BESLUIT
Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 41, vierde lid, van de Mededingingswet.
Nummer 3386/ 182
Betreft zaak: 3386/ Nuon - Reliant Energy Europe
INHOUDSOPGAVE
I. DE PROCEDURE
II. DE PARTIJEN
III. DE OPERATIE
IV. TOEPASSELIJKHEID VAN HET CONCENTRATIETOEZICHT
V. BEOORDELING
A. RELEVANTE MARKTEN
Inleiding
Relevante productmarkt
Productie en groothandel van elektriciteit Levering van elektriciteit
Productie en levering van warmte
Relevante geografische markt
Productie en groothandel van elektriciteit
Gevolgen van de concentratie
Productie en groothandel van elektriciteit Inleiding
Beoordeling gevolgen onderhavige concentratie voor de mededinging I) Het begrip marktmacht
II) Praktijkvoorbeelden van marktmacht in het buitenland
III) Aanwijzingen voor marktmacht in de Nederlandse elektriciteitssector IV) Verandering van de mededinging als gevolg van de concentratie V) Modelanalyses
VI) Waardering van de uitkomsten VII) Potentieel relativerende factoren VIII) Toetsingskader
IX) Conclusie Levering van elektriciteit
Productie en levering van warmte Levering van elektriciteit
Productie en levering van warmte
VI. DOOR PARTIJEN AANGEBODEN VERBINTENISSEN
Voorstellen partijen Beoordeling Conclusie
I. PROCEDURE
1. Op 2 april 2003 heeft de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: d-g NMa) een melding ontvangen van een voorgenomen concentratie in de zin van artikel 34 van de Mededingingswet. Hierin is medegedeeld dat N.V. Nuon voornemens is zeggenschap te verkrijgen, in de zin van artikel 27, onder b, van de Mededingingswet, over Reliant Energy Europe B.V. Van de melding is mededeling gedaan in Staatscourant 67 van 4 april 2003. Naar aanleiding van de mededeling in de Staatscourant is een zienswijze van een derde naar voren gebracht. Ook
voorafgaand aan de mededeling in de Staatscourant was door een derde al een zienswijze naar voren gebracht. Ambtshalve zijn vragen gesteld aan verschillende marktpartijen. De Nederlandse
Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) heeft zowel aan ECN Beleidsstudies (hierna: ECN) als aan Frontier Economics Ltd. (hierna: Frontier) opdracht gegeven de gevolgen van de concentratie door middel van econometrische modellen te onderzoeken. Op grond van artikel 35, tweede lid,
Mededingingswet zijn op 11 april 2003 aanvullende vragen aan partijen gesteld. Partijen hebben deze vragen beantwoord op 23 april 2003. Op 2 mei 2003 zijn voor de tweede maal aanvullende vragen gesteld; partijen hebben deze vragen beantwoord op 1 september 2003. Partijen zijn gedurende de procedure in de gelegenheid gesteld om hun visie te geven op gegevens over feiten en belangen die hen betreffen en die zijn aangegeven door derden en waarop het besluit in de meldingsfase steunt. Meldende partijen hebben de NMa de mogelijkheid willen geven een relatief uitgebreid onderzoek te doen. Dit heeft ertoe geleid dat de behandeltermijn in de meldingsfase van de onderhavige zaak langdurig opgeschort is geweest. Voorts is gedurende de loop van het onderzoek met Nuon overleg gevoerd over mogelijke oplossingen voor de door de NMa gesignaleerde mededingingsproblemen. 2. Op 11 september 2003 is door de d-g NMa besloten dat voor deze concentratie een vergunning is vereist (hierna: het besluit van 11 september).Van dit besluit is mededeling gedaan in Staatscourant 179 van 17 september 2003.
3. Op 16 september 2003 heeft de d-g NMa met betrekking tot de onderhavige concentratie een aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 42 van de Mededingingswet ontvangen. Van de aanvraag om vergunning is mededeling gedaan in Staatscourant 182 van 22 september 2003. Deze mededeling is gerectificeerd in Staatscourant 186 van 26 september 2003. Na de aanvraag om vergunning zijn enkele zienswijzen van derden naar voren gebracht. Partijen zijn gedurende de procedure in de vergunningsfase wederom in de gelegenheid gesteld om hun visie te geven op gegevens over feiten en belangen die hen betreffen en die zijn aangegeven door derden en waarop dit besluit steunt.
4. Na ontvangst van de aanvraag om vergunning is door de NMa nader onderzoek verricht naar de te verwachten gevolgen van de concentratie voor de mededinging op de markt(en) voor productie en groothandel in elektriciteit. Hiertoe heeft de NMa onder meer opdracht gegeven aan ECN en Frontier om nader onderzoek uit te voeren, met name gericht op toetsing van de robuustheid van de uitkomsten van de gebruikte modellen. Partijen hebben aangegeven dat zij in het belang van een
snelle voortgang van het proces geen behoefte hadden aan het ontvangen van Punten van Overweging of een hoorzitting.
5. In de loop van de behandeling van de vergunningsaanvraag hebben partijen nieuwe voorstellen gedaan teneinde de gesignaleerde problemen op te lossen. Gedurende de loop van het onderzoek is met Nuon nader overleg gevoerd over deze voorstellen. Een conceptvoorstel van partijen is in niet vertrouwelijke vorm door de NMa aan marktpartijen, brancheverenigingen en deskundigen voorgelegd. Op de inhoud en de beoordeling van de voorstellen wordt in hoofdstuk VI teruggekomen.
II. PARTIJEN
6. N.V. Nuon(hierna: Nuon) is een naamloze vennootschap naar Nederlands recht. Zij heeft als aandeelhouders de provincies Flevoland, Friesland, Gelderland en Noord-Holland en een groot aantal gemeenten in deze provincies. Nuon staat aan het hoofd van de Nuon-groep. De Nuon-groep is actief op het gebied van transport, handel en levering van energie (elektriciteit, gas en warmte), de productie en distributie van water, de productie van elektriciteit en de verkoop, installatie en verhuur alsmede het onderhoud van CV- en warmwaterinstallaties, en het adviseren inzake
energietoepassingen en op het gebied van waterzuiveringssystemen.
7. Reliant Energy Europe B.V. (hierna: Reliant)is een besloten vennootschap naar Nederlands recht. Zij heeft Reliant Energy Europe Inc. als (deels indirecte) aandeelhouder. Reliant Energy Europe Inc. houdt 99,5% van de aandelen in Reliant rechtstreeks en 0,5% van de aandelen in Reliant via haar 100%-dochteronderneming Reliant Energy Wholesale (Europe) Holdings B.V. Reliant is actief op het gebied van productie, handel en levering van elektriciteit.1
III. DE OPERATIE
8. De gemelde operatie is neergelegd in een Share Purchase Agreement van 28 februari 2003 tussen Reliant Energy Europe Inc. en Reliant Energy Wholesale (Europe) Holdings B.V. als verkopers en Nuon als koper. De Share Purchase Agreement behelst de koop en verkoop van alle geplaatste aandelen in het kapitaal van Reliant en de verplichting tot overdracht van dit aandelenkapitaal op de Closing Date.
IV. TOEPASSELIJKHEID VAN HET CONCENTRATIETOEZICHT
9. De gemelde operatie is een concentratie in de zin van artikel 27, onder b, van de Mededingingswet. De hierboven, onder punt 8, omschreven transactie leidt er toe dat Nuon uitsluitende zeggenschap verkrijgt over Reliant.
10. Betrokken ondernemingen zijn Nuon en Reliant.
11. Uit de bij de melding ter beschikking gestelde omzetgegevens blijkt dat de gemelde concentratie binnen de werkingssfeer van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht valt.
V. BEOORDELING
A. RELEVANTE MARKTEN
In l eidin g
12. De activiteiten van Nuon en Reliant overlappen op het gebied van de productie en
groothandel in elektriciteit. Er bestaat een zeer geringe overlap op het gebied van de levering aan vrije afnemers; Reliant levert aan [...]. Voorts is er sprake van een (potentiële) verticale relatie tussen Nuon en Reliant, aangezien Nuon actief is op de leveringsmarkt voor elektriciteit (zowel wat betreft de levering aan vrije afnemers als wat betreft de levering aan beschermde afnemers) en de te leveren elektriciteit kan betrekken van Reliant als elektriciteitsproducent. Ook nu al betrekt Nuon een deel van de door haar geleverde elektriciteit van Reliant. Ten slotte bestaat er een verticale relatie tussen Nuon en Reliant ten aanzien van de productie en levering van warmte in het gebied Diemen en Amsterdam Zuid-Oost.
