BESLUIT
Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Mededingingswet.
Nummer 5049 / 9
Betreft zaak: 5049/Essent - CZOB
I. MELDING
1. Op 3 mei 2005 heeft de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit een melding ontvangen van een voorgenomen concentratie in de zin van artikel 34 van de Mededingingswet. Hierin is medegedeeld dat Essent Milieu B.V. voornemens is zeggenschap te verkrijgen, in de zin van artikel 27, onder b, van de Mededingingswet, over B.V. Compostering Zuidoost-Brabant. Van de melding is mededeling gedaan in Staatscourant 90 van 12 mei 2005. Naar aanleiding van de mededeling in de Staatscourant zijn geen zienswijzen van derden naar voren gebracht. Ambtshalve zijn vragen gesteld aan verschillende marktpartijen.
II. PARTIJEN
2. Essent Milieu B.V. (hierna: Essent Milieu) is een besloten vennootschap naar
Nederlands recht. Zij behoort tot de Essent Groep (hierna: Essent), waarvan Essent Holding N.V. aan het hoofd staat. Essent is een multi-utilities bedrijf, dat met name actief is op het gebied van de productie van elektriciteit en warmte/stoom alsmede de inkoop, het transport en de levering van elektriciteit en gas aan bedrijven en particulieren en de distributie van warmte. Daarnaast beheert Essent kabeltelevisienetwerken. Verder is Essent actief in de afvalbranche op het gebied van overslag, logistiek en verwerking van afval voor gemeenten, particulieren en grote
instellingen.
3. B.V. Compostering Zuidoost-Brabant (hierna: CZOB) is een besloten vennootschap naar Nederlands recht. De aandelen van CZOB worden gehouden door het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (hierna: SRE)1. CZOB exploiteert GFT-composteringsinstallaties2 in Deurne en
Acht.
1Tot SRE behoren de gemeenten Asten, Bergeijk, Best, Bladel, Cranendonck (Budel en Maarheze), Deurne, Eersel,
Eindhoven, Geldrop, Gemert-Bakel, Heeze-Leende, Helmond, Laarbeek, Mierlo, Nuenen, Oirschot, Reusel, Someren, Son en Breugel, Valkenswaard, Veldhoven en Waalre.
III. DE GEMELDE OPERATIE
4. De gemelde operatie betreft de verwerving van alle aandelen in CZOB door Essent Milieu. Het voornemen tot deze concentratie is vastgelegd in een door partijen bij de melding overgelegde “Overeenkomst van koop en verkoop van alle geplaatste aandelen in het kapitaal van N.V. Regionale Afvalverwerkingsmaatschappij Zuid-Oost-Brabant” d.d. 4 juli 2003.
5. Partijen hebben in de melding aangegeven de GFT-composteringsinstallatie in Acht niet te benutten voor de verwerking van GFT-afval. In aanvulling hierop hebben partijen bij schrijven van 9 juni 2005 verklaard dat zij binnen twee weken na de transactie bij de Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant een verzoek tot intrekking van de vergunning op basis van de Wet
Milieubeheer voor het verwerken van GFT afval voor de GFT-installatie te Acht zullen indienen.
IV. TOEPASSELIJKHEID VAN HET CONCENTRATIETOEZICHT
6. De gemelde operatie is een concentratie in de zin van artikel 27, onder b, van de
Mededingingswet. De hierboven, onder punt 4 en 5, omschreven transactie leidt er toe dat Essent Milieu uitsluitende zeggenschap verkrijgt over CZOB met dien verstande dat de
composteringsinstallatie in Acht niet langer zal worden gebruikt voor de compostering van GFT-afval.
7. Betrokken ondernemingen zijn Essent Milieu en CZOB.
8. De gemelde transactie is verbonden met een eerder aan de d-g NMa gemelde transactie, welke eerdere melding heeft geleid tot het besluit van 30 september 2002 in zaak 2879/Essent –
Razob (hierna: het besluit van 30 september 2002). Het besluit van 30 september 2002 zag op de
verwerving door Essent Milieu van N.V. Regionale Afvalverwerkingsmaatschappij Zuidoost-Brabant (hierna: RAZOB). RAZOB was voorheen een uitvoeringsorganisatie van SRE en
ontplooide diverse activiteiten op het gebied van afval, waaronder de exploitatie van de in punt 3 genoemde composteringsinstallaties in Deurne en Acht.
