6 . 1 B E L E I D S A C C E N T I
V E R S T E R K I N G VAN DE BEREIKBAARHEIDSFUNCTIE VAN HET O P E N B A A R VERVOER I N S T E R K VERSTEDELIJ KTE GEBIEDEN
H e t miriisterie v a n Verkeer en Waterstaat e n de betrokken overheden brengen i n en naar de verstede- lijkte regio’s hoogwaardige, {hoog)frequente, regio- nale OV-stelsels tot stand. Q u a rol en f ~ i n c t i e passen deze bij het overige, aanvullende e n interregionale stelsel v a n collectief vervoer. Deze regionale OV- stelsels zijn een belangrijk onderdeel van het samen- hangende verkeer- e n vervoerstelsel dat i n de nota S a m e n werken aan bereikbaarheid is geschetst en d a t moet leiden tot kortere en voorspelbare reistijden en meer overstapmogelijkheden binnen het openbaar vervoer e n tussen d e verschillende vervoerwijzen.
De potentiële vraag naar collectief vervoer zit vooral in de stadsgewesten. Analyse van de bereik- baarheidsproblematiek maakt duidelijk dat een zorgvuldige uitbouw van hoogwaardige OV-voor- zieningen, inclusief de benodigde infrastructuur, nodig is. Alleen zo kan de bereikbaarheid van de verstedelijkte gebieden en de mainports met hun grote economische belang, worden gegarandeerd.
De kwaliteit van het openbaar vervoer moet beter op deze vraag worden afgestemd. Voor regionale OV-concepten wordt nu al een aantal mogelijke onderdelen onderzocht. Zoals: Rand- stadrail, Randstadspoor, Regionet, sternetten rond Amsterdam en Rotterdam/Den Haag en het totstandbrengen van hoogwaardige buscorridors.
Verkeer en Waterstaat is hierbij nauw betrokken.
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat streeft daarbij nadrukkelijk naar ruimtelijke ontwikkelingen langs hoogwaardige OV-assen in voldoende dichtheden en met menging van functies (wonen, werken, voorzieningen, recreëren). Hierdoor wordt een win-win-situatie tussen mobiliteitsdoelen en ruimtelijke ontwik- keling bereikt.
Een verdere versterking van het regionaal openbaar vervoer is niet alleen nodig in de Rand- stad en haar diverse vleugels. Het gaat in mindere mate en op een kleinere schaal, ook om de verste-
delijkte gebieden Arnhem-Nijmegen, de Brabantse stedenrij, de Bandstad Twente, Zuid-Limburg en Groningen. Deze versterking is niet alleen nodig om in die stadsgewesten de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen te kunnen realiseren. Zij is ook nodig om te voorkomen dat daar op termijn net zulke mobiliteitsproblemen als in de Randstad ontstaan. Bovendien kan het bovenregionale stelsel alleen goed functioneren als ook buiten de Rand- stad goede aanvullende netwerken bestaan. De omvang van de vervoersstromen brengt met zich mee dat deze netwerken vooral zullen bestaan uit een kwalitatief verbeterd busprodukt en innovaties daarvan. Ook light rail kan bij voldoende vervoer- stromen aan de orde zijn. Voorkomen moet echter worden dat hier opnieuw een aanbodbenadering ontstaat, gebaseerd op imago en status en voorbij- gaand aan de eigenlijke marktpotentie van hoog- waardig vervoer in deze gebieden.
Samenhangend verbindend stelsel
In de Randstad zal vooral het railvervoer een pro- minente rol spelen in de toekomstige mobiliteit.
Het zal ook een structurerende invloed hebben op de verdere ruimtelijke ordening. Dit type vervoer immers maakt een snelle, efficiënte, veilige en milieuvriendelijke afwikkeling van grote vervoer- stromen mogelijk. Dit geldt ook voor een aantal hoogwaardige buscorridors. In geval van regio’s en verbindingen met minder grote vervoerstromen is sprake van betere benutting en uitbreiding van het (hoogwaardige) busnetwerk, in combinatie met een beter gebruik van het spoorwegnet.
Het beleid wordt allereerst gericht op een andere benutting van de bestaande capaciteit (infrastructuur en voorzieningen), daarna gevolgd door een eenvoudige uitbreiding dan wel kwali- teitsverbetering. Het vervoer dient kwalitatief hoogwaardig en efficiënt te geschieden, onder andere door hoge frequentie, voldoende stations/haltes en knooppunten met aansluitend collectief en individueel vervoer.