Rel evan t e pr oduct mar kt en
a. Productie en groothandel van elektriciteit
13. Het product elektriciteit heeft een aantal specifieke kenmerken dat voor de beoordeling van de concentratie van belang is. Ten eerste is dat het gebrek aan substituten als gevolg waarvan er een geringe prijselasticiteit van de vraag bestaat. Ten tweede het ontbreken van mogelijkheden voor opslag waardoor de noodzaak van een voortdurend evenwicht tussen de vraag en het aanbod bestaat. Ten derde zijn dat de fluctuaties in de vraag op verschillende tijdstippen van de dag en tijdens verschillende jaargetijden en de verschillende mate van (in)flexibiliteit van de productie-eenheden. De vraag naar elektriciteit is niet op ieder uur van de dag even hoog. Het profiel van de totale
Nederlandse vraag vertoont een steile toename in de ochtenduren en een iets minder steile afname in de avonduren. De vraag wordt daarom vaak onderverdeeld in basislast, de elektriciteit die zeven dagen per week 24 uur per dag nodig is, en flexibele last, de elektriciteit die nodig is op piekuren
(tijdens werkdagen van 7.00 uur tot 23.00 uur) .2 Ook verschilt de omvang van de vraag afhankelijk van het jaargetijde. Het type centrale bepaalt in belangrijke mate hoe flexibel op vraagveranderingen kan worden ingespeeld. Eén en ander heeft tot gevolg dat de marktverhoudingen door de tijd heen sterk kunnen fluctueren en dat de vraag of en wanneer van een economische machtspositie sprake kan zijn niet goed kan worden beantwoord zonder het tijdsaspect daarbij te betrekken. Met name op momenten van piekvraag daalt het aantal aanbieders dat aan een vraagtoename kan voldoen. Daardoor nemen de mogelijkheden om marktmacht uit te oefenen toe, aangezien de prijs die dan tot stand komt bepaald wordt onder invloed van een beperkt aantal aanbieders (zie ook de punten 49 tot en met 62).
14. In het verleden was er sprake van één markt voor de productie van elektriciteit, waarop in principe producenten en importeurs als aanbieders en handelaren, leveranciers en grote
consumenten als afnemers actief zijn. Met de vrijmaking van de productiemarkt zijn er verschillende marktplaatsen ontstaan zoals de APX, bilaterale contracten (OTC, over the counter) en de
onbalansmarkt. Naast producenten en importeurs treden ook handelaren en leveranciers onder omstandigheden als aanbieders op deze marktplaatsen op; afnemers op deze marktplaatsen zijn handelaren, leveringsbedrijven en grote consumenten ofwel eindverbruikers. Om deze reden is het wellicht beter te spreken van een groothandelsmarkt voor elektriciteit.3
15. Naar de mening van partijen is er om de navolgende redenen geen aanleiding voor een nauwere productmarktafbakening binnen de groothandelsmarkt voor elektriciteit. Er is een sterke onderlinge relatie tussen de marktplaatsen OTC, APX en de onbalansmarkt. Om te kunnen voldoen aan hun leveringsverplichtingen kopen leveranciers over het algemeen in drie fasen in. In de eerste fase wordt een jaar tot een maand voorafgaand aan de levering het grootste deel van de verwachte vraag ingekocht door de aanschaf van basislast en flexibele last via bilaterale contracten en import. In de tweede fase (een week tot een dag voor levering) kan de vraag preciezer worden ingeschat en wordt door middel van korte termijn contracten, APX en import en export het grof ingekochte profiel meer in overeenstemming gebracht met het werkelijk te leveren profiel. Op de leveringsdag zelf wordt het profiel gladgestreken ofwel via OTC contracten in zogenaamde kwartieren elektriciteit ofwel via de onbalansmarkt, aldus partijen. Volgens partijen treden tussen de marktplaatsen voor een langere periode nauwelijks significante en systematische prijsverschillen op; er zal arbitrage plaatsvinden tussen de verschillende marktplaatsen. Deze marktplaatsen zijn communicerende vaten. Om deze reden vormen de verschillende marktplaatsen geen separate relevante productmarkten binnen de Nederlandse groothandelsmarkt, aldus partijen.
2 Zie NMa, Notitie concentraties in de energiesector, december 2002, (hierna: Notitie concentraties in de
energiesector) punten 24 tot en met 31.
16. Een marktpartij stelt dat op de APX en de onbalansmarkt korte termijn effecten een grote rol spelen. Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld het weer, het aanbod en de prijzen op internationale markten alsmede de beschikbaarheid van productie-eenheden. In sommige perioden kunnen daardoor de prijzen op de OTC-markt, de APX en de onbalansmarkt verschillen.
17. Het is voor de beoordeling van de onderhavige concentratie niet nodig om een nader onderscheid te maken naar de verschillende marktplaatsen (zie de punten 82 tot en met 112 en punt 167).
18. Partijen geven aan dat een ander mogelijk onderscheid dat binnen de groothandelsmarkt voor elektriciteit gemaakt zou kunnen worden het onderscheid is tussen basislast en flexibele last (piek, superpiek, weekend piek, shaping en onbalans).4 Hoewel partijen van mening zijn dat deze deelsegmenten geen separate productmarkten vormen is een analyse van deze deelsegmenten volgens hen meer zinvol om de voorgenomen transactie te beoordelen dan een analyse op basis van de verschillende marktplaatsen. Het onderscheid tussen de twee deelsegmenten wordt bepaald door de herkomst van de elektriciteit. Alle elektriciteitscentrales in Nederland hebben verschillende technische en financieel-economische specificaties, waarin vooral het soort brandstof een grote rol speelt. Dit heeft tot gevolg dat de centrales ingezet worden volgens de zogenaamde merit order. De merit order geeft een rangorde van capaciteit aan de hand van de hoogte van de korte termijn
marginale kosten van een centrale. Centrales met lagere marginale kosten draaien bijna volcontinu en produceren basislast. Ook centrales die niet in staat zijn om snel en op instructie meer of minder elektriciteit te produceren, produceren basislast. Centrales die op instructie snel op en af kunnen regelen en/ of die hogere marginale kosten hebben draaien daarentegen vooral tijdens piekuren. De flexibiliteit van capaciteit is gradueel. Hierdoor is een onderscheid tussen basislast en flexibele last tot op zekere hoogte arbitrair. Bovendien kan onder omstandigheden ook flexibele capaciteit voor de productie van basislast worden ingezet en andersom. Ook kan door middel van importen en exporten flexibele last worden gecreëerd, aldus partijen.5 Dit maakt dat het afbakenen van separate markten voor basislast en flexibele last niet aan de orde is, aldus partijen.
4
Superpiek is de elektriciteit die nodig is op werkdagen tussen 8.00 uur en 20.00 uur. Weekend piek is de elektriciteit die nodig is tussen 8.00 uur en 20.00 uur in het weekeinde en op feestdagen. Volgens partijen is de grens tussen de producten piek- en superpiek betrekkelijk arbitrair. Verder noemen partijen nog shaping; dit is het proces van inkopen en verkopen van elektriciteit (via day-ahead of intraday OTC-markt of via de APX), en het op- en afregelen van eigen centrales, met als doel de vorm (shape) van de geaggregeerde vraag van de klanten over de tijd zo goed mogelijk aan te kunnen bieden. Hier zijn flexibele centrales voor nodig, die relatief snel kunnen op- of afregelen. Het verschil tussen het aanbod van de leverancier en de werkelijke vraag van zijn klanten dat op het laatste moment onvermijdelijk ontstaat wordt onbalans genoemd en door TenneT weggeregeld, aldus partijen.
5
Het creëren van flexibele last door middel van importen en exporten kan volgens partijen op drie manieren gebeuren: door in Nederland importcapaciteit te kopen en uitsluitend gedurende de piekuren te importeren; door
19. Het voorgaande wijst erop dat er mogelijk enige vraag- en aanbodsubstitutie bestaat tussen basislast en flexibele last. Dit wordt door afnemers en andere marktpartijen bevestigd. In het
algemeen geldt echter dat hoe korter de termijn waarop de vraag ontstaat en er geleverd moet worden, hoe minder centrales in staat zijn aan deze vraag te voldoen. Gedurende piekperiodes wanneer de meeste installaties al volledig bezet zijn en hun productie niet meer kunnen verhogen om te voldoen aan een superpiekvraag, neemt het aantal effectieve concurrenten af. Gegeven de
inelasticiteit van de vraag naar elektriciteit en de onmogelijkheid van opslag (substitutie in de tijd) zijn de spelers die op een bepaald moment aan de vraag kunnen voldoen door elektriciteit te produceren, de enige relevante aanbieders op de markt. Daarbij komt dat de mogelijkheden van een individuele producent om te kunnen leveren, wisselen afhankelijk van bijvoorbeeld onderhoudswerkzaamheden en het weer. Als gevolg van het fluctueren van vraag en aanbod ontstaat een wisselende situatie op de markt(en). Dit betekent dat de vraag of een economische machtspositie ontstaat of wordt versterkt niet goed kan worden beantwoord zonder het tijdsaspect daarbij te betrekken en dat de tijdsfactor ook bij de bepaling van de relevante markt steeds in ogenschouw moet worden genomen. In feite kan gesteld worden dat elk moment een aparte productmarkt vormt en dat de mate waarin
ondernemingen over een economische machtspositie beschikken snel kan variëren in de tijd. Deze analyse wordt onder meer bevestigd door de Europese Commissie, andere mededingingsautoriteiten en andere instellingen die zich bezig houden met de concurrentie in elektriciteitsmarkten.6 In het navolgende zullen de gevolgen van de onderhavige concentratie voor de concurrentie tussen aanbieders van elektriciteit worden bezien voor verschillende niveaus van de totale afname/ vraag (zie de punten 47 tot en met 196); Frontier heeft de gevolgen van de concentratie op deze wijze
onderzocht (zie de punten 119 tot en met 165). Daardoor kan rekening worden gehouden met de tijdelijkheid van de situatie op de markt.
basislast te importeren en gedurende de nacht te exporteren; door basislast in Nederland in te kopen en deze in de nacht te exporteren. Het is derhalve volgens partijen niet juist importen geheel te zien als basislast.