9. Het besluit van 30 september 2002 zag op de verwerving door Essent Milieu van RAZOB met dien verstande dat Essent geen zeggenschap zou verwerven over de
composteringsinrichtingen van RAZOB in Deurne en Acht, zolang zij niet een
meerderheidsbelang in de GFT-installatie Spinder3 zou hebben overgedragen aan een koper die
vooraf door de NMa zou zijn goedgekeurd. Tot dat moment zou de zeggenschap over de composteringsinstallaties in Deurne en Acht achterblijven bij SRE.4 In hetzelfde besluit is
aangegeven dat, indien de afstoting van de GFT-installatie Spinder niet binnen acht maanden na
30 september 2002 (de datum van het besluit) zou plaatsvinden, een eventuele latere overname van de composteringsstallaties in Deurne en Acht op dat moment opnieuw aan de bepalingen van de Mededingingswet zou dienen te worden getoetst.5
10. Partijen hebben aangegeven dat Essent Milieu er niet in is geslaagd een koper te vinden die bereid was om voor haar acceptabele voorwaarden de GFT-installatie van Spinder over te nemen en heeft derhalve geen zeggenschap verkregen over de composteringsinstallaties in Deurne en Acht. De aandelen in CZOB zijn dientengevolge nog steeds in handen van SRE. SRE is thans voornemens alle aandelen over te dragen aan Essent Milieu. Essent Milieu heeft een verzoek gedaan om voor Spinder het deel van de vergunning op basis van de Wet Milieubeheer dat betrekking heeft op de verwerking van GFT-afval in te trekken (zie punt 20).
11. In het besluit van 30 september 2002 is eveneens aangegeven dat een latere overname van de composteringsinrichtingen in Deurne en Acht bij verbondenheid met de toenmalige transactie afzonderlijk zal worden gemeld bij de NMa.6 In hetzelfde besluit is aangegeven dat de
NMa ervan uitgaat dat op het moment van dat besluit en in de jaren daarna tussen de hier bedoelde transacties contractuele en economische samenhang bestaat.7
12. De gemelde concentratie valt derhalve binnen de werkingssfeer van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht.In onderhavig besluit wordt ingegaan op de activiteiten van Essent Milieu die horizontaal overlappen met of in een verticale relatie staan tot de activiteiten van CZOB, namelijk compostering van GFT-afval. Op de overige activiteiten van Essent inclusief RAZOB, waarop de thans gemelde concentratie geen invloed heeft en die reeds beoordeeld zijn in het besluit van 30 september 2002, zal niet meer worden ingegaan.
5 Zie het besluit in zaak 2879/Essent – Razob, reeds aangehaald, punt 7. 6 Zie het besluit in zaak 2879/Essent – Razob, reeds aangehaald, voetnoot 6.
7
V. BEOORDELING
A. RELEVANTE MARKTEN
Relevante productmarkten
13. Zowel Essent als CZOB is actief op het gebied van het composteren van GFT-afval. Voorts staan de activiteiten van Essent Milieu middels Afvalsturing Brabant8 op het gebied van
afvalsturing in een verticale relatie tot de (GFT-)composteringsactiviteiten van CZOB.
a. Compostering van GFT-afval, horizontale overlap
14. In navolging van eerdere besluiten9 zal in het onderhavige geval worden uitgegaan van
een aparte markt voor het composteren van GFT-afval.
b. Compostering van GFT-afval, verticale relatie
15. Zie voor de marktafbakening wat betreft het composteren van GFT-afval hetgeen in punt 14 is overwogen. Op een mogelijke afbakening van de markt waarop Afvalsturing Brabant actief is, zal gelet op het gestelde in punt 34, niet verder worden ingegaan.
