Zoals afgebeeld in figuur 3, vormt gronduitgifte (de grondverkoop) het sluitstuk van een gemeentelijke grondexploitatie (Wigmans, 1995). De drie stappen die voorafgaan aan de grondverkoop worden overigens niet altijd doorlopen door de gemeente. Zo kan het zijn dat de grond al gemeentelijk bezit is en daarom niet verworven hoeft te worden. Ook kan het bijvoorbeeld voorkomen dat de grond bij verwerving reeds bouwrijp is.
Figuur 3: Het gemeentelijke grondexploitatie
De grondverkoop komt tot stand aan de hand van het proces van gronduitgifte. Dit proces kan op zichzelf weer worden onderverdeeld naar drie stappen. Allereerst dient de grondprijs vastgesteld te worden, vervolgens vinden er onderhandelingen plaats, dit onderhandelingsproces zal ten slotte worden bezegeld met een overeenkomst. Deze drie fasen worden achtereenvolgens langsgelopen in de komende drie subparagrafen.
Deze verschillende stappen vertonen in de praktijk wel overlap. Zo zal de grondprijs vaak een belangrijk onderdeel vormen van de onderhandelingen. In de onderhandelingsfase wordt grotendeels besloten wat er daadwerkelijk in de overeenkomstfase vastgelegd gaat worden, bijvoorbeeld wanneer de overdracht zal plaats vinden. Het gronduitgifteproces wordt echt afgesloten als de grond is
Verwerving Beheer G ro nd ex pl oi ta tie
Productie bouwrijpe grond
Gronduitgifte (grondverkoop)
Het proces van gronduitgifte Pagina 26 overgedragen, maar omdat in de andere fasen reeds wordt bepaald hoe en wanneer dit gebeurt, zal dit niet als aparte stap worden behandeld. In de conclusie van deze pararaaf, zal duidelijk worden gemaakt hoe verschillende invullingen van de individuele stappen tot verschillende methoden van gronduitgifte kunnen resulteren.
Figuur 4: Het gronduitgifteproces 3.1.1 Uitgifteprijs
De gemeente kan de grondprijs van de uit te geven grond op een aantal manieren vaststellen. In deze subparagraaf komen successievelijk vijf verschillende methoden voor berekening van de grondprijs aan bod: de kostprijs-, de vaste grondprijs, de comparatieve, de grondquote en de residuele methode. Hoewel de vijf te behandelen methoden in deze subparagraaf apart worden behandeld, worden de verschillende methoden ook veel gecombineerd gebruikt. Uit onderzoek van Ecorys (2006) blijkt zelfs dat bijna de helft van de gemeenten gebruik maakt van een dergelijke combinatie van methoden (tabel 1).
Ook wordt duidelijk uit tabel 1 dat het merendeel van de gehanteerde methoden gebaseerd is op de residuele benaderingen. Het residueel rekenen wordt in toenemende mate gebruikt, mede als gevolg van het convenant gemeentelijk grondprijsbeleid (waar o.a. VROM, VNG en Neprom aan meewerkten) uit 2001. Dit convenant moedigt het gebruik van de residuele grondprijsmethode aan. Men is namelijk van mening dat dit de meest rechtvaardige manier is voor het verdelen van winsten en dat de methode bovendien kwaliteit niet persé afremt. Kleinere gemeenten maken overigens minder vaak gebruik van deze methode. Dit hangt waarschijnlijk samen met minder capaciteit en lager kennisniveau in vergelijking tot de grotere gemeenten (Ecorys, 2006). Desalniettemin zal de residuele methode uitgebreider worden behandeld dan de overige vier, aangezien deze methode tegenwoordig wordt beschouwd als de standaard voor grondprijsberekeningen.