6
Vergelijk in dit verband het besluit van de Europese Commissie van 19 maart 2002 in zaak COMP/ M. 2684 – EnBW/ EDP/ Cajastur/ Hidrocantabrico, punt 31. Hier wordt gesteld dat Endesa en Iberdrola een centrale rol spelen op de Spaanse groothandelsmarkt, nu inzet van hun capaciteit noodzakelijk is om te kunnen voorzien in het extra aanbod dat op de markt vereist is om te kunnen voldoen aan de vraag, in het bijzonder tijdens momenten van piekvraag. Dit betekent dat de totale leveringen van de overige producenten onvoldoende zijn om aan de vraag te voldoen en dat Endesa en Iberdrola in reactie op deze vraag hun prijzen kunnen verhogen, in het algemeen zonder klanten te verliezen. Zie ook gezamenlijke uitgave OFT en Ofgem, maart 2001, The Competition Act 1998, The application in the Energy Sector, nr. OFT 428 (hierna: gezamenlijke uitgave OFT en Ofgem, 2001), “ The appropriate definition of the market may be limited to a shorter duration than has generally been used for analysis in many other industries” . Zie ook Rapport van de OESO, april 2003, Competition issues in the electricity sector (hierna: Rapport van de OESO, 2003), waarin wordt aangegeven dat elk moment een aparte productmarkt vormt en dat het niveau van marktmacht snel varieert in de tijd.
Grijze versus groene elektriciteit
20. Partijen geven aan dat zij het standpunt onderschrijven zoals de NMa heeft ingenomen in de Notitie concentraties in de energiesector, dat het vooralsnog niet relevant lijkt een onderscheid te maken tussen de productie van grijze en groene elektriciteit.7 In het onderhavige geval kan evenwel in het midden blijven of er wellicht een nader onderscheid naar de productie en/ of groothandel van groene8 respectievelijk grijze elektriciteit gemaakt moet worden (zie punt 86).
Verticale relatie
21. Binnen Nederland opereren enkele verticaal geïntegreerde ondernemingen. Deze
ondernemingen beschikken over productiecapaciteit en zijn actief als leverancier aan eindverbruikers. Van de grotere producenten in Nederland zijn E.on en Electrabel thans niet respectievelijk in beperkte mate actief als leverancier van elektriciteit. Essent neemt daarentegen zowel op het gebied van productie als op dat van levering een sterke positie in. Nuon is thans voornamelijk actief als leverancier en beschikt in beperkte mate over productiecapaciteit. Als gevolg van de voorgenomen concentratie zal Nuon zowel een belangrijke producent als een belangrijke leverancier van elektriciteit worden.
22. Door enkele marktpartijen is de vrees geuit dat een aanzienlijk deel van de productie van Reliant na de concentratie intern geleverd zal worden aan het leveringsbedrijf van Nuon. Dit
productievolume zou dan niet meer op de markt komen. Indien ook Essent als verticaal geïntegreerde speler een groot deel van de eigen productie intern zal gebruiken, worden afnemers op de ‘vrije’ groothandelsmarkt sterker afhankelijk van de resterende spelers, E.on en Electrabel. Deze situatie zou volgens enkele marktpartijen mogelijk leiden tot minder aanbieders, een kleiner marktvolume, minder transacties op de markt, minder liquiditeit, minder transparantie, meer prijsvolatiliteit, hogere prijzen en verhoogde toetredingsbelemmeringen voor leveringsbedrijven of handelaren. Daartegenover staat dan wel dat interne levering zal leiden tot het afnemen van de vraag op de groothandelsmarkt, wat het resterende aanbod voor de andere spelers weer vergroot. De precieze effecten van interne levering zullen afhangen van het tijdstip van de elektriciteitsvraag en de aanwezigheid van tijdelijke beperkingen in het systeem zoals het uitvallen van productiemiddelen of interconnectiecapaciteit, aldus marktpartijen.
23. Zoals hierboven is aangegeven wordt inderdaad een deel van de Nederlandse productie intern geleverd. Producenten die ook op de leveringsmarkt actief zijn, gebruiken een deel van de eigen productiecapaciteit voor interne leveringen en een deel voor externe leveringen. Hiermee komt de vraag op of bij de afbakening van de relevante markt de interne leveringen meegerekend moeten
7 Zie Notitie concentraties in de energiesector, punt 19 en punten 48 en 49. 8
Groene elektriciteit wordt opgewekt met behulp van duurzame energiebronnen, zoals waterkracht, wind en zon. Grijze elektriciteit is alle elektriciteit die niet groen is. Zie verder Notitie concentraties in de energiesector, punt 12.
worden of dat bij de afbakening van de relevante markt uitsluitend rekening moet worden gehouden met de externe leveringen.
24. De beoordeling of interne levering wel of niet tot de markt moet worden gerekend hangt onder meer af van de vraag of deze output kan en zal worden ingezet op de ‘vrije’ markt in geval van een prijsstijging. Of dit in de praktijk gebeurt, hangt af van de mogelijkheden en van de prikkel om dit te doen.9 Rechtstreekse concurrentie tussen eigen productie en productie van derden treedt op doordat eigen productie deels ook op de groothandelsmarkt wordt aangeboden of doordat in de eigen vraag wordt voorzien door elektriciteit (eveneens) te betrekken op de groothandelsmarkt. Partijen hebben aangegeven dat Nuon geen specifiek voornemen heeft om een bepaalde hoeveelheid intern in te kopen en dat zij zal inkopen daar waar dat het goedkoopst is. De prijsvorming op de groothandelsmarkt is volgens hen nauwkeuriger en de meest efficiënte inzet van centrales wordt volgens partijen bereikt, wanneer een zo groot mogelijk aantal producenten en
groothandelsmarktpartijen hierop actief is. Voorts geeft Nuon aan dat de actieve handel voor Nuon zelf een winstgevende activiteit is. Nuon wil deze activiteit voortzetten, aldus partijen. Noch partijen, noch hun concurrenten kunnen voor de toekomst eenduidig aangeven welk deel van de eigen productie intern geleverd wordt; zij spreken van een continue make-or-buy beslissing. Wel staat vast dat een deel van de eigen productie op de markt geleverd wordt en dat het aandeel van deze
leveringen kan variëren afhankelijk van de marktomstandigheden. Wanneer de prijs op de markt stijgt, zal de prikkel om elektriciteit op de markt aan te bieden toenemen. Dit wordt bevestigd door een elektriciteitsproducent.
25. Bovenstaande factoren en het feit dat Nuon, net als Essent, bovendien al op de externe markt levert/ actief is, wijzen er op dat de interne leveringen in het onderhavige geval mogelijk tot de marktomvang gerekend kunnen worden. Er lijken derhalve aanwijzingen aanwezig te zijn die het rechtvaardigen om voor de beoordeling van de onderhavige concentratie de interne leveringen tot de marktomvang te rekenen.10
26. Naar aanleiding van de zorgen die door de in punt 22 bedoelde marktpartijen werden geuit, heeft de NMa over dit aspect van de concentratie onderzoek laten verrichten door Frontier en ECN. Deze onderzoeken laten zien dat van een keuze voor (partiële of volledige) interne levering door Nuon/ Reliant op zichzelf gezien geen prijsverhogende effecten uitgaan. Wanneer men uitgaat van de veronderstelling dat zowel Nuon als Essent kiest voor volledige interne levering dan verandert dit beeld en kunnen volgens Frontier prijsstijgingen optreden. Dit gevolg zou optreden wanneer de overblijvende grote aanbieders op de groothandelsmarkt, E.on en Electrabel, zich strategisch zouden gaan gedragen. Uit de analyse komt echter naar voren dat het voor Nuon en Essent winstgevender zal
9 Zie ook: S. Baker, The Treatment of Captive Sales in Market Definition: Rules or Reason?, E.C.L.R. 2003, nr. 4, pagina
161 e.v. (hierna: S. Baker, 2003).
zijn om niet te kiezen voor vaste interne levering, maar om te opereren in een volledig geïntegreerde markt, omdat zij daarmee hogere prijzen kunnen realiseren. Uit het onderzoek van Frontier blijkt namelijk dat Nuon en Essent na de onderhavige concentratie bij een scenario waar de interne leveringen en de externe groothandelsmarkt een geïntegreerd geheel vormen en waarbij zij voortdurend zullen kiezen of zij intern of aan de groothandelsmarkt leveren, hogere
groothandelsprijzen kunnen realiseren dan wanneer zij de productie in een vaste verhouding of volledig intern zullen gebruiken. Gezien de mogelijkheid van producenten om de voordelen van interne levering en afzet op de markt tegen elkaar af te wegen, en de conclusie dat het voor hen niet winstgevend is om te kiezen voor interne levering in een vaste verhouding of volledige interne levering, is het derhalve niet realistisch te veronderstellen dat het scenario van interne levering in een vaste verhouding of van volledige interne levering zich zal voordoen. De reacties van
elektriciteitsproducenten bevestigen dit.