Relevante geografische markten
a. Compostering van GFT-afval, horizontale overlap
16. In navolging van eerdere besluiten10 zal in het onderhavige geval worden uitgegaan van
een nationale markt voor het composteren van GFT-afval.
b. Compostering van GFT-afval, verticale relatie
17. Zie voor de marktafbakening wat betreft het composteren van GFT-afval hetgeen in punt 16 is overwogen. Op een mogelijke afbakening van de markt waarop Afvalsturing Brabant actief is, zal gelet op het gestelde in punt 34, niet verder worden ingegaan.
8 Afvalsturing Brabant is een onderdeel van Essent. Zij is een sturingsorganisatie die via contracten met aanbieders van
afval en (eind)verwerkers daarvan zorgdraagt voor een optimale verdeling van afval. Zie het besluit van 12 april 2001 in zaak 2397/Essent Milieu – Afvalsturing Brabant.
9 Zie bijvoorbeeld het besluit in zaak 2879/Essent – Razob, reeds aangehaald, punt 14 en het besluit van 20 oktober 1999 in
zaak 1331/PNEM/MEGA – EDON, de punten 180 tot en met 183.
B. GEVOLGEN VAN DE CONCENTRATIE
a. Compostering van GFT-afval, horizontale overlap
18. Op de markt voor compostering van GFT-afval kan de positie van marktpartijen worden bepaald op basis van de daadwerkelijke ingezette capaciteit (verwerkte hoeveelheid), de vergunde capaciteit (capaciteit die installaties op basis van hun vergunning maximaal mogen benutten) en de technische capaciteit (capaciteit die installaties technisch gezien kunnen benutten)11.
19. In het besluit van 30 september 2002 is aangegeven dat het marktaandeel van Essent op een nationale markt voor het composteren van GFT-afval in 2000 circa 43% bedroeg op basis van verwerkte capaciteit en circa 40% op basis van vergunde capaciteit. RAZOB vertegenwoordigde op deze markt een marktaandeel van circa 3%, zowel op basis van verwerkte capaciteit als vergunde capaciteit12. De GFT-vergistingsinstallatie Spinder had in 2000 eveneens zowel op basis
van verwerkte capaciteit als vergunde capaciteit een marktaandeel van circa 3%. Dit betekende dat de positie van Essent Milieu na afstoting van Spinder (en de overname van de
composteringsinstallaties van RAZOB) ongeveer gelijk zou blijven.
20. Inmiddels is de capaciteit van Spinder echter niet langer ingezet door Essent Milieu omdat de (gasballon van de vergister van de) composteringsinstallatie Spinder in de loop van 2002 defect is geraakt. Hierdoor was deze installatie niet (langer) geschikt voor compostering van GFT-afval.13 Deze installatie is op dit moment nog steeds buiten gebruik. Essent Milieu heeft
in een brief d.d. 28 april 2005 aan de Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant laten weten te hebben besloten de GFT-vergistingsinstallatie Spinder niet langer in te zetten. In deze brief is derhalve verzocht om de vergunning van Spinder op basis van de Wet Milieubeheer zodanig aan te passen dat deze vergunning niet langer ziet op GFT-afval.
21. Spinder vertegenwoordigde in 2003 op basis van vergunde capaciteit ongeveer [0-10%]*
van de nationale markt voor compostering van GFT-afval14. Aangezien Spinder vanaf 2002 buiten
gebruik is, heeft Spinder geen verwerkte capaciteit in 2003. Gelet op de ontmanteling van de composteringsactiviteiten van GFT-afval van Spinder, en de aanvraag die is ingediend voor het
11 Zie ook het besluit in zaak 1331/PNEM/MEGA – EDON, reeds aangehaald, punt 201.
12 Het betrof de marktaandelen in 2000. In het besluit van 30 september 2002 is gesteld dat aangenomen mag worden dat
de marktaandelen van partijen in 2001 niet significant zijn gewijzigd.
13 Reeds in het rapport “Afvalverwerking in Nederland, gegevens 2002” van het Afval Overleg Orgaan (hierna: AOO) is
aangegeven dat de installatie Spinder gesloten is.
