De Bouwenvelop:
Op weg naar een betere
rolverdeling bij gronduitgifte?
Thomas J.F. Hermans
‘de auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het afstudeerverslag;
het auteursrecht berust bij de auteur’
Masterthesis Vastgoedkunde
Auteur T.J.F. Hermans
Studentnummer 1062980
Begeleiders
Rijksuniversiteit Groningen – Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen
Dr. P.R.A. Terpstra Dr. R.J. Dorenbos OntwikkelingsBedrijf Rotterdam –
Afdeling Gronduitgifte
Ir. A. Peppelenbosch – van Wijk
Datum Januari 2008
Verantwoording omslagafbeelding Notitie bouwenvelop
(http://www.amsterdam.nl, 2005)
De Bouwenvelop:
Op weg naar een betere
rolverdeling bij gronduitgifte?
Mogelijkheden en leerpunten voor de
gemeente Rotterdam.
Voorwoord Pagina III
Voorwoord
Op 1 april 2006 begon ik als Groninger in Rotterdam een Amsterdams idee te onderzoeken. Voor het OntwikkelingsBedrijf Rotterdam startte ik met een onderzoek naar de bouwenvelop als methode van gronduitgifte.
Met een prachtig uitzicht over de Maas en zeven gezellige kamergenoten (Ankie, Bruun, Gerben, Mark, Robert, Roelande en Selvin) heb ik mijn OBR tijd niet alleen als leerzaam maar ook als bijzonder plezierig ervaren. Bedankt voor de tips, kritische feedback, analyses van de zin des levens en niet te vergeten de introductie bij DTZ Zadelhoff. Uiteraard gaat ook mijn dank uit naar Annelies. Voor haar prettige begeleiding en omdat ze mij de mogelijkheid heeft geboden om kennis te maken met de stedelijke ontwikkeling van één van de leukste steden van Nederland.
Tevens wil ik de respondenten van mijn interviews bedanken voor hun ervaringen en deskundige meningen.
Na een Bedrijfskundige doctoraalscriptie en een minorthesis Economie en Ruimte, mocht ik binnen een jaar aan mijn derde scriptie beginnen. Het eindresultaat heeft even op zich laten wachten. Ik wens u veel plezier met het lezen van deze masterthesis Vastgoedkunde.
Samenvatting Pagina IV
Samenvatting
Aanleiding. De bouwenvelop is een belangrijk instrument binnen “De Grote Vereenvoudiging” (de reorganisatie van het Amsterdamse woningbouwproces). De bouwenvelop-methodiek moet ervoor zorgen dat het gronduitgifteproces eenvoudiger en sneller wordt. Naar aanleiding van de Amsterdamse ideeën startte Rotterdam een vijftal pilotprojecten om te onderzoeken of de methodiek ook nuttig zou zijn voor Rotterdamse gronduitgiftes. Slechts één project bleek echter geschikt als pilot, waardoor de gemeente niet in staat was om een goed eindoordeel te vellen.
Probleemstelling. De gemeente Rotterdam ziet wel voordelen in de bouwenvelop- methodiek. Rotterdamse gronduitgiftes hebben namelijk vaak te maken met langdurige onderhandelingsprocessen. Hierdoor komen ruimtelijke ontwikkelingen traag op gang en zijn gemeentelijke ambtenaren relatief veel tijd kwijt aan een gronduitgifte. Als gevolg van de mislukte pilots kan men echter nog niet vaststellen of de bouwenvelop-methodiek wel of niet een verbetering is van de manier waarop de gemeentelijke gronden worden uitgegeven. De vraagstelling luidt dan ook als volgt:
In hoeverre is het voor de gemeente Rotterdam aantrekkelijk om haar uitgifteproces aan de hand van de Amsterdamse bouwenvelop-methodiek vorm te
geven?
Theoretische bevindingen. Gronduitgifte is duidelijk een proces dat onder actief grondbeleid valt. Actief grondbeleid heeft ten opzichte van passief grondbeleid de voordelen dat gemeenten gemakkelijker ontwikkelwinst kunnen afromen, de creatieve concurrentie kunnen bevorderen, de gemeentelijke uitgaven t.b.v. de locatieontwikkeling kunnen verhalen en de regie kunnen voeren.
De rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente is een veelbesproken thema in de literatuur. Het vertrouwen in de marktwerking, de inkomenspositie van grondbedrijven en de stagnatie in de woningbouw hebben ervoor gezorgd dat men steeds opnieuw zoekt naar het ideale evenwicht in deze rolverdeling.
Een concrete invulling van de optimale rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente ontbreekt echter, ook in de vakliteratuur. Wel werd duidelijk dat velen van mening zijn dat de gemeente de regierol dient te vervullen bij stedelijke ontwikkeling. De uitwerking en realisatie dient zoveel mogelijk overgelaten te worden aan marktpartijen.
Samenvatting Pagina V
Het gronduitgifteproces. In het derde hoofdstuk is een analyse gemaakt van het gronduitgifteproces. Hierbij is het uitgifteproces onderverdeeld naar drie onderdelen:
de prijsvorming, de onderhandelingen en de overeenkomst. Het gronduitgifte- framework, dat deze opdeling visueel weergeeft, is vervolgens gebruikt als leidraad bij het empirisch onderzoek.
Prijsvorming Onderhandelingen Overeenkomst
Uitgifteprijs Input Moment van
overeenkomst
Type contract Moment van overdracht HET
GROND UITGIFTE- FRAME WORK
• Kostprijs
• Vast
• Comparatief
• Grondquote
• Residueel
• Gemeente
• Beide
• Ontwikkelaar
• Vroeg
• Laat
• Traditioneel
• Flexibel
• Vroeg
• Laat
Empirisch onderzoek. Het empirische onderzoek heeft dus twee uitgiftemethoden beschreven en met elkaar vergeleken: de Amsterdamse bouwenvelop-methodiek en de gebruikelijke Rotterdamse methode van gronduitgifte.
De onderstaande tabel somt de belangrijkste voordelen van beide methoden op.
Prijs. De voordelen die de bouwenvelop met zich meebrengt in deze fase zijn:
- dat er (in theorie) geen grondprijsonderhandelingen meer zijn;
- dat de gemeente eerder zekerheid heeft over de grondinkomsten;
- dat de gemeenten eerder rentevergoeding zal ontvangen;
- dat het commerciële inzicht en creativiteit van de ontwikkelaar optimaal worden aangesproken.
De voordelen van de Rotterdamse manier van werken zijn:
- dat de gemeente minder kennis nodig heeft met betrekking tot opbrengsten en stichtingskosten;
- dat de gemeente transparanter is naar de ontwikkelaar toe;
- dat er mogelijkheid is om de prijs aan te passen aan veranderende omstandigheden;
- dat er waarschijnlijk een hogere grondopbrengst wordt gegenereerd dan bij de bouwenvelop-methodiek.
Onderhandelingen. De voordelen van de bouwenvelop-methodiek die in de onderhandelingsfase duidelijk naar voren komen zijn:
- dat de ontwikkelaar relatief vroeg weet waar hij aan toe is;
- dat het voor de gemeente gemakkelijker wordt om de samenwerking met een ontwikkelaar stop te zetten;
- dat er (wederom in theorie) geen heronderhandelingen plaats vinden;
- dat er daarmee meer op tempo gefocust wordt.
Samenvatting Pagina VI
Ook de Rotterdamse methode kent in de onderhandelingsfase weer een aantal voordelen:
- dat de gemeente de input van de ontwikkelaar kan gebruiken om zelf een visie te ontwikkelen;
- dat er mogelijkheid is om de gemeentelijke kennis van de commerciële mogelijkheden in de stad te delen met de ontwikkelaar;
- dat er meer flexibiliteit bestaat om in te spelen op grote veranderingen in de omgeving en de economische situatie.
Overeenkomst. Specifiek voor de bouwenvelop-methodiek geldt dat de voordelen in de overeenkomstfase zijn:
- dat een “afspraak = afspraak”-mentaliteit wordt bevorderd en op die manier meer duidelijker bestaat over wie welke verplichtingen heeft en dat men de gemaakte afspraken ook dient na te komen;
- dat voor de risico’s, in vergelijking tot de Rotterdamse methode, eerder overgaan naar de marktpartij.
De Rotterdamse methode daarentegen heeft juist als voordelen:
- dat een mentaliteit van samenwerking wordt bevorderd;
- dat de ontwikkelaar minder risico’s hoeft te absorberen. Op die manier zal de ontwikkelaar deze dan ook niet doorrekenen aan de gemeente.
Conclusie.