27. Gelet op het voorgaande zal in het onderhavige besluit verder niet worden ingegaan op een mogelijke groothandelsmarkt waarbij de interne leveringen door Nuon/ Reliant (en Essent) niet zijn meegerekend.
b. Levering van elektriciteit
28. Onder levering van elektriciteit wordt verstaan de levering van elektriciteit aan
eindgebruikers. Leverings- of handelsbedrijven leveren elektriciteit die zij hebben betrokken op de productie- of groothandelsmarkt door aan eindverbruikers.11 Met partijen gaat de NMa ervan uit dat de markt kan worden onderverdeeld in een markt voor de levering aan vrije afnemers en een markt voor de levering aan gebonden afnemers.12
29. Een ander onderscheid dat gemaakt zou kunnen worden is dat naar levering van groene respectievelijk grijze elektriciteit. Alle afnemers van groene elektriciteit zijn op dit moment vrije afnemers. In het onderhavige geval kan in het midden worden gelaten of er aparte markten voor de levering van groene en grijze elektriciteit bestaan, omdat dit voor de uiteindelijke beoordeling niet uitmaakt (zie punt 86 en de punten 197 tot en met 199).
c. Productie en levering van warmte
30. Reliant produceert warmte (als bijproduct van de opwekking van elektriciteit). Nuon produceert via warmtekrachtkoppelingsinstallaties eveneens warmte en Nuon levert warmte. In
11 Grote eindverbruikers nemen ook wel rechtstreeks op de productie/ groothandelsmarkt af. 12
Zie Notitie concentraties in de energiesector, punt 85 en het besluit van 25 februari 2003 in zaak 3282/ N.V. Eneco – Remu N.V., punt 14.
eerdere besluiten is uitgegaan van een aparte markt voor de productie en levering van warmte.13 Deze markt betreft de exploitatie van systemen voor het produceren en bij de verbruiker brengen van warmte, zoals stadsverwarming, warmtekrachtkoppeling en warmtepompen. Gelet op de activiteiten van partijen zal in onderhavige zaak eveneens worden ingegaan op de productie en levering van warmte afzonderlijk.
Rel evan t e geo gr af isch e mar kt en
a. Productie en groothandel van elektriciteit
31. Volgens partijen moet de voorgenomen concentratie worden gezien in het perspectief van een zich ontwikkelende Noordwest-Europese markt. Naar de mening van partijen beslaat de markt nu al ten minste de Benelux en Duitsland. Dit is onder meer het gevolg van de toenemende omvang van grensoverschrijdende transportcapaciteit en de toenemende import en export. Verder vertonen de prijzen op de groothandelsmarkten in Nederland, Duitsland en België een parallel verloop en zijn de prijzen in deze landen aan het convergeren naar een vergelijkbaar niveau. Ook noemen partijen de voortschrijdende harmonisatie van regelgeving en de samenwerking tussen de verschillende nationale netbeheerders. Verder noemen partijen het feit dat een aantal spelers in meerdere landen binnen Noordwest-Europa opereert. E.on is bijvoorbeeld behalve in Duitsland ook in Nederland en België actief en Electrabel is behalve in België eveneens in onder meer Nederland en Duitsland actief. In hun vergunningsaanvraag gaan partijen verder vooral in op een nationale Nederlandse
groothandelsmarkt.
32. Afnemers op de groothandelsmarkt geven aan deze markt als nationaal te zien. Het is voor hen moeilijk om te importeren. Verder wijzen zij op importbeperkingen en de afwijking van de Nederlandse regelgeving en concurrentievoorwaarden (prijsniveau) ten opzichte van omliggende markten. Deze visie is recentelijk publiekelijk bevestigd door afnemers.14 Ook de risico’s van onbalans en de daaraan verbonden kosten wijken in omliggende landen, met name in België, af van die in Nederland. Enkele producenten op de groothandelsmarkt zien deze markt als ruimer dan Nederland en stellen dat zij ten minste Noordwest-Europa omvat.
33. In eerdere besluiten is aangegeven dat de omvang van de groothandelsmarkt voor elektriciteit niet groter is dan nationaal. Redenen hiervoor zijn onder meer de prijsverschillen, de verschillen in concurrentievoorwaarden en de beperkte landgrensoverschrijdende transportcapaciteit tussen diverse landen, die naar verwachting nog ten minste enkele jaren zullen blijven bestaan.15 Zo
13 Zie het besluit van 6 november 2000 in zaak 2129/ Essent N.V. – N.V. Nutsbedrijven Maastricht, punt 16. 14
Zie Het Financieele Dagblad van 13 november 2003, waarin directielid Hans Frijlink van Pechiney zegt: “ We zijn aangewezen op slechts enkele nationale producenten,” en “ Importmogelijkheden zijn er in de praktijk niet of nauwelijks” .
kan bijvoorbeeld worden aangegeven dat de OTC-prijzen voor basislast in 2002 in Nederland gemiddeld EUR 30,48 bedroegen, terwijl zij in Duitsland EUR 23,88 en in Frankrijk EUR 23,03 bedroegen.16 Er is daarnaast slechts een beperkte prijscorrelatie tussen de prijzen in Duitsland en Nederland. Volgens cijfers van Nuon bedroeg de correlatie tussen de APX en de EEX (de Duitse stroombeurs) van 1-1-2000 tot 3-3-2003 51%. Bij verschillende prijspieken op de APX, is geen
prijsstijging op de EEX waar te nemen en op diverse momenten is in Nederland een prijsstijging waar te nemen, terwijl in Duitsland een prijsdaling plaatsvond. De regelgeving in België, Frankrijk en Duitsland verschilt in hoge mate van die in Nederland. Zo zijn er onder meer verschillen in de mate van marktopening, zijn in Frankrijk en Duitsland de hoogspanningsnetwerken in handen van de producenten en is er in Duitsland vooralsnog geen sectorspecifieke toezichthouder en geen vooraf vastgestelde procedure voor de toegang tot netwerken. In genoemde landen en met name in
Duitsland zijn de transporttarieven relatief hoog, terwijl de elektriciteit zelf relatief goedkoop is, terwijl dat in Nederland precies andersom is.
34. Er zijn onvoldoende concrete aanwijzingen dat de prijsverschillen, de verschillen in
concurrentievoorwaarden en de beperkte landgrensoverschrijdende transportcapaciteit tussen diverse landen binnen een aantal jaren zullen worden weggenomen. De door TenneT geuite verwachting om in de eerste helft van 2003 1000 MW extra grensoverschrijdende importcapaciteit te realiseren, is niet gerealiseerd vanwege een aantal niet te voorspellen invloeden, aldus TenneT.17 Evenmin is er in de nabije toekomst duidelijk zicht op vergaande harmonisatie van de regelgeving.
35. Bij de beoordeling van de gevolgen van de voorgenomen concentratie zal rekening worden gehouden met de concurrentiedruk die uitgaat van import. De mate waarin deze concurrentiedruk plaatsvindt, is afhankelijk van het tijdsmoment. Op momenten dat sprake is van veel vraag, is de importcapaciteit met Duitsland veelal volledig benut, zodat een prijsstijging in Nederland niet meer kan leiden tot meer importen uit Duitsland. De verbinding met de Belgische markt is minder vaak volledig bezet, maar deze markt wordt gedomineerd door Electrabel (circa 90% van het
productievermogen aldaar), waardoor flexibel aanbod vanuit België in handen is van één van de grotere, strategische aanbieders in Nederland. Ook is in België vooralsnog geen sprake van een liquide markt waarop spelers elektriciteit kunnen inkopen.18 Op momenten dat sprake is van veel vraag, is de concurrentiedruk vanuit het buitenland derhalve beperkt. De transportcapaciteit voor importen naar Nederland blijft, zoals aangegeven, vooralsnog beperkt. Bij de analyse naar het ontstaan of versterken van een economische machtspositie is evenwel eveneens geanalyseerd in hoeverre een uitbreiding van de importcapaciteit met 1000 MW de uitkomsten zou veranderen. Dit blijkt geen wezenlijk effect te hebben op de uitkomsten (zie punt 133).
16
TenneT, Capaciteitsplan 2003-2009, p. 46 (bron: Platts European Power Daily).
17 Zie www.tennet.nl. 18
Zie Market Surveillance Committee (hierna: MSC), Benelux Market Integration: Market Power Concerns, rapport van 25 september 2003.