Bepalen uitgifteprijs
Onderhandelingen
Het proces van gronduitgifte Pagina 27
1 methode Combinatie van methoden
Residueel 13% Residueel en comparatief 6%
Residuele grondquote 1% Residueel, grondquote & kostprijs 4% Grondquote 11% Residueel, grondquote & comparatief 5%
Comparatief 12% Residueel & grondquote 6%
Kostprijs 13% Residueel & kostprijs 3%
Overig 4% Kostprijs & comparatief 4%
Residueel & overige combinaties 13%
Overige combinaties 7%
53% 47%
Tabel 1: Enquête evaluatie convenant grondprijsbeleid (Ecorys, 2006)
Globaal kan men de uitgifteprijsmethoden indelen in twee groepen: methoden die uitgaan van de kosten van verwerving en bouwrijp maken en methoden die uitgaan van de mogelijke opbrengsten van de toekomstige bestemming. Figuur 5 geeft dit verschil weer. Links wordt de grondprijs van de woning berekend aan de hand van de daadwerkelijke grondkosten en rechts wordt de grondprijs aan de hand van de vrij-op-naam woningprijs (VON-prijs) vastgesteld. Eerst worden de twee “cost-based” grondprijsmethoden behandeld: de kostprijsmethode, de vaste grondprijsmethode. Vervolgens komt de comparatieve methode aan bod en tot slot de twee methoden die de uiteindelijke VON-prijs als uitgangspunt nemen: de grondquote en de residuele grondprijsbenadering.
Figuur 5: De twee groepen van kostprijs berekening: costbased en residueel. (Gebaseerd op “de productiekolom van een woning”, A. oude Ophuis en T. Stautener, 2000)
Cost based Residueel
Bouw/ en woonrijp maken Ruwe bouwgrond
Grondprijs
(I)
Verwervingsprijs BTW Bouw/ en bijkomende kosten (inclusief de winst voor de ontwikkelaar)Grondprijs
(II)
VON-prijs (ex BTW) VON-prijs BTWHet proces van gronduitgifte Pagina 28 Kostprijs. De kostprijsmethode was tot begin jaren ‘90 de dominante factor bij het
bepalen van de uitgifteprijs (Ministeries van VROM & financiën, 2001). De grondprijs wordt in dit geval vastgesteld op basis van de totale grondkosten, te weten verwerving, bouw- en woonrijp maken en overige kosten. Het is hierbij de bedoeling dat minimaal alle gemaakte kosten worden gedekt uit de verkoop van de gronden. Men maakt veelal een onderscheid naar type woning, wat inhoudt dat de woningen uit het hogere segment, per m2 grond meer betalen dan woningen uit het lagere segment (Ecorys, 2006).
Vaste grondprijs. Hierbij geldt een vast bedrag per woning of per vierkante meter.
Dit bedrag wordt, afhankelijk van de functie die op de grond wordt gerealiseerd, berekend naar de gemiddelde kostprijs of de daadwerkelijke kostprijs. Veelal hanteert men deze methode voor de realisatie van sociale woningbouw. De grondprijzen liggen dan ook vaak onder de marktprijs en zelfs onder de kostprijs (Ecorys, 2006).
Comparatieve methode. Bij de comparatieve methode kijkt men naar de
gehanteerde grondwaarden bij vergelijkbare gronduitgiften. Wanneer deze methode wordt vergeleken met residuele benaderingen, valt op dat de prijs van de bouwgrond centraal staat. Vaak wordt deze methode gebruikt als aanvulling op andere methoden of als toets (Ecorys, 2006).
Grondquote. Deze methode stelt de grondprijs vast aan de hand van een
percentage van de VON-prijs. De bouwkosten worden hierbij dus buiten beschouwing gelaten. Een groot nadeel van deze methode is dat het toevoegen van kwaliteit onaantrekkelijk is voor de ontwikkelaar. Als gevolg van de hogere te realiseren kwaliteit zullen de bouwkosten namelijk ook stijgen. Deze hogere bouwkosten hebben dan vanzelfsprekend een remmend effect op de mogelijke meerwinst voor de ontwikkelaar. Maar als de ontwikkelaar vervolgens zijn VON-prijs verhoogt, wat normaal is bij hogere kwaliteit, vloeit ook nog automatisch een gedeelte hiervan naar de gemeente als gevolg van de hogere grondprijs (Ecorys, 2006). Het convenant gemeentelijk grondprijsbeleid, raadt het berekenen van grondprijzen middels een grondquote, vanwege de remmende werking op de woningkwaliteit, dan ook sterk af (van Til, 2005).