Versterkte aandacht is noodzakelijk voor voldoende en kwalitatief hoogwaardige knoop- punten binnen het regionaal netwerk en tussen
19
dit netwerk en het (inter)nationaal stelsel (HSL, trein en bus).
Aansluitend vervoersysteem
Op de regionale stelsels sluiten zowel aanvullend stedelijk openbaar vervoer aan als diverse andere modaliteiten. Van meet af aan wordt rekening gehouden met mogelijkheden en eisen die aan het regionaal OV-netwerk worden gesteld vanuit een multimodaal personenvervoersysteem.
In de toekomst wordt het fijnmazig netwerk van aanvullende voorzieningen meer divers. Onder andere met inzet van taxi's, nieuwe technieken (zoals people movers) en een beter op de vraag afgestemd ontsluitend OV-stelsel (bus en waar aanwezig tram). Een weldoordacht P+R/Transfe- rium-concept - met logische transferpunten op het hele traject - is hiervan een essentieel onderdeel.
inzet light rail en innovatieve systemen
Nieuwe vervoerconcepten en vervoertechnieken geven een toegevoegde kwaliteit aan bestaande deelsystemen. Het gaat dan bijvoorbeeld om light- rail-toepassingen, automatische vervoersystemen in aansluiting op OV-knooppunten en nieuwe technologie die betere benutting van bestaande infrastructuur en voorzieningen mogelijk maakt.
Hierdoor kunnen nieuwe regionale markten worden aangeboord en ontstaat een efficiënter vervoersysteem met hoge kostendekkingsgraad.
De beoogde kwaliteit, aard en omvang van vervoerstromen en de exploitatiemogelijkheden van het bestaande stelsel zullen bepalend zijn voor de inzet van light rail en automatische systemen.
Light rail is geen panacee voor alle kwalen.
Waar zinvol ingezet biedt het volgens Verkeer en Waterstaat, evenals in het buitenland, kansrijke mogelijkheden. Light rail is een middel om de exploitatie en financiële positie van onrendabele spoorlijnen te verbeteren. Verder biedt het, in diverse denkbare verschijningsvormen, ook moge- lijkheden voor een meer attractieve, frequentere en efficiëntere exploitatie en benutting van raillijnen binnen de Randstad en rond stadsgewesten daar- buiten (spoor, metro/sneltram en tram).
De huidige ruimtelijke structuur is veelal nog onvoldoende op de potenties van bestaande spoor- lijnen afgestemd. Besluitvorming over uitbreiding enlof nieuwe infrastructuur, nieuwe stations en light-rail-haltes, kan niet los worden gezien van gelijktijdige ruimtelijke ontwikkelingen. Dit laat onverlet dat vervoerbedrijven op de huidige infrastructuur light rail-exploitatie kunnen starten.
Zoals gezegd, waar dat zinvol is gezien de vervoer- stromen en de mogelijkheden tot integratie met een gewijzigd busnet.
Wat betreft automatische vervoersystemen is er van alles in beweging. Steeds meer nieuwe systemen zijn beschikbaar, voor uiteenlopende omstandigheden. Bijvoorbeeld people movers en geleidingssystemen voor bussen. Evenals bij light rail bepalen ook hier de regionale marktom- standigheden de mogelijkheden van automatische vervoersystemen en bijpassende investeringen.
Regionaal maatwerk geboden
Hoe de diverse regionale netwerken er exact uit gaan zien en welke techniek(en) in aanmerking komen is onder meer afhankelijk van de regionale mobiliteitsdoelstellingen en de bereikbaarheids- problemen op het wegennet (hoofdwegennet en overig wegennet). Verder zijn hierbij van belang de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen, de grootte van vervoerstromen, de mogelijkheden voor betere benutting en de gewenste kwaliteit in relatie tot een goede kosten-batenverhouding.
Indicatieve kaartbeelden van de beoogde regionale netwerken in de prioritaire sterk verste- delijkte gebieden worden gegeven in het midden- Waterstaat overeenstemming zoeken met andere betrokkenen.
Meer investeringen nodig
Verkeer en Waterstaat is zich er van bewust dat in
...
Ministerie van Verkeer en Waterstaat Informatie en Documentatie Postbus 20901
2500 EX Den Haag
Tel. 070-3517086 / Fax. 070-3576430
de grote stadsgewesten sprake is van een opgave van benutten en bouwen, opdat een kwaliteits- prong van het stadsgewestelijk OV-netwerk wordt bereikt. Dit vergt nog zeer aanzienlijke investe- ringen, zelfs wanneer wordt gestreefd naar betere benutting van het bestaande netwerk en relatief eenvoudige infrastructuuroplossingen worden gekozen. Met de huidige plannen zal het bestaande netwerk naar verwachting ook rond 2005 capaci- teits- en kwaliteitstekorten hebben.