*In deze openbare versie van het besluit zijn delen van de tekst vervangen of weggelaten om redenen van vertrouwelijkheid. Vervangen of weggelaten delen zijn met vierkante haken aangegeven. In het geval van getallen of percentages kan de vervanging hebben plaatsgevonden in de vorm van vermelding van bandbreedtes.
intrekken van de vergunning ten behoeve van het composteren van GFT-afval, is de capaciteit van Essent Milieu ten opzichte van de situatie ten tijde van het besluit van 30 september 2002 afgenomen.
22. Naast de capaciteit van Spinder zal als gevolg van deze concentratie ook de capaciteit van de composteringsinstallatie van CZOB in Acht van de markt verdwijnen.15 Zowel partijen als
marktpartijen hebben aangegeven dat sprake is van overcapaciteit (zie ook onderstaande tabel) en dat derhalve het van de markt verdwijnen van de composteringsinstallatie van CZOB in Acht geen gevolgen zal hebben voor de mogelijkheid voor afnemers om composteringsdiensten elders te betrekken. Deze overcapaciteit is verdeeld over de verschillende marktpartijen.
23. Onderstaande tabel geeft de marktaandelen voor en na de concentratie weer van partijen met betrekking tot de daadwerkelijke ingezette capaciteit, de vergunde capaciteit en de technische capaciteit16.
Ingezette capaciteit (verwerkte hoeveelheid)
Vergunde capaciteit Technische capaciteit
Voor Na Voor Na Voor Na
Essent (exclusief Spinder) 39,1% 31,7% [40-50%] CZOB Deurne 2,6% 1,9% 2,6% CZOB Acht 1,8% 41,7% 1,4% 34,1% 1,7% [40-50%]
Marktomvang17 1.361 kton 1.361 kton 1.812 kton 1.787 kton 1.889,25 kton 1.857,25 kton
15 Partijen hebben aangegeven dat de composteringshal van Acht, nadat deze installatie niet langer voor compostering kan
worden ingezet, gebruikt kan worden voor bijvoorbeeld het verouderingsproces van slakken of voor de opslag van afval.
16 Het marktaandeel van OGAR is in de berekening van dit marktaandeel meegenomen. Essent neemt voor […]% in OGAR
deel. OGAR voegt circa 2% toe aan het marktaandeel van Essent. De cijfers hebben betrekking op 2003 en zijn afkomstig van het AOO (“Afvalverwerking in Nederland, gegevens 2003”), partijen, en marktonderzoek in het kader van onderhavige zaak. Er zijn nog geen algehele marktgegevens uit 2004 bekend, maar de capaciteit van partijen in 2004 is nagenoeg onveranderd. De NMa heeft geen reden om aan te nemen dat de marktomvang significant is gedaald. Enkele marktpartijen geven zelfs aan dat de marktomvang voor compostering van GFT-afval in 2004 is toegenomen (voornamelijk als gevolg van de weersomstandigheden in 2004).
17 De vergunde en technische capaciteit neemt af als gevolg van het niet langer inzetten van de installatie in Acht voor het
24. Uit bovenstaande tabel blijkt dat op basis van zowel de ingezette capaciteit, de vergunde capaciteit, als de technische capaciteit, het marktaandeel van Essent Milieu als gevolg van deze overname toeneemt (met respectievelijk 2,6%, 2,4% en [0-10%]). Dit is een gevolg van de extra capaciteit van de composteringsinstallatie in Deurne van CZOB en het verdwijnen van de markt van de capaciteit van CZOB in Acht.
25. Naast partijen zijn er verscheidene concurrenten actief op het gebied van het verwerken van GFT-afval, zoals Orgaworld met een vergunde capaciteit van circa 235 kton en VCB met een vergunde capaciteit van circa 180 kton.18 Deze concurrenten zijn verspreid over het gehele land.