Het is nog onduidelijk of het proces bij de bouwenvelop-methodiek daadwerkelijk sneller zal zijn dan dat van de Rotterdamse methode. Tevens is het moeilijk vast te stellen of de gemeentelijke grondopbrengsten hoger of lager zullen zijn. Absolute pluspunten van de bouwenvelop-methodiek zijn dat deze zich richt op een striktere scheiding in verantwoordelijkheden, meer visie vanuit de gemeente en meer creativiteit en verantwoordelijkheid voor de markt. Waar het om gaat is dat de gemeente moet te leren om eerder los te laten en er vervolgens voor te zorgen dat de gemaakte afspraken ook worden nagekomen. Uiteindelijk zal dit leiden tot een betere rolverdeling tussen gemeente en ontwikkelaar.
Inhoudsopgave Pagina 1
Inhoudsopgave
Voorwoord III
Samenvatting IV
Introductie 3
1 Onderzoeksopzet 4
1.1 Aanleiding 4
1.2 Probleemstelling 5
1.2.1 Afbakening 6
1.2.2 Relevantie 7
1.3 Type onderzoek 7
1.3.1 Theoretisch kader 7
1.3.2 Conceptueel model 8
1.3.3 Onderzoeksontwerp 9
1.3.4 Onderzoeksmodel 10
2 Theoretisch kader 11
2.1 Grondbeleid 11
2.1.1 Actief versus passief grondbeleid 11
2.1.2 De grondexploitatiewet: op naar faciliterend grondbeleid 14
2.1.3 Resumé grondbeleid 17
2.2 De rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente 18
2.2.1 Marktwerking 18
2.2.2 Verslechterde inkomenspositie grondbedrijven 20
2.2.3 Stagnerende woningbouwproductie 20
2.2.4 Evenwicht tussen regie en rekenwerk 21
2.2.5 Resumé rolverdeling 22
3 Het proces van gronduitgifte 22
3.1 Gemeentelijke grondontwikkeling 22
3.1.1 Uitgifteprijs 22
3.1.2 (Her)onderhandelingen 22
3.1.3 Overeenkomst 22
3.1.4 Resumé gronduitgifte 22
Inhoudsopgave Pagina 2
4 Empirisch onderzoek 22
4.1 Rotterdamse gronduitgifte 22
4.1.1 Complex proces 22
4.1.2 Specifieke kenmerken Rotterdam 22
4.1.3 Resumé Rotterdamse gronduitgifte 22
4.2 Gronduitgifte middels de bouwenvelop 22
4.2.1 “De Grote Vereenvoudiging” 22
4.2.2 Plan en besluitvormingsproces ruimtelijke maatregelen 22
4.2.3 Eenvoud en duidelijkheid 22
4.2.4 Specifieke kenmerken bouwenvelop 22
4.2.5 Bouwenvelop in de praktijk 22
4.2.6 Resumé gronduitgifte middels de bouwenvelop 22
4.3 Vergelijking Rotterdamse methode en bouwenvelop 22
4.3.1 Uitgifteprijs 22
4.3.2 Onderhandelingen 22
4.3.3 Overeenkomst 22
4.3.4 Tijdspanne 22
4.3.5 Resumé vergelijking Rotterdamse methode en bouwenvelop-
methodiek 22
5 Conclusie 22
5.1 De aantrekkelijkheid van de bouwenvelop-methodiek 22
5.2 Durf los te laten 22
5.3 Nader onderzoek 22
Bronnen 22
Literatuur 22
Geraadpleegde websites 22
Bijlagen
Er ror! Bookmark not defined.
I Beschrijving van het OntwikkelingsBedrijf Rotterdam
Er ror! Bookmark not defined.
II Respondentenlijst interviews
Er ror! Bookmark not defined.
III Kerngegevens Amsterdamse voorbeeldprojecten
Er ror! Bookmark not defined.
IV De vijf Rotterdamse pilotprojecten
Er ror! Bookmark not defined.
Introductie Pagina 3
Introductie
“Sturen of los laten”, “Acteurs in woningproductie zoeken regisseur”, “De dans om de maakbaarheid. Krijgen projectontwikkelaars meer speelruimte in stedelijke ontwikkeling?”, “Elkaar niet langer in de wurggreep houden”, “Besturen is loslaten”.
Een kleine greep uit de vele artikelen die ik gedurende mijn onderzoek heb mogen bestuderen. Alle houden zich bezig met dezelfde vraag: Wat is de ideale rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente?
Dit onderzoek houdt zich ook met die vraag bezig en wel naar aanleiding van “De Grote Vereenvoudiging” in Amsterdam. “De Grote Vereenvoudiging” is de naam van de reorganisatie van het Amsterdamse bouwproces, die begin 2006 officieel is gestart. Besluitvormingsprocessen worden hiermee transparanter, de woningbouwproductie zal versnellen en de kosten worden beter beheersbaar.
Kortweg kan worden gesteld dat de gemeente Amsterdam een ambitieuze poging doet om de rollen en verantwoordelijkheden in het proces te verhelderen en te verbeteren.
Binnen het veelomvattende veranderingsproces “De Grote Vereenvoudiging” vormt de bouwenvelop een belangrijk instrument. De bouwenvelop-methodiek is ontwikkeld om het gronduitgiftebeleid te structureren. Kernpunten van de bouwenvelop zijn het eerder komen tot prijsafspraken en het bieden van flexibiliteit.
De bedoeling is hierbij om zowel de ontwikkelaar als de gemeente te laten focussen op hun sterke punten. In deze scriptie worden de gronduitgifteprocessen van Rotterdam en Amsterdam naast elkaar gezet. Beide processen worden geanalyseerd vanuit het rolverdelingsvraagstuk. Hierbij wordt verondersteld dat er een causaal verband bestaat tussen de manier van gronduitgifte en het resultaat.
Hoewel men vaak bij Amsterdam – Rotterdam denkt aan rivaliteit en tegenstellingen, is deze scriptie erop gericht juist van elkaar te leren. Kan de gemeente Rotterdam wellicht iets oppikken van de nieuwe Amsterdamse manier van werken? Of heeft Amsterdam deze keer echt een te “grote waffel” en kan Rotterdam maar beter bij haar adagium “geen woorden, maar daden” blijven?
Hoofdstuk 1 bestaat uit de onderzoeksopzet. Hierin worden de aanleiding tot het onderzoek en de probleemstelling uiteengelegd. Het tweede hoofdstuk wordt gevormd door het theoretische kader. In dit theoretische gedeelte wordt het kader geschets waarbinnen het onderzoek bezien kan worden, als ook het achterliggende thema van dit onderzoek, de rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente, wordt hier beschreven. Vervolgens wordt in het derde hoofdstuk het uitgifteproces vanuit de theorie benaderd en geabstraheerd. In het vierde hoofdstuk wordt het empirische onderzoek gepresenteerd. Tot slot zal de conclusie het antwoord op de hoofdvraag vershaffen.
Onderzoeksopzet Pagina 4
1 Onderzoeksopzet
Hoofdstuk 1 behandelt de opzet van dit onderzoek. Allereerst zal de aanleiding tot het onderzoek worden beschreven, vervolgens de probleemstelling en tot slot zal de typering van het onderzoek worden toegelicht.
1.1 Aanleiding
Op zijn vakantie in Lausanne schreef toenmalig Amsterdams wethouder Stedelijke ontwikkeling Duco Stadig het stuk “ De Grote Vereenvoudiging” (augustus 2004).
Het was een nieuw ontwerp voor het woningbouwproces in Amsterdam. Het versnellen van productieprocessen, transparantie in besluitvormingsprocessen en het stimuleren van de kostenbeheersing zijn de achterliggende doelen.
Binnen “De Grote Vereenvoudiging” vormt “de bouwenvelop” een belangrijk instrument. De bouwenvelop is een methode om het proces van gronduitgifte te vereenvoudigen en stroomlijnen. Het principe van de bouwenvelop-methodiek is dat de definitieve grondprijs op een relatief vroeg moment in de ruimtelijke planvorming wordt vastgesteld. Deze grondprijs wordt daarbij gekoppeld aan een globaal stedenbouwkundig plan en bouwprogramma waarbinnen de marktpartij een grote mate van flexibiliteit heeft als ook ruimte om te optimaliseren. Het idee is hierbij dat zowel de gemeente als de ontwikkelaar zich concentreren op hun eigen taken, verantwoordelijkheden en risico’s. Voor de gemeente betekent dit concreet dat men zich minder moet gaan bemoeien met de uitwerking van een projectontwikkeling. In Amsterdamse kringen staat deze afname in gemeentelijke “bemoeienis” ook wel bekend als “de kunst van het loslaten”.
De Amsterdamse experimenten voorafgaande aan de officiële kick-off van “De Grote Vereenvoudiging” (begin 2006) werden ook in verschillende andere gemeenten met interesse gevolgd. Ook voor de gemeente Rotterdam zou het aantrekkelijk zijn om haar grond op snellere en meer eenvoudige wijze uit te geven.