De onlangs gepresenteerde plannen van de decentrale overheden in de Randstad onderstrepen nog eens de aanzienlijke investeringsbehoefte die er bestaat. Daarin zullen keuzes gemaakt moeten worden, zowel qua gewenste OV-oplossing, als qua fasering.
Verkeer en Waterstaat kiest voor de volgende benadering om in gesprek met de regionale over- heden in de Randstad en overige stadsgewesten te komen tot keuzes en investeringen. Hierbij bestaat nadrukkelijk ook aandacht voor gedachtenwisse- ling tussen de overheden en vervoerbedrijven.
Allereerst is op korte termijn een betere en efficiëntere benutting van het bestaande OV-net- werk aan de orde. Dit met inbegrip van kleine en reeds in aanleg zijnde infrastructuur. Het gaat dan zowel om een betere benutting van de al bestaande deelsystemen (stad, streek, spoor) als om het geheel ervan. Een beschouwing over huidige deel- systemen heen is hierbij vereist, zowel van overhe- den als van betrokken vervoerders.
Biedt dit onvoldoende soelaas dan volgt een vergelijkbare aanpak, met investeringen in struc- tuur- en kwaliteitsverbetering. Hierbij wordt ook rekening gehouden met de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen.
Efficiënte vervoerafwikkeling geboden
Verkeer en Waterstaat meent dat de decentrale overheden met de besteding van exploitatiegelden en de inzet van het aanbestedingsinstrument belangrijke sleutels in handen hebben om te komen tot een marktgericht en efficiënt vervoersysteern.
Maatregelen tot betere benutting van de
bestaande exploitatiegelden en OV-netwerken zijn een verantwoordelijkheid van de regio’s en de ver- voerbedrijven. Gelet op de marktkansen en ver- voerstromen zijn ook hier keuzes aan de orde.
Verkeer en Waterstaat stimuleert dergelijke maatregelen door daarmee bereikte vervoergroei te belonen. Vanzelfsprekend wordt getracht het ver- voer zodanig af te wikkelen dat dit past bij het beleid tot vermindering van subsidie per reizigers- kilometer.
Het ministerie spreekt de decentrale overheden en vervoerbedrijven nadrukkelijk aan op het maken van zulke keuzes. Er zijn volop kansen hiertoe, waarvoor ook in het Kabinetsstandpunt naar een sterker stads- en streekvervoer nadrukkelijk aan- dacht is gevraagd. Te denken valt aan: meer directe lijnvoering, ontwerpen van creatieve dienstregelin- gen, wijzigen van het lijnennet en creëren van aan- vullende netwerken in stille uren.
Belonen van vervoergroei
Een groot deel van het regionaal openbaar vervoer zal, ondanks verdergaande efficiëntie en inves- teringen in infrastructuur, nooit volledig kosten- dekkend zijn. Voor het regionaal vervoer zal, gezien de gewenste grotere rol van het openbaar vervoer in en rond stadsgewesten, sprake zijn van enige groei van exploitatiebudgetten. Over het geheel is de groei van de exploitatiemiddelen beperkt. Consequentie is ook dat via een te ontwikkelen regiobekostigingsysteem, vervoerpre- staties worden gehonoreerd en dat beschikbare exploitatiemiddelen meer marktconform en geïn- tegreerd op regionale schaal worden ingezet.
Een dergelijk systeem genereert het gewenste strategische marktgedrag van de zelfstandige vervoerbedrijven, zodat de concurrentiepositie ten opzichte van de auto verbetert. Het schaarse geld wordt zo beter benut voor verbindingen die wel een markt hebben, zowel op het spoornet, als in het stads- en streekvervoer.
Bovendien is er telkens sprake van een afweging tussen de wijze van infrastructuuroplos- singen en de exploitatiemogelijkheden (lichte/
2 1
zware-rail, snelle bus en dergelijke). Verkeer en Waterstaat zal op de korte termijn initiatieven ontplooien om te komen tot een betere regionale exploitatiebekostiging. Als eerste stap hiertoe wordt in 1998 een nieuw regiobekostigingsysteem voor stads- en streekvervoer van kracht. De regio- nale betrokkenheid wordt vergroot. Daardoor zullen nieuwe mogelijkheden en verdere stappen, onder meer om regionaal spoorvervoer hier onder te brengen, intensief worden besproken alvorens keuzes te maken.