26. Partijen wijzen voorts op enkele ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan op de markt voor het composteren van GFT-afval. Volgens partijen gaat op de markt voor de compostering van GFT-afval in toenemende mate concurrentiedruk uit van alternatieve verwerkers, waaronder met name composteerders van groenafval19, ondanks dat installaties voor het composteren van
groenafval geen volledig alternatief vormen voor het composteren van GFT.20
27. Vastgesteld kan worden dat er enkele recente politieke ontwikkelingen zijn op het gebied van gescheiden inzameling van GFT-afval. Op grond van milieuwetgeving werd gescheiden inzameling van GFT-afval in 1994 verplicht gesteld voor in principe alle gemeenten. Als gevolg van recente ontwikkelingen zullen echter meer vrijheden ontstaan voor gemeenten op dit gebied. De Staatssecretaris van Milieu heeft in een brief21 d.d. 9 september 2004 aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer bekend gemaakt dat de wettelijke inzamelplicht voor GFT-afval weliswaar gehandhaafd blijft, maar dat gemeenten meer vrijheid krijgen bij de inrichting van het systeem van gescheiden inzameling. Deze vrijheden bestaan voornamelijk uit het kunnen bepalen van de frequentie van inzamelen, het kunnen inzamelen van alleen bepaalde fracties van het GFT-afval (bijvoorbeeld het tuinafval) en het kunnen inzamelen van andere afvalstromen met het GFT-afval. Als gevolg van deze veranderingen wordt het voor gemeenten mogelijk meer flexibel om te gaan
18 De cijfers zijn afkomstig van het AOO (“Afvalverwerking in Nederland, gegevens 2003”) en de websites van de
betreffende ondernemingen.
19 Groenafval omvat onder meer snoeihout, tuinbouwafval, plantsoenafval e.d.
20 Zie het besluit in zaak 1331/PNEM/MEGA – EDON, reeds aangehaald, de punten 180 tot en met 183.
Verwerkingsinstallaties voor GFT-afval vereisen een hoger voorzieningsniveau (wat betreft milieu en geur) dan verwerkingsinstallaties voor het composteren van groenafval. Daarnaast is sprake van een verschillend prijsniveau, aangezien de prijs voor het composteren van groenafval gemiddeld substantieel lager ligt dan de prijs voor het composteren van GFT-afval. Op zich kunnen GFT-installaties wel groenafval composteren, maar dit is vanwege de hoge investeringskosten te duur. Installaties voor het composteren van groenafval zijn niet geschikt voor het composteren van GFT-afval als geheel. Tuinafval afzonderlijk mag, in tegenstelling tot groente en fruit, echter wel worden verwerkt door een composteerder van groenafval.
met de plicht om GFT-afval gescheiden in te zamelen en ontstaan er meer keuzemogelijkheden voor groen- dan wel GFT-compostering.
28. Zowel concurrenten van partijen als afnemers van GFT-composteringsdiensten (gemeenten) hebben in het marktonderzoek van de NMa in het kader van onderhavige zaak aangegeven deze ontwikkelingen te onderkennen. Uit het marktonderzoek blijkt dat bepaalde gemeenten reeds gebruik (gaan) maken van deze vrijheid om het systeem van gescheiden inzameling van GFT-afval anders in te richten.
29. Reeds in een eerder besluit22 is vastgesteld dat de markt voor het composteren van
GFT-afval wordt gekenmerkt door langlopende contracten (van 10 tot 15 jaar) tussen gemeenten enerzijds en de composteringsinstallaties anderzijds. In de komende jaren lopen steeds meer (langlopende) contracten af, of kunnen contracten worden opgezegd, als gevolg waarvan – mede gelet op de politieke ontwikkelingen genoemd in punt 27 – gemeenten de verschillende
alternatieven in ogenschouw zullen nemen. De contracten die vrijkomen zullen doorgaans openbaar worden aanbesteed.23 Alternatieven voor gemeenten zijn bijvoorbeeld andere
composteerders van GFT-afval (dan de composteerder waarvan het contract afloopt) of het (gedeeltelijk) stoppen met de gescheiden inzameling van GFT-afval door bijvoorbeeld een brengvoorziening in het leven te roepen voor tuinafval (dat naar de composteerder van groenafval gaat) en het resterende GFT (groente en fruit) samen met het overige huishoudelijke afval aan te bieden aan de afvalverbrander.