Het lange onderhandelingsproces bij gemeentelijke gronduitgiftes brengt aanzienlijke vertragingen met zich mee en kost bovendien veel personele capaciteit.
Begin 2005 is de gemeente Rotterdam daarom zelfs een onderzoek gestart naar de mogelijkheden van de bouwenvelop-methodiek. Het onderzoek werd vormgegeven aan de hand van vijf pilot-projecten binnen de gemeente Rotterdam. Echter, al snel bleek dat de projecten om verschillende redenen niet geschikt waren voor het toepassen van de bouwenvelop (zie bijlage IV).
Dit toch teleurstellende resultaat van de pilot-projecten werkte het enthousiasme voor de bouwenvelop-methodiek niet in de hand. “Het zegt toch genoeg dat vier van de vijf pilots niet geschikt zijn bevonden”, zo werd door sceptici geredeneerd.
Binnen de gemeente Rotterdam bestaat er echter toch nog steeds belangstelling voor de reorganisatie van de Amsterdamse bouwprocessen. Over het algemeen kan men zich namelijk toch wel vinden in het principe van “loslaten”. Men vraagt zich daarom nog steeds af of er toch concrete voordelen zijn te behalen met het toepassen van de bouwenvelop.
Onderzoeksopzet Pagina 5
Bovendien is de grootscheepse reorganisatie van het Amsterdamse bouwproces begin 2006 officieel in werking gegaan. De plannen zijn uitgewerkt, notities goedgekeurd, besluiten zijn vastgesteld. Klaarblijkelijk is het vertrouwen dat de gemeente Amsterdam heeft in de bouwenvelop-methodiek zeer groot. Geen beter moment dus om de Amsterdamse ideeën, die nu ook in de praktijk worden gerealiseerd, nog eens grondig met de gang van zaken in het Rotterdamse te vergelijken.
1.2 Probleemstelling
Gronduitgifte is een complex proces waarbij de ontwikkelaar en de gemeente (het grondbedrijf) beide een belangrijke rol kunnen spelen. Momenteel hebben Rotterdamse gronduitgiftes vaak te maken met langdurige onderhandelingsprocessen. Hierdoor komen ruimtelijke ontwikkelingen traag op gang en zijn gemeentelijke ambtenaren relatief veel tijd kwijt aan een gronduitgifte.
In Amsterdam beweert men dat de bouwenvelop een geschikte methodiek is om het uitgifteproces te vereenvoudigen en daarmee te versnellen. Het OBR is reeds een vijftal Pilots gestart, maar deze geven onvoldoende inzicht in de voor- en/ of nadelen van de bouwenvelop. Het OBR is er tot op heden niet in geslaagd vast te stellen of de bouwenvelop-methodiek een verbetering is van de manier waarop de gemeentelijke gronden worden uitgegeven.
Doelstelling
Inzicht verschaffen in de mogelijkheid om het Rotterdamse gronduitgifteproces te optimaliseren middels de Amsterdamse bouwenvelop-methodiek.
Vraagstelling
In hoeverre is het voor de gemeente Rotterdam aantrekkelijk om haar uitgifteproces aan de hand van de Amsterdamse bouwenvelop-methodiek vorm te geven?
Deelvragen
- Welke rol speelt gronduitgifte binnen het gemeentelijke grondbeleid?
- Op welke manieren kan de gemeente haar rol in het gronduitgifteproces invullen?
- Wat zijn de sterke punten van gemeente en wat zijn de sterke punten van marktpartijen?
- Waarom is de rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente zo vaak onderwerp van discussie?
- Uit welke activiteiten bestaat het gronduitgifteproces?
- Welke verschillende methoden van gronduitgifte bestaan er?
- Wat houdt de Amsterdamse bouwenvelop-methodiek precies in?
- Hoe vindt momenteel het gemeentelijke gronduitgifteproces in Rotterdam plaats?
- Wat zijn de ervaringen tot nu toe met de bouwenvelop? En wat zijn de verwachtingen?
Onderzoeksopzet Pagina 6 1.2.1 Afbakening
In het kader van de uitvoerbaarheid van dit onderzoek zullen er een aantal randvoorwaarden worden vastgesteld. Wanneer een probleem namelijk erg omvangrijk is, kan men zich beperken tot een deel van het probleem (inperken) of men beperkt zijn of haar onderzoeksveld (afbakenen) (Baarda & de Goede, 1998).
Zoals in de probleemstelling reeds uitgelegd, laat het probleem van dit onderzoek zich omschrijven als: “het onderzoeken van de mogelijkheden van de bouwenvelop met betrekking tot het uitgiftebeleid van de gemeente Rotterdam”. Aangezien het in dit onderzoek daarmee draait om gemeentelijke gronduitgiftes, is ervoor gekozen het praktische onderzoek te beperken tot actief grondbeleid.
Met betrekking tot het onderzoeksveld moet ook helder zijn dat in dit onderzoek slechts wordt gefocust op twee mogelijkheden van gronduitgifte: de bouwenvelopmethode en de huidige manier van werken bij het OntwikkelingsBedrijf Rotterdam (OBR). Om tot een volledig beeld te komen is het dus nodig de huidige gronduitgiftemethoden van de gemeenten Rotterdam en Amsterdam te behandelen.
Andere methoden zullen in het praktijkonderzoek niet aan bod komen. Daarbij dient ook te worden opgemerkt dat “het huidige gronduitgiftebeleid van Rotterdam” zal worden vereenvoudigd tot één (overheersende) manier van werken.
Een andere beperking in het onderzoeksveld van dit onderzoek is dat er alleen wordt gekeken naar de rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente.
Gronduitgiftes waarbij corporaties zijn betrokken, worden dus in de conclusies buiten beschouwing gelaten. De problematiek rondom woningbouwcorporaties verschilt op een aantal punten wezenlijk van die van (commerciële) ontwikkelaars.
Denk hierbij aan het maatschappelijk kapitaal dat de corporaties bezitten en de sociale doelstelling die zij hebben. Het onderzoek zou te complex worden als deze specifieke problematiek ook werd meegenomen.
Verder is het belangrijk om te vermelden dat “De Grote Vereenvoudiging” slechts vanaf 2006 officieel van start is gegaan. Tot op het moment dat het empirische onderzoek was voltooid (september 2006) was er nog geen officiële bouwenvelop- overeenkomst is afgesloten. Dit heeft logischerwijs consequenties voor de analyses die hebben plaatsgevonden in dit onderzoek. De bevindingen die in dit onderzoek worden gepresenteerd, zijn gebaseerd op basis van pilot-projecten.
Onderzoeksopzet Pagina 7 1.2.2 Relevantie
Men kan bij academisch onderzoek onderscheid maken tussen praktische en theoretische relevantie (Baarda & de Goede, 1998). Dit onderzoek heeft duidelijk tot doel aan beide relevanties te voldoen. Enerzijds dient het onderzoek van nut te zijn voor het OntwikkelingsBedrijf Rotterdam. Namelijk om het management van de afdeling gronduitgifte te adviseren inzake de bouwenvelop methodiek.
Anderzijds heeft dit onderzoek ook theoretische relevantie. Theoretische relevantie houdt in dat het onderzoek als doelstelling heeft om wetenschappelijke kennis te vergroten (Baarda & de Goede, 1998). De theoretische relevantie van dit onderzoek is tweeledig. Ten eerste zal met het onderzoek een theoretische benadering van de bouwenvelop worden gerealiseerd. Het is van belang om de ideeën, afkomstig uit Amsterdam te beschouwen vanuit de theorie. Ten tweede dient het onderzoek ertoe de bouwenvelop-methodiek uit de “Amsterdamse” context te halen en daarmee te toetsen op een meer algemene waarde van de methodiek. Er is namelijk al veel geschreven over de bouwenvelop, maar voornamelijk gepubliceerd door de gemeente Amsterdam zelf. Dat wil zeggen dat nagenoeg alle publicaties afkomstig zijn van en in ieder geval gaan over de gemeente Amsterdam.
1.3 Type onderzoek
Men kan dit onderzoek typeren als exploratief onderzoek; onderzoek gericht op het beantwoorden van één of meerdere open ‘samenhang’- en/of ‘verschil’-vragen (Baarda & de Goede, 1998). Het onderzoek zal namelijk bestuderen of er verbanden bestaan tussen het resultaat van een gronduitgifte en de manier waarop de grond wordt uitgegeven. Concreter zal het onderzoek tot een vergelijking moeten komen tussen het huidige Rotterdamse uitgifteproces en het uitgifteproces gegrond op de bouwenvelopgedachte. Uiteindelijk wordt er een conclusie getrokken over de aantrekkelijkheid van het hanteren van de bouwenvelop-methodiek bij gronduitgiften.