36. Eveneens is van belang welk effect mogelijke (toekomstige) knelpunten in het transportnet binnen Nederland kunnen hebben. Mogelijkerwijs zal de concurrentiedruk die van bepaalde
productiefaciliteiten of van bepaalde aanbieders uit zou kunnen gaan, beperkt zijn door knelpunten in het net binnen Nederland. Mogelijkerwijs zal daarom de geografische omvang van de markt onder omstandigheden regionaal zijn. De productiefaciliteiten van Reliant zijn gelegen in de provincies Noord-Holland en Utrecht. In Noord-Holland bestaat een relatief grote afhankelijkheid van de productiemiddelen van Reliant, terwijl er ook een sterk toenemende vraag is. Nuon is netbeheerder in Noord-Holland. Om te voorkomen dat Nuon haar taken als netbeheerder uitsluitend zou kunnen uitvoeren door structureel eenheden van Reliant in te zetten is enkele jaren geleden besloten tot een aanzienlijke investering door zowel Tennet als Nuon. TenneT en Nuon zijn op dit moment bezig het netwerk in Noord-Holland te versterken. Het is aannemelijk dat mogelijke bestaande en toekomstige netwerkproblemen, voor zover van belang in de onderhavige zaak, tijdig zullen worden opgelost. Daarnaast zal het systeem van zogenaamde maatstafconcurrentie, dat de Dienst Uitvoering en Toezicht Energie (hierna: DTe) vanaf 2004 zal gaan gebruiken voor de regulering van de
transportnetten de netbeheerder van Nuon prikkelen om de meest efficiënte oplossing te kiezen om eventuele knelpunten op te lossen. In de onderhavige zaak zal om deze reden verder niet worden ingegaan op mogelijke regionale markten.
b. Levering van elektriciteit
37. Volgens partijen moet, zoals reeds vermeld, de onderhavige concentratie worden gezien in het perspectief van een zich ontwikkelende Noordwest-Europese markt. Naar de mening van partijen beslaat de markt voor levering aan vrije afnemers nu al ten minste de Benelux en Duitsland. De markt voor levering aan gebonden afnemers zal zich na vrijmaking van deze groep afnemers volgens partijen snel ontwikkelen tot een nationale en vervolgens tot een Noordwest-Europese markt. Partijen stellen dat wanneer de NMa desalniettemin zou willen vasthouden aan een nationale, Nederlandse, markt voor de levering van elektriciteit aan vrije afnemers, bij de beoordeling van de voorgenomen concentratie de ontwikkeling naar een Noordwest-Europese markt meegenomen zou moeten worden.
38. In het onderhavige geval zal worden uitgegaan van een omvang van de markt voor levering aan vrije afnemers die niet groter is dan nationaal.19 De argumenten die voor deze marktafbakening gelden zijn in grote lijnen dezelfde als die in de punten 33 tot en met 35 zijn opgesomd.
39. Met partijen gaat de NMa er van uit dat de markt voor levering aan gebonden afnemers vooralsnog regionaal is en samenvalt met de respectievelijke leveringsgebieden van de
vergunninghoudende leveringsbedrijven, zoals Nuon. Het is op dit moment moeilijk om precies aan te geven op welke termijn na vrijmaking van de gebonden afnemers de relevante markt voor deze
groep afnemers zich zal hebben ontwikkeld tot bijvoorbeeld een nationale markt. Bij de beoordeling van de gevolgen van de voorgenomen concentratie zal met het oog op de verwachte ontwikkeling zowel worden gekeken naar de effecten op regionale markten als op een nationale markt.
c. Productie en levering van warmte
40. De levering van warmte (en koude) kan slechts over een zeer beperkte afstand plaatsvinden. In overeenstemming met eerdere besluiten zal in het onderhavige geval worden uitgegaan van een lokale omvang van de markt voor productie en levering van warmte.20
B. GEVOLGEN VAN DE CONCENTRATIE
a. Productie en groothandel van elektriciteit In l eidin g
41. Het totaal in Nederland opgestelde productievermogen bedroeg in 2001 circa 20.000 MW. Met dat productievermogen werd in 2001 circa 90.000 miljoen kWh geproduceerd. Het importsaldo (import minus export) bedroeg in 2001 circa 17.000 miljoen kWh.21
42. De belangrijkste producenten in Nederland zijn Electrabel, Essent, Reliant en E.on.
Electrabel, eigenaar van onder meer het voormalige EPON, beschikt in Nederland over een capaciteit van meer dan 4.000 MW. Circa 85% daarvan is gasgestookt en circa 15% draait op kolen. Reliant beschikt met onder meer het voormalige UNA over een capaciteit van circa 3.496 MW, waarvan circa 20% kolen- en 80% gasgestookt is.22 E.on, eigenaar van onder meer het voormalige EZH, beschikt over een capaciteit van circa 1.800 MW, waarvan circa 60% kolen- en circa 40% gasgestookt is. Essent beschikt over volledig eigen capaciteit van circa 3.000-4.000 MW, waarvan circa 40% kolen- en circa 60% gasgestookt. EPZ, een joint venture van Essent en Delta, beschikt over een capaciteit van circa 850 MW, waarvan circa 45% kolengestookt en 55% afkomstig uit kernenergie.
43. De decentrale productiecapaciteit23 in Nederland bedraagt circa 5.500 MW. Decentrale productie-eenheden zijn voor een belangrijk deel in handen van vergunninghoudende
leveringsbedrijven, zoals Eneco, Nuon, Westland Energie en ook Essent. Nuon beschikt thans voornamelijk over decentrale productiecapaciteit en over Demkolec. Wanneer in 2005 de Intergen-centrale in gebruik komt zal Nuon gedurende 15 jaar exclusief van deze Intergen-centrale afnemen. Intergen is
20 Zie het besluit in zaak 2129/ Essent N.V. – N.V. Nutsbedrijven Maastricht, reeds aangehaald, punt 29. 21
EnergieNed, oktober 2002, Energie in Nederland 2002.
22 Deze capaciteit bestaat deels uit stadsverwarmingseenheden. 23
Dit betreft onder meer warmtekrachtkoppelingsinstallaties (hierna: WKK), windenergie, elektriciteitsproductie van afval of kleinschalige biomassa.
een gasgestookte centrale met een capaciteit van 800 MW. Na ingebruikneming van de Intergen-centrale zal Nuon de beschikking hebben over een capaciteit van circa 1.700 MW.
44. Productie van elektriciteit die afkomstig is van centrales die op kolen en kernenergie draaien geschiedt tegen relatief lage variabele kosten; deze centrales zijn in het algemeen niet in staat snel op- en af te regelen. Gasgestookte eenheden, met name de eenheden die beschikken over gasturbines, zijn relatief duur (hogere marginale kosten) en in principe flexibel en in staat snel op te regelen om in piekvraag te voorzien. Kenmerk van de meeste decentrale productie-eenheden is dat zij zowel elektriciteit als warmte of stoom produceren. Hetzelfde geldt voor centrale eenheden die worden gebruikt voor stadsverwarming. De mogelijkheid om hun productie op korte termijn op te voeren is beperkt, omdat hun productie en capaciteit zijn afgestemd op de vraag naar warmte of stoom van de industriële partner of de stadsverwarmingsklanten. Gelet op de beperkte flexibiliteit van
kolengestookte centrales, centrales die draaien op kernenergie en decentrale productie-eenheden zal hun invloed op de prijsvorming, met name op piekmomenten, als regel beperkter zijn dan die van gasgestookte centrales.24
45. De zogenaamde merit order geeft een rangorde van capaciteit aan de hand van de hoogte van de korte termijn marginale kosten (zie punt 121). Capaciteit met de laagste marginale kosten, inclusief dat deel van de capaciteit dat altijd moet worden ingezet, wordt als eerste ingezet om aan de vraag te voldoen en staat vooraan in de merit order; capaciteit met zeer hoge marginale kosten wordt als laatste ingezet (bij een zeer hoge vraag) en staat achteraan in de merit order. De centrales met de laagste marginale kosten hebben geen directe invloed op de prijs; in Nederland is de vraag altijd groter dan de capaciteit van deze categorie centrales tezamen. Daarom bepalen centrales met hogere marginale kosten de prijs. De centrale die als laatste wordt ingezet wordt ook wel de marginale centrale, of de prijszettende centrale genoemd. In een competitieve markt zouden de marginale kosten van deze centrale de marktprijs bepalen.
46. Essent en Electrabel hebben een goed gespreide productieportfolio om een vraagrange te kunnen bedienen. Essent beschikt zowel over centrales in het lagere, het midden- als het hogere gedeelte van de merit order. Electrabel heeft enige basislast-eenheden, iets meer centrales in het middengedeelte van de merit order en enige pieklast-eenheden. Reliant heeft enige basislast-eenheden, een paar centrales in het middengedeelte van de merit order en enige pieklast-eenheden. Nuon beschikt alleen over enige basislast-eenheden en centrales in het middengedeelte van de merit order.25
beoor del in g gevol gen on der h avige con cen t r at ie voor de mededin gin g
24
Zie Notitie concentraties in de energiesector, punten 38 tot en met 41.