30. Op basis van de kosten zal dan een afweging worden gemaakt tussen enerzijds het afzonderlijk inzamelen van GFT-afval en het vervolgens composteren daarvan en anderzijds bijvoorbeeld het integraal inzamelen van het niet-gescheiden huishoudelijk afval, met uitzondering van tuinafval, en de verwerking van dit tuinafval door (de veelal goedkopere) groencomposteerders.
31. Marktonderzoek in onderhavige zaak heeft uitgewezen dat afnemers inderdaad (zullen) kijken naar alternatieven voor GFT-compostering op basis van de kosten. Deze kostenstructuren kunnen verschillen per gemeente, per jaargetij en zelfs per woonwijk. Zowel concurrenten als afnemers geven aan dat andere composteerders van GFT-afval inderdaad een alternatief vormen, evenals het op een andere manier inrichten van de gescheiden inzameling in combinatie met de verwerking ervan.
22 Zie het besluit in zaak 1331/PNEM/MEGA – EDON, reeds aangehaald, punt 192.
23 Gemeenten moeten overheidsdiensten aanbesteden volgens de Richtlijn Diensten. Wanneer de drempelwaarden
32. Wat betreft compostering van groenafval is Essent Milieu beperkt actief. Essent Milieu verwerkt circa [0-200] kton per jaar, terwijl in Nederland volgens partijen jaarlijks circa 1.200 kton groenafval wordt verwerkt.24 Derhalve zal de concurrentiedruk van groencomposteerders met
name worden uitgeoefend door andere spelers dan Essent Milieu.
33. Gelet op de concurrentiedruk die uitgaat van composteerders van groenafval, de
aanwezigheid van andere spelers en de contracten die vrijkomen openbaar worden aanbesteed is het niet aannemelijk dat als gevolg van de voorgenomen concentratie een economische
machtspositie kan ontstaan of worden versterkt die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op een nationale markt voor het composteren van GFT-afval op significante wijze wordt belemmerd.
b. Compostering van GFT-afval, verticale relatie
34. CZOB composteert uitsluitend GFT-afval dat afkomstig is van Afvalsturing Brabant. Op basis van een langlopende overeenkomst zal Afvalsturing Brabant zijn GFT-afval nog tot 2012 leveren aan CZOB. Afvalsturing Brabant leverde zowel in 2003 als in 2004 behalve aan CZOB en Essent Milieu enkel GFT-afval aan Van Kaathoven (in Bladel en St. Oedenrode). Gelet op het feit dat de composteringsinstallatie in Acht wordt gesloten en in de
GFT-composteringsinstallatie in Deurne vrijwel de gehele vergunde capaciteit wordt benut, is het niet aannemelijk dat als gevolg van de voorgenomen concentratie marktafsluitende effecten op de markt voor het composteren van GFT-afval zullen ontstaan of worden versterkt.
Conclusie
35. Gelet op het gestelde in de punten 18 tot en met 34 is het niet aannemelijk dat als gevolg van de voorgenomen concentratie een economische machtspositie kan ontstaan of worden versterkt die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op een nationale markt voor het composteren van GFT-afval op significante wijze wordt belemmerd.
VI. CONCLUSIE
36. Na onderzoek van deze melding is de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit tot de conclusie gekomen dat de gemelde operatie binnen de werkingssfeer valt van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde
concentratietoezicht. Hij heeft geen reden om aan te nemen dat als gevolg van die concentratie een economische machtspositie kan ontstaan of worden versterkt die tot gevolg heeft dat een
24 Volgens Branchevereniging Organische Reststoffen (BVOR) bedraagt de hoeveelheid groenafval circa 3.200 kton per
daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd.
37. Gelet op het bovenstaande deelt de directeur-generaal van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit mede dat voor het tot stand brengen van de concentratie waarop de melding betrekking heeft geen vergunning is vereist.
Datum: 20 juni 2005
De directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, voor deze:
W.g. Mr. J. Schönau
Directeur Concentratiecontrole
Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na de dag van bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd beroepschrift indienen bij de