1.3.1 Theoretisch kader
Een theoretisch kader dient de basis te leggen voor het empirische onderzoek. Dit theoretische onderzoek zal bestaan uit drie onderdelen die aan de hand van literatuur worden toegelicht. Achtereenvolgens worden behandeld: het gemeentelijk grondbeleid, het gronduitgifteproces en de rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente. Globaal gezien kan deze opdeling worden teruggebracht tot twee gedeelten. De eerste twee onderwerpen geven het kader aan waarin dit onderzoek zich afspeelt: actief grondbeleid, specifiek het gronduitgifteproces. Het derde onderwerp kan worden beschouwd als een richtinggevende dimensie binnen dit kader. De rolverdeling tussen de ontwikkelaar en de gemeente is namelijk het centrale thema in dit onderzoek.
Onderzoeksopzet Pagina 8 1.3.2 Conceptueel model
In een conceptueel model wordt grafisch weergegeven hoe verschillende begrippen met elkaar verband houden (Baarda & de Goede, 1998). Het conceptuele model van dit onderzoek staat hieronder afgebeeld. Binnen de gestippelde kaders staan de concepten die in het theoretische kader zullen worden behandeld. De lijn heeft een pijl aan beide uiteinden en geeft aan dat er een wederzijds verband bestaat tussen de concepten “rolverdeling” en “gronduitgifteproces”.
Een ander belangrijk verband wat weergeven wordt in het conceptuele model is het verband tussen “de manier van gronduitgifte” en “het resultaat van gronduitgifte”. De invloed van het gronduitgifteproces is onderzocht aan de hand van twee manieren van gronduitgifte: de bouwenvelop en de huidige Rotterdamse praktijk. Om aan te geven dat er een causaal verband bestaat tussen “de manier van gronduitgifte” en
“het resultaat van de gronduitgifte” wordt de lijn weergegeven met een pijl.
Figuur 1: Conceptueel model
Huidige Rotterdamse praktijk
Resultaat van het gronduitgifteproces:
- Kwantitatieve woningproductie - Opbrengst voor de gemeente - Kwaliteit
o Fysieke bebouwing o Stedenbouwkundig
o Maatschappelijke voorzieningen - Snelheid van het proces
o Onderhandelingstijd o Duur tot grondoverdracht o Duur tot start bouw
Bouwenvelop Actief grondbeleid
Gemeentelijk grondbeleid
Gronduitgifteproces Rolverdeling
Ontwikkelaar Gemeente
Onderzoeksopzet Pagina 9 1.3.3 Onderzoeksontwerp
Het onderzoeksontwerp betreft de manier waarop het empirische onderzoek daadwerkelijk wordt vormgegeven. Baarda en de Goede (1998) merken hierover op dat er twee grondvormen zijn: de survey en het experiment. Echter zij hebben het hierbij over empirisch, kwantitatief onderzoek. Het is belangrijk op te merken dat het bij dit onderzoek niet zozeer gaat om kwantitatief onderzoek, maar om kwalitatief, empirisch onderzoek.
Braster (2000) zegt over het onderzoeksontwerp dat hierin dient te worden vastgelegd hoe de theoretische concepten worden vertaald in empirische variabelen. Men noemt dit ook wel operationaliseren. Baarda en de Goede (1998) leggen operationaliseren uit als het vertalen van een begrip in meetbare aspecten.
Een aantal theoretische concepten dat gebruikt is in bovenstaand conceptueel model, dient echter eerst in het theoretische kader te worden uitgediept voordat deze verder kunnen worden geoperationaliseerd.
Het begrip “resultaat” kan echter wel al verder worden geoperationaliseerd. Het resultaat van een gronduitgifte kan namelijk worden gekenmerkt door een aantal variabelen. Hieraan kan men dan vervolgens ook een waardeoordeel over het succes van een gronduitgifte ophangen. Een aantal variabelen waarin het resultaat van een gronduitgifte kan worden geoperationaliseerd zijn:
- de tijd die gemeentefunctionarissen kwijt zijn aan het proces - de opbrengsten van de gronduitgifte
- de kosten die de gronduitgifte met zich meebrengt
- de tijd totdat daadwerkelijk gestart zal worden met de bouw
Het empirische onderzoek dient aan te tonen of de empirische bevindingen aansluiten bij hetgeen in het theoretische kader is beredeneerd. Er zullen twee verschillende methoden van gronduitgifte worden bestudeerd: de huidige Rotterdamse manier van gronduitgifte en de bouwenvelopmethode zoals die momenteel plaats vindt bij de gemeente Amsterdam. Men kan deze methoden niet alleen zien als één van de vele manieren van gronduitgifte, maar ook als een concrete invulling van de rolverdelingsproblematiek. Dit geeft dan ook het verband aan tussen het theoretische kader en het empirische onderzoek.
Het empirische onderzoek is verricht aan de hand van semi-gestructureerde interviews die zijn afgenomen bij verschillende partijen. De respondenten zijn afkomstig uit verschillende organisaties die betrokken zijn bij de twee te onderzoeken manieren van gronduitgifte of gespecialiseerd zijn in grondbeleid. Er hebben interne interviews plaatsgevonden (binnen het OntwikkelingsBedrijf Rotterdam), alsook extern bij de gemeente Amsterdam en bij marktpartijen. Voor een volledige lijst van respondenten wordt verwezen naar bijlage II.
Onderzoeksopzet Pagina 10 1.3.4 Onderzoeksmodel
H1
Onderzoeks- opzet
§1.1 Aanleiding
§1.2 Probleemstelling
§1.3 Onderzoekstypering
H3
Empirisch onderzoek
H4
Conclusies &
Aanbevelingen H2
Theoretisch kader
§2.1 Grondbeleid
§2.2 Gronduitgifteproces
§2.3 Rolverdeling
§3.1 Gronduitgifte OBR
§3.2 Gronduitgifte Bouwenvelop
§3.3 Vergelijking van methoden
§2.4 Hoe is de rolverdeling bij de
verschillende methoden van
gronduitgifte?
§3.4 Wat zij de leerpunten van beide methoden?
Theoretisch kader Pagina 11
2 Theoretisch kader
In dit theoretische hoofdstuk zal wordt een kader waarin dit onderzoek kan worden bezien. Om hiertoe te komen wordt in de eerste paragraaf gemeentelijk grondbeleid in het algemeen behandeld. Het uitgifteproces vormt immers een onderdeel van het gemeentelijk grondbeleid. Het tweede gedeelte van het theoretische kader gaat over de rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente. Paragraaf 2 biedt inzicht in de huidige opvattingen over de rolverdeling tussen beide partijen. Deze paragraaf kan gezien worden als inleiding tot het empirische onderzoek aangezien ook de bouwenvelopgedachte gebaseerd is op een nieuwe rolverdeling, specifiek binnen gronduitgifte.
2.1 Grondbeleid
Grondbeleid kan worden beschouwd als een instrument voor het verwezenlijken van tal van gemeentelijke doelstellingen (van ’t Verlaat, 2003). Gronduitgifte, het onderwerp van dit onderzoek, vormt op haar beurt weer een belangrijk element binnen dit gemeentelijk grondbeleid. In deze paragraaf wordt het begrip (gemeentelijk) grondbeleid daarom verder uitgediept.
Groetelaers (2004) definieert grondbeleid als: “het doelgericht ingrijpen in de grondmarkt”. Van ’t Verlaat (2003) beschrijft de algemene doelstelling van grondbeleid als volgt: “het minimaliseren van alle met grond verbonden problemen, bezien in de context van stedelijke ontwikkeling”. Omschrijvingen als deze zijn slechts een kleine greep uit de vele beschikbare en zijn erg algemeen. Feit is echter dat stedelijke ontwikkeling en grondmarkt sleutelbegrippen zijn binnen het gemeentelijk grondbeleid. Kortom, gemeenten trachten middels hun grondbeleid de stedelijke ontwikkeling en de grondmarkt in goede banen te leiden.
Om aan te geven waartoe grondbeleid dient, heeft het Rijk in de nota “Op grond van nieuw beleid” (Ministeries van VROM & Financiën, 2001) drie doelstellingen geformuleerd:
- Het bevorderen van maatschappelijk gewenst ruimtegebruik.
- Het verhogen van de kwaliteit van ruimtegebruik.
- Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, eigenaren, ontwikkelaars en overheid.
2.1.1 Actief versus passief grondbeleid
Grofweg kan grondbeleid opgedeeld worden naar actief en passief beleid. In deze scriptie zal worden gefocust op het actieve grondbeleid. Toch is het nuttig om beide
“uitersten” toe te lichten en te nuanceren.