47. Door de specifieke kenmerken van de elektriciteitsmarkt, met name de fluctuatie van marktomstandigheden, het feit dat voorraadvorming niet mogelijk is, het gebruik van verschillende technologieën, capaciteitsbeperkingen en de lage vraagelasticiteit, is het maar in beperkte mate mogelijk om door middel van een traditionele, indirecte analyse door middel van factoren als marktaandelen en concentratiegraad voldoende zicht te krijgen op de mogelijke effecten van onderhavige concentratie. De concurrentieverhoudingen op de mogelijk te onderscheiden
groothandelsmarkten voor elektriciteit kunnen van uur tot uur of van kwartier tot kwartier verschillen. Het ontstaan of versterken van een economische machtspositie kan mede worden beïnvloed door in de tijd wisselende factoren, zoals het seizoen, het tijdstip van de dag, het weer en de technische beschikbaarheid van productiecapoaciteit. Het onderzoek van de NMa heeft zich daarom gericht op een meer directe meting van de gevolgen van de concentratie voor de mededinging. Met name is onderzocht welke invloed de concentratie naar verwachting op de marktprijzen zal hebben. Daarbij is nagegaan welke effecten de concentratie heeft op zowel de mogelijkheden als op de prikkels van de belangrijkste aanbieders om zich strategisch te gedragen. Met strategisch gedrag wordt in dit verband bedoeld: het hanteren van de aanbodprijs en/ of de ingezette productiecapaciteit om de marktuitkomsten te beïnvloeden.
48. In het onderstaande zal in eerste instantie nader worden ingegaan op (i) het begrip
marktmacht, waaronder de factoren die marktmacht faciliteren en de vraag in hoeverre deze factoren zich in de Nederlandse elektriciteitsmarkt voordoen. Vervolgens zal worden stilgestaan bij (ii) praktijkvoorbeelden van daadwerkelijke uitoefening van marktmacht in het buitenland en (iii)
aanwijzingen voor marktmacht op de Nederlandse elektriciteitsmarkt. Daarna zal worden ingegaan op (iv) de veranderingen die plaatsvinden als gevolg van deze concentratie. Vervolgens zal aandacht worden besteed aan (v) de uitkomsten van twee modelanalyses die hebben plaatsgevonden naar de effecten van de onderhavige concentratie. Voorts zal worden ingegaan op (vi) de waardering van de uitkomsten. Ten slotte wordt aandacht besteed aan (vii) mogelijke relativerende factoren en (viii) de vraag of de toegepaste analyse past binnen het wettelijk toetsingskader, waarna zal worden
afgesloten met (ix) de conclusie. i) Het begrip marktmacht
49. De vraag die in het kader van onderhavig onderzoek moet worden beantwoord is, of als gevolg van de concentratie een economische machtspositie zal ontstaan of worden versterkt die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd. Met het criterium ontstaan of versterking van een economische machtspositie, die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt op significante wijze wordt belemmerd, wordt aangesloten bij het EG-recht en het recht van vele landen van de Europese Gemeenschappen, aldus de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel voor een Mededingingswet, pagina 38. Onder een economische machtspositie wordt verstaan een positie van een of meer ondernemingen die hen in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke
mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan te verhinderen door hun de mogelijkheid te geven zich in belangrijke mate onafhankelijk van hun concurrenten, hun leveranciers, hun afnemers of de eindgebruikers te gedragen (artikel 1, onder i, Mededingingswet). Deze definitie is ontleend aan de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJEG), onder meer in de zaak United Brands (HvJEG, Zaak 27/ 76, Jur. 1978, blz. 207). De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Mededingingswet, pagina 25, stelt kort samengevat dat voor het bepalen of er sprake is van een economische machtspositie allereerst moet worden gekeken naar de marktstructuur en het marktaandeel van de betrokken onderneming. Bij kleinere marktaandelen kan er weliswaar een sterke aanwijzing van een economische machtspositie zijn, maar moeten ook additionele factoren worden onderzocht, zoals het marktaandeel van de betrokken onderneming in verhouding tot de
marktaandelen van haar concurrenten, de mate van afhankelijkheid van leveranciers en afnemers, de mate waarin de betrokken onderneming zelf haar prijzen en leveringsvoorwaarden kan bepalen etc. Ten slotte is van belang het gedrag van de onderneming, in die zin dat bijvoorbeeld het toepassen van extreem hoge prijzen of vormen van verdringingsconcurrentie kunnen wijzen op een
economische machtspositie. Zie voor het toetsingskader ook de punten 188 tot en met 195.
50. Gelet hierop is in de onderhavige zaak mede onderzocht in hoeverre de concentratie leidt tot het ontstaan of versterken van het vermogen van ondernemingen om de prijzen of andere
concurrentieparameters op een markt te beïnvloeden.Dit wordt in de economische literatuur meestal omschreven als marktmacht. 26 Wanneer één of meer ondernemingen de mogelijkheid hebben om de prijzen of andere wezenlijke concurrentieparameters significant en op duurzame wijze te beïnvloeden, kunnen zij zich in belangrijke mate onafhankelijk gedragen van consumenten of concurrenten.27 Zij beschikken daarmee over een economische machtspositie. Ondernemingen beschikken over gezamenlijke marktmacht wanneer zij door een, al dan niet stilzwijgende, afstemming van hun marktgedrag één of meer concurrentieparameters gezamenlijk kunnen beïnvloeden. Marktmacht kan ook bestaan wanneer een of meer ondernemingen ieder voor zich, dus zonder onderlinge coördinatie, invloed op de prijzen of andere wezenlijke concurrentieparameters kunnen uitoefenen. Wanneer een concentratie ertoe leidt dat deze invloed sterker wordt, dan wordt dit ook wel aangeduid met de term ‘unilaterale effecten’.28 Voor het onderhavige onderzoek is ervoor gekozen om te onderzoeken in
26 Zie bijvoorbeeld P.A. Samuelson en W.D. Nordhaus, Economics, McGraw Hill, 13e editie, 1998, waarin marktmacht
wordt omschreven als: “ .. signifies the degree of control that a single firm or a small number of firms has over the price and production decisions in an industry” .
27
Zie ook gezamenlijke uitgave OFT en Ofgem, 2001, waarin wordt gesteld: “ there are circumstances where firms may have the ability substantially and persistently to influence prices, and therefore to act independently of customers and competitors” .
28 Zie ook de de beschikking van 30 oktober 2003 van de Europese Commissie in zaak COMP/ M.3268 –
Sydkraft/ Graninge. Hierin onderzoekt de Commissie mede de unilaterele effecten van die concentratie. Daarbij worden op directe wijze door middel van een simulatie de effecten van de concentratie op de prijzen geanalyseerd.
hoeverre de aangemelde concentratie zou kunnen leiden tot het ontstaan of versterken van marktmacht in laatstbedoelde zin (zie ook de punten 175 en 176).
Wat faciliteert marktmacht en hoe werkt marktmacht op de elektriciteitsmarkt?
51. Marktmacht betreft meestal de mogelijkheid om marktprijzen te verhogen via (het
achterhouden van) de productiecapaciteit, of via de (hoge) vraagprijs voor het aangeboden product, of een combinatie van beide. In het algemeen neemt de prikkel om marktmacht uit te oefenen toe naar gelang het marktaandeel van een onderneming groter is, omdat de winst van een prijsverhoging dan groter wordt ten opzichte van het verlies aan omzet, dat door die prijsverhoging wordt
veroorzaakt. Dit verlies aan omzet is des te lager als de vraagelasticiteit laag is. Het is zeer wel mogelijk dat in een bepaalde markt meerdere spelers marktmacht bezitten, met name wanneer de vraag zeer inelastisch is. In het onderstaande zal nader worden ingegaan op op de factoren die marktmacht faciliteren en de vraag in hoeverre deze factoren zich voordoen op de elektriciteitsmarkt.
52. De mate waarin wijzigingen van het aanbod de marktprijs kunnen beïnvloeden (en dus het vermogen om marktmacht uit te oefenen) hangt af van de residuele elasticiteit van de markt. De residuele elasticiteit wordt bepaald door 1) de reactie van de elektriciteitsvraag op een prijsverhoging en 2) de reactie van concurrenten op een prijsverhoging.29 Op beide factoren wordt hieronder ingegaan met betrekking tot de uitwerking in de elektriciteitsmarkt.
1) de reactie van de elektriciteitsvraag op een prijsverhoging
53. Een lage vraagelasticiteit vergroot de marktmacht. Afnemers reageren dan immers niet of slechts zeer beperkt op een prijsverhoging.30 Er is op de markt voor productie en groothandel in elektriciteit sprake van een zeer lage prijselasticiteit van de vraag. Er zijn voor afnemers van elektriciteit op korte en middellange termijn nauwelijks substitutiemogelijkheden. De vraag naar elektriciteit is daardoor op korte en middellange termijn inelastisch, zelfs bij zeer sterke
prijsstijgingen.31 Een uitzondering hierop kan het gedrag van enkele zeer energie-intensieve bedrijven vormen (zoals aluminium-, staal-, of papierproducenten) voor wie het bij extreme prijspieken lucratief kan zijn om het productieproces te onderbreken om gecontracteerde elektriciteit terug te verkopen
29 De residuele elasticiteit meet in hoeverre de marktprijs reageert op beperking van het aanbod van een individuele
speler. Als de residuele elasticiteit laag is, verliest een producent weinig vraag wanneer hij zijn prijzen verhoogt. Dit betekent dus: hoe lager de residuele elasticiteit, hoe groter de marktmacht.
