Ruimtelijke ordeningsprocessen zijn bijzonder complex. Ook het Rotterdamse gronduitgifteproces is niet gemakkelijk eenduidig te beschrijven. Ten eerste komt dit doordat verschillende processen zich parallel aan elkaar afspelen. Het zou een stuk gemakkelijker zijn wanneer deze processen elkaar netjes chronologisch zouden opvolgen. Bovendien wordt de complexiteit van het gronduitgifteproces bevorderd door het feit dat er niet slechts één methode van gronduitgifte wordt gehanteerd in Rotterdam. Veelal wordt per project bepaald welke methode van gronduitgifte men zal gebruiken.
Desalniettemin is in dit onderzoek een rode lijn uit de verschillende uitgifteprocessen gedestilleerd. Deze paragraaf zal een algemene beschrijving geven van het Rotterdamse uitgifteproces. Hierbij zal onder andere gebruik worden gemaakt van het gronduitgifte-framework (zie figuur 9).
Empirisch onderzoek Pagina 36
4.1.1 Complex proces
Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk al werd aangestipt, spelen zich verschillende processen tegelijkertijd af waardoor de inzichtelijkheid van het gronduitgifteproces wordt vertroebeld. In de Rotterdamse praktijk kunnen er drie (deel)processen worden onderscheiden teneinde het gronduitgifteproces te verhelderen:
- het grondexploitatieproces; - het gronduitgifteproces en
- het vastgoedontwikkelingsproces.
Figuur 10: De positie van het Rotterdamse uitgifteproces binnen het grondontwikkelingsproces. Verwerving Beheer Bouwrijp maken Grondverkoop Vastgoed ontwikkeling Voorbereidingsfase Vastgoed-ontwikkelingsproces Definitieve Programma Prijsbepaling Voorreservering Projectontwikkelings-overeenkomst Koopovereenkomst Gronduitgifte- proces Grondexploitatie-proces Start Bouw Overdracht Partijselectie Woonrijpe oplevering van het project
Empirisch onderzoek Pagina 37 Het grondexploitatieproces. Een gemeentelijke grondexploitatie kan worden
omschreven als het proces van productie en verkoop van bouwrijpe grond. Het grondexploitatieproces is dus het overkoepelende proces waarvan het gronduitgifteproces weer een onderdeel vormt.
Het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam (OBR) is de dienst die binnen de gemeente Rotterdam de grondexploitaties initieert en verzorgt. Tijdens het grondexploitatieproces wordt de exploitatie voorbereid, de grond verworven, eventueel beheerd, bouwrijp gemaakt en uiteindelijk uitgegeven. Het gronduitgifteproces is duidelijk het sluitstuk van een gemeentelijke grondexploitatie. Het gronduitgifteproces start echter al eerder dan tegen het einde van een grondexploitatie. Idealiter zijn de kosten en opbrengsten van de grondexploitatie minimaal in evenwicht. Niet alleen dienen tijdens een grondexploitatie de kosten in de gaten te worden gehouden, maar ook de opbrengsten. Het is daarom van groot belang dat er vanaf moment één, goede communicatie bestaat tussen de planeconoom (degene die de grondexploitatie beheert) en de uitgiftemedewerker (de verantwoordelijke voor de gronduitgifte).
Overigens zal tijdens het uitgifteproces niet alleen communicatie tussen verschillende afdelingen binnen het OBR plaats moeten vinden, ook dient er communicatie plaats te vinden met andere diensten, zoals de dienst stedenbouw en volkshuisvesting. Deze dienst is namelijk verantwoordelijk voor de planologische en stedenbouwkundige aspecten van het ruimtelijke ordeningstraject, waaronder het ontwerpen van nieuwe bestemmingsplannen.
De samenwerking tussen verschillende afdelingen en diensten is een zich herhalend en iteratief proces mede doordat er al naar gelang het proces vordert, er steeds meer informatie beschikbaar komt. Dit komt doordat ontwikkelaar en gemeente gedurende het proces steeds verder het bouwprogramma uitwerken.