Onder actief grondbeleid wordt verstaan dat de gemeente de grond zelf verwerft, bouwrijp maakt en vervolgens uitgeeft aan derden of eventueel zelf ontwikkelt.
Actief grondbeleid houdt dus in dat de gemeente één of meerdere gemeentelijke grondexploitaties voert. De kosten die gemaakt worden gedurende de grondexploitatie worden doorberekend in de uitgifteprijs. Deze uitgifteprijs wordt
Theoretisch kader Pagina 12
eventueel vermeerderd met een winstopslag. Wanneer de gemeente hiervoor kiest, gedraagt deze zich als het ware als een marktpartij (Groetelaers, 2004).
Het belangrijkste kenmerk van passief grondbeleid is dat de gemeente de grond niet zelf verwerft. Wigmans (1995) omschrijft de houding van de gemeente bij passief grondbeleid als reagerend/ afwachtend.
Echter, passief grondbeleid betekent niet per definitie dat de gemeente slechts wacht op particuliere initiatieven. Zo schrijft Groetelaers (2004) bijvoorbeeld dat de gemeente niet alleen toezicht dient te houden, maar ook voorwaarden zal moeten scheppen. De schrijvers van de nota Grondbeleid ervaren de term “passief” dan ook als misleidend en prefereren de term faciliterend grondbeleid. De gemeente dient namelijk niet langs de kant toe te kijken, maar zal ook actief moeten samenwerken met de verschillende betrokken (markt)partijen (Ministeries van VROM en financiën, 2001. Een van de initiatieven die ertoe dienen te leiden dat de gemeenten meer facilitair grondbeleid zullen gaan voeren is het wetsontwerp voor de nieuwe grondexploitatiewet. In paragraaf 2.1.2. wordt dieper ingegaan op deze nieuwe wet.
Uit onderzoek van Zweedijk (2005) naar welke vorm van grondbeleid gemeenten prefereren, blijkt dat 65 procent van de gemeenten zich in hun nota grondbeleid duidelijk uitspreekt voor actief grondbeleid. Ongeveer 25 procent van de gemeenten geeft aan dat de keuze voor het type grondbeleid locatieafhankelijk is. In de resterende tien procent van de nota's wordt nog geen expliciete keuze gemaakt.
Passief grondbeleid heeft in geen van de onderzochte nota's de voorkeur.
Desalniettemin bleek uit hetzelfde onderzoek dat gemeenten positief zijn over hun sturingsmogelijkheden bij samenwerking met private partijen, of door het sluiten van privaatrechtelijke contracten of exploitatieovereenkomsten (Zweedijk, 2005).
De verschillen tussen de twee uiterste vormen van grondbeleid, worden nog duidelijker wanneer hun voor- en nadelen worden bestudeerd. Hiermee wordt tevens het inzicht in de complexiteit van grondbeleid verhelderd. Allereerst volgen hieronder de voordelen van actief grondbeleid ten opzichte van passief grondbeleid:
a) Afromen van ontwikkelwinst. Ten eerste kan de gemeente middels actief grondbeleid de verwachte ontwikkelwinsten (van de ontwikkelaars die actief zijn in het desbetreffende gebied) afromen middels de gronduitgifteprijs.
Eenvoudiger geformuleerd: de gemeente kan door de aan- en verkoop van grond geld verdienen. De gemeente dient natuurlijk wel een balans te vinden tussen de publieke belangen en het genereren van inkomsten. Later in deze scriptie zal nog dieper worden ingegaan op de manier waarop de gemeente tot een uiteindelijke grondprijs komt (paragraaf 3.1.1.).
b) Creatieve concurrentie. Ten tweede wordt met actief grondbeleid de
“creatieve concurrentie” tussen ontwikkelaars wordt gestimuleerd. Bij actief grondbeleid kan de gemeente de bouwrijpe grond namelijk uitgeven middels selectieprocedures. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan tenders, prijsvragen of veilingen (Ministeries van VROM & Financiën, 2001). Met het stimuleren van de concurrentie hoopt men innovativiteit en kwaliteit te bevorderen alsook de marktpartijen kostenbewuster (efficiënt produceren) te maken.
Theoretisch kader Pagina 13
c) Kostenverhaal. Voorts heeft actief grondbeleid als voordeel dat de gemeente gemakkelijker de kosten van publieke voorzieningen kan verhalen op de ontwikkelaar. Hetzelfde geldt voor het verevenen van de kosten van bovenwijkse voorzieningen (Ministeries van VROM & Financiën, 2001). Bij actief grondbeleid kan de gemeente alle kosten namelijk verrekenen in de uitgifteprijs.
d) Regierol. Als laatste voordeel van actief grondbeleid kan worden genoemd dat de gemeente eenvoudiger de regierol op zich kan nemen. De gemeente kan namelijk zelf de eerste stap zetten als zij van mening is dat een bepaald gebied tot ontwikkeling dient te komen. Middels grondverwerving en grondexploitatie kan een ruimtelijke verandering in gang worden gezet. De gemeente heeft zo meer invloed op de realisatie van haar ruimtelijke wensen (Ministeries van VROM & Financiën, 2001). Bij passief grondbeleid daarentegen, blijft de gemeente afhankelijk van initiatieven van de betrokken grondeigenaren. Bovendien komt er vaak moeilijk een slagvaardige samenwerking tot stand tussen verschillende grondeigenaren. Zeker wanneer er sprake is van een groot aantal verschillende grondeigenaren, zoals vaak het geval in binnenstedelijk gebied.
De zojuist genoemde voordelen van actief grondbeleid zijn echter niet altijd even gemakkelijk realiseerbaar in de praktijk. Bovendien probeert de overheid de voordelen van actief grondbeleid, ook realiseerbaar te maken middels vormen van passief grondbeleid. Hieronder volgen een aantal kanttekeningen bij de zojuist behandelde voordelen van actief grondbeleid:
ad a) Afromen van ontwikkelwinst. Het maken van winst op de verkoop van gronden brengt ook een belangrijk dilemma met zich mee. Het belangrijkste nadeel van actief grondbeleid dat de schrijvers van de nota grondbeleid noemen, is het zogenaamde “dubbele petten probleem” (Ministeries van VROM & Financiën, 2001). Hiermee wordt bedoeld dat de overheid zowel speler als regulator is op de grondmarkt. Naast dat de overheid namelijk het programma definieert, verdient zij ook geld aan de locatieontwikkeling. Het probleem kan zijn dat het ruimtelijke beleid van een gemeente teveel wordt beïnvloed door financiële aspecten. Bovendien kan het dubbele pettenprobleem gevaar opleveren in het kader van de transparantie. Het is bij actief grondbeleid dan ook extra belangrijk dat er duidelijkheid bestaat over de verdeling in taken en verantwoordelijkheden tussen gemeente en ontwikkelaar.
Een ander nadeel dat samenhangt met het dubbele petten probleem, is dat de gemeente bij actief grondbeleid niet alleen winst kan maken maar ook verlies. Een gemeente staat bij actief grondbeleid immers bloot aan de financiële risico’s die samenhangen met de aan- en verkoop van gronden.
ad b) Creatieve concurrentie. Het stimuleren van de creatieve concurrentie zou worden gestimuleerd door de selectie van marktpartijen. De gemeentelijke selectieprocedures zijn echter al lange tijd een heikel vraagstuk.
Kritiekpunten op de selectieprocedures zijn dat deze niet objectief verlopen en bovendien een kostenverhogende werking hebben voor alle betrokken partijen. Het blijkt in de praktijk niet gemakkelijk om een transparante en eerlijke partijselectie vorm te geven.
Theoretisch kader Pagina 14
ad c) Kostenverhaal. Ook het verhalen van kosten is een heikel punt in de discussie omtrent de keuze voor actief ofwel passief gondbeleid. Hoewel het kostenverhaal gemakkelijker kan worden vorm gegeven middels actief dan passief grondbeleid, bestaan er ook gemeentelijke instrumenten bij passief grondbeleid. Kostenverhaal kan bijvoorbeeld gebeuren middels de exploitatieovereenkomst en de baatbelasting. Een exploitatieovereenkomst is een overeenkomst tussen de gemeente en een particuliere grondeigenaar, projectontwikkelaar of bouwonderneming ten behoeve van het in exploitatie nemen van bouwgrond. Bij baatbelasting kan de gemeente belasting heffen op een onroerende zaak die voordeel ondervindt van gemeentelijke voorzieningen. Echter, beide instrumenten schieten op een aantal punten tekort. Mede om deze zwakke punten in de huidige wetgeving op te vangen, is op 1 september 2005 het wetsvoorstel Grondexploitatiewet door de tweede kamer ingediend (http://www.vvg.nl). In de volgende subparagraaf zal hier dieper op in worden gegaan.
ad d) Regierol. De gemeente hoeft niet persé gronden zelf uit te geven om het heft in eigen handen te nemen. Ook bij passief grondbeleid zijn er mogelijkheden om de gemeentelijke regiefunctie vorm te geven. Ten eerste heeft de gemeente van oudsher de publiekrechtelijke bevoegdheid tot het maken van bestemmingsplannen en projectbesluiten. Het bestemmingsplan is namelijk een juridisch bindend, ruimtelijk plan. Zonder een passend bestemmingsplan, kunnen marktpartijen dus geen ontwikkelingen tot stand brengen. Een nieuw instrument om de gemeentelijke regie te vergroten bij passief grondbeleid is de grondexploitatiewet (tevens vermeld bij de vorige kanttekening). Dit wetsvoorstel is een duidelijke poging om de voordelen van passief grondbeleid te verruimen. Aangezien het wetsvoorstel inzicht biedt in een aantal belangrijke aspecten van gemeentelijk grondbeleid, zal deze grondexploitatiewet in de volgende subparagraaf nader worden bestudeerd.