Residuele grondprijs. De residuele grondwaarde is het verschil tussen te realiseren
VON-prijs en de naar verwachting te maken bruto bouwsom (De bouwkosten inclusief de winst voor de ontwikkelaar). Het kan het dus zo zijn dat het residu dat overblijft minder is dan de daadwerkelijk gemaakte kosten. Het idee achter deze manier van berekenen is echter juist, net al bij de grondquote, dat de gemeente op deze manier deelneemt in de waardestijging van de grond die ontstaat als gevolg van de ontwikkeling die erop plaats vindt. Op die manier profiteert niet alleen de ontwikkelaar (of eerste eigenaar) van de waardestijging van de grond, maar vloeit een gedeelte ook weer terug naar de maatschappij.
Het proces van gronduitgifte Pagina 29 Zoals gezegd wordt er aan de residuele rekenmethode relatief meer aandacht besteed dan aan de overige vier methoden. De residuele methode wordt inmiddels namelijk door veel partijen als de standaard grondprijsmethode gezien. Hoewel het principe eenduidig is (grondwaarde is de VON-prijs minus de bouwkosten) zijn er echter ook weer verschillende variaties in de residuele berekeningen. De variaties hangen vooral samen met de tijdstippen waarop de opbrengsten en kosten worden vastgelegd:
- De residuele waardeberekening vooraf. Deze variatie berekent wat de grond
waard zou zijn op het moment van uitgifte. Een groot voordeel van het vooraf berekenen (en vervolgens vastzetten) is dat de gemeente vroeg zekerheid heeft over de grondopbrengst. Gemeenten blijken namelijk ook niet altijd even goed de bouwkosten in te kunnen schatten. Hierdoor kan de grondopbrengst nogal eens tegen vallen (van Til, 2005). Nadeel van de residuele berekening vooraf is echter dat men geen rekening kan houden met veranderende marktomstandigheden.
- De residuele index methode. Om het probleem van de veranderende
marktomstandigheden te ondervangen kan men de grondprijs ook vaststellen middels de “residuele index methode”. Hierbij wordt de grondprijs weliswaar ook vooraf vastgesteld maar de opbrengsten en kosten worden vervolgens op jaarlijkse basis aangepast naar indexcijfers.
- De residuele waardeberekening achteraf. Wanneer gemeenten er echt zeker
van willen zijn dat zij volledig delen in de grondwaardestijging, kunnen de gemeenten ook de residuele waarde berekenen naar de daadwerkelijke gemaakte kosten en opbrengsten. Een nadeel van deze variatie is echter weer dat de methode ontwikkelaars niet stimuleert om extra kwaliteit te realiseren en of kosten te bewaken. Elke vorm van winst of kostenreductie wordt namelijk verrekend in de grondprijs. Verder brengt deze manier van grondprijsberekening een aanzienlijke onzekerheid met zich mee. De gemeente krijgt immers pas relatief laat inzicht in de grondopbrengsten (Ecorys, 2006).
3.1.2 (Her)onderhandelingen
Ahadazi en Bowles (2004) hebben onderzoek gedaan naar contractonderhandeling bij publiekprivate samenwerking. Een van hun conclusies is dat de meeste vertragingen optreden in de onderhandelingsfase. Deze vertragingen brengen enorme kostenoverschrijdingen met zich mee, voor zowel de marktpartij als de overheidsinstantie.
Ook in het gronduitgifteproces komt het veelvuldig voor dat er vertraging optreedt als gevolg van contractonderhandelingen. Bovendien vinden er regelmatig zogenaamde heronderhandelingen plaats. Dit houdt in dat men opnieuw onderhandelt over zaken waarover men het eerder al eens was. Vaak gaan heronderhandelingen over aanpassingen in de grondprijs vanwege veranderde omstandigheden. Maar heronderhandelingen kunnen bijvoorbeeld ook gaan over veranderde (kwaliteits)eisen. Deze eindeloze discussies worden door velen gezien als één van de oorzaken voor de stagnatie in de woningbouwproductie.
