Ook heeft het college hierin aan KPN vragen gesteld over de voorgenomen Pilot

Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer

mw. ir. M.C. Kracht OPTA/BO/2006/203224 (070) 315 35 85

Datum Onderwerp Bijlage(n)

29 november 2006 Beoordeling Pilot All-IP van KPN

Geachte heer Farwerck,

Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) heeft, mede op verzoek van marktpartijen, besloten de door KPN aangekondigde pilot All-IP (hierna: de Pilot) te beoordelen. Het college heeft in zijn brief van 21 september 2006¹ aangegeven een duidelijk

onderscheid te maken tussen enerzijds het testen voor onderzoek en verbetering van nieuwe

dienstverlening en anderzijds het (commercieel) uitrollen va n de dienstverlening. In dezelfde brief heeft het college aangegeven dat hij op grond van het marktanalysebesluit ontbundelde toegang² erop toeziet dat de Pilot niet het karakter van een uitrol zal krijgen. In onderhavige brief geeft het college een oordeel over de vraag of de voorgenomen Pilot beschouwd dient te worden als uitrol.

1. Processtappen

Om tot deze beoordeling te komen heeft het college in bovengenoemde brief van 21 september 2006 een aantal criteria genoemd op basis waarvan het college de beoordeling zal uitvoeren. Ook heeft het college hierin aan KPN vragen gesteld over de voorgenomen Pilot. Op de te hanteren criteria heeft het college alle deelnemers aan de Industry Group Subloop Unbundling (hierna: IG SLU) gevraagd te reageren. Hierop zijn geen reacties binnengekomen.

KPN heeft op 4 oktober 2006 geantwoord op de door het college gestelde vragen. Op basis van deze antwoorden heeft het college bij brief van 17 oktober 2006³ aanvullende vragen gesteld. Hierop heeft KPN op 31 oktober geantwoord.

1 Kenmerk: OPTA/BO/2006/202709.

2 Besluit Analyse van de markt voor ontbundelde toegang op wholesale-niveau (inclusief gedeelde toegang) tot metalen netten en subnetten voor het verzorgen van breedband- en spraakdiensten, kenmerk: OPTA/BO/2005/203431, d.d. 21 december 2005.

3 Kenmerk: OPTA/BO/2006/202917.

Koninklijke KPN N.V.

BU Carrier Services

De heer mr. J.F.E. Farwerck Postbus 30000

2500 GA 'S-GRAVENHAGE 2500GA30000

Op basis van alle vragen en ontvangen antwoorden heeft het college op 2 november 2006, tijdens een bijeenkomst van de IG SLU, de deelnemers uitgenodigd te reageren op de bovengenoemde

correspondentie over de Pilot tussen OPTA en KPN. Hierop hebben Priority Telecom BV, Orange Breedband BV en bbned BV op 12 november 2006 gereageerd. In haar reactie heeft bbned verwezen naar haar algemene reactie op het Positionpaper All-IP.

Op basis van dit alles heeft het college haar definitieve oordeel gevormd.

2. Omvang van de beoordeling

De door KPN voorgenomen Pilot bestaat uit een tweetal zogenaamde Friendly User Tests: FUT-1 en FUT-2. De beoordeling van het college ziet op deze FUT-1 en FUT-2. Eventuele verdere tests of pilots worden niet in deze beoordeling door het college betrokken.

Bij het beoordelen van de Pilot wordt alleen dat deel meegenomen dat onderdeel uitmaakt van de zogenaamde gereguleerde dienstverlening. In concreto houdt dat in: SLU, bestaande uit SDF Access en SDF Co-locatie. De diensten Wholesale Broadband Access (bestaande uit een consumenten- aanbod) en SDF Backhaul worden niet beoordeeld. Ook het aanbieden van diensten over verglaasde aansluitlijnen maakt geen onderdeel uit van de beoordeling van het college.

Daarnaast bestaat deze beoordeling niet uit de vaststelling onder welke voorwaarden KPN haar diensten kan uitrollen. Deze beoordeling zegt slechts iets over de status van de voorgenomen Pilot.

Ten slotte staat de beoordeling van het referentieaanbod Subloop Unbundling (hierna: RA SLU) los van deze beoordeling van de Pilot.

