP) of van openbare vaste telefoonnetwerken en -diensten aflevert. Het collecting model kent, in tegenstelling tot het terminating model, in beginsel de beperking dat de ontvangende aanbieder kan kiezen uit een beperkt aantal eindgebruikerstarieven plus een bepaalde afdracht. In feite is deze afdracht de terminating vergoeding die KPN aan de ontvangende aanbieder betaalt.
3In een originating model kopen aanbieders van internettoegang of van openbare vaste telefoonnetwerken en -diensten het
06760-nummers bijlage II bij deze bekendmaking.
Vast-mobiel verkeer
26. Voor de beoordeling van vast-mobiel verkeer hanteert het college eveneens een prijssqueezeformule die gebaseerd is op de uitgangspunten zoals uiteengezet in het
consultatiedocument. Het college vergelijkt in de toets de retentie die KPN hanteert voor gesprekken van vast naar mobiel met de kosten die KPN zou maken als zij het relevante netwerkbeslag tegen wholesaletarieven bij zichzelf zou moeten inkopen vermeerderd met een opslag voor retailspecifieke kosten.
27. Het college vergelijkt in de toets de door KPN gehanteerde retentie, bestaande uit een variabele vergoeding en het starttarief, met de totale inkoopkosten, inclusief een poorttarief van 0,2 cent per minuut, vermeerderd met een retailopslag van 25%. Ook hier gaat het college ervan uit dat de
poortkosten in de formule betrokken dienen te worden. Afgezien van het feit dat verkeer van vast naar mobiel, zoals internetinbelverkeer via 06760-nummers, off net-verkeer betreft, houdt KPN in haar retentie bij vast-mobiel verkeer bovendien rekening met de uitgaande poortkosten. Het ligt derhalve ook bij verkeer van vast naar mobiel voor de hand dat bij de berekening van de inkoopkosten op basis van originating access de poortkosten worden betrokken.
28. Op grond van voornoemde uitgangspunten zal het college bij de beoordeling van tariefvoorstellen voor bellen van vast naar mobiel nagaan of er sprake is van prijssqueeze met betrekking tot de
vergoeding die KPN voor het gebruik van het netwerk aan haar eindgebruikers in rekening brengt. Voor de prijssqueezeformule vast-mobiel verkeer verwijst het college naar bijlage III bij deze bekendmaking.
Maatregelen voor de bestaande prijssqueeze
29. Tijdens de consultatie heeft een aantal marktpartijen aangegeven het zogenaamde biba/buba-probleem als urgent te ervaren. Hierover is door een aantal C(P)S-aanbieders een geschil bij het college ingediend. Maatregelen ter oplossing van het biba/buba-probleem kunnen ingrijpend zijn. Het college wenst daarom eerst de vaststelling van de definitieve prijssqueezetoets af te wachten, alvorens hierover uitspraken te doen.
het biba/buba-probleem, zou een dergelijke aanpak tot een tijdelijke oplossing kunnen leiden.
31. Daarnaast constateert het college dat door de bij besluit van 4 december 2000 (kenmerk
OPTA/IBT/2000/202891) vastgestelde lagere overgangstarieven voor interconnectie voor de periode 1 juli 2000 tot 1 juli 2001 de bestaande prijssqueeze voor andere aanbieders vermindert. De positie van deze aanbieders wordt derhalve niet slechter.
Bekendmaking
32. Op grond van artikel 36 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie dient het college
tariefvoorstellen van KPN te toetsen op kostenorië ntatie. Bij het beoordelen van de kostenorië ntatie van tarieven kan niet voorbij gegaan worden aan de ondergrens van de tarieven die gebaseerd is op de kosten die KPN zelf zou moeten maken als zij tegen dezelfde voorwaarden en tarieven als andere aanbieders bij zichzelf zou moeten inkopen voor het gebruik van het net. Dit wordt beoordeeld aan de hand van een prijssqueezetoets.
33. De toets houdt in dat er een zodanige marge tussen de tarieven van KPN en de kosten die KPN zou maken indien zij tegen dezelfde voorwaarden als anderen bij zichzelf netwerkcapaciteit zou inkopen moet zitten, dat efficië nte dienstaanbieders nog een normale winst kunnen maken. Op grond van de voorgaande overwegingen zal in de periode tot aan de vaststelling van de definitieve prijssqueezetoets de bestaande squeezetoets, zoals in het consultatiedocument en in de bijlagen van deze bekendmaking beschreven, voor alle in deze bekendmaking genoemde verkeersdiensten van KPN gehanteerd worden. Dit betekent dat het college de prijssqueezetoets hanteert bij tariefvoorstellen van KPN voor biba-verkeer, buba-biba-verkeer, internetinbelverkeer en vast-mobiel verkeer. Daarbij dient, afhankelijk van de verkeerssoort, rekening gehouden te worden met kortingen op het tarief van KPN, met het poorttarief en met de overige kosten die niet tot uiting komen in interconnectietarieven, zoals kosten van billing, marketing & sales en overhead. Het college zal de toets op drie soorten gesprekken betrekken, namelijk op korte gesprekken, gemiddelde gesprekken en lange gesprekken en gaat daarbij respectievelijk uit van een gespreksduur van één, vier en dertig minuten voor de piek-, dal, en weekend/nachtperiode.