Het proces van gronduitgifte Pagina 30 De onderhandelingsfase is een complex onderdeel binnen het gronduitgifteproces. De ontwikkelaar en de gemeenten dienen bijvoorbeeld overeenstemming te bereiken over de grondprijs, de locatie-eisen, het tijdstip waarop de grondoverdracht plaats vindt en de risicoverdeling.
Heronderhandelingen leiden niet alleen tot tijdsoverschrijding, ook kunnen ze er de oorzaak van zijn dat de gemeente lagere grondopbrengsten ontvangt bij gronduitgifte. Heronderhandelingen vinden namelijk vaak plaats naar aanleiding van extra eisen van gemeentelijke zijde. Vaak leiden deze hogere (kwaliteits)eisen tot een verhoging van de stichtingskosten en daarmee tot lagere grondopbrengsten. Tegelijkertijd, moet ook worden opgemerkt dat als de gemeente in de onderhandelingen als doel heeft om juist te komen tot hogere grondopbrengsten, dit negatief kan zijn voor de kwaliteit van een project. De ontwikkelaar zal zijn verlies namelijk als gevolg van de hogere grondopbrengsten willen compenseren door te besparen op de kwaliteit. Ko Blok, directeur van ERA Bouw, zegt hierover dat het maximaliseren van de grondopbrengsten ten koste gaat van het optimaliseren van de stedelijke kwaliteit (Cees van Staal, 2002).
Naast de prijsonderhandelingen, vinden er tevens onderhandelingen plaats over de eisen die de gemeente stelt aan een ontwikkeling. De ontwikkelaar is niet alleen geïnteresseerd in het bedrag dat hij investeert in de grond, ook wil hij inzicht verkrijgen in wat er mogelijk is op een bepaalde locatie. Over de mogelijkheden van een ontwikkellocatie zijn beide partijen het meestal niet op voorhand eens. Complicerend hierbij is dat de te betalen grondprijs veelal direct afhankelijk is van de functie van het te realiseren project.
De eisen die gemeenten stellen aan ontwikkelingslocaties kunnen als volgt worden ingedeeld:
- Programma (huur/ koop, segment, aantal woningen, aantal m2 andere functies)
- Stedenbouwkundige randvoorwaarden (bebouwingsdichtheid, rooilijn, bouwhoogte, airrights, etc.)
- Welstandscriteria (architectonische aansluiting)
Er zijn dus een groot aantal elementen waarover onderhandeld kan worden. Hoeveel er onderhandeld wordt, is onder andere afhankelijk van de vrijheid die de gemeente de marktpartij geeft.
Men kan bij deze vrijheid denken in twee uitersten. Aan de ene kant kan de gemeente het project volledig zelf invullen en daarbij de marktpartij mededelen dat het plan niet onderhandelbaar is. Het andere uiterste is dat de gemeente de marktpartij alle vrijheid geeft bij de invulling van het plan. Deze twee uitersten komen echter weinig voor in de praktijk. Tussen de twee uitersten bestaat dan ook een breed scala aan tussenvormen. Opvallend is dat allebei de uitersten weinig onderhandelingen met zich meebrengen. Juist als allebei de partijen de mogelijkheid hebben om invulling aan het project te geven aan het project zal dit negatief van invloed zijn op de onderhandelingsduur (figuur 6). In het figuur is de situatie in grote mate gesimplificeerd. Toch geeft het figuur duidelijk weer dat de onderhandelingsduur voor een belangrijk deel afhankelijk is van de mate waarin een partij input wil of kan leveren (en vervolgens ook gerealiseerd wil zien).