30
Zie bijvoorbeeld S. Borenstein, J. Bushnell en C.R. Knittel, 1999, Market Power in Electricity Markets: Beyond Concentration Measures (hierna: S. Borenstein, J. Bushnell en C.R. Knittel, 1999).
31
Dit wordt nog versterkt doordat een groot deel van de eindverbruikers niet de spotprijs voor elektriciteit betaalt, maar gemiddelde prijzen. Zo is er voor een dergelijke eindverbruiker geen enkele prikkel om in die uren waarin schaarste optreedt, en spotprijzen tot grote hoogten stijgen, zijn verbruik te minderen, of verbruik te verplaatsen naar momenten waarin het product minder schaars is.
aan de markt. Ook hier is de elasticiteit echter zeer laag.32 Eén en ander betekent dat prijsverhogingen voor aanbieders van elektriciteit zeer profijtelijk kunnen zijn.
2) de reactie van concurrenten op een prijsverhoging
54. De mogelijkheid tot het uitoefenen van marktmacht neemt eveneens toe, naarmate het aanbod van concurrenten op een markt minder elastisch is. In het onderstaande zal worden ingegaan op de factoren die het aanbod van concurrenten minder elastisch maken. Daarbij wordt tevens ingegaan op de vraag in hoeverre deze factoren zich op de groothandelsmarkt in elektriciteit voordoen.33
a) Marktmacht neemt toe indien er op de markt sprake is van een hoge concentratiegraad van flexibel inzetbare productiecapaciteit. Als er weinig spelers zijn met flexibele capaciteit, dan zal de korte termijn respons van spelers in reactie op een hogere prijs beperkter zijn. Dit vergroot de kans dat het winstgevend is voor een speler om capaciteit achter te houden of voor een hogere prijs aan te bieden. De beschikking over flexibele productiecapaciteit vergroot voorts de mogelijkheden voor een speler om bovenbedoeld strategisch gedrag van het achterhouden, of voor een hogere prijs aanbieden, van capaciteit te vertonen. Het snel kunnen op- of afregelen van centrales maakt het immers mogelijk om capaciteit achter te houden. Dit betekent ook dat concentraties tussen producenten die over flexibele productiemiddelen beschikken een veel sterker negatief effect kunnen hebben dan concentraties tussen producenten die geen flexibele productiemiddelen hebben. De concentratiegraad van flexibele productiemiddelen is in Nederland in de praktijk hoog; met name de grootste producenten beschikken over dergelijke capaciteit (zie ook punt 89).
b) Marktmacht neemt toe indien er op de markt sprake is van beperkingen van productiecapaciteit34; als de concurrenten allemaal aan hun capaciteitslimieten zitten, is de overblijvende producent feitelijk monopolist. Dit kan zich met name voordoen wanneer er veel vraag in de markt is. Deze situatie doet zich op de elektriciteitsmarkt voor. Er is sprake van gelimiteerde capaciteit tijdens de hogere prijsniveaus (in de piekuren overdag); verschillende (kleinere) aanbieders opereren bij een
32
Onderzoek naar industrieën in Engeland en Wales die wel blootstonden aan halfuurlijks variërende prijzen leidde tot schattingen van vraagelasticiteiten die voor vrijwel alle onderzochte industrieën varieerde tussen circa –0,001 en – 0,05. Alleen voor een industriesector waarin zeer veel ruimte was om energiegebruik gedurende de dag te variëren werd een maximale elasticiteit van –0,25 gevonden, nog steeds zeer inelastisch en een zeer lage waarde vergeleken met andere goederen. Zie F. A. Wolak and R.H. Patrick, april 2001, Estimating the Customer-Level Demand for Electricity Under Real-Time Market Prices.
33
Zie voor deze factoren ook Rapport van de Deense, Noorse en Zweedse mededingingsautoriteiten, Augustus 2003, A powerful competition policy; Towards a more coherent competition policy in the Nordic markets for electric power (hierna: Rapport van de Deense, Noorse en Zweedse mededingingsautoriteiten, 2003).
bepaald vraagniveau op de maximumcapaciteit, waardoor zij niet meer kunnen reageren op prijsverhogingen. De importcapaciteit is gelimiteerd en ligt ten aanzien van import uit Duitsland in piekuren dicht bij de technisch maximaal mogelijke waarde, waardoor een prijsverhoging niet tot extra importen zal leiden. De verbinding met de Belgische markt is minder vaak volledig bezet, maar deze markt wordt gedomineerd door Electrabel, waardoor flexibel aanbod vanuit België in handen is van één van de grotere, strategische aanbieders in Nederland (zie punt 35). Ook is in België vooralsnog geen sprake van een liquide markt waarop spelers elektriciteit kunnen inkopen. Er ontstaan regelmatig bepaalde bottlenecks in het transportsysteem, waardoor de daadwerkelijk beschikbare capaciteit verder wordt beperkt.35
c) Marktmacht neemt toe indien er op de markt een impuls is voor en sprake is van strategisch gedrag van de aanbieders op de markt. Zelfs in het geval dat concurrenten in staat zijn om hun productie te verhogen in reactie op een prijsverhoging, kan het heel goed mogelijk zijn dat zij dat niet willen en niet zullen doen, omdat dit voor hen geen winstgevende strategie is. Indien concurrenten de prikkels missen om te concurreren, dan is het voor een onderneming eerder mogelijk om marktmacht uit te oefenen. Deze situatie doet zich op de elektriciteitsmarkt voor. Op de piekmomenten blijft alleen het aanbod over van grotere aanbieders, die niet
noodzakelijkerwijs alle capaciteit hebben aangeboden tegen competitieve prijzen. Deze grotere aanbieders hebben veelal geen prikkel om te concurreren, maar juist een prikkel om zich strategisch te gedragen36 (zie verder de punten 55 tot en met 62).
Prikkels en mogelijkheden voor strategisch gedrag
55. Door deze omstandigheden hebben de grotere aanbieders een verminderde prikkel om te concurreren. Dit kan als volgt worden toegelicht. In een elektriciteitsmarkt kunnen de grotere producenten prijzen beïnvloeden door de hoeveelheid capaciteit die aan de markt wordt aangeboden te wijzigen (fysieke achterhouding van capaciteit), door de hoogte van de prijzen waartegen de capaciteit wordt aangeboden te wijzigen, door het creëren van kunstmatige congestie van transmissielijnen of beperkte capaciteit, of een combinatie van deze drie factoren.
56. Bij strategisch (tegen hogere prijzen) aanbieden van een centrale kan een centrale zich (door deze hogere prijzen) in feite uit de markt prijzen, waardoor een centrale hogerop in de merit order de prijszetter wordt. Indien deze vervolgens aanbiedt voor een prijs boven zijn marginale kosten kan een prijs ontstaan die ruim boven de competitieve marktprijs ligt. Een strategische onderneming maakt een afweging van de extra winst die zij krijgt van een hogere prijs wanneer zij haar centrale tegen een hogere prijs aanbiedt, tegen het resulterende verlies aan volume als gevolg van het uit de merit order halen van een centrale, om een optimale biedingstrategie te krijgen.
35
Informatie over niet-beschikbaarheid van importcapaciteit staat op www.tennet.nl.
36 Zie ook S. Borenstein, J. Bushnell en F.A. Wolak, 2000, Diagnosing Market Power in California’s Deregulated
Wholesale Electricity Market, POWER Working Paper PWP-064, University of California Energy Institute (hierna: S. Borenstein, J. Bushnell en F.A. Wolak, 2000).
57. Onder dergelijke omstandigheden kunnen ondernemingen zelfstandig concluderen dat het in hun eigen belang is om de biedprijzen op te drijven, ook wanneer er voldoende capaciteit
beschikbaar is om aan de vraag te voldoen.37 Gelet op de zeer lage elasticiteit in de elektriciteitsmarkt zal in deze markt een hogere prijs nauwelijks leiden tot minder afzet, waardoor het voor de grotere aanbieders aantrekkelijk zal zijn om door middel van strategisch gedrag de prijzen op te drijven. 58. Over het algemeen zal het winstmaximaliserende aanbod tussen de mogelijke extremen in liggen: een deel van het aanbod zal tegen lagere prijzen worden aangeboden, voor het restant wordt een hogere prijs gevraagd.38 Het aldus optimale (individueel winstmaximaliserende) aanbod van spelers geeft aanleiding tot de resulterende aanbodelasticiteit. Hierbij geldt dat hoe meer ruimte er is voor strategisch gedrag, hoe groter de marktmacht van een bepaalde speler wordt.
59. Transparantie is bevorderlijk voor het ontstaan van strategisch gedrag. Er is sprake van een gering aantal spelers, met name in piekmomenten. De grote producenten hebben een goede kennis van de capaciteiten en de productiekosten van de andere grote spelers. Een belangrijke oorzaak hiervan ligt in het historische feit dat de huidige marktpartijen voortkomen uit een
Samenwerkingsverband Elektriciteitsproducenten (hierna: SEP). Op basis van dit
samenwerkingsverband bezitten de huidige aanbieders kennis over productie-eenheden van elkaar, waaronder de kosten en verschillende technische eigenschappen. Een deel van deze informatie was ten tijde van SEP openbaar.
