... ...
Ministerie van Verkeer en Waterstaat Informatie en Dacumentatlc Postbus 2U901
2509 EX Den Haag
Td. 070.3517066 I Fax. 878~451U430
Samen werken aan bereikbaarheid
D e rol van het collectief personenvervoer op
middellange termijn (201 0/2015)
Ministerie van Verkeer en Waterstaat Directoraat-Generaal voor het Vervoer Directie Collectief Personenvervoer
Den Haag, mei 1997
Inhoud
Voorwoord pagina 3
1. Samenvatting 4
2. Inleiding
3 . Doel van deze notitie
4. Huidig mobiliteitsbeleid 4.1 Basis vormt SVV-2
4.2 Samen werken aan bereikbaarheid 4.3 Ruimtelijk-economische context 4.4 Technologisch-innovatieve context
5. Actuele beleidsinzet voor personenvervoer 5.1 Selectieve inzet van het personenvervoer 5.2 Versterking bereikbaarheidsfunctie 5.3 Heroriëntatie op sociale functie
6. Uitwerking beleidsaccenten personenvervoer 6.1 Beleidsaccent 1
6.2 Beleidsaccent 2 6.3 Beleidsaccent 3
6.4 Waar nodig aanpassing en intensivering van beleid
7. Sturingsfilosofie
7.1 Partnership bestuurslagen 7.2 Rol nationale overheid 7.3 Rol decentrale overheden 7.4 Rol en aansturing bedrijfstak
8. Beleidsagenda
Bij lagen
1. Geraadpleegde literatuur
2. indicatieve kaartbeelden (middenkatern)
6
7
8 10 1 1 12
14 16 18
19 22 23
24
26 26 28 28
30
32
Voorwoord
In het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT 1997-2001) en de beleidsnota Samen werken aan bereikbaarheid, wordt geschetst welke concrete verkeers- en vervoermaatregelen er tot omstreeks de eeuwwisseling zijn te verwachten.
Ten aanzien van de sector collectief personenver- voer is een complex aan beleidsmaatregelen in gang gezet, als uitvloeisel van de adviezen van de commissies Wijffels, Brokx en De Boer.
Nu de uitvoering van deze zeer omvangrijke en complexe beleidsagenda op gang komt, is het van belang de blik al vast naar de wat verdere toekomst te verleggen. De komende tijd staan de bij het ver- keers- en vervoerbeleid betrokken partijen voor essentiële discussies en besluiten over de aanpak van de mobiliteits- en bereikbaarheidsproblemen voor de middellange termijn. Dit als onderdeel van het debat in het Kabinet omtrent de toekomstige ruimtelijk-economische structuur van Nederland en de aanpak van daarbij behorende mobiliteits- vraagstukken.
De verbetering van het collectief personenver- voer (CPV) blijkt voor veel deelnemers aan deze discussies maatgevend voor het succes van een inte- graal verkeers- en vervoerbeleid. De vraag die de directie Collectief Personenvervoer zich dan ook heeft gesteld is: welk perspectief zien wij voor het collectief personenvervoer op middellange termijn?
Het beantwoorden van deze vraag is niet alleen inhoudelijk van belang. De gesprekken met andere betrokken partners over deze visie kunnen ook bij- dragen aan het ontstaan van een vruchtbaar draag- vlak voor het maken van concrete keuzes.
Dit document is dan ook bedoeld als bouw- steen in de beleidsontwikkeling en besluitvorming omtrent Samen werken aan bereikbaarheid, in casu het bevorderen van de bereikbaarheid op de korte en middellange termijn. Daarnaast wil het bijdra- gen aan de beleidsontwikkeling en het debat rond de ruimtelijk-economische structuur van Neder- land en de daarbij passende mobiliteitsfuncties voor de eerste decennia van de volgende eeuw.
In de sector collectief personenvervoer is veel in beweging. Er bestaan soms hooggespannen ver- wachtingen over de bijdrage van deze sector aan de toekomstige mobiliteit. Daarom is een document met specifieke aandacht voor de mogelijkheden van deze sector op zijn plaats.
DE ADJUNCT-DIRECTEUR COLLECTIEF PERSONENVERVOER,
drs A.P. Mesker
3
1. Samenvatting
Het nationale mobiliteitsbeleid vraagt om een heldere visie van de rijksoverheid op de toekomst van het collectief personenvervoer. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt regelmatig gecon- fronteerd met de vraag welke bijdrage van deze sector verwacht mag worden bij de beteugeling van de groei van de automobiliteit. Verder willen decentrale overheden en vervoerders als meest betrokken partijen graag weten op welke manier de rijksoverheid op de middellange termijn de ruim- telijk-economische ontwikkeling en mobiliteits- doelstellingen concreet denkt te kunnen verenigen.
In deze discussienotitie speelt het ministerie van Verkeer en Waterstaat ‘open kaart’ over het toekomstige collectief personenvervoer in ons land. Dit kan ook letterlijk worden opgevat. Naast beleidsaccenten en een beleidsagenda worden concrete uitwerkingen gegeven door middel van indicatieve kaartbeelden. Hiermee wil het ministe- rie van Verkeer en Waterstaat een impuls geven aan de gedachtenvorming over een realistische bijdrage van het openbaar vervoer aan de doelstellingen op het gebied van mobiliteit en leefbaarheid. In samenspraak met de meest betrokkenen - overhe- den en vervoerders - kan vervolgens draagvlak groeien voor verdere beleids- en besluitvorming.
Zicht op groei OV-gebruik
De notitie gaat er van uit dat er voor het eerst sinds jaren een einde kan komen aan het dalende aandeel van het openbaar vervoer in de totale mobiliteit. Dit wordt vooral bereikt door vergro- ting van het aandeel in de sterk verstedelijkte gebieden en op de internationale corridors.
Door het versneld uitvoeren van het beleid zoals vastgelegd in het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-2) en de grotere nadruk op selectieve inzet, is een landelijke groei van het binnenlands openbaar vervoer van 1 à 2 procent per jaar mogelijk.
Deze toename van het openbaar vervoer zal positief bijdragen aan het bereiken van de milieu- doelstellingen en het vergroten van de verkeers- veiligheid. Behalve versnelde uitvoering van het SVV-2 is het bovendien nodig om bij de verdere
verstedelijking tevens de goede afwegingen te maken vanuit de optiek van mobiliteitsbehoud met gelijktijdige beperking van de groei van het auto- verkeer. De eigen visie van Verkeer en Waterstaat op Verstedelijking en Mobiliteit (1995) is hierbij uitgangspunt.
Het huidige beleid, met inbegrip van Samen werken aan bereikbaarheid, wordt in deze notitie geplaatst in een middellang termijnperspectief.
Een belangrijke opgave is dat de mainports en de stedelijke gewesten goed bereikbaar blijven. Met uitzondering van het vervoer naar de binnen- stedelijke centra heeft het openbaar vervoer in de stadsgewestelijke gebieden tot nu toe geen passend antwoord gevonden op de toenemende vraag. Het gevolg hiervan is dagelijks in filelengten meetbaar.
Meer aanbod waar meer vraag is
Naar de overtuiging van het ministerie van Verkeer en Waterstaat moeten we in ons land terwille van een gezonde mobiliteit en een groter en effectiever aandeel van het openbaar vervoer daarin, het beleid richten op een p e e r selectieve inzet. Een- voudig samengevat: megr aanbod waar en wanneer er meer vraag is en mipder aanbod waar en wan- neer er minder vraag is. Hierdoor kan de markt voor openbaar vervoer verder worden ontwikkeld, is een exploitatie met redelijk rendement haalbaar en worden de beschikbare middelen voor de infrastructuur doelmatig besteed. Een markt- gericht openbaar vervoer houdt dus niet in dat op elk moment in elke vraag van elke consument kan worden voorzien. Net als in andere dienstverlenen- de sectoren is er een grens aan wat mogelijk is.