Het proces van gronduitgifte Pagina 31 Figuur 6: De onderhandelingsduur gedurende gronduitgifte
3.1.3 Overeenkomst
Wanneer men dan na de onderhandelingsfase tot een aantal besluiten is gekomen, zal dit vervolgens leiden tot een overeenkomst. Een overeenkomst is dan ook niets meer dan “het formeel vastleggen van de afspraken die in de onderhandelingen zijn overeengekomen”. Deze subparagraaf behandelt een tweetal essentiële factoren bij het overeenkomen van het uitgiftecontract.
De eerste factor die van belang is in deze fase is het tijdstip waarop men het contract overeenkomt. Deze factor hangt overigens zeer sterk samen met de vorige fase. Als men namelijk nastreeft om zo vroeg mogelijk in het gronduitgifteproces tot een overeenkomst te komen, streeft men impliciet ook na om de onderhandelingsduur zo beperkt mogelijk te houden. Door bepaalde aspecten namelijk in de overeenkomst vast te leggen, voorkomt men de mogelijkheid tot heronderhandeling. Tevens probeert men door vroeg een overeenkomst te sluiten, zekerheid te verkrijgen over een aantal aspecten.
Het aantal aspecten dat zwart op wit wordt vastgelegd, is een andere belangrijke factor binnen overeenkomstfase. Aan de ene kant kan men een zo helder mogelijk contract nastreven, waarin zoveel mogelijk is vastgelegd. Aan de andere kant kan men de keuze maken voor een meer open en flexibel contract waarbij de nadruk ligt op vertrouwen en het samen oplossen van toekomstige problemen.
Gemeente schrijft voor
Input van beide partijen
Ontwikkelaar heeft alle vrijheid
Het proces van gronduitgifte Pagina 32
Figuur 7: Aantal aspecten dat wordt vastgelegd in een overeenkomst
De principes van “relational contracting” sluiten aan bij het flexibel opstellen van contracten. Rahaman en Kumaraswamy (2004) schrijven hierover dat contracten kunnen worden beschouwd als de verplichtingen iets te doen in de toekomst. Maar omdat men niet over alle informatie kan beschikken (het is nog steeds niet mogelijk in de toekomst te kijken) zal er een gezamenlijke voorspelling van de toekomst moeten worden opgesteld. Wanneer deze voorspelling vastgelegd wordt, ontstaan er mogelijkheden voor opportunistisch gedrag. Om opportunistisch gedrag te voorkomen zal men vertrouwen moeten opbouwen tussen de verschillende partijen. Vertrouwen ontstaat onder invloed van twee factoren. In de eerste plaats door ervaringen die een partij met de andere partij in het verleden heeft gehad. In de tweede plaats ontstaat dit door de verwachting dat samenwerking met de andere partij tot directe opbrengsten zal leiden.
Klassieke (traditionele) contractuele overeenkomsten trachtten om alle onzekerheden op te sporen, vast te leggen en toe te wijzen aan één van de betrokken partijen. Echter, zo beredeneren Rahaman en Kumaraswamy (2004), het is niet mogelijk om alle risico’s vooraf te voorzien en te kwantificeren. Een achterliggende gedachte is dat bij risicomanagement de totale kosten van risico’s omlaag dienen te gaan. Individuele partijen zijn er vaak alleen maar op gericht om hun eigen risicokosten te minimaliseren.
Een van de belangrijkste aspecten die eigenlijk altijd in een overeenkomst wordt vastgelegd is het moment van de grondoverdracht. Omdat dit aspect van elementair belang is voor het gronduitgifteproces, vormt dit de derde factor binnen de overeenkomstfase. Het moment van grondoverdracht bepaalt namelijk wanneer het gronduitgifteproces definitief afgerond zal zijn. De gemeente ontvangt dan de grondopbrengst en de ontwikkelaar kan vanaf dat moment starten met de realisatie van zijn project. Het moment van grondoverdracht is onder andere zo van belang omdat het bepaalt vanaf welk moment de ontwikkelaar de grondprijs zou moeten betalen.