37
In de afwezigheid van (stilzwijgende) afstemming maakt elk van deze spelers individueel een keuze omtrent de prijzen waartegen hij capaciteit zal aanbieden: een hoger aanbod bij een lage prijs leidt tot meer volume bij een lagere prijs, een keuze voor hogere prijsbiedingen leidt tot een lager volume bij een hogere prijs. Een grote aanbieder zou er dus voor kunnen kiezen om meer volume aan te bieden om extra omzet te behalen. Omdat een grotere aanbieder bij toenemende vraag al een groot aanbod in de markt heeft, is dit voor een dergelijke grote aanbieder veelal niet winstgevend, doordat het extra voordeel van meer omzet niet opweegt tegen het nadeel van een lagere prijs, die het gevolg is van het extra aanbod.
38 Aangezien ook (grote) concurrenten met een beperkte residuele vraagelasticiteit worden geconfronteerd, zal het
voor hen niet winstmaximaliserend zijn om alle aanbod tegen marginale kosten aan te bieden. De vraag waar het voor elke individuele speler optimale biedgedrag ligt, is het onderwerp van de zogenaamde speltheorie. Voor
elektriciteitsmarkten is een ruime ervaring opgedaan met verschillende vormen van speltheoretische modellering. Zie bijvoorbeeld S. Borenstein en J. Bushnell, 1999, An Empirical Analysis of the Potential for Market Power in California’s Electricity Industry, Journal of Industrial Economics 47, 285 (hierna: S. Borenstein en J. Bushnell, 1999). Zie verder ook R. Green en D.M. Newberry, 1992, Competition in the British Electric Spot market, Journal of Political Economy 100, 929 (hierna: R. Green en D.M. Newberry, 1992), R. Green, 1996, Increasing Competition in the British Electricity Spot Market, Journal of Industrial Economics 44, 205 (hierna: R. Green 1996) en C.J. Day en D.W. Bunn, 2001, Divestiture of Generation Assets in the Electricity Pool of England and Wales: A Computational Appraoch to Analyzing Market Power, Journal of Regional Economics 19, 123 (hierna: C.J. Day en D.W. Bunn, 2001).
60. De grote producenten kennen de merit order van centrales derhalve goed en kunnen derhalve goed inschatten wanneer andere (competitieve) spelers aan hun maximumcapaciteit zitten. De kennis van marktspelers omtrent de posities en reacties van elkaar wordt bevorderd doordat zelfs binnen het tijdsbestek van één dag zeer vaak interactie tussen hen plaatsvindt. Ook de vraag is doorgaans goed voorspelbaar, gelet op temperatuursinvloeden en leefpatronen. Hierdoor is het voor producenten mogelijk om per uur een goede inschatting te maken van de vraag. In de loop van de tijd kunnen producenten strategieën ontwikkelen om prijzen op te drijven en kunnen deze strategieën zich verspreiden naar andere aanbieders.39 De geaggregeerde aanbiedingcurves op de APX en de onbalansmarkt worden dagelijks gepubliceerd. Dit helpt spelers om hun aanbod op deze markten te bepalen. Door hun omvang kunnen de grotere spelers in de markt geavanceerde modellen gebruiken om hun productie zo optimaal mogelijk te reguleren.40 Als gevolg van deze factoren kunnen de producenten een goede inschatting maken van het gedrag van de andere producenten op de markt en in voorkomende gevallen ook van de strategische elementen in dat gedrag.
61. Door de genoemde factoren kan een elektriciteitsproducent al relatief snel marktmacht bezitten, ook wanneer deze een relatief klein marktaandeel heeft.41 Het gaat daarbij om de
mogelijkheid tot uitoefening van marktmacht op bepaalde momenten, met name wanneer sprake is van beperkingen in het aanbod of van relatief veel vraag. Verder is nog van belang dat marktmacht niet alleen toeneemt wanneer een onderneming een significant deel van de totale capaciteit bezit, maar dat dit ook het geval is wanneer een onderneming een significant deel van de marginale capaciteit bezit, dat wil zeggen de capaciteit in het gedeelte van de merit order waarin veelal de marktprijs wordt gezet. Verder wordt de mogelijkheid tot uitoefening van strategisch gedrag versterkt door het bezit van flexibele capaciteit. Onderlinge afstemming van gedrag is niet nodig om op deze wijze marktmacht uit te oefenen.
62. Bovenstaande analyse sluit aan bij recente analyses van het functioneren van
elektriciteitsmarkten door onder meer de Europese Commissie, de Deense, Noorse en Zweedse
39
Zie ook Rapport van de OESO, 2003, “ as time goes by, generators develop strategies to raise pool prices and these strategies spread to other generators” , p. 26.
40
Zie ook de boordeling van 21 maart 2002 van de Noorse mededingingsautoriteit in de zaak Statkraft – Agder Energi.
41 Dat een aanbieder van elektriciteit geen groot marktaandeel hoeft te hebben om marktmacht te kunnen uitoefenen
wordt onderschreven in een rapport van NERA Economic Consulting (hierna: NERA). NERA schrijft "authorities should accept that firms can influence prices (and might therefore be considered dominant) even if they have market shares well below the conventional threshold of 40-50%". Zie Consolidation in the EU Electricity Sector, Report for the Dutch Ministry of Economic Affairs, NERA, 30 april 2003.
mededingingsautoriteiten, de OESO, de Engelse energietoezichthouder Ofgem en het U.S. Department of Energy.42
ii) Praktijkvoorbeelden van marktmacht in het buitenland
63. In het bovenstaande is aangegeven dat de elektriciteitssector wordt gekenmerkt door verschillende factoren die het ontstaan van marktmacht faciliteren. Er zijn in het buitenland
verschillende aanwijzingen dat het niet alleen theoretisch aannemelijk is dat marktmacht bestaat in de elektriciteitssector, maar dat er ook sprake is van daadwerkelijke uitoefening van marktmacht. Dit is bijvoorbeeld gebleken uit documentatie met betrekking tot de prijspieken in de Californische markt in 2001, die zijn vrijgegeven in het kader van het onderzoek in de Enron affaire.43 Ook uit een transcript, dat verslag doet van gesprekken tussen medewerkers van Reliant in de Verenigde Staten, blijkt hoe zij proefondervindelijk ervaren dat het achterhouden van capaciteit een aanzienlijke positieve bijdrage levert in hun omzet op de desbetreffende markt.44 Onderzoek door de U.S. Federal Energy Regulatory Commission (hierna: FERC) naar het gedrag van Reliant in Californië eindigde in een schikking waarbij Reliant de schade die was veroorzaakt door het achterhouden van productie-eenheden
42 In de beschikking van de Europese Commissie in zaak COMP/ M.3268 – Sydkraft/ Graninge, reeds aangehaald, wordt
bevestigd dat de zeer inelastische vraag tot gevolg heeft dat de uitoefening van marktmacht in de elektriciteitssector zeer winstgevend kan zijn en kan leiden tot significante schade voor consumenten. De Europese Commissie geeft aan dat de hoge toetredingsbelemmeringen en de inherente capaciteitsbeperkingen de mogelijkheid voor competitieve reacties van een dergelijke uitoefening van marktmacht reduceren. In deze omstandigheden kan marktmacht zich voordoen en resulteren in schade voor de consument bij relatief lagere concentratieniveaus dan in veel andere sectoren, aldus de Europese Commissie. Zie ook Rapport van de Deense, Noorse en Zweedse
mededingingsautoriteiten, 2003). Zie ook Rapport van de OESO, 2003. Hierin wordt onder meer aangegeven: “ electricity markets are prone to the exercise of market power. This due to a combination of factors including: inelastic demand, lack of extensive practical storage of electricity, transmission congestion, transmission loop flows and capacity constraints coupled with diversity in the marginal costs of different types of generators... if most of those generators are capacity constrained the remaining generators can exercise significant market power “ (p. 7). Zie ook gezamenlijke uitgave OFT en Ofgem, 2001, “ there are circumstances where firms may have the ability substantially and persistently to influence prices, and therefore to act independently of customers and competitors, even though they are not the largest firm in the market and even though their market shares fall below thresholds for considering dominance. This may particularly apply to markets for wholesale gas and electricity” . Zie ook Rapport van U.S. Department of Energy, Maart 2000, Horizontal Market Power in Restructured Electricity Markets (hierna: Rapport van U.S. Department of Energy, 2000).
43
Zie: P. Joskow en E. Kahn, A Quantitative Analysis of Pricing Behaviour In California’s Wholesale Electricity Market During Summer 2000: The Final Word, 4 februari 2002, en California Public Utilities Commission, Wholesale Generator Investigative Report.
44 Zie http:/ / www.ferc.gov. Met de tijdelijke sluiting van een centrale werden de prijzen opgevoerd, wat leidde tot
enthousiaste reacties binnen het bedrijf. Het betrof reacties als: “ Iedereen vond het geweldig” , “ Cool” , “ dat was leuk” , “ zeker om de voorraden te verminderen hè” , “ zo gaan de prijzen omhoog” en “ de beste strategie ooit” .