Gerichte inzet
De notitie gaat er van uit dat daar waar marktkan- sen aanwezig zijn, de kwaliteit van het (regionale) openbaar vervoer verdqr wordt verbeterd. Samen met maatregelen die de vraag naar automobiliteit verminderen zal dit leiden tot een forse stijging van de modal split van het openbaar vervoer over afstanden boven 5 à 10 kilometer. Verhoging van het marktaandeel wordt vooral bereikt op zware vervoerrelaties, filegevoelige corridors in en naar
de verstedelijkte gebieden en openbaar vervoer naar grote nieuwbouwlocaties.
Versterken bereikbaarheid
Met een drietal accenten wordt reliëf aangebracht in het beleid. De eerste twee hebben betrekking op het versterken van de bereikbaarheidsfunctie van het openbaar vervoer in sterk verstedelijkte gebieden ei1 op het versterken van de nationale component van de hogesnelheidslijnen. In diverse kaartbeelden worden deze beleidsaccenten vertaald naar mogelijke netwerlcen.
Deze beleidsaccenten leveren gezamenlijk een belangrijke meerwaarde op het punt van kwaliteit van het totale netwerk. De ontwikkeling van een frequent, comfortabel en snel railvervoersysteem
tussen de grote knooppunten binnen de Randstad en knooppunten op de centrale stedenring wordt stapsgewijs gerealiseerd. Het ministerie van Ver- keer en Waterstaat en de betrokken overheden brengen in en naar de verstedelijkte regio’s hoog- waardige, (hoog)frequente, regionale OV-stelsels tot stand. Qua rol en functie passen deze bij het overige, aanvullende en interregionale, stelsel van collectief vervoer. Deze regionale OV-stelsels zijn een belangrijk onderdeel van het samenhangende verlceers- en vervoerstelsel dat in de nota Samen werken aan bereikbaarheid is geschetst en dat moet leiden tot voorspelbare reistijden en meer overstapmogelijkheden tussen de verschillende vervoerwijzen.
Sociale functie
Het derde beleidsaccent heeft betrekking op het behoud van de sociale functie van het collectief vervoer, door de inzet van vraagafhankelijk, klein- schaliger, collectief vervoer. Hieraan ligt de nuch- tere erkenning ten grondslag dat een belangrijk deel van de mobiliteitsvraag in Nederland zich voordoet op tijden en plaatsen waar de auto verre het meest logische vervoermiddel is. De inzet van traditioneel openbaar vervoer is in die gevallen niet altijd doelmatig en op termijn niet overal en altijd meer houdbaar. Daarom is aandacht voor de sociale functie op zijn plaats: het vervoer van per-
sonen die om één of andere reden voor hun ver- plaatsingen zijn aangewezen op het collectieve ver- voersaanbod.
Samenwerken
De notitie bevat afzonderlijke hoofdstukken waarin wordt ingegaan op de beleidsagenda voor de komende jaren en de rol van de diverse bestuurslagen en partijen in het verdere proces van beleidsontwikkeling en besluitvorming. De rijks- overheid blijft verantwoordelijk voor het nationale mobiliteitsbeleid binnen de brede context van ruimtelijke ordening, milieu en economie. De regionale overheden zijn verantwoordelijk voor ontwerp en aanleg van regionale en stedelijke infrastructuur, alsmede de aansturing van de regionale vervoerbedrijven.
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wil blijven inzetten op vergroting van de marktwer- king in het collectief personenvervoer, met oog voor de noodzaak tot zowel gezonde concurrentie als samenwerking. Hierdoor ontstaat een krachtige impuls voor grotere klantgerichtheid en innovatie van de OV-bedrijven.
5
De nota Samen werken aan bereikbaarheid geeft de koers aan voor het mobiliteitsbeleid in de komende jaren. Maar wat is de actuele visie van het mini- sterie van Verkeer en Waterstaat over de reële rol o p langere termijn van het openbaar vervoer? Of liever gezegd, van het collectief personenvervoer?
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt regelmatig geconfronteerd met de vraag welk middellange termijn perspectief het ziet voor het collectief personenvervoer. Het wekt geen ver- bazing dat die vraag juist nu indringend vanuit tal van hoeken wordt gesteld. In de beteugeling van de automobiliteit omwille van bereikbaarheid, veilig- heid en leefbaarheid is de bevordering van het collectief personenvervoer immers een van de beeldbepalende instrumenten. Ook lijkt er sprake van zeer uiteenlopende beelden in de samenleving over de toekomst van het openbaar vervoer. Zelfs de meest betrokken partijen - zoals andere overhe- den en vervoerders - denken vaak zeer verschillend over de doelen en hoe deze te bereiken. Bovendien staan we aan de vooravond van een nieuwe investe- ringsimpuls in de Nederlandse infrastructuur.
In het maatschappelijk debat over de toekomst van ons openbaar vervoer is een breed scala aan beelden en verwachtingen omtrent het collectief personenvervoer zichtbaar. De wereld lijkt daarbij verdeeld te zijn in gelovigen en ongelovigen. De gelovigen koesteren de droom van een paradijselijk openbaar vervoer als de ultieme collectieve voor- ziening voor wie zich, waar en wanneer dan ook, wil verplaatsen. De ongelovigen daarentegen zien een land waarin de hegemonie van de auto tot in lengte der jaren zal voortduren, met openbaar vervoer als een noodzakelijk maar gebrekkig concurrerend alternatief.
In de bedrijfstak openbaar vervoer bestond duidelijk zorg over d e verhoudingen die o p een breed vlak in gang zijn gezet. Een omslagpunt lijkt inmiddels te zijn bereikt. Er zijn gelukkig tekenen van een hervonden marktoriëntatie, een toene- mend zelfbewustzijn en een voorzichtige groei van marktaandeel. Bijvoorbeeld door introductie van nieuwe OV-produkten o p kansrijke markten en een verbreding van het dienstenpakket.
Ondenkbaar is het daarom niet dat gelovigen en ongelovigen elkaar o p een realistisch punt zullen ontmoeten. Wie miljarden investeert in het verwezenlijken van een nationale opgave die in het SVV-2, NMP2, VINEX en Samen werken aan bereikbaarheid is neergelegd, moet in staat zijn tegenstrijdige krachten te bundelen.
Verkeer en Waterstaat wil met dit document dan ook een voorzet doen waar deze twee elkaar zouden kunnen ontmoeten en wil hierover met direct betrokkenen nader van gedachten wisselen o m te komen tot uitvoeringsprogramma’s o p korte en middellange termijn,
Met collectief personenvervoer (CPV) wordt hier het volgende bedoeld. Diverse vormen van openbaar vervoer over rail, weg, water; diverse taxi-vormen; het besloten vervoer en tot slot aan- vullende voorzieningen voor eigen vervoer (auto en fiets) in het voor- en natransport.
Het totale stelsel van collectief personen- vervoer is te onderscheiden in een aantal schaal- niveaus, waarop divers$ aanbieders van produkten en diensten opereren. Voor kwaliteitsverbetering van het stelsel zijn omvangrijke financiële mid- delen nodig.
Het aanbod zal in de toekomst verder moeten diversificeren o m beter aan te sluiten o p de wensen van de (potentiële) klant. Door technologische ontwikkelingen kan steeds fijnmaziger, innovatie- ver, milieuvriendelijker en klantgerichter worden gewerkt met verschillende vervoersystemen. Zo ontstaan er ketens van mobiliteit waarin de komende jaren een toenemend aantal organisaties actief zal worden; ‘reismakelaars’ met een totaal palet aan vervoersmogelijkheden waaronder open- baar vervoer.
Bovengeschetste ontwikkelingen stellen eisen aan de verdere inrichtivg en opbouw van het col- lectief vervoerstelsel, aan de uitbreiding van onze regionale en nationale infrastructuur en aan de wijze waarop uit onze schatkist aan het openbaar vervoer wordt bijgedragen. Delen van zo’n collec- tief vervoerstelsel kunnen commercieel worden geexploiteerd en andere delen o p basis van over- heidsbijdragen.
3. Doel van deze notitie
Deze notitie wil antwoord geven op vragen die leven over de opvattingen en de inzet van het ministerie van Verkeer en Waterstaat ten aanzien van de toekomstige ontwikkeling, organisatie en financiering van het collectief personenvervoer.
Het geheel aan antwoorden dient als voorzet voor besluitvorming die in de komende periode met diverse partijen zal moeten plaatsvinden, op basis van telkens voortschrijdende inzichten.
Het nationale mobiliteitsbeleid vraagt om een heldere visie van de rijksoverheid op de toekomst van het collectief personenvervoer. Welke rol mag daarbinnen van het openbaar vervoer worden ver- wacht en welke taak ziet de rijksoverheid wat dat betreft voor zichzelf, voor andere overheden en voor de vervoersbedrijven weggelegd? In hoeverre is de ingezette koers de juiste en waar is aanpassing en intensivering aan de orde? En hoe kunnen deze partijen komen tot een doelmatig en effectief samenspel bij het nastreven van gemeenschappe- lijke doelen, volgens welke afspraken en met wellce inzet van middelen?
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is niet de enige, maar wel één van de belangrijke par- tijen die zich om de mobiliteit in Nederland bekommert en daarop invloed uitoefent. Daarom zijn antwoorden op deze vragen door Verkeer en Waterstaat een noodzakelijk houvast bij de verdere beleidsontwikkeling door andere over- heden, de sector collectief personenvervoer en het bedrijfsleven.
Inbreng voor discussie
Deze notitie ondersteunt derhalve de gesprekken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat met de andere partijen die bij het mobiliteitsbeleid en de uitvoering zijn betrokken. Het bestuurlijk beraad in het kader van Samen werken aan bereik- baarheid met de grote stadsgewesten in de Rand- stad is hiervan een voorbeeld.
Uit de ervaringen met de uitvoering van het SVV-2 tot nu toe, blijkt dat permanente aandacht nodig is voor wijzigingen, aanvullingen en accent- verleggingen. De voor de mobiliteit relevante maatschappelijke ontwikkelingen, de beschikbare
financiële middelen en prioriteiten nopen daartoe.
Het perspectief voor het collectief personen- vervoer zal regionaal worden uitgewerkt en geactu- aliseerd. Dit gebeurt bovendien tegen de achter- grond van de discussies binnen het Kabinet over de langetermijnvisie op de ruimtelijk-economische ontwikkeling (ICES).
Verkeer en Waterstaat ziet zichzelf daarin als regisseur en mede-architect. Samenwerkend zowel vanuit zijn eigen visie op mobiliteit, verkeer en vervoer als vanuit een uitgesproken sturings- filosofie over het mobiliteitsbeleid.
Deze elementen komen in de notitie uitvoerig aan de orde.
7
4. H u i d i g mobiliteitsbeleid
4 . 7 B A S i S V O R M T 5 V V - 2
Wezenlijk voor het verkeers- en vervoerbeleid is de vrijheid van mobiliteit. Verkeer en Waterstaat realiseert zich dat mobiliteit een belangrijke voor- waarde is voor een goed functionerende samenle- ving met een gezonde economische ontwikkeling.
Dit betekent echter niet dat in alle mobiliteits- behoeften kan worden voorzien. De keerzijde van ongebreidelde mobiliteitsgroei is een onaanvaard- baar groot beslag op ruimte, milieu en geld.
Ontwikkelingen tot nu toe
De auto is de afgelopen decennia dominant gewor- den op de mobiliteitsmarkt. Het gebruik (uitge- drukt in reizigerskilometers) van het openbaar ver- voer en het overig collectief personenvervoer is min of meer stabiel gebleven. Het spoorvervoer laat een lichte groei zien, terwijl het stads- en streekvervoer is gedaald (excl. studentenkaart).
Door de forse mobiliteitsgroei is het relatieve aandeel van het openbaar vervoer in het totale personenvervoer dan ook sterk gedaald.
Vanaf 1986 tot het begin van de jaren 90 was een voorzichtig herstel van het OV-aandeel te bespeuren, vooral door groei van het spoorvervoer.
Deze zwaluw maakte helaas geen zomer. Het aan- deel van het openbaar vervoer in de mobiliteit neemt sinds enkele jaren over de gehele linie weer verder af. Dit baart zorgen, aangezien in het SVV-2 voor het openbaar vervoer een aanzienlijk grotere rol was bedacht, vooral op de belangrijke corridors en in de grote stadsgewesten.
De voornaamste oorzaken voor het zware verlies van het openbaar vervoer in de modal split zijn: de toename van het autobezit, een verdubbeling van de capaciteit op het hoofdwegen- net met daarmee samenhangende ruimtelijk gespreide ontwikkelingen, en relatief beperkte investeringen in en kwaliteitsverbetering van het openbaar vervoer.
Auto blijft dominant
De dominante positie van de auto in de totale mobiliteit neemt - ook bij uitvoering van het
huidige beleid - eerder toe dan af. Het beleid zal de groei van het autogebruik wel aanzienlijk dempen.
De auto is een vervoermiddel met een uitstekend imago, comfort en stat+. Deze positie, als particu- lier vervoermiddel én ~ symbool van individuele vrijheid, zal de komenpe decennia niet snel ver- anderen. Mede door dk stijgende welvaart en de voordelen van de auto ,zal het autobezit, ook van tweede auto’s, steeds mger toenemen.
invloed ruimtelijke ontwikkeling
De ruimtelijke ontwikkeling heeft grote invloed gehad op de groeiendei automobiliteit. De afgelo- pen decennia was zij
I
gericht op spreiding van wonen naar groeikern$n en van werken naar de stadsranden. Dit vroeg om meer en grotere ringwe- gen en uitbreiding van het hoofdwegennet op toe- leidende wegen.Het openbaar vervQer bleef zich echter vooral op de stadscentra eq de radiale verbindingen concentreren met beperkte uitbouw van al bestaande (dee1)systeden: trein, metro/sneltram, tram en bus. Hierdoor groeiden vraag en aanbod van openbaar vervoer verder uit elkaar en ontston- den er op de wegen in en om de grote steden in de Randstad toch weer capaciteitsproblemen, vooral in de spitsen.
Exploitatiebijdrage vraaggerflateerd
De overheden lieten (ieze ontwikkeling op haar beloop en werden uiteindelijk geconfronteerd met toenemende exploitatieverliezen van het openbaar vervoer. De verhoudipg tussen overheid en de bedrijfstak openbaar vervoer droeg al evenmin bij aan het herwinnen vap terrein. Het vergoedings- systeem voor exploitatie van het openbaar vervoer heeft vanaf midden jaien 70 tot aan het begin van de jaren 90 geleid tot ben sterke orientatie van de bedrijfstak op de ovdrheid in plaats van op de markt. Waar de vraag afkalfde, bleef het aanbod in stand. Het baseren van de rijksbijdrage op finan- ciële tekorten veroorzaakte een onbeheersbare overheidsbekostiging. Ginds een aantal jaren is nu sprake van een bijdragp die voor het overgrote deel is gerelateerd aan de viaag.
Eind jaren 80 is in brede kring het besef gegroeid dat een andere aansturing van de OV- sector nodig is. Sterker nog, dat deze van fundamentele betekenis is o m de in het SVV-2 gewenste rol van het openbaar vervoer in het mobiliteitsbeleid waar te kunnen maken.
Sinds een paar jaar steekt Verkeer en Water- staat samen met andere betrokkenen veel tijd en energie in de sanering van de bestuurlijke en financiële verhouding tussen overheid en bedrijfstak. Belangrijke strategische keuzes zijn de afgelopen tijd gezamenlijk gemaakt. De nadere uitwerking en uitvoering zullen echter nog jaren vergen.
De mobiliteit zal de komende decennia gestaag toenemen, zij het beheerst door het huidige SVV-2- en VINEX-beleid. Tempo en omvang zullen bepaald worden door de mate van econo- mische groei en door de wijze waarop het voorgenomen mobiliteitsbeleid en het ruimtelijk ordeningsbeleid worden uitgevoerd.
Van cruciaal belang hierbij is hoe er meer evenwicht tussen vraag en aanbod kan komen door middel van variabilisatie van autokosten, rekening rijden en fiscale maatregelen ter stimulering van alternatieven van solistisch autogebruik.
Grootste groei in stadsgewesten
Uit analyses van de mobiliteitsontwikkelingen blijkt dat verreweg het grootste deel van de mobili- teit binnen de stadsgewesten plaatsvindt. De vervoersafstanden in uitdijende stadsgewesten groeien door de relatief geringere dichtheid van nieuwbouwgebieden ten opzichte van bestaande (binnen)steden. Daarom zal de belangrijkste toename van de mobiliteit zich de komende vijftien jaar voordoen op het regionale schaal- niveau tot circa veertig kilometer. Hoewel ook de mobiliteit tussen stadsgewesten en tussen lands- delen zal toenemen, is het aandeel hiervan relatief beperkt.
Naast de omvang van de mobiliteit zal ook het mobiliteitspatroon veranderen. Maatschappelijke trends, verbeteringen in het aanbod aan individu- eel en collectief vervoersystemen en ruimtelijke
ontwikkelingen zijn daarop van invloed. De groep die kan kiezen tussen gebruik van de auto en andere vervoerwijzen neemt toe. Emancipatie, toename van vrije tijd en flexibilisering van de arbeidsmarkt zullen leiden tot toename van het aantal kriskrasrelaties. Flexibele openingstijden van winkels en voorzieningen zullen leiden tot meer spreiding van de vraag over de dag.
Uitdaging voor personenvervoer
Het collectief personenvervoer staat voor de opdracht om tijdig te anticiperen op wijzigingen in de mobiliteit en het mobiliteitspatroon. O m het hoofd te bieden aan de dominante positie van de auto is het noodzakelijk om de kansen, maar ook de beperkingen van dit vervoer goed in te schatten.
Zo kan bijvoorbeeld beter dan n u worden inge- speeld op de verslechterende bereikbaarheid van bepaalde plaatsen op bepaalde tijden met de auto als gevolg van het groeiende automobilisme.
Het beleid van Verkeer en Waterstaat richt zich zowel op de kwantiteit als op de kwaliteit van het openbaar vervoer. Daartoe zijn de middelen voor de OV-infrastructuur de afgelopen jaren aanzienlijk verhoogd. De praktijk leert evenwel hoeveel tijd nodig is o m deze projecten op de gewenste schaal te realiseren. Voorshands zijn de effecten op het vervoergebruik nog niet waarneem- baar. Integendeel, de bouwactiviteiten leveren voor de reizigers op korte termijn nog veel hinder.
Strategie SVV-2
De uitdaging voor het mobiliteitsbeleid is het scheppen van meer balans tussen de almaar groei- ende mobiliteit en het aanbod aan verkeers- en vervoervoorzieningen. De schaarste aan oppervlak- te, verkeersruimte, milieuruimte en financiële middelen dwingt tot kiezen. Vrijheid van mobili- teit impliceert dat de overheid zich verre houdt van oordelen over de motieven voor mobiliteit.
Tegelijkertijd vraagt de zorg voor een gezonde mobiliteit om een waardering vanuit de econo- mische en sociale functies. Daardoor komen binnen het bestaande beleid nieuwe accenten aan de orde.
9
. , .._ .
Een kritische blik naar de juistheid e n volledig- heid v a n het SVV-2-beleid leert ons dat, ondanks het tijdgebonden karakter daarvan, een succesvolle strategie d e komende jaren nog steeds goed uit- voerbaar is binnen d i t kader. H e t k o m t n u aan o p actualisering van het beleid, het aanbrengen van accenten e n een snelle e n consequente uitvoering v a n dit beleid. De rol van het collectief p e r s o - nenvervoer is daarbij ingebed i n een integraal verkeers- e n vervoerbeleid van de landelijke e n regionale overlzeid.
4 . 2 S A M E N W E R K E N A A N B E R E I K B A A R H E I D
De nota Samen werken aan bereikbaarheid geeft aan hoe de versnelde uitvoering van het SVV-2- beleid eruit ziet en welke maatregelen Verkeer en Waterstaat daarvoor, samen met andere betrok- kenen, wil treffen.
Belangrijke elementen in lijn met het SVV-2 zijn: beïnvloeding van de vraag, selectieve uitbrei- ding van het aanbod, kwaliteitsverbetering van alternatieven voor de auto, beheersing van de uiteindelijk resterende schaarste, en samenhang in de uitvoering. Dit nadrukkelijk vanuit de notie dat openbaar vervoer en auto niet tegenover elkaar, maar naast elkaar zullen moeten functioneren.
Vraagbeïnvloeding
Beperking van de vraag naar mobiliteit wordt nagestreefd door middel van een zorgvuldig afge- wogen ordening, planning en inrichting van de ruimte. De vraag wordt tevens beïnvloed door het inzetten van algemeen en specifiek prijsbeleid op bepaalde tijden en plaatsen. Door verbetering van alternatieven voor het autogebruik wordt op de verbindingen met een goed OV-produkt de modal split wezenlijk ten gunste van het openbaar vervoer gewijzigd.
Selectieve vergroting van het aanbod
De behoefte en bereidheid om het aanbod van infrastructuur en voorzieningen voor het openbaar
vervoer te vergroten worden nadrukkelijk onder- schreven. Het grotere aanbod wordt gericht op verbetering van dat vervoer in en rond de stads- gewesten met voldoende vervoersvraag. Daarbij is een goede en creatieve benutting van infra- structuur en exploitatiemiddelen een belangrijk uitgangspunt.
Uitbreiding van het nationale en regionale wegennet ten behoeve van het regionale verkeer vindt selectief plaats en zal met name het econo- misch belangrijke verkeer en collectieve vormen van vervoer ten goede komen. Forse uitbreiding van de capaciteit zou leiden tot meer verkeer en tot verplaatsing van problemen. Bovendien is de fysieke ruimte in en rond de grote stadsgewesten te beperkt om nog meer wegcapaciteit te bieden.
Verder zou forse capaciteitsuitbreiding ten koste gaan van de doelmatigheid van investeringen en de exploitatiemogelijkheden in het openbaar vervoer.
Gezien de functie van het hoofdwegennet voor het goederenvervoer en zakelijk verkeer is selectie- ve uitbreiding op achterlandverbindingen onont- koombaar en zinvol. Bovendien zal op deze cor- ridors de trein op eigen kracht, middels kwalitatief hoogwaardige intercity- en hogesnelheidstreinen, voldoende markt kunnen veroveren. Selectieve uitbreiding van het hoofdwegennet doet dan geen afbreuk aan de concurrentiepositie van het openbaar vervoer.
Collectief vervoer en auto vormen met elkaar een stelsel
Het totale personenvervoerstelsel zal worden ver- sterkt. Dit betekent verbetering van voorzieningen voor het gecombineerd reizen met auto, openbaar vervoer, fiets, taxi en bedrijfsvervoer. Hiertoe wor- den voldoende overstapmogelijkheden ontwikkeld.
Aanbieders van vervoer, zoals vervoerbedrijven, lease-bedrijven en ‘reismakelaars’ zullen dit aan de mobilist aanbieden met nieuwe organisaties en technieken. De ruggegraat van dit netwerk wordt gevormd door het stadsgewestelijk en (inter)regio- naal openbaarvervoersnetwerk.
Ook toegesneden fiscale maatregelen en ver- voersmanagement zullen het gebruik van gecombi- neerde reizen stimuleren.
...
Ministerie van Verkeer en Waterstaat Informatie e n Documentatie Postbus 20901
2 5 0 0 EX Oen Haag
Tel. 070-3517086 1 Faw. 070-3516430
Vooral op corridors met bereikbaarheids- problemen zullen - in combinatie met de inzet van rekening rijden en doelgroepenbeleid - snel hoog- waardige maatwerkvoorzieningen voor openbaar vervoer en collectief personenvervoer beschikbaar moeten zijn. Dit is de enige manier om de overstap van de automobilist naar ander vervoer te ver- gemakkelij ken.
Daarnaast wordt aan andere alternatieven gewerkt. De kwaliteit van de fietsnetwerken gaat omhoog en het gebruik van carpoolen wordt bevorderd.
Kwaliteitsverbetering alternatieven
De kwaliteit van het (regionaal) openbaar vervoer is achtergebleven bij die van de auto en past op dit moment onvoldoende bij de mobiliteitsvraag.
Verkeer en Waterstaat had al een begin gemaakt met het inlopen van deze achterstand en zet dit beleid nu krachtig voort. Waar marktmogelijk- heden aanwezig zijn en de vervoerstromen groot genoeg zijn, wordt het openbaar vervoer versterkt. Een vraagafhankelijke exploitatiefinan- ciering stimuleert dit.
Kwalitatieve verbeteringen worden vooral ge- richt op vervoerafstanden tussen tien en veertig kilometer en in het internationaal vervoer.
Concreet bestaan zij uit: betere benutting van bestaande netwerken, investeringen in uitbreiding en kwaliteitsverhoging van deze netwerken en ont- brekende schakels in het netwerk, ontsluiting van nieuwe grote woningbouwlocaties in voldoende dichtheden, een andere benutting van het bestaan- de net en een goede aansluiting op het HSL- netwerk in Europa naar het zuiden en oosten. Ook wordt aandacht gegeven aan betere doorstroming van het overige (ontsluitende) openbaar vervoer.
Verdere verknoping tussen het wegennet en het regionaal en nationaal OV-net door middel van een uitgekiend en uitgebreid P+R/Transferium- concept is geboden. Het gaat dan om transfer- punten aan de rand van de stadsgewesten, langs de belangrijke corridors in de Randstad en aan de grens van de Randstad. Dit hangt nauw samen met het parkeerbeleid in de grote stadsgewesten en de
invoering van rekening rijden.
Omgaan met schaarste
Het is een illusie om te denken dat vraag en aanbod van de automobiliteit in en rond de stadsgewesten ooit op alle tijden in evenwicht zullen zijn. De realiteit gebiedt dus de schaarste structureel te beheersen. Daartoe zal optimaal gebruik worden gemaakt van het prijsmechanisme en van de mogelijkheden van verkeersmanage- ment, bijvoorbeeld met maatregelen die doel- groepen voorrang geven. Het collectief personen- vervoer moet met dit soort maatregelen worden gevrijwaard van de negatieve invloeden van ver- keerscongestie op reistijd en betrouwbaarheid.
Samenhang in uitvoering
De aanpak met zulke maatregelen heeft alleen maar effect wanneer er sprake is van inhoudelijke en bestuurlijke samenhang. Dit mag echter niet vertragend werken op de uitvoering van het beleid voor het collectief personenvervoer en het totstandbrengen van kansrijke OV-verbeteringen en bijbehorende infrastructuur. Op corridors waar rekening rijden en doelgroepbeleid is voorzien wordt de kwaliteitsverbetering van het openbaar vervoer daarop afgestemd en tijdig afgerond om de diverse maatregelen onderling te versterken.
4 . 3 R U / M 7 E L / / K - € C O N O M / S C ~ € C O N T E X T
De Randstad is een prominent onderdeel van het economische kerngebied van Noord-West Europa.
Met haar twee mainports, Amsterdam-Schiphol en Rotterdam-Rijnmond, heeft zij nationaal en internationaal een belangrijke economische functie. Om een goede bereikbaarheid van beide mainports op nationaal en internationaal niveau te behouden c.q. te verbeteren wordt door het rijk fors geïnvesteerd in projecten als de Betuwe- lijn, HSL-Zuid en -Oost en in (inter)nationale rail- en wegverbindingen.
Een ander belangrijk gegeven is dat alle
11
stadsgewesten in Nederland een belangrijke positie innemen in de nationale economie. Door concentratie van woningbouw, werkgelegenheid en voorzieningen vormen zij de motor van de nationale en regionale economie.
Kortom, het grotestedenbeleid, het verdere verstedelijkiiigsproces en het locatiebeleid moeten een gezonde, economische ontwikkeling van Nederland waarborgen. Tegelijkertijd moeten de mobiliteitseffecten beheersbaar blijven, zodat de bereikbaarheids- e n leefbaarheidsdoeistellíngen worden gehaald.
Ruimtelijke concepten en doelstellingen ten aanzien van verkeer e n vervoer horen o p elkaar te zijn afgestemd. Ze moeten een optimaal gebruik van weg- en OV-infrastructuur e n exploitatie van het openbaar vervoer bevorderen. Met het huidige VINEX- en SVV-2-beleid e n het lopende infrastructuurprogramma worden d e gewenste ruimtelijke ontwikkelingen ondersteund.
Visie op verstedelijking
Om ruimtelijke vraagstukken voor de langere ter- mijn ook goed te benaderen vanuit de mobiliteitsoptiek, heeft Verkeer en Waterstaat een Visie o p Verstedelijking en Mobiliteit uitgebracht (1995). Hierin is een aantal uitgangspunten voor een - vanuit mobiliteitsoogpunt - verstandig ruim- telijk ordeningsbeleid voor de (midde1)lange ter- mijn geformuleerd.
Prioriteit ligt bij intensivering en benutting van bestaand stedelijk gebied overeenkomstig het geldende VINEX-beleid. Wanneer binnenstedelijke locaties voor de woningvraag ontbreken moet bij nieuwe grote uitleglocaties in de stadsgewesten, bij voorkeur aan de grote steden, gelet worden op:
- functiemenging (geen eenzijdige woonlocaties met grote pendel);
- meervoudige oriëntatie aan OV-assen (huidige dan wel in aanleg zijnde infrastructuurassen);
- hoge dichtheden, zowel voor verstedelijking als bedrijvenlocaties.
De betrokkenheid van Verkeer en Waterstaat bij de locatiekeuze voor nieuwe woningbouwlocaties en
de intensivering van ruimtegebruik in bestaande stedelijke lokaties is vergroot. De gemaakte keuzes in het kader van de Actualisering van de VINEX zijn in lijn met de Visie o p Verstedelijking en Mobiliteit.
De concretisering van een integraal ruimtelijk ordeningsbeleid is een zaak van een groot aantal bestuurlijke en marktpartijen. De inzet van Verkeer en Waterstaat is o m in goed overleg te laten zien welke win-Mi,in-situaties kunnen worden bereikt. Bijvoorbeeld Randstadrail en verbindingen met hoogwaardig opepbaar vervoer met daarop aansluitende ruimtelijke ontwikkeling en inrich- ting. Zo zijn ruimtelijk beleid en mobiliteitsbeleid met elkaar succesvol. Inhoudelijke integratie en een sterke bestuurlijke integratie o p regionaal niveau zijn absolute voorwaarden. Ontbreken ze dan zijn er alleen maar verliezers.
4 . 4 T E C H N O L
o
C I S C H - I”o
V A T I E V E C O N T E X TNaast de ruimtelijke ontwikkeling zal de technolo- gische Ontwikkeling het collectief personenvervoer helpen o m het aanbod beter aan te sluiten op de vraag van de mobiliteitsmarkt. Verbeteringen en innovaties op het gebied van d e voertuigtechniek, de infrastructuur e n d e telematica zullen na verloop van tijd niet alleen de mobiliteitsvraag maar ook de ruimtelijke ordening en inrichting beïnvloeden.
De ontwikkeling en introductie van innovatie- ve vervoersystemen en vervoertechnieken, zoals people movers en light rail, geleide en hoogwaardige bussystemen, hogesnelheidstreinen en mogelijk o p termijn magneet- en zweefbaantechnieken, bieden nieuwe kansen en mogelijkheden voor het open- baar en overig collectief personenvervoer.
Naar verwachting zwllen deze ontwikkelingen bijdragen aan de reductie van personeelskosten die n u nog zwaar o p de exploitatie drukken. Hierdoor kan het openbaar vervoer kostenbewuster en concurrerender werken, terwijl de aandacht voor de sociale veiligheid en service juist kan worden
versterkt. Ook wordt een intelligenter gebruik van de infrastructuur mogelijk door ontwikkelingen in de telematica.
Voorts worden de ontwikkelingen in de chipkaarttechnologie en de informatie-technologie van steeds groter belang. Die bieden zicht op een verbreding van dienstenpakketten met een veel directer contact met de klant voor en tijdens de reis. De chipkaart maakt straks kaartintegratie bij het openbaar vervoer mogelijk, met meer prijsdifferentiatie en aansluiting op regionale marktomstandigheden.
Bouwen
Daarnaast zijn ontwikkelingen in de bouwtech- nieken van groot belang. Innovatieve en efficiënte bouw- en constructietechnieken, waardoor bij- voorbeeld ondergrondse aanleg van infrastructuur, overkluizing en betere inpassing van infrastruc- tuur in de omgeving mogelijk wordt. Baten en kos- ten zullen echter in een goede relatie tot elkaar moeten staan.
Nieuwe technologie draagt ook bij aan het milieubeleid en zal er toe leiden dat openbaar vervoer in dat opzicht gunstig blijft afsteken bij de auto en de voorsprong enigszins vergroot, ook al zijn aanzienlijke verbeteringen bij de auto- technologie te verwachten. OV-voertuigen worden gaandeweg steeds stiller, schoner en zuiniger.
Zo hebben bussen op LPG of aardgas grote toekomstmogelijkheden. Door het gebruik van lichtere railvoertuigen in het regionaal openbaar vervoer, door het toepassen van stillere spoorconstructies en ‘fluister’-treinen wordt de geluidsbelasting verminderd.
5 . Actuele beleidsi nzet voor personenvervoer
5 . 1 S E L E C T I E V E I N Z E T V A N H E T P E R S O N E N V E R V O E R
Een marktgericht openbaar vervoer houdt niet in dat op elk moment in elke vraag van elke consu- ment kan worden voorzien. Net als in andere dienstverlenende sectoren is er een grens aan wat mogelijk is. Over het bepalen van die grens en de maatschappelijke bereidheid om financieel bij te springen vanuit een collectieve verantwoordelijk- heid, gaat de beleidsdiscussie.
Hoofdlijn van het beleid
De versnelde uitvoering van het SVV-2-beleid houdt de realistische belofte in o m de daling van het open- baar vervoergebruik o m te buigen in een groei, daar waar de problemen het meest om een inzet van het collectief vervoer vragen. O m dit te bereiken moet met enkele accenten, reliëf in het beleid worden aan- gebracht. Naar de overtuiging van het ministerie van Verkeer en Waterstaat moeten we in ons land ter- wille van een gezonde mobiliteit en een groter en effectiever aandeel van het openbaar vervoer daarin, het beleid richten op een meer selectieve inzet. Een- voudig samengevat: meer aanbod waar en wanneer er meer vraag i s en minder aanbod waar en wanneer er minder vraag is. Hierdoor kan de markt voor openbaar vervoer verder worden ontwikkeld, is een exploitatie met redelijk rendement haalbaar en wor- den de beschikbare middelen voor de infrastructuur doelmatig besteed.
Streefbeeld collectief personenvervoer
Daar waar marktkansen aanwezig zijn wordt de kwaliteit van het (regionale) openbaar vervoer verder verbeterd. Samen met maatregelen die de vraag naar automobiliteit zullen verminderen leidt dit tot een forse stijging van de modal split van het openbaar vervoer over afstanden boven 5 à 10 kilometer. Verhoging van het marktaandeel wordt vooral bereikt op zware vervoerrelaties, filege- voelige corridors in en naar de verstedelijkte gebieden en naar grote nieuwbouwlocaties.
De huidige modal split loopt op dergelijke relaties uiteen van bijvoorbeeld 10% op perifere
relaties rond de grote stadsgewesten, naar (ver) boven de 50% naar de stadscentra. Door combina- tie van mobiliteits- en OV-maatregelen is op bepaalde corridors en relaties in de spits een stijging van de modal split met 10 à 30% mogelijk.
Ook het ruimtelijk beleid draagt hieraan sterk bij.
Een belangrijk deel van de modal-split-verschui- ving bestaat in deze situaties uit verschuiving van auto- naar OV-gebruik.
Het selectief groeiperspectief is aangegeven in de tabel op de volgende pagina. Dit perspectief is gebaseerd op de doelstellingen uit het integrale maatregelenpakket uit het SVV-2 enerzijds en de ontwikkelingen sinds 1986 tot nu toe anderzijds.
Dit levert een beeld van de beoogde ontwikkelin- gen in de periode 1995 tot 2010/15.
Verkeer en Waterstaat ziet deze als indicatieve streefbeelden, die per concrete situatie zowel naar boven als naar beneden kunnen afwijken, mede afhankelijk van de inzet van regionale overheden en commerciële vervoersondernemingen.
Internationaal vervoer
Introductie van hogesnelheidstreinen in Nederland vindt stapsgewijs plaats. Eerst door gebruik te maken van bestaande spoorlijnen (Thalys vanaf 1996 en de ICE vanaf 1999). Daarna volgt een kwa- liteitssprong door de ingebruikname van hogesnel- heidslijnen naar het zuiden en oosten. De groei zal eerst rond 2003 goed op gang komen. Uiteindelijk zal een vervier- tot verzesvoudiging van het inter- nationaal vervoer per spoor kunnen optreden. Het gedrag van marktpartijen als de HST-VEM en luchtvaartmaatschappijen, is doorslaggevend. Het overgrote deel betreft overgang van auto en vlieg- tuig naar de hogesnelheidstrein.
Nationaal en interregionaal vervoer
Het nationaal en interregionaal vervoer is een nationale markt met indirecte overheidssturing door middel van investeringen, marktwerking en toetredingsregels. Marktpartijen zijn hier vooral zelf aan zet en kunnen op eigen kracht het gebruik van de trein en bus op afstanden boven globaal 40 kilometer met naar verwachting 50 tot 75% doen
Selectief groeiperspectief openbaar vervoer (streefbeelden, indicatief)
(exclusief het effect van eventuele aanpassing van studentenkaartcontract)
internationaal vervoer
nationaal en interregionaal vervoer 4 grote stadsgewesten
middelgrote stadsgewesten overig (landelljk gebied, kleine Stadsgewesten)
ontwikkelini
1
2010/15(400-600 (2) 150-175 175-200 125-1 50 80-100
I
met(1) cijfer voor gehele EU
(2) groei internationaal vervoer vanlnaarlvia Nederland
IV-gebruik 195=100)
ongewijzii beleid
(100-1 10) (90-1 10) ( 9 O
-
9 5 )(80-90)
modal split
15% (1)
20-25%
10-15%
5-10%
modal split OV 2010/15
met beleid ongewijzigd beleid (15%) (1) 25%
8-10% ( 5-7%)
25-35% (15-20%)
10-15% (7-10%)
3 - 6 % (3-6%)
toenemen. De orde van grootte wordt vooral bepaald door de kwaliteit, prijs en marketing van diverse rail- en busvervoerders op dit bovenregio- nale net.
De rnodal split van het openbaar vervoer zal gering kunnen wijzigen in het voordeel van het openbaar vervoer. Het openbaar vervoer kan in tegenstelling tot de afgelopen jaren ook op deze markt gaan meegroeien met de totale mobiliteits- groei. Op relaties met de Randstad zal het aandeel van het openbaar vervoer kunnen toenemen.
De capaciteitsvergroting van de railinfrastruc- tuur op de belangrijkste corridors en het bieden van een aantal nieuwe schakels in het spoorwegnet, zoals de Utrechtboog bij Amsterdam, de Hanzelijn en de HSL-lijnen, maakt deze groei mogelijk. Voor binnenlands vervoer ontstaat een samenhangend HSL- en IC-net.
Ondernemingen actief in het streekvervoer zullen met (midde1)lange afstandsbussen eveneens meer gaan participeren op deze markt. Het betreft dan vooral relaties waar de trein nu een slechte concurrentiepositie heeft en de vervoervraag voor treinvervoer te gering is. Het betreft relaties van periferie naar periferie, ontbrekende schakels in het spoorwegnet en de bediening van grotere plaatsen zonder station.
Vier grote stadsgewesten
In de vier grote stadsgewesten in de Randstad en de belangrijke corridors van en naar de grote stadsgewesten neemt het OV-gebruik de komende
15 tot 20 jaar substantieel toe.
Op sommige corridors zal het OV-gebruik in de spitsuren meer dan verdubbelen. Bijvoorbeeld van en naar Schiphol of op regionale hoofdassen van het verbindend OV-net waar sprake is van aanmerkelijke kwaliteitsverbetering en/of groot- schalige ruimtelijke ontwikkelingen (wonen enlof werken). Zo zal de huidige modal split op de corridor Amsterdam-Utrecht van circa 30% stijgen naar circa 50% en op de Coentunnel-corridor van 35% naar 45%.
De groei van het OV-gebruik zorgt er voor dat
- bij gelijktijdige demotivatie van het autogebruik - de modal split van het openbaar vervoer hier beetje bij beetje gaat toenemen. De automobiliteit neemt hier in absolute zin echter niet af, hoewel zij in de grote stadsgewesten echter duidelijk minder toeneemt dan elders.
Middelgrote stadsgewesten
In de kleinere stadsgewesten rond de grote vier stadsgewesten in de Randstad en daarbuiten zal sprake zijn van een gematigder groei van het regio- naal openbaar vervoer.
Ondanks uitvoering van het SVV-2, zal de rnodal split hier niet of nauwelijks ten gunste van het openbaar vervoer wijzigen; de almaar dalende tendens wordt wel gekeerd. De groei is geconcen- treerd op specifieke corridors.
De kleinere stadsgewesten in de nabijheid van de vier grote verstedelijkte gebieden in de Rand- stad profiteren van het pakket van maatregelen
1 5
rond de grote stadsgewesten en de versterking van het stadsgewestelijk vervoer over afstanden van 10 tot 40 kilometer.
Wat betreft de stadsgewesten buiten de Rand- stad zal vooral in verstedelijkte regio’s waar diverse middelgrote steden relatief dicht bij elkaar liggen, een gematigde groei van het openbaar vervoer realiseerbaar zijn.
Landelijke gebieden en kleinere stadsgewesten
In deze gebieden, op stille uren en verbindingen met weinig vervoervraag, is stijging van het OV-gebruik niet realistisch. De daling van het OV- gebruik is hier niet te keren, zelfs niet bij uitvoering van het SVV-2-beleid. Zonder dit beleid zou de trend aanzienlijk negatiever zijn geweest.
Dit betekent dat de modal split van het open- baar vervoer hier de komende jaren stelselmatig afneemt. Door de voortgaande groei van het autogebruik valt de modal split in deze gebieden de komende 15 tot 20 jaar verder ten gunste van de auto uit.
De vervoersstromen in deze gebieden zijn veel- al beperkt van omvang. O m hier een openbaar vervoer van enigszins concurrerende kwaliteit tot stand te brengen zou een onevenredige inzet van middelen voor infrastructuur en exploitatie, als- mede een regionaal flankerend beleid, nodig zijn.
Het op peil houden van de omvang van het collectief personenvervoer, deels door verschuiving van openbaar vervoer naar andere vormen van col- lectief vervoer, is nu al een hele toer.
Kansen liggen hier voor groei in het lange afstandsvervoer van en naar de Randstad en tussen verderaf gelegen stadsgewesten. Combinatie van (inter)regionaal vervoer met P+R/Transferia/taxi is hierbij aan de orde.
Totaal beeld
Een algehele verdubbeling van het OV-gebruik is realistisch noch haalbaar.
Het versneld uitgevoerde SVV-2-beleid en de grotere nadruk op selectieve inzet maken al met al een landelijke groei van het binnenlands openbaar vervoer mogelijk van circa 1 à 2% per jaar.
Hiermee komt een einde aan de daling van de laatste jaren. Voor alle duidelijkheid: de modal split zal landelijk bezien met het huidige beleids- pakket hooguit licht wijzigen ten gunste van het openbaar vervoer (bij uitvoering SVV-2), omdat de groei van het openbaar vervoer met 1-2% per jaar iets hoger ligt dan de gewenste beperkte toename van het autoverkeer in de periode 1995-2010, passend bij het SVV-2-streefbeeld.
Het gecombineerd gebruik van auto, openbaar vervoer en taxi zal aanmerkelijk toenemen.
De selectieve inzet van het collectief vervoer zal positief bijdragen aan het bereiken van milieu- doelstellingen en aan het vergroten van de ver- keersveiligheid. Hiervoor zijn onder meer van belang een betere bezettingsgraad en een groter aandeel van het railvervoer. Een efficiëntere benutting van het bestaande en nieuwe openbare en collectieve personenvervoer plus de inzet van nieuwe voertuigtechnologie, zal het milieuvoordeel van het collectief vervoer nog verder vergroten.
5 . 2 V E R S T E R K I N G B E R € / K B A A R H E / D S F U N C T I E
In de verstedelijkte gebieden en op een aantal relaties en corridors is het aandeel van het openbaar vervoer nu al hoog. Zo gaat 60 tot 80%
van de mensen per openbaar vervoer naar de binnensteden van de vier grote steden o m te werken, te winkelen of te recreëren. Van het verkeer van en naar het stadsgewest Amsterdam gaat 29% per openbaar vervoer. Voor relaties over het IJ is dit gemiddeld zelfs 43%. Daar waar de kwaliteit van het openbaar vervoer goed is - vergeleken met de auto - is een hoog OV-aandeel zichtbaar.
De bereikbaarheid van de mainports en belang- rijke stadsgewesten baart echter steeds meer zorgen. Het openbaar vervoer heeft het aanbod de afgelopen jaren onvoldoende op de veranderende vraag kunnen afstemmen. De groeiende verplaat- singsafstanden en het toenemende belang van nevencentra zijn onvoldoende beantwoord met een
Toe I i c h t i n g
In dit katern wordt een aantal indicatieve kaart- beelden gepresenteerd. Deze vormen een verbeel- ding van de beleidsaccenten van het ministerie van Verkeer en Waterstaat op (inter)nationale en (inter)regionale netwerken, alsmede de samenhang daartussen.
Deze kaartbeelden zijn nadrukkelijk indicatief, als voorzet voor de nadere discussie en uitwerking in nationaal en regionaal verband. Zie hiervoor de beleidsagenda in hoofdstuk 8.
De indicatieve kaartbeelden zijn gebaseerd op:
-
de huidige inzichten bij Verkeer en Waterstaat ten aanzien van verkeers- en vervoerproblemen op middellange termijn:-
het belang van de Mainports en de andere eco- nomische centra:-
de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen vanuit mobilíteitsoptiek op middellange termijn:-
huidige investeringsprogramma’s uit het MIT-
kansrijke verbindingen, incl. missing links;-
knooppunten binnen het openbaar vervoer en met individueel verkeer;In het verlengde hiervan zijn voorstellen ten aan- zien van verbindingen voor hoogwaardig regionaal openbaar vervoer van andere partijen opgenomen.
1997-2001;
Kaartbeelden
Kaart 1 geeft de verbeelding van het beleidsaccent 2 omtrent het het (inter)nationaal netwerk van het HSL/HST-netwerk op middellange termijn.
Aangegeven is het internationaal georiënteerde netwerk dat rond 2010/2015 kan ontstaan gezien de thans bestaande inzichten in de groei van de internationale mobiliteit. De hogesnelheidslijnen naar het zuiden en oosten vormen de ruggegraat van dit netwerk. De knooppunten in dit netwerk zijn een draaischijf tussen de netwerken op (inter)nationaal, regionaal en lokaal niveau. Zij zijn door hun uitstekende bereikbaarheid zeer geschikt voor geconcentreerde ruimtelijke ontwik- kelingen.
delijk tussen het (inter)nationale netwerk en de belangrijke verbindingen van het interregionale netwerk. Dit totale netwerk van belangrijke boven- regionale verbindingen wordt aangevuld met een aantal spoorlijnen van vooral regionaal karakter en een groot aantal aanvullende interregionale bus- verbindingen. Deze staan echter niet op de kaart aangegeven.
Op dit nationaal en interregionaal netwerk sluiten regionale netwerken aan. Prioriteit gaat uit naar de regionale netwerken in de Noord- en Zuid- vleugel van de Randstad, het gebied rond Utrecht- Amersfoort, alsook het verstedelijkte gebied Arn- hem-Nijmegen, Aandacht is daarnaast gewenst voor regionale netwerken in Zuid-Limburg, de Bandstad Twente, Eindhoven-Helmond en in het verlengde hiervan de Brabantse stedenrij en rond Groningen.