Het gronduitgifteproces. Het Rotterdamse uitgifteproces worden gekenmerkt door
vijf fasen: partijselectie, voorreservering, projectontwikkelingsovereenkomst, koopovereenkomst en de grondoverdracht. Parallel aan het uitgifteproces lopen verschillende fasen van de grondexploitatie en het vastgoedontwikkelingsproces. Uiteindelijk wordt het proces afgesloten met de daadwerkelijke grondoverdracht. De verschillende fasen worden nu toegelicht. Waarbij de volgorde waarin dit gebeurt, in grote lijnen overeenkomt met de volgorde waarop de fasen in de praktijk aan bod komen.
- Partijselectie. Een belangrijk onderdeel van het uitgifteproces is het bepalen
van de marktpartij die het vastgoed zal gaan ontwikkelen. Welke partij er uiteindelijk geselecteerd wordt is afhankelijk van hetgeen de ontwikkelaar in huis heeft en de eisen die er gesteld worden aan de ontwikkelaar. Ook kan het selectieproces beïnvloed worden door eventuele ruilafspraken en betrokkenheid van ontwikkelaars bij andere gemeentelijke projecten.
Empirisch onderzoek Pagina 38 - Voorreservering. Dit is een overeenkomst tussen gemeente en ontwikkelaar
die wordt gebruikt in het begin van de vastgoedontwikkeling. In de voorreservering zegt de gemeente de ontwikkelaar toe, de plot gedurende een vastgestelde periode (drie maanden is gebruikelijk) niet aan derden te zullen uitgeven. De ontwikkelaar dient vervolgens gedurende deze periode te komen tot een schetsontwerp en financiële onderbouwing. Mits dit naar voldoening van de gemeente wordt verricht, zal men tot een projectontwikkelingsovereenkomst overgaan.
- Projectontwikkelingsovereenkomst. Met deze overeenkomst koopt de
ontwikkelaar het recht om binnen een bepaalde periode de grond af te nemen, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Het bedrag dat de ontwikkelaar betaalt (de reserveringsvergoeding) ligt rond de 5% van de dan geraamde grondprijs.
- Koopovereenkomst. Hierbij komen de beide partijen overeen dat de grond
wordt overgedragen binnen een bepaalde periode. De koopovereenkomst kan pas worden gesloten als de bouwvergunning is aangevraagd. Het sluiten gebeurt dan onder voorbehoud dat de bouwvergunning ook daadwerkelijk wordt verleend.
- Grondoverdracht. De grondoverdracht sluit het uitgifteproces af. Op dit
moment dient de ontwikkelaar de gemeente te betalen. De gemeente zal de grond pas leveren als de overeengekomen vergoeding daadwerkelijk betaald is.
Belangrijk element binnen de Rotterdamse gronduitgifte is dat men aan de grondoverdracht altijd een bouwplicht koppelt. Deze bouwplicht houdt in dat wordt afgesproken dat de grond wordt geleverd ten behoeve van het uitvoeren van de bouwvergunning. Mocht de ontwikkelaar niet binnen een vastgestelde tijd, tot bouw overgaan, zal de koopovereenkomst worden ontbonden. De ontwikkelaar is op dit moment overigens nog wel een rentevergoeding verschuldigd aan de gemeente.
Dat het gronduitgifteproces is afgesloten betekent overigens nog niet dat de grondexploitatie kan worden afgesloten. Pas nadat de ontwikkelaar zijn vastgoedontwikkeling heeft afgerond kan er namelijk worden begonnen met het woonrijp maken (de realisatie van de buitenruimte). Dit kan nog niet gebeuren tijdens de realisatie van het vastgoed omdat dan de gerealiseerde buitenruimte schade zou kunnen ondervinden van de bouwwerkzaamheden. Als het project uiteindelijk bouwrijp is opgeleverd, kan men de planeconoom de daadwerkelijke kosten tegen de opbrengsten wegstrepen. Op dat moment pas is het mogelijk om de grondexploitatie daadwerkelijk af te sluiten.