3. Samenvatting reacties van marktpartijen

Orange:

- Een succescriterium van de Pilot zou moeten zijn de aanpak van interferentie via PSD-shaping van VDSL;

- De Pilot zou moeten worden begrensd in tijd en in maximum aantal klanten;

- Voorkomen dient te worden dat Pilotklanten ‘doorrollen’ naar de definitieve uitrol.

Priority Telecom:

- KPN vraagt een permanente ontheffing van het gebruik van VDSL2, hetgeen duidelijk maakt dat de Pilot een onderdeel is van de uitrol. Als proces zou moeten gelden: een tijdelijke ontheffing en bespreken van de testen in het veld, en pas daarna een permanente ontheffing;

- KPN stelt dat er procestesten worden gedaan (in FUT-2) terwijl er nog helemaal geen processen zijn beschreven in het voorgestelde RA SLU;

- Er is nog niets bekend over migratiescenario’s en linesharing. Het is daarmee onmogelijk te

- De Pilot is een verkapte uitrol waarin klanten worden aangesloten op de All-IP infrastructuur van KPN, die niet meer worden afgesloten of teruggezet naar de oude situatie.

bbned:

- Voor bbned komt de Pilot te vroeg;

- De parameters van de SDF Backhaul dienst van KPN zijn onbekend, waardoor de keuze van een leverancier niet goed mogelijk is. Ook serieuze deelname aan de Pilot is daarmee niet mogelijk;

- Keuze over de invulling van linesharing (locatie van de splitter) is onduidelijk en daarmee is een goede keuze van leverancier niet mogelijk. Dit zou eerst bekend moeten zijn;

- De interfaces voor bestellen e.d. zijn niet bekend. Deze moeten wel bekend zijn en getest worden voordat er sprake kan zijn van enige commerciële uitrol;.

- Een Pilot zonder linesharing en migratiescenario’s is zinloos;

- Er dienen objectieve criteria te worden vastgesteld en als die niet worden gerealiseerd, dient de Pilot te worden verlengd. Tot die tijd kan er geen sprake zijn van een commerciële uitrol door KPN.

4. Beoordeling

Bij de beoordeling van de Pilot (FUT-1 en FUT-2) heeft het college de volgende criteria betrokken:

a. de omvang van de test, het type gebruikers (klanten) en de selectie daarvan;

b. de mogelijkheid voor andere partijen om deel te nemen;

c. de duur van de test en de eindigheid van de test (duidelijk begin en eind);

d. het type test;

e. de impact op de bestaande diensten.

Per criterium zal het college aangeven tot welk (sub)oordeel hij is gekomen en eventueel welke aanbevelingen of aanwijzingen hij aan KPN op dit onderdeel geeft.

4.a De omvang van de test en het type gebruikers

In FUT-1 is sprake van enkele tientallen gebruikers en 20 straatkasten, waarvan 8 straatkasten voor Fiber to the Home (hierna: FttH) gebruikt worden. De gebruikers zullen in hoofdzaak KPN

medewerkers zijn. Dit is verdeeld over drie testgebieden: Den Haag, Diemen en Enschede.

In FUT-2 wordt dit aantal gebruikers uitgebreid tot enkele honderden gebruikers om hiermee de processen te kunnen testen. Dit betreft alleen ‘friendly user’ gebruikers. Hierbij wordt het aantal straatkasten uitgebreid tot 92 straatkasten, waarvan 29 in gebruik voor FttH.

Op basis van deze aantallen oordeelt het college dat er geen sprake is van een uitrol.

Het valt het college op dat KPN de beperking van het aantal klanten in FUT-2 voornamelijk toeschrijft aan de beperkingen van de handmatige processen. Het college acht het uitgangspunt dat KPN hiervoor hanteert niet juist. De hoeveelheid testklanten zou voornamelijk moeten zijn ingegeven door de noodzakelijkheid voor het goed kunnen testen van de operationele processen (en/of systemen).

Dus bijvoorbeeld het uittesten van de belasting van een bepaald systeem zou een factor kunnen zijn om een bepaalde hoeveelheid klanten te betrekken bij een operationele test, of de spreiding over verschillende regio’s om een bepaald proces goed te kunnen testen.

Hoewel de door KPN genoemde aantallen (enkele honderden) geen aanleiding zijn om te veronderstellen dat hier sprake is van een uitrol, is het college met Orange van mening dat het maximum aantal klanten begrensd zou moeten worden. Het college verzoekt KPN daarom dit aantal nader te concretiseren en te begrenzen tot een absoluut maximum (bijvoorbeeld 200) voor FUT-2. Ook dient KPN voor FUT-2 een lijst met Pilotklanten te overleggen waaruit blijkt dat dit allen KPN

medewerkers zijn.

4.b De mogelijkheid voor andere partijen om deel te nemen

KPN heeft aan andere partijen de mogelijkheid geboden om deel te nemen aan de Pilot. Een aantal partijen (naast KPN zelf) zal ook deelnemen aan de Pilot. Er is dus geen sprake van exclusieve deelname van KPN aan de Pilot en er is daarmee voor het college op basis van dit criterium geen reden om deze Pilot te beschouwen als uitrol.

Aandachtspunt blijven de mogelijkheid en de voorwaarden waaronder andere partijen in de uitrolfase alsnog toegang kunnen krijgen tot deze (Pilot)gebieden. Het college gaat er vanuit dat het feit dat een gebied een Pilotgebied betreft geen enkel verschil maakt met een ander gebied en dat KPN hiervoor zorg draagt. Door de Pilotdeelnemers (inclusief KPN zelf) kunnen dus geen (specifieke) rechten worden ontleend als gevolg van deelname aan de Pilot.

Het proces van het kunnen verzoeken om pilots, dan wel het introduceren van nieuwe pilots door KPN, is vooralsnog onvoldoende transparant en onvoldoende duidelijk. Marktpartijen hebben in hun

opmerkingen over de Pilot verschillende wensen uitgesproken met betrekking tot het meenemen van linesharing in de Pilot, een specifieke vorm van linesharing, de migratie van MDF naar SDF, informatie over de procestesten, interfaces voor bestellen e.d. en het vaststellen van objectieve criteria. De stand van zaken met betrekking tot deze verzoeken is onduidelijk.

Het college verzoekt marktpartijen dan ook om hun wensen (en verzoeken) ten aanzien van deze Pilot en andere pilots expliciet (formeel) aan KPN kenbaar te maken. KPN dient deze redelijke verzoeken serieus te behandelen.

Ook dient KPN vroegtijdig aan te kondigen wanneer zij voornemens is nieuwe pilots te doen

(bijvoorbeeld het uittesten van de automatische leverstraat van SDF Access) en hierbij tijdig potentiële

Uitgangspunt blijft dat het kunnen testen van (onderdelen) van het RA SLU een belangrijke bijdrage kan leveren aan het tot stand brengen van een volwaardig RA SLU.

Ten slotte constateert het college dat het (pilot) aanbod SDF Backhaul van KPN op een zeer laat tijdstip beschikbaar is gesteld aan marktpartijen, en dat voor partijen het meedoen aan de Pilot op basis van eigen SDF Backhaul capaciteit niet realistisch is binnen de door KPN gehanteerde reactietermijn.

4.c De duur van de test en eindigheid van de test (begrenzing)

FUT-1 heeft een doorlooptijd van 3 tot 3,5 maanden. De geplande start is 1 december 2006.

FUT-2 heeft een doorlooptijd van 2,5 maanden. De geplande start is medio februari 2007.

De duur van de verschillende testen (FUT-1 en FUT-2) is voor het college geen aanleiding te

concluderen dat er sprake is van een uitrol. Wel heeft het college hierbij nog een aantal opmerkingen.

Aandachtspunten zijn de condities bij het beëindigen van de verschillende fases, zowel voor de wholesale afnemers als de eindgebruikers. Zowel Orange als Priority hebben opgemerkt bezorgd te zijn dat Pilotklanten doorrollen naar de definitieve uitrol.

Wanneer de resultaten van FUT-1 en FUT-2 aanleiding zijn om het RA SLU aan te passen of te wijzigingen, dan kan dit tot gevolg hebben dat hierdoor andere marktpartijen (die niet hebben deelgenomen aan de Pilot) zich hierop moeten kunnen voorbereiden. Hiervoor geldt (onder meer) in beginsel een termijn van 6 maanden. Als gevolg daarvan is het dus niet, zoals KPN voorstelt, zonder meer mogelijk na het beëindigen van de Pilot deze Pilotgebieden om te zetten in uitrolgebieden. Dit heeft enerzijds consequenties voor de aangesloten Pilotklanten, maar ook voor de aangesloten wholesale afnemers.

Gezien de keuze van KPN om zich te beperken tot ‘friendly user’ klanten zal het effect hiervan op de klanten minimaal zijn, maar ten aanzien van de wholesale afnemers kunnen de mogelijke

consequenties groter zijn. Wanneer een Pilotgebied beschikbaar wordt gesteld als uitrolgebied dienen ook andere aanbieders onder gelijke voorwaarden toegang te kunnen krijgen tot de subloop. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot noodzakelijke aanpassingen van de straatkast. Deze aanpassingen dienen overeenkomstig de daarvoor vastgestelde procedures en tarieven, die in het RA-SLU dienen te worden opgenomen, te worden toegepast door KPN. Hierbij dient een Pilotaanbieder dus gelijk gesteld te worden aan een nieuwe aanvrager.

KPN dient hiermee rekening te houden bij het omzetten van haar Pilotklanten en de afspraken die zij maakt met de in de Pilot deelnemende andere marktpartijen.

4.d Het type test

Het karakter van de voorgenomen testen in de Pilot is technisch en operationeel van aard. Dit type testen geeft voor het college geen aanleiding om op dit onderdeel te concluderen dat sprake is van een (commerciële) uitrol.

Het college benadrukt hierbij specifiek dat hij hier geen oordeel heeft over de volledigheid (of noodzakelijkheid) van de testen, of de relatie tussen het RA SLU en het testen hiervan.

4.e De impact op de bestaande diensten

De wijze waarop de Pilot is ingericht heeft weinig tot geen invloed op de levering van de bestaande diensten (wholesale zowel als retail). Punt van aandacht is de mogelijke invloed van het gebruik van VDSL2 in de Pilot op de kwaliteit van de bestaande xDSL dienstve rlening (bijv. ADSL, ADSL2+, SDSL). Dit uittesten maakt expliciet onderdeel uit van de doelstellingen van de Pilot. Om deze reden oordeelt het college dan ook dat er geen sprake is van een uitrol.

Het college merkt op dat de aanvraag van KPN voor een permanente ontheffing voor het gebruik van VDSL2, in plaats van een tijdelijke ontheffing, momenteel onderwerp is van discussie binnen het Spectraal Overleg Orgaan (hierna: SOO). Het college is van mening dat zijn oordeel ten aanzien van de Pilot hierdoor niet anders is. Het college gaat er vanuit dat de testresultaten van de Pilot ten aanzien van de werking van het voorgestelde spectraalgebruik voor VDSL2 door KPN zullen worden gedeeld binnen het SOO.

5. Conclusie

De conclusie van het college is dat de door KPN voorgenomen Pilot, bestaande uit FUT-1 en FUT-2, niet beschouwd kan worden als een uitrol van de dienst SLU.

Ten aanzien van de Pilot geeft het college KPN de volgende aanbevelingen en voorschriften:

1) KPN dient er zorg voor te dragen dat er geen verschil is tussen de toegang van partijen tot een Pilotgebied en een ander gebied. Door de Pilotdeelnemers kunnen geen specifieke rechten worden ontleend als gevolg van deelname aan de Pilot;

2) KPN dient het aantal gebruikers in FUT-2 nader te concretiseren en te begrenzen tot een absoluut maximum (bijvoorbeeld 200). KPN dient aan het college een lijst met deze gebruikers te overleggen, waaruit blijkt dat dit allen KPN-medewerkers zijn;

3) Het is niet zonder meer mogelijk om Pilotgebieden om te zetten in uitrolgebieden. KPN dient hier rekening mee te houden bij het omzetten van haar Pilotklanten en de afspraken die zij maakt met de in de Pilot deelnemende marktpartijen;

afnemers onder gelijke voorwaarden toegang te kunnen krijgen tot de subloop. Hierbij dient een Pilot-wholesale afnemer gelijk te worden gesteld aan een nieuwe afnemer;

5) KPN dient te voldoen aan redelijke verzoeken ten aanzien van de Pilot;

6) KPN dient vroegtijdig aan te kondigen wanneer zij voornemens is nieuwe pilots te doen en hierbij tijdig potentiële afnemers te betrekken.

Hoogachtend,

HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,

Sectorleider Breedband en Huurlijnen

mw. drs. C.M.I. Cramer