Duidelijk dient te zijn dat er een wezenlijk verschil is tussen het moment waarop de gemeente en marktpartij een overeenkomst sluiten en het moment waarop de overdracht plaats vindt. Het belang zit namelijk in de periode die tussen de overeenkomst en overdracht ligt. Zoals te zien is in uitgifteproces A (figuur 8) kan het moment van overeenkomst relatief vroeg liggen, maar het moment van overdracht toch laat. Andersom laat gronduitgifteproces B ook zien dat men pas laat tot een overeenkomst kan komen, maar vervolgens een relatief korte periode nodig heeft om tot de overdracht te komen. De tijd die tussen de twee momenten ligt hangt aan de ene kant af van de voorwaarden die aan de grondoverdracht verbonden zijn. Namelijk of de grond bouw- en/ of woonrijp dient te zijn, maar ook of alle publiekrechtelijke vergunningen, die benodigd zijn voor de toekomstige
Traditioneel contract
Flexibel contract
Het proces van gronduitgifte Pagina 33 bebouwing, reeds verleend dienen te zijn. Ook is het mogelijk dat de overdracht pas plaats vindt wanneer de ontwikkelaar een bepaald percentage van zijn te ontwikkelen woningen reeds heeft verkocht (het zogenaamde voorverkooppercentage). Figuur 8: Gronduitgifteproces B A Moment van
overeenkomst Moment van overdracht Moment van
Het proces van gronduitgifte Pagina 34 3.1.4 Resumé gronduitgifte
Het gronduitgifteproces bestaat uit drie onderdelen: de grondprijsvorming, de onderhandelingen en de overeenkomst. Aangezien deze drie onderdelen op zichzelf reeds op verschillende manieren kunnen worden ingevuld is het logisch dat er vele verschillende combinaties bestaan en dat er dus verschillende systemen van gronduitgifte bestaan. Deze verschillende combinaties die gemaakt kunnen worden zijn visueel weer gegeven in het gronduitgifte-framework (figuur 9).
Allereerst kan men dus kiezen voor verschillende methoden van uitgifteprijsberekening. Vervolgens kan de gemeente in de onderhandelingsfase bepalen in hoeverre er ruimte bestaat voor beide partijen invullingen te geven aan het project. In de overeenkomstfase zijn drie factoren van belang voor de uiteindelijke uitgiftemethode. Ten eerste kan de gemeente nastreven het contract zo vroeg mogelijk te tekenen ofwel het contract later pas vast te leggen. Ten tweede kan de gemeente de overeenkomst op een traditionele dan wel flexibele manier opstellen. Dit wil zeggen, in een traditionele overeenkomst legt men zoveel mogelijk aspecten (afspraken, risico’s en verantwoordelijkheden) vast en in de flexibele overeenkomst tracht men meer ruimte open te laten voor gezamenlijke reactie op onvoorspelde gebeurtenissen. Als laatste belangrijke factor binnen het gronduitgifteproces werd het moment van overdracht genoemd. Ook hierbij kan de gemeente nastreven dit zo vroeg mogelijk te laten plaats vinden of men kan besluiten dit pas te laten plaats vinden op het moment dat er voldaan is aan een aantal voorwaarden.
Prijsvorming Onderhandelingen Overeenkomst Uitgifteprijs Input Moment van
overeenkomst
Type contract Moment van overdracht HET GROND UITGIFTE - FRAME WORK • Kostprijs • Vast • Comparatief • Grondquote • Residueel • Gemeente • Beide • Ontwikkelaar • Vroeg • Laat • Traditioneel • Flexibel • Vroeg • Laat Figuur 9: Het gronduitgifte-framework
Empirisch onderzoek Pagina 35
4 Empirisch onderzoek
Uit het vorige hoofdstuk is naar voren gekomen dat er verschillende manieren bestaan om grond uit geven. In dit empirische hoofdstuk worden twee specifieke methoden van gronduitgifte bestudeerd. De eerste is de huidige manier van gronduitgifte die de gemeente Rotterdam hanteert en de tweede is de manier waarop de gemeente Amsterdam volgens “De Grote Vereenvoudiging” haar gronduitgiftebeleid wil gaan vormgeven. Allereerst zullen de beide methoden van