34. Naar verwachting zal het college eind februari de definitieve prijssqueezetoets vaststellen.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
hoofd van de afdeling Eindgebruikersmarkt
Bijlage I: biba- en buba-verkeer
Kosten:
Voor biba-verkeer wordt de som van startkosten en de verkeerskosten als volgt vastgesteld: Startkosten:
x*[LO CSU+LTCSU]+y*[RO SU+RTCSU]+z*[ROCSU+NTCSU] +
Verkeerskosten:
#min*[x*[LOCO+LTCO]+[y*[ROCO+RTCO]+[z*[ROCO+NTCO]]
Voor buba-verkeer worden de inkoopkosten door de som van de startkosten en de verkeerskosten als volgt vastgesteld:
Startkosten:
w*[ROCSU+RTCSU]+(1-w)*[ROCSU+NTCSU] +
Verkeerskosten:
#min*[w*[ROCO+RTCO]+(1-w)*[ROCO+NTCO]] Opslag
Zoals in de bekendmaking beschreven zal het college vooralsnog een opslag van 25% hanteren. Omzet
De omzet wordt bepaald door de eindgebruikerstarieven te vermenigvuldigen met de gespreksduur van 1, 4 en 30 minuten, rekening houdend met het starttarief.
Korting
Zoals in de bekendmaking beschreven zal het college vooralsnog een kortingspercentage van 5% hanteren.
In de formules worden de volgende symbolen gebruikt:
x, y en z: proporties van resp. lokaal, regionaal en nationaal afgewikkelde biba-gesprekken (x+y+z=1) w en (1-w): proporties van resp. regionaal en nationaal afgewikkelde buba-gesprekken
Bijlage II: internetinbelverkeer
Kosten:
Voor het 06760-collecting model wordt de som van de startkosten en de verkeerskosten als volgt vastgesteld: Startkosten: RO CSU + Verkeerskosten: #min*[ROCO+PK] Poortkosten
Zoals in de bekendmaking beschreven hanteert het college een poorttarief van 0,2 cent per minuut. Opslag
Zoals in de bekendmaking beschreven zal het college vooralsnog een opslag van 25% op de kosten hanteren.
Omzet:
De omzet wordt bepaald door de retentie van KPN, dit wil zeggen eindgebruikerstarieven van KPN minus de afdrachten aan de ontvangende aanbieder. De retentie van KPN bestaat uit een variabele vergoeding per minuut plus het starttarief van 8,4 cent. De retentie wordt vermenigvuldigd met de gespreksduur van 1, 4 en 30 minuten.
Ret = starttarief + [#min*VV] Korting
Niet van toepassing.
Aanvullende legenda: Ret = Retentie KPN PK = Poortkosten
Bijlage III: vast-mobiel verkeer
Kosten:
Voor vast-mobiel verkeer wordt, afhankelijk van de uitrol per mobiele aanbieder, de som van de startkosten en de verkeerskosten als volgt vastgesteld:
Startkosten:
a*RO CSU+(1-a)*NOCSU +
Verkeerskosten:
#min*[[a*ROCO+(1-a)*NOCO]+PK] Poortkosten
Zoals in de bekendmaking beschreven hanteert het college een poorttarief van 0,2 cent per minuut. Opslag
Zoals in de bekendmaking beschreven zal het college vooralsnog een opslag van 25% op de kosten hanteren.
Omzet:
De omzet wordt bepaald door de retentie van KPN, dit wil zeggen eindgebruikerstarieven van KPN minus de afdrachten aan de ontvangende aanbieder. De gemiddelde retentie van KPN bestaat uit een optelsom van de inkomsten die KPN genereert uit het vaste starttarief en de variabele minuuttarieven. De retentie wordt vermenigvuldigd met de gespreksduur van 1, 4 en 30 minuten.
Ret = starttarief + [#min*VV] Korting
Zoals in de bekendmaking beschreven zal het college vooralsnog een kortingspercentage van 5% hanteren.
Aanvullende legenda:
