Deze paragraaf zal dieper ingaan op de bouwenvelop-methodiek als uitgiftemethode. In de eerste subparagraaf zal het kader worden geschetst waarbinnen de bouwenvelop-methodiek is ontwikkeld: “De Grote Vereenvoudiging”. Vervolgens zal er aandacht worden besteed aan de planprocessen binnen deze “Grote Vereenvoudiging”. In de derde subparagraaf wordt de bouwenvelop zelf dan behandeld. Om tot slot, net als in de vorige paragraaf, in te zoomen op de specifieke elementen binnen de bouwenvelop aan de hand van het gronduitgifte-framework. Eerst zal echter, ter introductie, in een notendop worden weergegeven wat in deze scriptie wordt verstaan onder de bouwenvelop:
4.2.1 “De Grote Vereenvoudiging”
De bouwenvelop is één van de instrumenten binnen het veranderingsproces “De Grote Vereenvoudiging”. Dit veranderingsproces is in de loop van 2004 door het Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam (OGA) geïnitieerd en is officieel van start gegaan begin 2006. Alvorens kan worden ingezoomd op de bouwenvelop, zal kort dit overkoepelende proces worden behandeld.
Het OGA is “De Grote Vereenvoudiging” destijds primair begonnen om stagnatie in de woningbouwproductie in de gemeente Amsterdam op te heffen. Uit analyses van het OGA bleek dat de oorzaken voor de woningbouwstagnatie moesten worden gezocht in de verlammende samenwerking tussen gemeente en marktpartijen. De oorzaken voor de verlammende samenwerking zijn de volgende:
- een te ingewikkeld proces; - te veel vingers aan de knoppen; - ondoorzichtige onderhandelingen; - men houdt elkaar in de tang; - te veel onderbrekingen.
- De grondprijs wordt vroeg in de ruimtelijke planvorming vastgesteld. - De vaststelling van deze grondprijs gebeurt genormeerd, residueel; - niet op basis van de maximale bebouwing, maar met
optimaliseringsruimte voor de ontwikkelaar.
- Alles wordt vastgelegd in een bouwenvelop-overeenkomst. - Er vinden geen heronderhandelingen meer plaats.
- De gemeente heeft zekerheid over de grondexploitatie.
Empirisch onderzoek Pagina 44 “De Grote Vereenvoudiging” komt erop neer dat oude rolopvattingen dienen te worden herzien en dat men op zoek zal moeten gaan naar een nieuw evenwicht tussen markt en maatschappelijke verantwoordelijkheid. Voorstanders van “De Grote Vereenvoudiging” vinden dat aan de private kant de marktpartij meer verantwoordelijkheid op zich moet nemen. Tegelijkertijd zal de gemeente diezelfde marktpartijen dan ook meer flexibiliteit moeten bieden. De gemeente moet daarbij trachten de invulling van het ruimtelijke ordeningsproces enigszins los te laten en activiteiten dus over te laten aan de ontwikkelaars (http://www.amsterdam.nl).
4.2.2 Plan en besluitvormingsproces ruimtelijke maatregelen
Om beter inzicht te krijgen in de manier waarop de gemeente Amsterdam dit veranderingsproces in goede banen wil leiden, staat hieronder een summier overzicht van de vier fasen uit het nieuwe Plaberum. Plaberum staat voor Plan- & besluitvormingsproces Ruimtelijke Maatregelen. Dit Plaberum is in 2003 aangepast om het planproces te versnellen. Verder dient zo het gemeentebestuur meer adequate mogelijkheden te krijgen om tijdens het planproces te sturen en het proces te beheersen. Ook wil de gemeente Amsterdam met dit Plaberum eenduidigheid bereiken. De transparantie en efficiency moet op deze manier voor zowel interne als externe partijen wordt vergroot (Gemeente Amsterdam, 2006, Plaberum).
Fase 1) Strategiefase (start wenselijk?)
Fase 2) Onderzoeksfase (daadwerkelijk haalbaar?) Fase 3) Programma en ontwerpfase
- Opstellen programma’s - Opstellen grondexploitatie
- Opstellen stedenbouwkundig plan (inclusief bouwenvelop) Fase 4) Uitvoeringsfase
- Afsluiten bouwenvelop-overeenkomst - Afronden onteigening/ verwerving
- Bestekken, aanbestedingen, bouwrijp maken en de vergunningen - Bouw, oplevering
Empirisch onderzoek Pagina 45 4.2.3 Eenvoud en duidelijkheid
Zoals gezegd, is de bouwenvelop een belangrijk instrument binnen “De Grote Vereenvoudiging”. De bouwenvelop vormt namelijk de basis van het nieuwe grondprijsbeleid van het OGA. De kern van de bouwenvelop is dat zowel de gemeente als de ontwikkelende partijen zich concentreren op hun eigen taken, verantwoordelijkheden en risico’s. Daarbij zal de gemeente terughoudender moeten worden in het stellen van eisen. Zoals dhr. de Jong het tijdens één van de interviews formuleerde (04-04-2006): “de gemeente moet leren los te laten”.
De ontwikkeling van de bouwenvelop-methodiek is ontstaan uit een aantal knelpunten van de “oude” residuele grondprijsberekening. Ten eerste namelijk de eindeloze onderhandelingen die vaak plaatsvinden bij de residuele grondprijsberekening, ook wel heronderhandelingen genoemd. Elke keer wanneer plannen worden gewijzigd, vinden er weer onderhandelingen en herberekeningen plaats. Dit brengt aanzienlijke vertragingen met zich mee en vereist ook veel personele capaciteit. Daarnaast leiden de heronderhandelingen vaak tot saldoverslechteringen in de grondexploitaties. Dit als gevolg van de hogere stichtingskosten die voortkomen uit de hogere eisen van gemeentelijke zijde (http://www.amsterdam.nl).
Naast dat het de bedoeling is dat de gemeente zo min mogelijk eisen stelt binnen de bouwenvelop-overeenkomst, zal ook de ontwikkelaar minder eisen kunnen stellen. Dit houdt in dat hij geen voorverkooppercentages meer kan stellen. Op het moment dat hij de Bouwenvelop-overeenkomst tekent, zal hij ook daadwerkelijk met het project moeten gaan beginnen.
In de bouwenvelop-overeenkomst worden de volgende zaken vastgelegd: - De grondprijs - Het bouwprogramma - Planning en fasering - Betalingsvoorwaarden - Boetebeding - Publiekrechtelijke aspecten
- Afstemming bouwproject – openbare ruimte - Planschade
- Manier van samenwerken
In Amsterdam gaat men er overigens van uit dat de bouwenvelop-methodiek geschikt is voor woningbouwprojecten met een maximale omvang van 500 woningen. Dit maximum is opgesteld omdat het aantal woningen bepalend is voor de doorlooptijd van de planontwikkeling binnen de bouwenvelop. Indien deze te lang wordt, worden de risico’s voor zowel gemeente als ontwikkelaar onoverzichtelijker en komen de investeringsmomenten te veel uit elkaar te liggen. De doeleinden van de bouwenvelop worden dan niet goed gerealiseerd (http://www.amsterdam.nl).
Empirisch onderzoek Pagina 46
4.2.4 Specifieke kenmerken bouwenvelop
In deze subparagraaf wordt ingezoomd op de essentiële aspecten van gronduitgifte middels de bouwenvelop. Net als in de vorige subparagraaf wordt daarbij gebruik gemaakt van de structuur van het gronduitgifte-framework (prijsvorming, onderhandelingen en overeenkomst). Verder wordt bij de uitwerking van de specifieke kenmerken van de bouwenvelop gerefereerd aan pilotprojecten van het OGA en een project dat tot de eerste officiële bouwenvelop-overeenkomst dient te leiden (Houthavens, blok 0). Voor verdere informatie over deze (pilot)projecten wordt verwezen naar bijlage III.
Prijsvorming Onderhandelingen Overeenkomst Uitgifteprijs Input Moment van
overeenkomst
Type contract Moment van overdracht • Kostprijs • Vast • Comparatief • Grondquote • Residueel • Gemeente • Beide • Ontwikkelaar • Vroeg • Laat • Traditioneel • Flexibel • Vroeg • Laat Uitgifteprijs.
De grondprijs wordt bij de bouwenvelop genormeerd, residueel berekend. Belangrijk hierbij is dat dit “vooraf” gebeurd en dat men geen check achteraf hanteert. Men streeft hierbij na om zo snel mogelijk tot overeenkomst te komen. Als de grondprijs vroeg vast staat bestaat er namelijk geen mogelijkheid meer tot heronderhandeling. Bovendien creëert men met het vastzetten van de grondprijs een duidelijke scheiding in verantwoordelijkheden en risico’s. Vanaf het moment dat beide partijen overeenstemming hebben bereikt over de bouwenvelop (met bijbehorende grondprijs) gaan alle financiële risico’s over op de ontwikkelaar. Hiermee hoeft de gemeente niet meer te vrezen voor lagere grondopbrengsten. Deze grotere zekerheid is duidelijk een voordeel voor de gemeente. Tegelijkertijd kan de gemeente echter niet meer profiteren van eventuele hogere VON-prijzen of kostenbesparingen van de zijde van de ontwikkelaar.
Een ander essentieel aspect binnen de bouwenvelop-methodiek is dat de gemeente niet langer een “maximale grondprijs” zal vragen van de ontwikkelaar. In de bouwenvelop-methodiek wordt dit gerealiseerd door de grondprijs niet op basis van de maximaal toegestane bebouwing te berekenen. In plaats daarvan zal slechts een bepaald percentage (bijvoorbeeld 80 procent) van de maximale bebouwing worden meegnomen in de residuele grondprijsberekening. De ontwikkelaar heeft dan de vrijheid om in toekomstige plannen de bebouwing verder te verdichten, zonder daarvoor een hogere grondprijs te hoeven betalen. Op deze manier dient het voor een ontwikkelaar aantrekkelijker te worden om (snel) tot een bouwenvelop-overeenkomst over te gaan. De ontwikkelaar kan nu de risico’s zelf inschatten en zonder heronderhandelingen zijn project kan herpositioneren. Tevens wil de gemeente met het vroeg vastzetten van de grondprijs bereiken dat een ontwikkelaar zijn (commerciële) creativiteit optimaal aanspreekt.
Empirisch onderzoek Pagina 47 Het berekenen van de grondprijs op een percentage van de maximale bebouwing, betekent overigens niet dat de gemeente per definitie een lagere grondopbrengst krijgt dan wanneer de grondprijs wel was berekend op de maximale bebouwing. Intensiveren leidt namelijk niet per definitie tot meeropbrengst (interview Dekker, 13-06-2006).
De “gratis” intensiveringsruimte die zojuist is besproken, is niet alleen bedacht om de ontwikkelaar meer vrijheid te geven. Het kan ook gezien worden als een compensatie voor het feit dat de ontwikkelaar bij de bouwenvelop-methodiek grotere risico’s moet absorberen. Als gevolg van het vroeg tot stand komen van de bouwenvelop-overeenkomst (inclusief prijs), bestaan er namelijk nog vele onzekerheden in het grondontwikkelingsproces. Des te later in dit proces, des te minder risico’s zullen er zijn (interview Meijer, 18-07-2006).
Het laatste specifieke kenmerk van de bouwenvelop-methodiek voor grondprijsberekening is dat men de grondprijs lumpsum presenteert aan de ontwikkelaar. Lumpsum houdt in dat er één totale grondprijs wordt gepresenteerd, waarbij men de grondprijs dus niet differentieert naar de verschillende functies binnen de envelop. Het voordeel hiervan is volgens dhr. Ekels (interview, 10-05-06) dat de ontwikkelaar geen inzicht krijgt in de prijzen die de gemeente per functie of kostenpost hanteert. Hierdoor zal er minder aanleiding tot discussie zijn. Voorwaarde voor het residueel, lumpsum berekenen van de grondprijs, is wel dat de gemeente veel inzicht heeft in zowel de kosten als de opbrengsten van het toekomstige vastgoed.
Praktijkervaringen bouwenvelop m.b.t. de uitgifteprijs.
Zoals bekend, zijn er op dit moment nog geen echte bouwenvelop-overeenkomsten gesloten. Toch zijn er wel reeds een aantal projecten gestart die volgens de bouwenvelop-methodiek worden opgezet. Eén daarvan is project Houthavens te Amsterdam (zie bijlage III). Het is de bedoeling dat voor dit project de eerste echte bouwenvelop-overeenkomst gesloten wordt. In het kader van dit onderzoek is gekeken naar de prijsvorming bij project Houthavens en of deze daadwerkelijk volgens de bouwenvelop-methodiek tot stand komt. Echter, op het moment van dit onderzoek, was er door de deelgemeente Westerpark nog geen grondprijs gepresenteerd aan de ontwikkelcombinatie van Kristal en Johan Matser. Uit deze constatering blijkt dat de officiële bouwenvelop-methodiek dus (in ieder geval in dit specifieke geval) niet wordt gevolgd. Er wordt immers niet direct een bouwenvelop met een bijbehorende grondprijs gepresenteerd.
Bij project Houthavens is het verder nog maar de vraag of de grondprijs daadwerkelijk zonder onderhandeling tot stand zal komen. De ontwikkelmanagers van de VOF Houthavens, de heer Rietdijk van Kristal en de heer Meijer van Johan Matser (interviews 16-06-2006 en 18-07-2006), verwachten namelijk niet dat zij het aanbod van de deelgemeente zonder slag of stoot kunnen accepteren. Voor een deel wordt dit veroorzaakt door het feit dat dit specifieke project reeds een langere voorgeschiedenis kent waarbij al grote investeringen zijn gedaan. Opvallend hierbij is dat dhr. Meijer überhaupt twijfelt aan het concept van het eenzijdig opstellen van de lumpsum grondprijs en het daarbij uitblijven van grondprijsonderhandelingen. Enerzijds geeft de ontwikkelmanager aan moeite te hebben met het feit dat hij geen inzicht krijgt in de specifieke prijzen die de gemeente rekent voor de verschillende functies. Anderzijds had de twijfel te maken met de grote risico’s die kleven aan het
Empirisch onderzoek Pagina 48 principe van een bouwenvelop-overeenkomst. Daar waar namelijk in een vroeg stadium keiharde afspraken worden gemaakt, zullen er nog (te) veel onzekerheden zijn. Deze onzekerheden en dus risico’s kan een ontwikkelaar alleen accepteren als de grondprijs zich ook zal aanpassen aan het verhoogde risico. Concluderend was het lastig voor te stellen dat er ooit een bouwenvelop-overeenkomst zou worden afgesloten, zonder dat de marktpartij vraagtekens zou zetten bij de grondprijs. “Tenzij de grondprijs bijzonder aantrekkelijk zou zijn natuurlijk”, aldus Meijer (interview 18-07-2006).
Onderhandelingen.
Een van de doelen van de bouwenvelop-methodiek is het verkorten van de onderhandelingstijd. Om dit te bereiken wordt ten eerste, zoals hierboven uiteengezet, de grondprijs eenzijdig opgesteld door de gemeente. Ten tweede wil men de onderhandelingstijd inkorten door de marktpartij (zoveel mogelijk) vrijheid te bieden met betrekking tot de uitwerking van het programma en het definitieve ontwerp. Het geven van vrijheid leidt er zo dus toe dat de marktpartij niet voor elk wissewasje de gemeente hoeft te informeren/ overtuigen (interview Meijer, 18-07-2006). Een voorbeeld van deze grotere vrijheid is de flexibiliteit in de positionering die bij project Houtmankade werd geboden. Hier werd de markpartij dus vrijgelaten in de keuze voor huur- of koopwoningen. Peter Ekels (senior medewerker grondbeleid deelgemeente Westerpark, Amsterdam) denkt dat dit een verkortend effect heeft gehad op de onderhandelingstijd. Bovendien denkt Ekels dat de duidelijkere scheiding in verantwoordelijkheden en taken, zeker in de toekomst zullen leiden tot meer efficiënt handelen (interview Ekels, 10-05-2006).
Om ervoor te zorgen dat men niet vervalt in eindeloze heronderhandelingen moet de gemeente dus proberen om de invulling van het project los te laten. De gemeente moet leren om slechts nog op hoofdlijnen te communiceren met de marktpartijen. De Jong (beleidsmedewerker OGA) zegt hierover dat de gemeente aan de ene kant vrijheid moet geven aan de marktpartij, maar dat het daarbij ook belangrijk is dat de gemeente “de rug recht houdt”. Dit ziet de Jong als één van de moeilijkste, maar meest essentiële opgaven binnen de bouwenvelop-methodiek. Het houdt in dat alle gemeentepartijen voet bij stuk houden met betrekking tot de overeengekomen bouwenvelop en grondprijs. Dit geldt niet alleen voor de communicatie naar de marktpartijen, maar ook voor de interne communicatie. Intern dient de gemeente Amsterdam namelijk volledige medewerking van bijvoorbeeld wethouders en deelgemeenten te hebben. “Alleen dan kan worden voorkomen dat men vervalt in oeverloze heronderhandelingen”, aldus dhr. de Jong (interview 20-04-2006).
Praktijkervaringen bouwenvelop m.b.t. de onderhandelingen.
De intenties van de bouwenvelop-methodiek met betrekking tot de onderhandelingstijd zijn duidelijk. Het is echter nog maar de vraag of de onderhandelingen daadwerkelijk korter zullen worden. Critici verwachtten reeds vóór de officiële kick-off van “De Grote Vereenvoudiging” dat de onderhandelingen helemaal niet korter zouden worden. Zij beredeneerden dat prijsonderhandelingen weliswaar korter kunnen, maar dat nu juist de onderhandelingen over wat er in de envelop gaat komen, des te langer zullen duren. Project Houthavens is direct al een bevestiging van dit vermoeden. “De marktpartijen zijn al geruime tijd bezig de grenzen van de bouwenvelop op te zoeken”, aldus dhr. Ekels (senior medewerker grondzaken van Westerpark). De architecten in dienst van de ontwikkelaars
Empirisch onderzoek Pagina 49 proberen zoveel mogelijk ruimte te krijgen voor het ontwerp, bouwenvelopafmetingen en eventuele programmatische eisen (interview Ekels, 10-05-2006). Echter, volgens dhr. Rietdijk (projectmanager Kristal) geven de stedenbouwkundigen van Westerpark zelf juist geen duimbreed toe. Zo is de zogenaamde “vrijheid” voor de te variëren bouwhoogte bijvoorbeeld nog niet eens een halve meter (interview Rietdijk, 16-06-2006).
Ook bij andere pilots, bijvoorbeeld Gerschwin en Zuid West Kwadrant, ziet men terug dat de gemeente veel moeite heeft met het daadwerkelijk “loslaten” (interview Gadella, 30-05-2006 en interview Louwerens, 22-05-2006). Terwijl op papier de intentie is om zoveel mogelijk vrijheid te bieden aan de ontwikkelaar. Vaak blijken gemeentelijke ambtenaren te menen strikte voorwaarden te moeten stellen aan de ontwerpen van de ontwikkelaar of zeer duidelijke programmatische eisen mee te moeten geven. “Wil men daadwerkelijk dat de bouwenvelopgedachte een succes wordt, zal de gemeente toch echt de touwtjes wat moeten laten vieren”, aldus Rietdijk (interview 16-06-2006). Hij zegt dat gemeenten gewend zijn om de stedenbouwkundige plannen tot op detailniveau uit te werken. De markt en particulieren echter, kunnen volgens hem best zonder al die gemeentelijke bemoeizucht. Om deze mening kracht bij te zetten wijst hij op de succesvolle ontwikkeling van Ijburg. Ijburg is naar zijn mening een positief voorbeeld van het ontbreken van gemeentelijk regelzucht tot op detailniveau. “Er was hier zelfs geen welstand actief en toch heeft het nergens tot excessen geleid”. “Bovendien”, aldus Rietdijk, “is de diversiteit ver te zoeken als de overheid dicteert”. “Kijk maar naar de communistische blokken van het Oostelijk handelsterrein en de door velen vergruisde vinexwijken. En, de Jordaan is niet voor niets zo populair, daar overheerst diversiteit” (interview Rietdijk, 16-06-2006).
Overeenkomst.
Eén van de doelen van de bouwenvelop-methodiek is om reeds vroeg in de ruimtelijke planvorming tot overeenstemming te komen. De intentie is dus om zo snel mogelijk een overeenkomst te sluiten. Als de bouwenvelop-overeenkomst is overeengekomen namelijk, kunnen er geen heronderhandelingen meer plaatsvinden. Verder zijn er nog twee voordelen aan het vroeg overeenkomen van een bouwenvelop-overeenkomst:
- Het moment waarop de ontwikkelaar betalingsplichtig is komt vroeger te liggen. Dit kan een positief effect hebben op de gemeentelijke inkomsten, gezien het rentevoordeel.
- De ontwikkelaar wordt gestimuleerd om zo snel mogelijk te starten met de bouw omdat hij zijn rentekosten zal willen beperken.
De bouwenvelop-overeenkomst is in theoretische zin een duidelijk voorbeeld van een traditioneel contract. Men probeert zoveel mogelijk vast te leggen opdat er bij de realisatie van het project geen onduidelijkheden zullen ontstaan. De intentie is bovendien om het niet nakomen van afspraken te bestraffen met boetes. Uit verschillende interviews bleek reeds duidelijk dat de gemeente het zogenaamde rug recht houden ziet als een uitdaging, hieronder kan men ook het handhaven van de afspraken scharen.
Empirisch onderzoek Pagina 50 Een kanttekening bij de bouwenvelop-overeenkomst is dat men weliswaar in theorie sneller tot overeenkomst zal komen, maar dat dit niet direct inhoudt dat de overdracht ook eerder zal plaatsvinden. De overdracht is namelijk mede afhankelijk van het feit of de publiekrechtelijke zaken zijn afgerond. Wanneer er bijvoorbeeld een bestemmingsplanwijziging vertraging oploopt kan het goed zijn dat de ontwikkelaar niet bereid zal zijn tot grondoverdracht. Uit de interviews blijkt dat de gemeente Amsterdam nog niet duidelijk heeft hoe men moet omgaan met deze situatie. Het is dan ook onduidelijk wie de publiekrechtelijke risico’s bij grondexploitaties voor zijn rekening zou moeten nemen. Gadella (interview, 30-05-2006) geeft in ieder geval aan dat hij vindt dat er bij projecten met grote publiekrechtelijke risico’s het OGA niet zou moeten nastreven een bouwenvelop-overeenkomst af te sluiten, omdat het OGA haar verplichtingen dan niet na kan komen.
Empirisch onderzoek Pagina 51 4.2.5 Bouwenvelop in de praktijk
Uit het feit dat er september 2006 nog steeds geen officiële bouwenvelop-overeenkomst was, kan niet per definitie de conclusie worden getrokken dat de bouwenvelop-methodiek weinig succesvol is. Het geeft echter wel aan dat de theoretische invulling van de bouwenvelop-methodiek haken en ogen heeft. Één van de uitgangspunten van de bouwenvelop-methodiek is het verkorten van de onderhandelingen. Uit de empirische bevindingen gebaseerd op de voorbeeldprojecten bleek echter dat er tot nu toe nog weinig tempoversnelling was opgetreden. Bij het pilotproject Gerschwin lag de nadruk eerder op kwaliteit en opbrengst dan op tempo (interview Gadella, 30-05-2006). Een conclusie die men kan trekken is dan ook dat de gemeente een duidelijke keuze dient te maken voor tempo.
Uit de verschillende praktijkvoorbeelden blijkt verder dat de bouwenvelop-methodiek, zoals die in de theorie wordt voorgeschreven, in de praktijk nog nauwelijks ten uitvoer is gebracht. De Jong (interview, 04-04-2006) wees er reeds gedurende het eerste interview op dat de bouwenvelop-methodiek draait om een cultuuromslag. Hij zei dat het vrijwel onmogelijk zou zijn om de bouwenvelop-methodiek in de praktijk ten uitvoer te brengen op exact dezelfde manier zoals in de