De kaarten 3 a tlm 3d geven voor de regionale net- werken in de Randstad en Arnhem-Nijmegen een indicatief beeld van belangrijke verbindingen van het regionale netwerk en OV-knooppunten. Ook is weergegeven op welke wijze een win-win-situatie kan worden bereikt ten aanzien van verkeer en ver- voer en ruimtelijke ordening in de diverse regio’s.
De verbindingen die deel uit maken van een samenhangend, hoogwaardig en frequent OV-net- werk staan in de diverse kaartbeelden aangegeven.
Missing links zijn eveneens opgenomen. Dit net- werk betreft verschillende soorten van hoogwaar- dig openbaar vervoer, zoals zware en lichte rail, alsmede hoogwaardige bus. Ook is aandacht gege- ven aan knooppunten van individueel verkeer en het openbaar vervoer.
Kaart 2 geeft de verbeelding van het beleidsaccent 1 en 2. Uit dit kaartbeeld wordt de samenhang dui-
passend OV-aanbod. Hierdoor is het autoverkeer sterk gestegen en zijn de fileproblemen o p het hoofdwegennet de afgelopen jaren verergerd. Ten opzichte van de auto heeft het openbaar vervoer op deze niveaus een kwaliteitsachterstand opgelopen.
Voor het gezond, economisch en leefbaar functioneren van de stedelijke centra is de beschik- baarheid van goed collectief personenvervoer van steeds groter belang. Dit belang neemt toe naar- mate de kwaliteit van de bereikbaarheid per auto stelselmatig afneemt en de hinder voor de leefomgeving groter wordt.
Het collectief personenvervoer moet voor de toenemende groep keuzereizigers een aantrekkelij- ker alternatief worden en daartoe op meer relaties van goede kwaliteit zijn. In situaties met voldoende vervoerpotentieel ligt hier bij uitstek de toekomsti- ge markt voor inzet van collectief personenvervoer.
De kwaliteitsverbetering van het openbaar vervoer zal zich dan ook nadrukkelijk dienen te richten op de wensen van deze groep mobilisten.
Samengevat brengt ons dat tot het formuleren van twee beleidsaccenten. Verkeer en Waterstaat beziet ze in onderling verband en wil ze ook als zodanig verder uitwerken.
Beleidsaccent 1
V E R S T E R K I N G VAN D E B E R E I K B A A R H E I D S F U N C T I E VAN H E T O P E N B A A R VERVOEK I N STERK V E R S T E D E L I J K T E G E B I E D E N .
H e t ministerie van Verkeer en Waterstaat e n de betrokken overheden brengen i n e n naar de verstede- lijkte regio’s hoogwaardige, (hoog)frequente, regio- nale OV-stelsels tot stand. Q u a rol en functie passen deze bij het overige, aanvullende en interregionale, stelsel v a n collectief vervoer. Deze regionale OV-stel- sels zijn een belangrijk onderdeel van het sarnenhan- gende verkeer- en vervoerstelsel d a t i n de nota Samen werken aan bereikbaarheid is geschetst e n dat m o e t leiden t o t kortere e n voorspelbare reistijden etz meer overstapmogelijkheden binnen het openbaar vervoer e n tussen de verschillende vervoerwijzen.
Onder hoogwaardig regionaal openbaar vervoer wordt daarbij verstaan:
- een samenhangend netwerk, inclusief regionale spoordiensten;
- voldoende knooppunten tussen diverse vormen van collectief en individueel vervoer (auto, fiets, taxi, bedrijfsvervoer, openbaar vervoer);
- met concurrerende reistijden ten opzichte van de auto boven 5 à 10 km;
- met frequente voorzieningen in drukke uren;
- met een betaalbaar tarief en marktgericht tarief- stelsel;
- dat betrouwbaar functioneert;
- dat comfortabel is in gebruik;
- en door de combinatie van een aantrekkelijk imago en logisch concept goed ‘verkoopbaar’ is.
Stimulerende factor in dit geheel is het tweede beleidsaccent.
Het huidige infrastructuurprogramma legt de komende jaren accent op de aanleg van snelle en concurrerende internationale railverbindingen naar het zuiden en oosten. Dit versterkt de ruimte- lijke samenhang en de ontwikkeling van knoop- punten daarbinnen van de gehele centrale steden- ring.
Beleidsaccent 2
VERSTERKING VAN DE NATIONALE COMPONENT VAN D E HSL.
Hoofdlijn is d a t Verkeer e n Waterstaat niet andere betrokken ministeries en (nzarkt)partijen de rnoge- lijkheden en kansen, die ontstaan door de aanleg v a n H S L - Z u i d en HSL-Oost als hoogwaardig (inter)- nationaal vervoerstelsel, versterkt e n benut voor de r u i m telijk- econ om isc he s tructu t i r e n p o ten ties van de mainports en economische centra.
Deze twee beleidsaccenten geven gezamenlijk een belangrijke meerwaarde aan de kwaliteit van het totale netwerk. De ontwikkeling van een frequent, comfortabel en snel railvervoersysteem tussen de grote knooppunten binnen de Randstad en knoop- punten op de centrale stedenring wordt stapsge- wijs gerealiseerd. Dit betekent een marktconforme invulling van een ARGUSIMetropolitaanachtig vervoerconcept, zij het met een andere uitwerking in infrastructuur en snelheid.
17
5 . 3 H E R O R I Ë N T A T I E O P S O C I A L E F U N C T I E
Op bepaalde tijden en plaatsen uit de mobiliteits- behoefte zich steeds minder in een vraag naar collectief vervoer. Deze ontwikkeling tekent zich al enige tijd af, niet alleen in de niet verstedelijkte gebieden, maar ook in de stedelijke gebieden in de avonduren en het weekeinde. Een verandering in dit patroon wordt niet verwacht. Een verklarende factor hiervoor is het toenemende auto- en rijbe- wijsbezit in combinatie met beperkte bereikbaar- heids- en leefbaarheidsproblemen op die tijden en plaatsen.
De inzet van traditioneel openbaar vervoer in de zin van techniekkeuze en exploitatievorm is in die gevallen zeer kostbaar en ondoelmatig en der- halve op termijn niet overal en altijd houdbaar. De marktomstandigheden en een efficiënte benutting van exploitatiemiddelen vragen om een betere afstemming van collectieve voorzieningen op die afnemende vraag. Marktgericht werken, met aandacht voor rendement, en een exploitatie- bekostiging op basis van prestaties, dwingen vervoerbedrijven tot deze benadering.
De sociale functie van het collectief vervoer- systeem lijkt hierdoor in het geding. Met het oog hierop is een vorm van collectief vraagafhankelijk vervoer ontwikkeld.
Dit leidt tot de formulering van het derde beleidsaccent.
Beleidsaccent 3
BEHOUD VAN DE SOCIALE FUNCTIE, WAAR DE ROL VAN HET OPENBAAR VERVOER WIJZIGT DANWEL VERMINDERT, DOOR BEVORDERING VAN VRAAGAFHANKELIJK, KLEINSCHALIGER, COLLECTIEF VERVOER.
Hoofdlijn is d a t Verkeer e n Waterstaat accepteert dat op e n baar vervoervo o rzien i nge n w o rd e n gewijzigd danwel geschrapt, o n d a n k s d e sociale f u n c t i e v a n het systeem. D a a r waar OV-voorzieningen wegvallen k a n een aanvaardbaar en passend niveau van voorzieningen worden geboden door d e inzet v a n collectief vraagafliatikelijk vervoer. De decentrale overheden krijgen d a a r o m d e beschikking over een
hierbij aansluitend i n s t r u m e n t a r i u m v a n exploitatie en aanbesteding.
Bij collectief vraagafhankelijk vervoer gaat het om een op afroep beschikbaar vervoersysteem zonder vaste dienstregeling, dat binnen bepaalde tijdsmar- ges en mogelijkheden zorgt voor deur-deur of hal- te-deur vervoer. Zo'n systeem met een verbeterde service rechtvaardigt een iets hogere prijs.