2.1.2 De grondexploitatiewet: op naar faciliterend grondbeleid
De intentie van de grondexploitatiewet is om het gemeentelijke regie- instrumentarium bij passief grondbeleid te versterken en zo facilitair grondbeleid te stimuleren. In concreto komt de nieuwe wet erop neer dat een ontwikkelaar geen bouwvergunning krijgt, als hij niet voldoet aan de eisen die de gemeente heeft gesteld in het grondexploitatieplan.
Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening inzake grondexploitatie is op 7 juli 2006 door de tweede kamer aangenomen. In mei 2007 is het wetsvoorstel door de eerste kamer behandeld en is deze daarmee akkoord gegaan (http://www.vrom.nl,1).
De nieuwe grondexploitatiewet moet de lokale overheden meer juridische daadkracht te verschaffen bij passief grondbeleid. Vrijwillige samenwerking tussen gemeente en marktpartijen blijft echter voorop staan. Er is daarom gekozen voor zowel een privaatrechtelijke als publiekrechtelijke weg die bewandeld kan worden (van der Putten, 2005).
Ten eerste vormt de nieuwe wet een privaatrechtelijk kader bij vrijwillige exploitatieovereenkomsten. Mochten beide partijen echter, niet via deze privaatrechtelijke weg tot een overeenkomst komen, kan de gemeente publiekechtelijke maatregelen nemen. Men kan daarmee de publiekrechtelijke weg zien als een stok achter de deur voor als het minnelijke traject mislukt.
Theoretisch kader Pagina 15
De regering ziet de wet ook als een geschikt instrument om de woningbouwproductie aanzienlijk te versnellen. Volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zullen onderhandelingsprocessen sneller verlopen doordat er meer duidelijkheid ontstaat. Niet alleen over welke eisen er gerealiseerd dienen te worden, maar ook over wie welke kosten draagt. De verschillende doelen van de wet zijn als volgt te formuleren:
- de transparantie bevorderen;
- de concurrentie stimuleren en
- de zeggenschap voor de consument vergroten (http://www.vvg.nl).
Een van de primaire manieren binnen de nieuwe wet om de gemeentelijke regie te verstevigen, is het stroomlijnen van het kostenverhaal. Tot nu toe bood de wetgeving gemeenten weinig mogelijkheden om het kostenverhaal vorm te geven.
De instrumenten baatbelasting en de exploitatieverordening schoten in de ogen van de regering tekort.
De baatbelasting wordt gezien als omslachtig en inefficiënt. Men kon met dit instrument slechts een gedeelte van de daadwerkelijk gemaakte kosten verhalen.
Bij het gebruik van baatbelasting kon slechts 65 procent van de kosten worden verhaald, terwijl bij een actieve gronduitgifte 100 procent van de kosten kan worden verhaald (Tulner, 2005).
Ook het tweede instrument, de exploitatieverordening, voldeed niet aan de gemeentelijke wensen. Ten eerste leidt de exploitatieverordening namelijk tot veelvuldige en langdurige onderhandelingen. Dit komt doordat er behoorlijke discussie ontstaat over het wel of niet zijn van openbaar nut zijn van bepaalde aan te leggen functies. Ten tweede kan men met de exploitatieverordening niet voorkomen dat onwelwillende grondeigenaren “liftgedrag” vertonen. Dit liftgedrag houdt in dat zogenaamde free-riders wel profiteren van nieuwe openbare functies, maar er niet aan meebetalen (Ministeries van VROM en financiën, 2001).
De kostenlijst dient een einde te maken aan deze zojuist genoemde problemen bij het kostenverhaal. In de nieuwe grondexploitatiewet vormt de kostenlijst de leidraad bij zowel het kostenverhaal. Op deze lijst staan namelijk alle kosten die kunnen worden verhaald op de grondeigenaren binnen een bepaalde ontwikkelingslocatie.
Het publiekrechtelijke kostenverhaal vormt een onderdeel van het gemeentelijke exploitatieplan. Dit gemeentelijke exploitatieplan komt tot stand aan de hand van objectief vastgestelde opbrengsten en kosten. In principe kunnen de totale kosten van een grondexploitatie verhaald worden, tenzij de kosten de opbrengsten overschrijden. Grondeigenaren kunnen dus niet worden opgezadeld met een exploitatieplan dat financieel niet haalbaar is (http://www.vvg.nl). Het risico van tekort in de uiteindelijke afrekening ligt bij de gemeente. Mochten de uiteindelijke kosten, lager uitvallen dan verwacht, moet de gemeente de grondeigenaren terugbetalen. In het geval van een ongunstige eindafrekening van het exploitatiesaldo, moet de gemeente echter zelf voor de kosten opdraaien (van der Putten, 2005).
De kosten worden omgeslagen naar de verschillende grondeigenaren, naar rato van de winst die op een betreffend perceel zal worden gemaakt. Op die manier worden de kosten verevend over de meer en minder winstgevende percelen. Het uiteindelijke verhaal van de kosten vindt plaats op het moment van het aanvragen van de bouwvergunning. De sanctie op het niet betalen van de exploitatiebijdrage is daarmee stillegging van de bouw.
Theoretisch kader Pagina 16
Niet alleen wordt het kostenverhaal geregeld met het exploitatieplan, tevens krijgt de gemeente de mogelijkheid om locatie-eisen te stellen. In het exploitatieplan kan de gemeente namelijk wensen vaststellen met betrekking tot woningcategorieën en de kwaliteit van de openbare ruimte. Gemeenten zullen echter wel met marktconforme eisen moeten komen omdat anders de marktpartijen niet over zullen gaan tot het aanvragen van bouwvergunningen (Lente, 2006).
Aangezien de wet nog niet van kracht was ten tijde van dit onderzoek, is het moeilijk vast te stellen wat de implicaties zijn van de wet. Echter, naast de positieve verwachtingen die reeds behandeld zijn, duiken er ook een aantal kanttekeningen op in de bestudeerde literatuur.
Een eerste kanttekening heeft te maken met de vraag of gemeentes in staat zullen zijn om het grondexploitatieplan op tijd en naar behoeven op te stellen. Om het exploitatieplan slagvaardig op te kunnen stellen, zullen gemeenten hun eigen ontwikkelcapaciteit goed op orde moeten hebben (van der Putten, 2005). Al vroegtijdig dient een gemeente te beschikken over een volledige planeconomische onderbouwing, risicoanalyse en realiseringsstrategie (Lente, 2006). De gemeente zal hiervoor beleid en uitvoering dichter bij elkaar moeten brengen. Het exploitatieplan dient namelijk in één lijn te liggen met het bestemmingsplan.
Grondbedrijven zullen in een eerder stadium in de ruimtelijke planvorming een rol gaan spelen.
Er is echter niet alleen een uitstekende samenwerking nodig tussen verschillende gemeentelijke diensten. Ook dient er voldoende marktkennis aanwezig te zijn in de gemeente om te beoordelen of een plan haalbaar is. Als de inschatting van de gemeente dan wel op kostenniveau dan wel op locatie-eisen niveau niet reëel is, zal er ook geen bouwvergunning worden aangevraagd. Dat kan tot ongewenste vertraging in het bouwproces/ de woningproductie leiden.
Tevens dient er een kanttekening te worden gezet bij de grotere transparantie. Niet alleen wordt met de nieuwe wet meer inzichtelijk welke kosten de gemeente kan doorbelasten, tevens dient de gemeente inzichtelijk te maken hoeveel de te maken kosten bedragen. Gemeenten zijn nu nog gewend om de kosten voorzichtigheidshalve, hoog in te schatten. Openbaarheid betekent echter, dat marktpartijen gemakkelijker bezwaar kunnen maken en dat de gemeente gedetailleerdere berekeningen zal moeten maken.