Vastgoedontwikkeling. De bovenstaande fasen van het uitgifteproces lopen
gedeeltelijk parallel aan het vastgoedproces. Zo lopen de eerste drie fasen van het uitgifteproces gelijk met de initiatief- en definitiefase van het ontwikkelingsproces. Het ontwikkelen van het vastgoed is daarmee dus niet alleen een zaak van de projectontwikkelaar. De gemeente dient een aantal zaken nauw in de gaten te houden. Tegelijkertijd is de gemeente ook afhankelijk van de ontwikkelaar, met betrekking tot zijn grondinkomsten en publieke verantwoordelijkheden. De
Empirisch onderzoek Pagina 39 ontwikkelaar dient namelijk te beoordelen wat er commercieel gezien mogelijk is op de te ontwikkelen plot. Aan zijn ontwerpen en plannen dient hij bovendien een kostenplaatje te koppelen. Pas na onderhandeling en samenwerking tussen gemeente en ontwikkelaar kan het definitieve programma, alsmede de daarmee samenhangende grondprijs, worden vastgesteld. Tevens kan pas op basis van het definitieve ontwerp van de ontwikkelaar worden overgegaan tot de aanvraag van de bouwvergunning.
4.1.2 Specifieke kenmerken Rotterdam
De beschrijving uit de vorige subparagraaf geeft een goed beeld van de Rotterdamse uitgiftepraktijk, maar ter verdieping is het nuttig om op een aantal aspecten in te zoomen. Daarom zal in deze subparagraaf aan de hand van het gronduitgifte-framework het Rotterdamse uitgifteproces nog eens worden langsgelopen.
Prijsvorming Onderhandelingen Overeenkomst Uitgifteprijs Input Moment van
overeenkomst
Type contract Moment van overdracht • Kostprijs • Vast • Comparatief • Grondquote • Residueel • Gemeente • Beide • Ontwikkelaar • Vroeg • Laat • Traditioneel • Flexibel • Vroeg • Laat Prijs.
De eerste fase uit het gronduitgifte-framework is het bepalen van de grondprijs. De grondprijs wordt in Rotterdam over het algemeen residueel berekend. Officieel maakt men gebruik van de genormeerde, residuele waardeberekening vooraf. Genormeerd wil zeggen dat men bij de bepaling van de kosten en opbrengsten gebruik maakt van normcijfers. Verder berekent het OBR de grondprijzen “vooraf”. Dit wil zeggen dat men niet na overdracht nog de kosten en opbrengsten zal verifiëren. Wel dient opgemerkt te worden dat de definitieve grondprijs, pas op het moment van het definitieve ontwerp, wordt vastgesteld. Voorts dient hier opgemerkt te worden dat er wel degelijk een soort van check achteraf bestaat. Mocht het namelijk voorkomen dat de VON-prijs hoger uitvalt dan op het moment van uitgifte verwacht werd, maakt het OBR gebruik van een afroomregeling. De afroomregeling houdt in dat de helft van de meerwaarde in gerealiseerde VON-prijs aan de gemeente zal toekomen. Mochten er lagere VON-prijzen worden gerealiseerd, wordt er echter geen korting in de grondprijs verleend.
Onderhandelingen.
De onderhandelingsfase van het Rotterdamse uitgifteproces, vormt een wezenlijk onderdeel binnen een grondexploitatie. Niet alleen moeten de gemeente en ontwikkelaar het eens worden over de grondprijs, ook bijvoorbeeld momenten van overdracht en uiterlijke start bouw moeten zij op één lijn zien te krijgen. Voordat het uitgifteproces van start gaat, staat er normaliter qua programma en randvoorwaarden nog weinig definitief vast. Bovendien dienen de uiteenlopende belangen van gemeente en ontwikkelaar op één lijn te komen. De gemeente wil
Empirisch onderzoek Pagina 40 kwaliteit op lange termijn en de ontwikkelaar wil in eerste instantie een snel verkopend product. Daarbij komt dat de insteek binnen het Rotterdamse grondexploitatieproces is om zowel de sterke punten van de gemeente als die van de ontwikkelaar optimaal te benutten middels een proces van wederzijdse input en feedback.
Om te beginnen wordt er op basis van het voorlopig ontwerp (VO) en het schetsontwerp voortdurend onderhandeld over de voorwaarden, het programma en de grondprijs. Het OBR heeft daarbij tot doel de ontwikkelaar te faciliteren bij het optimaliseren van het vastgoedproject. Dit uit zich in advies over de commerciële mogelijkheden van de vastgoedontwikkeling. Zoals Alex Moret, voormalig bouwcoördinator van de gemeente Rotterdam, het formuleerde (interview Moret, 18-05-06): “de private partijen hebben alles behalve het monopoly op marktkennis. De gemeente Rotterdam heeft juist door de jaren heen zeer waardevolle kennis opgebouwd inzake de mogelijkheden op de Rotterdamse vastgoedmarkt.” Ook Morets opvolger Jean Paul Andela (interview 19-05-2006) is de mening toegedaan dat de gemeente met marktpartijen mee moet blijven kijken. Als voorbeeld van het feit dat je marktpartijen niet blindelings kunt vertrouwen geeft hij projecten als Katendrecht en de Mullerpier aan, waar de ontwikkelaars hele verkeerde marktverwachtingen hadden.
Verder controleert het OBR of de ontwikkelaar zijn project wel optimaal ontwerpt. Zo wordt er bijvoorbeeld geadviseerd om de vormingsfactor te verhogen door middel van efficiëntere inrichting van het te ontwikkelen object. Deze controle van het OBR hangt voor een belangrijk deel samen met het residueel berekenen van de grondprijs. Wanneer de ontwikkelaar economisch efficiënter ontwerpt, brengt dit ook een hogere grondopbrengst met zich mee.
Opgemerkt dient te worden dat de onderhandelingen niet alleen worden beïnvloed door de faciliterende inbreng van het OBR. Ook de dienst Stedenbouw & Volkshuisvesting (zie bijlage I) heeft een belangrijk aandeel in de onderhandelingen. Ten eerste speelt zij een voorwaarden scheppende rol doordat zij de stedenbouwkundige randvoorwaarden opstelt waaraan de ontwikkelaar zich dient te houden. Onder deze stedenbouwkundige randvoorwaarden vallen onder andere de rooilijn, bouwhoogte, parkeeroplossingen, architectonische aansluiting, inrichting van de buitenruimte etc. Ten tweede speelt de dienst stedelijke vernieuwing en volkshuisvesting gedurende het project een controlerende rol. Daarbij wordt gecontroleerd of het ontwerp van de ontwikkelaar voldoet aan de stedenbouwkundige randvoorwaarden. Een voorbeeld van de stedenbouwkundige controle is dat de dienst stedelijke vernieuwing en volkshuisvesting beoordeelt of de opritten naar parkeergarages niet de gehele openbare stoep beslaan.
De input van de ontwikkelaar bestaat uit de uitwerking van het vastgoedproject. Hierbij wordt van hem verwacht met commerciële en creatieve ideeën te komen. Bovendien dient de ontwikkelaar de financiële risico’s die het vastgoedontwikkelingsproces met zich meebrengt op zich te nemen. Eén van de belangrijkste risico’s voor de ontwikkelaar is hierbij het risico dat zijn project niet verkocht of verhuurd wordt. Om dit risico te beperken hanteert de ontwikkelaar vaak een voorverkooppercentage. Als dit percentage nog niet bereikt is, zal de ontwikkelaar de koopovereenkomst (grondoverdracht) nog niet tekenen.