Een andere kanttekening die samenhangt met het vorige twee punten, is dat de vergrote behoefte aan informatie en coördinatie binnen de gemeente tot vertraging kan leiden in de gemeentelijke planproductie. Tevens zijn critici bang dat de bouwproductie zal vertragen, doordat er nieuwe publiekrechtelijke procedures zullen ontstaan (van der Putten, 2005). Tot slot is het nog maar de vraag in hoeverre er de kostensoortenlijst, het gesteggel over kosten zal beperken.
Theoretisch kader Pagina 17 2.1.3 Resumé grondbeleid
Grondbeleid heeft verschillende doelen: het bevorderen van maatschappelijk gewenst ruimtegebruik, het verhogen van de kwaliteit van ruimtegebruik en het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten.
Men kan grondbeleid indelen in actief en passief grondbeleid. Bij actief grondbeleid heeft de gemeente de uit te geven gronden in eigen bezit zodat zij direct kan sturen in de ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente. Actief grondbeleid heeft, ten opzichte van passief grondbeleid, de volgende voordelen:
- de gemeente kan (potentiële) ontwikkelwinst afromen;
- de creatieve concurrentie wordt bevorderd;
- het kostenverhaal van gemeentelijke uitgaven is gemakkelijker;
- de gemeente heeft de regie m.b.t. ruimtelijke ontwikkeling in handen.
Passief grondbeleid houdt in dat de gemeente slechts een controlerende rol vervult in het ruimtelijke ontwikkelingsproces. Een belangrijk pluspunt van passief grondbeleid is dat de rolverdeling tussen ontwikkelaar en overheid duidelijker is dan bij actief grondbeleid. Over het algemeen is de politiek echter wel van mening dat gemeentes weinig instrumenten hebben om de gemeentelijke regierol naar behoren in te vullen. Met andere woorden, de politiek is van mening dat gemeenten meer en gemakkelijker zogenaamd facilitair grondbeleid zouden moeten voeren.
Om het gebrek aan krachtige instrumenten bij passief grondbeleid te ondervangen is de nieuwe grondexploitatiewet ontworpen. Met de nieuwe grondexploitatiewet heeft de gemeente, als zij minnelijk niet tot overeenkomst komt met private partijen, een stok achter de deur. In het kort komt het erop neer dat als de ontwikkelaar niet handelt in overeenstemming met het exploitatieplan, er geen bouwvergunning zal worden afgegeven. Om de nieuwe grondexploitatiewet goed te kunnen benutten zullen gemeente een actieve houding moeten aanmeten. Zo zullen de gemeenten hun eigen ontwikkelingcapaciteit goed op orde moeten hebben als ook de verschillende interne diensten goed op elkaar af moeten stemmen.
Theoretisch kader Pagina 18
2.2 De rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente
In een versimpelde wereld zou men kunnen zeggen dat de gemeente de publieke belangen in goede banen dient te leiden en dat de ontwikkelaar zich bezig dient te houden met de private aspecten van stedelijke ontwikkeling. Echter, publieke en private belangen zijn dermate met elkaar verweven, dat in de praktijk de rolverdeling tussen gemeente en ontwikkelaar een ware zoektocht is gebleken.
In deze tweede paragraaf van het theoretische hoofdstuk zal dit verder worden toegelicht aan de hand van drie factoren die achtereenvolgens worden behandeld:
de focus op marktwerking, de verslechterde inkomenspositie van grondbedrijven en de stagnerende woningbouw. Vervolgens zal in de vierde subparagraaf worden gepresenteerd hoe men in de praktijk denkt dat het evenwicht tussen markt en overheid vorm dient te krijgen.
2.2.1 Marktwerking
Men kan met betrekking tot de rolverdeling tussen ontwikkelaars en gemeente allerminst stellen dat deze door de jaren heen dezelfde is gebleven. Economische omstandigheden en politieke denkbeelden hebben verschillende uitwerking gehad op hoe de bouwmarkt functioneerde en dus op de rolverdeling tussen overheid en ontwikkelaars. Vanaf het begin van de vorige eeuw heeft de overheid steeds meer macht naar zich toegetrokken in de ruimtelijke ordening. Sinds de tweede wereldoorlog bepaalde het Rijk bijvoorbeeld hoe de volkshuisvesting vorm werd gegeven. Er was nauwelijks nog sprake van markwerking op de woningmarkt.
Echter vanaf de jaren tachtig is er meer nadruk komen te liggen op de marktwerking (de Vries, 2004). De overheid focuste in het begin met name op woningcorporaties, die diverse regulerings- en privatiseringsprocessen ondergingen, maar beïnvloedde daarmee het gehele woningbouwproces (Terpstra, 2003).
De eerste stappen richting actieve inmenging van de gemeente in de ruimtelijke ordening en meer specifiek in het grondbeleid, zijn eind negentiende eeuw gezet. In 1896 voerde de gemeente Amsterdam als eerste in Nederland het erfpachtstelsel in.
Reden voor de invoering hiervan was dat de gemeente wilde voorkomen dat de meerwaarde van de grond naar de koper zou gaan in plaats van de gemeente. Die meerwaarde zou namelijk niet alleen ontstaan als gevolg van de snel groeiende vraag naar grond, maar ook doordat de overheid investeerde in publieke voorzieningen zoals wegen. Verder hoopten gemeenten dat zij op deze manier meer grip zouden houden op de bestemming van de grond (Groetelaers, 2004).
De directe gemeentelijke betrokkenheid die in de vorige alinea werd aangestipt, bleef tot midden jaren tachtig bijzonder groot. Begin 1985 echter, kan hierin een kentering worden geconstateerd: het begrip marktwerking raakte in zwang. Mede als gevolg van de economische recessie van de jaren tachtig namen de publieke investeringen behoorlijk af. Na de opbouw en verdere uitwerking van de verzorgingsmaatschappij in de jaren vijftig, zestig en zeventig kenmerkten de jaren tachtig zich dan ook door een terugkerend particulier initiatief. Gemeenten besloten zich enigszins terug te trekken uit het grondbeleid en vanuit de particuliere sector namen de investeringen juist sterk toe (Groetelaers, 2004). Begin jaren negentig sloeg het gemeentelijk grondbeleid dan ook geleidelijk om van actief naar passief.
Theoretisch kader Pagina 19
De trend naar meer passief beleid geeft duidelijk aan dat men van mening is dat de invulling van de ruimtelijke ordening meer moet worden overgelaten aan de markt.
Bij passief (faciliterend) grondbeleid is de rolverdeling tussen overheid en markt het meest helder. Echter, ook met betrekking tot het actieve grondbeleid gaat men zoeken naar meer marktgerichte invullingen.
Het Rijk is voorstander van een gezonde marktwerking. De huidige doelstelling binnen het huisvestingsbeleid mag dan ook duidelijk zijn: “minder overheid, meer markt”. Zo geeft het Rijk in de Nota Ruimte (Ministerie van EZ, 2004) aan van een toelatingsplanologie naar een ontwikkelingsplanologie te willen. In de nota kiest men voor een dynamisch, op ontwikkeling gericht ruimtelijk beleid. Hiermee moet het accent liggen op “het stimuleren van ontwikkelingen” in plaats van “het stellen van beperkingen”. In de Nota wordt betoogd dat de betrokken overheid zich meer dient te gaan opstellen als partner van ondernemende mensen en bedrijven om daarmee de dynamiek te versterken. Op die manier kunnen ruimtelijke potenties optimaal worden benut en zullen de gebiedskwaliteiten verbeteren. Burgers en bedrijven kunnen namelijk bijdragen aan een bewoonbaar en leefbaar land en bovendien inspirerende visies en ideeën (helpen) realiseren. Meer ontwikkelingsplanologie past volgens de nota bij de zich ontwikkelende ‘civil society’ waarin de overheid meer en meer één van de spelers is. De minister van VROM (minister Dekker) dacht dit op de woningmarkt te kunnen bereiken met “heldere afspraken tussen overheden en betrokken marktpartijen, gebaseerd op een duidelijke scheiding tussen het publieke en private domein” (de Vries, 2004).
Marktpartijen twijfelen sterk of de overheid daadwerkelijk het adagium “meer markt, minder overheid’ nastreeft. Zo zegt Carel de Reus (algemeen directeur Johan Matser) in een artikel van Bijsterveld (2006) dat gemeenten eigenlijk heel graag de eigen bestuurlijke regie voeren. Ze willen bepalen wat er moet komen, waar en op welke wijze. Als men dan ook nog de gegroeide regelgeving en procedures in acht neemt komt hij tot de conclusie dat de vrijheid van een ontwikkelaar helemaal niet zo groot is. Hij is van mening dat zowel de gemeente als de marktpartijen nuttige ideeën hebben over de kwaliteit van de stad. De crux is dan ook om het beste van beide werelden bij elkaar te brengen. Belangrijk is het daarbij dat de gemeente beseft dat continuïteit voor ontwikkelaars net zo belangrijk is als korte termijn winst.