Empirisch onderzoek Pagina 41 Uit de bovenstaande beschrijving van het onderhandelingsproces is duidelijk geworden dat zowel de gemeente als de ontwikkelaar een belangrijke input hebben in het Rotterdamse uitgifteproces. Het feit dat beide partijen veel input leveren voor de onderhandelingen kan, zoals beredeneerd in het theoretische kader, worden gezien als vertragende factor binnen het uitgifteproces. De onderhandelingen worden echter ook verlengd door factoren die buiten de invloed van het OBR of de ontwikkelaar liggen. Voorbeelden hiervan zijn de bodemgesteldheid, het veranderen van milieu-/ geluidsnormen, aanpassingen in het bouwbesluit, wijzigingen in parkeernormen. Verder zijn de voortdurende ontwikkelingen in de omgeving en het economische klimaat plaats van invloed op het onderhandelingsproces. Zo kunnen bouwkosten bijvoorbeeld hoger uitvallen of de verkoopprijzen inzakken. Nog een andere bron van vertragingen kan gezocht worden in de politiek. Recentelijk nog zorgde de wisseling van het college van B&W na de gemeenteraadsverkiezingen voor aanzienlijke vertragingen in de verlening van de bouwvergunning voor de Maastoren op de kop van Zuid. Men kan de vertragende factoren genoemd in deze alinea’s dan ook als duidelijke risico’s beschouwen. Een gevolg van het feit dat men in het Rotterdamse uitgifteproces eigenlijk altijd gezamenlijks (ontwikkelaar met OBR) naar een oplossing zoekt, is dan ook dat men voor deze (met name publiekrechtelijke) risico’s geen duidelijke risicodrager bestaat.
Overeenkomst.
Bij dit onderdeel van het gronduitgifte-framework wordt ingezoomd op de uiteindelijke koopovereenkomst, waarbij een opdeling is gemaakt naar het moment van overeenkomst, het type contract en het moment van daadwerkelijke grondoverdracht. Met betrekking tot het moment van overeenkomst kan men over het algemeen stellen dat de focus in het Rotterdamse uitgifteproces meer ligt op het maximaliseren van de opbrengsten en het bereiken van de gewenste kwaliteit dan op tempo. Dit bleek ook reeds uit de behandeling van het voorgaande onderdeel van het gronduitgifte-framework waarbij naar voren kwam dat de nadruk niet ligt op het minimaliseren van de onderhandelingsduur.
Wanneer naar het type contract (de koopovereenkomst) wordt gekeken kan worden vastgesteld dat men het principe van flexibele contractvorming hanteert. Ook dit sluit aan bij de bevindingen over het onderhandelingsproces. Hierbij werd immers reeds duidelijk dat men middels overleg en samenwerking te komen tot een optimaal resultaat. Kenmerkend voor het Rotterdamse uitgifteproces is dat men weliswaar de essentiële aspecten vast legt in het contract, maar dat men flexibel met de gemaakte afspraken omgaat. Logischerwijs is het de bedoeling om de gemaakte afspraken na te leven. Echter, in tegenstelling tot bij de traditionele manier van contractvorming (waarbij men duidelijke sancties hanteert bij het niet nakomen van afspraken) zal er bij flexibele contractvorming worden gezocht naar oplossingen. Mocht dus blijken dat één van de partijen zijn verplichtingen niet na kan komen wordt er in Rotterdam in overleg gezocht naar een oplossing. Wanneer een ontwikkelaar bijvoorbeeld niet op de overeengekomen datum kan starten met de bouw, zal het OBR niet snel direct de koopovereenkomst ontbinden.