Peter van der Gugten (Proper Stok, algemeen directeur) geeft in hetzelfde artikel van Bijsterveld (2006) te kennen dat zij wel degelijk meer vrijheid krijgen van gemeenten. Daar waar het gebruikelijk is dat de (gemeentelijke) dienst stedenbouw een concept uitdenkt en dan pas op zoek gaat naar een marktpartij, wordt Proper Stok echter vaak reeds in een vroeg stadium betrokken, aldus van der Gugten. Van Proper Stok wordt dan verwacht een stedenbouwkundig concept te ontwerpen. Van der Gugten denkt ook dat één van de voordelen van marktpartijen is dat zij een plan kunnen beoordelen op de haalbaarheid, zonder dat daarbij politieke sentimenten meespelen. Samenvattend is het terugtreden van de overheid een bijzonder complex proces mede als gevolg van de vele verantwoordelijkheden. De overheid is momenteel namelijk de politieke besluitvormer, de publiekrechtelijke vergunningverlener, private investeerder en infrastructuurverschaffer ineen (van Staal, 2002).
Theoretisch kader Pagina 20 2.2.2 Verslechterde inkomenspositie grondbedrijven
Naast de gegroeide populariteit van het begrip marktwerking zijn er nog meer oorzaken te noemen voor de zoektocht naar een nieuwe rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente. De verslechterde inkomenspositie van grondbedrijven is daar één van. Het financiële draagvlak van grondbedrijven is sterk verminderd als gevolg van de economische stagnatie van de laatste jaren. Als gevolg van deze recessie verslechterde de vastgoedmarkt en met name de kantorenmarkt (http://www.oga.amsterdam.nl). Voorheen werd er door de grondbedrijven vooral op deze kantorenmarkt veel winst gemaakt. Grond voor de overige commerciële functies (bedrijven, retail en leisure) levert de grondbedrijven vaak beduidend minder op. Lange tijd hebben gemeenten de grond voor bedrijventerreinen bijvoorbeeld met verlies uitgegeven. Reden hiervoor was het stimuleren van de werkgelegenheid. De slechter wordende inkomenspositie van grondbedrijven is ook een gevolg van de dalende grondopbrengsten op de woningmarkt. De residuele grondprijzen (zie hiervoor subparagraaf 3.1.1) daalden namelijk doordat de stichtingskosten wel stegen, maar de VON-prijzen niet of nauwelijks (http://www.oga.amsterdam.nl).
Duidelijk mag zijn dat het bij een krimpend budget steeds moeilijker wordt om een evenwicht te vinden tussen publieke- en financiële doelen. De inkomsten die een gemeente binnenhaalt worden weliswaar eindelijk weer voor publieke doeleinden aangewend, echter de gemeente heeft veel minder keuzemogelijkheden ten tijde van een krappe kas. Bijsterveld (2006) concludeert dat de verslechterde inkomenspositie van grondbedrijven, voor marktpartijen speelruimte creëert in de maakbaarheid van de stad.
De vraag die naar voren komt in deze subparagraaf is of en in hoeverre een gemeente risico’s kan nemen. Moet een gemeente proberen aantrekkelijke winsten binnen te halen of zou zij toch na moeten streven zo min mogelijk risico’s te nemen en dit over te laten aan de ontwikkelaar? Marktpartijen lijken van mening te zijn dat de gemeente het nemen van risico’s moet overlaten aan marktpartijen. Echter ook bij gemeente wordt er steeds meer op opbrengst gefocust. Hoewel het geen hoofddoelstelling van een gemeentelijk grondbedrijf zal zijn, is het wel duidelijk dat grondbedrijven steeds meer worden gestimuleerd om de opbrengsten te genereren.
2.2.3 Stagnerende woningbouwproductie
De laatste trend die sterk van invloed is geweest op de zoektocht naar een ideale rolverdeling tussen ontwikkelaar en gemeente is de stagnerende woningbouwproductie. Hoewel de vraag rond de eeuwwisseling ongekend hoog was, werden er weinig woningen gebouwd. Het eindrapport Taskforce woningbouwproductie (http://www.vrom.nl, 2) meldde dat het achterblijven van de woningbouw duidelijk zichtbaar was in het teruglopen van het aantal verleende bouwvergunningen en het aantal feitelijk gerealiseerde woningen. Uit de analyse van het rapport bleek dat de gemiddelde tijd dat een woning in de pijplijn zat veel te hoog was. Hierbij werden de vier knelpunten vastgesteld: beleid en regelgeving, lokale procedures en procesgang, personele capaciteitstekorten bij gemeenten als ook bij marktpartijen.
Theoretisch kader Pagina 21
Voeg aan deze situatie toe dat onze economie, na de hoogtijdagen weer in een laagconjunctuur terecht kwam en het resultaat was een historisch dieptepunt qua woningproductie. De doorstroming op de woningmarkt was reeds laag en de lage woningproductie heeft deze alles behalve gestimuleerd. De vraag naar starterswoningen was en is nog steeds bijzonder hoog, maar middenklassers vinden geen (betaalbare) woningen om naar door te stromen. Kopers in het duurdere segment zoeken met name in de bestaande markt en zolang de nieuwbouwplannen nog niet daadwerkelijk bestaand zijn wordt dit niet gekocht. Potentiële kopers zouden volgens Arthur Verdellen (voormalig woningbouwregisseur van de gemeente Amsterdam) toch moeten worden verleid tot het aankopen van nieuwbouw, maar hiervoor zullen de marktpartijen grote risicovolle investeringen moeten doen (woningbouwregie, 2003). Uit de slechte doorstroming en de lage productie kan worden geconcludeerd dat de woningbouwmarkt op slot zit.
Het stimuleren van de woningbouw staat dan ook bij veel gemeentes hoog op het prioriteitenlijstje. Om de woningmarkt weer gezond te krijgen, zo is de redenering, dient er een groot aantal woningen te worden bijgebouwd. De gemeenten Rotterdam en Amsterdam bijvoorbeeld, proberen de stagnatie onder andere te doorbreken door respectievelijk een bouwcoördinator en woningbouwregisseur aan te stellen (Harms, 2005). Één persoon die zich volledig bezig houdt met het stimuleren van de woningbouwproductie. Zoals Alex Moret (voormalig bouwcoördinator van Rotterdam) hierover in woningbouwregie (OGA, 2003) opmerkt: “je moet zorgen dat het apparaat weer focust op tempo”.
Beide gemeenten hebben hun productie overigens voorlopig weer op schema. De gemeente Rotterdam heeft in de periode van 2004 tot 2006 meer dan 4.000 woningen geproduceerd (OGA, 2003). Ook de gemeente Amsterdam heeft de collegedoelstelling ruimschoots behaald. In de periode 2002 tot 2006 is namelijk gestart met de bouw van 19.231 woningen, terwijl het doel 16.000 was (http://www.amsterdam.nl). De goede cijfers betekenen echter niet dat de gemeenten hun rol nu volledig helder hebben, laat staan de manier waarop die rol optimaal vervuld kan worden.
2.2.4 Evenwicht tussen regie en rekenwerk
Om de woningbouw dus vlot te trekken zal er iemand op de regisseursstoel moeten gaan zitten. De verschillende partijen zijn weliswaar allen gebaat bij de productie van woningen, maar ze hebben wel verschillende doelen (Klaver, 2005). Zo wil de gemeente graag woningen produceren opdat de stad aantrekkelijk blijft voor huidige bewoners. Bovendien kan men met een goed woningaanbod nieuwe bewoners aantrekken. Ook is er nieuwbouw nodig om de sloop in de herstructureringswijken die plaatsvindt ter verbetering van de leefbaarheid, te kunnen vervangen.
De belangen van ontwikkelaars zijn minder complex dan die van de gemeente.
Uiteindelijk draait het allemaal om de winst bij deze partijen. Naarmate een ontwikkelaar in een project een beter rendement denkt te behalen, zal deze eerder bereid zijn tot het nemen van risico’s: “het rekenwerk”. Bij de herstructurering van naoorlogse wijken bijvoorbeeld, is het rendement dermate laag (zelfs negatief) dat een ontwikkelaar hier niet snel een actief risicodragende rol zal vervullen (van der Schaar, 2005). Ook als ontwikkelaars wel een goede winst kunnen behalen, betekent dat nog niet direct dat zij de woningproductie zullen optimaliseren. Zo