Met betrekking tot het moment van overdracht kan worden opgemerkt dat dit idealiter op hetzelfde moment plaats heeft als het moment van overeenkomst. Echter, het moment van daadwerkelijke overdracht is nog wel afhankelijk van het moment waarop de bouwvergunning wordt verleend. Men kan door de bank genomen stellen dat voor de afhandeling van de bouwvergunningsaanvraag twee
Empirisch onderzoek Pagina 42 weken nodig zijn. Hiermee kan men dus over het algemeen de duur tussen overeenkomst en overdracht als “kort” betitelen.
4.1.3 Resumé Rotterdamse gronduitgifte
Opmerkelijk aan het Rotterdamse gronduitgifteproces is allereerst dat dit proces op papier de laatste fase van een grondexploitatie vormt maar dat het in de praktijk parallel loopt aan verschillende andere fasen van de grondexploitatie. Tevens loopt het gronduitgifteproces parallel aan het vastgoedontwikkelingsproces van de ontwikkelaar. Deze gegevens maken het uitgifteproces een complex geheel.
De uitgifteprijs wordt genormeerd residueel berekend en wel “vooraf”. Dit betekent echter niet dat de prijs vanaf het begin van het proces vaststaat. Ten eerste wordt er gedurende het uitgifteproces namelijk voortdurend onderhandeld. Ten tweede hanteert men veelal een afroomregeling. Deze houdt in dat eventuele meerwaarde, als gevolg van een hogere gerealiseerde V.O.N.-prijs, voor de helft zal toekomen aan het OBR. De grondprijs wordt betaald op het moment dat de grond daadwerkelijk wordt overgedragen en daarmee wordt het gronduitgifteproces dan ook officieel afgesloten.
Voordat het gronduitgifteproces daadwerkelijk wordt afgesloten vinden er vele onderhandelingen plaats. Dit is niet alleen omdat marktpartij en gemeente het eens dienen te worden over de grondprijs, het moment van overdracht en uiterlijke start bouw. Ook wil het OBR gedurende het proces kunnen adviseren en sturen, met haar commerciële kennis van de Rotterdamse markt. Bovendien dient het OBR te controleren of de ontwikkelaar economisch gezien wel een optimaal efficiënt ontwerp maakt. Een inefficiënt ontwerp kan namelijk ook een flink lagere grondprijs opleveren.
Aan gemeentelijke zijde praat niet alleen het OBR mee, maar ook de dienst stedelijke vernieuwing en volkshuisvesting. De dienst stedelijke vernieuwing en volkshuisvesting maakt de definitieve stedelijke randvoorwaarden en toetst het ontwerp van de ontwikkelaar hieraan. De input van de ontwikkelaar bestaat uit de uitwerking van het vastgoedproject. Hierbij wordt van hem verwacht met commerciële en creatieve ideeën te komen. Daarnaast dient de ontwikkelaar de financiële risico’s die het vastgoedontwikkelingsproces met zich meebrengt, voor zijn rekening te nemen. Zowel de gemeente als de ontwikkelaar leveren dus veel input voor de onderhandelingen. In de praktijk blijkt dat de onderhandelingen een behoorlijk vertragende factor vormen binnen het uitgifteproces.
Met betrekking tot het moment van overeenkomst kan men over het algemeen stellen dat de focus in het Rotterdamse uitgifteproces meer ligt op het maximaliseren van de opbrengsten en het bereiken van de gewenste kwaliteit dan op tempo. Wanneer naar het type contract (de koopovereenkomst) wordt gekeken kan worden vastgesteld dat men het principe van flexibele contractvorming hanteert. Kenmerkend voor het Rotterdamse uitgifteproces is dat men weliswaar de essentiële aspecten vast legt in het contract, maar dat men probeert om middels overleg en samenwerking probeert te komen tot een optimaal resultaat. Het moment van daadwerkelijke overdracht vindt in principe plaats op hetzelfde moment als het moment van overeenkomst.
Empirisch onderzoek Pagina 43