Verbetering aanbod openbaar vervoer niet los zien van vraag
In het overleg met betrokkenen wil Verkeer en Waterstaat kwaliteitsverbetering van het openbaar vervoer hand in hand laten gaan met maatregelen in flankerende zin. Dit om de doelmatigheid van extra voorzieningen en investeringen in de OV-infrastructuur te vergroten.
Alleen als de ruimtelijke ordening en in- richting zich op de OV-netwerken richten, kan een vervoerconcept rendabel en concurrerend met de auto zijn. Verkeer en Waterstaat zet dan ook nadrukkelijk in op het benutten van bestaand stedelijk gebied voor ruimtelijke ontwikkelingen (meervoudig en intensief ruimtegebruik, functie- menging, locaties langs bestaand openbaar vervoer).
De decentrale overheden worden nadrukkelijk aangesproken op de eigen mogelijkheden om het OV-netwerk doelmatiger te laten functioneren.
Het gaat dan om het maken van keuzes en stellen van prioriteiten bij besteding van exploitatiegeld voor het invullen van de bereikbaarheidsfunctie van het openbaar vervoer.
ecorioniische structtiirr en potenties van de rnainporls en economische centra.
Verbetering van het HSL-netwerk is van eminent belang om een goede internationale bereikbaar- heid te garanderen en te voldoen aan verantwoorde groei van de luchtvaart. De aanleg van een HSL-netwerk dat de twee mainports in de Randstad hoogwaardig met elkaar verbindt en dat de centrale stedenring in ons land verbindt met het buitenland biedt kansen voor een ruimtelijk- economische ontwikkeling op de HSL-knoop- punten in de centrale stedenring. Hierop zal tijdig ingespeeld worden ter versterking van het effect van deze ontwikkelingen. Gaandeweg wordt dan een ontwikkeling in gang gezet naar een frequent, snel en comfortabel railnetwerk tussen de belang- rijkste knooppunten in de Randstad en op de cen- trale stedenring, aansluitend op de marktbehoefte.
Binnen de Randstad - tussen Den Haag/
Rotterdam en Utrecht - en op de verbindingen naar Eindhoven, Oost- en Noord-Nederland zijn er mogelijkheden en wensen voor verdere kwaliteitsverbetering. Dit in combinatie met een geconcentreerde ruimtelijke ontwikkeling van de centra in aansluiting op deze (inter)nationale hoofdtransportassen en de HSL-verbindingen.
Door het goed ordenen van de omgeving en het aanbrengen van samenhang tussen de verschil- lende vervoernetwerken hoeft de economische stimulans niet gepaard te gaan met nieuwe bereik- baarheidsproblemen en herhaling van fouten uit het verleden.
Benut economische uitstraling HSL-stations
De benutting van de ruimtelijk-economische potentie van HSL/HST-stations (HST-O en HSL-Z) verdient topprioriteit. De hoge investeringen voor dit railsysteem krijgen hierdoor hun verlangde nevenwerking. Daarbij gaat het niet enkel om de Randstad.
Het HSL-net sluit de Randstad en de mainports optimaal aan op de internationale corridors, maar ook op de overige stedelijke knooppunten aan de centrale stedenring. Door een verstandige knoop- puntstrategie rond de HSL-lijnen komen ook
andere steden dan Amsterdam en Rotterdam bi nen de invloedssfeer van deze structurerende ver- bindingen. Daardoor kan dit net ook de ruimtelijk-economische potentie van de centrale stedenring versterken. Het lopende programma vormt hiervoor de opmaat (HSL-Z, BTR en HST-O). Op langere termijn zijn aanvullende investeringen nodig terwille van de snelheid en capaciteit van de betreffende railcorridors en knooppunten.
Middels een goede aansluiting op regio- nale netwerken kan het aantal HSL-stations beperkt blijven. Dit versterkt de kwaliteit van het HSL-net.
Beter samenspel internationaal en nationaal netwerk
Een sterke samenhang tussen het HSL- en Inter- city-net vergroot de kansen voor het binnenlands railvervoer. Hierop moet worden ingespeeld door middel van gerichte investeringen en extra aandacht van de vervoerders voor de vormgeving van het netwerk. De HSL-Z en HST-O betekenen een kwaliteitsprong voor het gehele netwerk en dragen flink bij aan een imagoverbetering van het openbaar vervoer in Nederland.
In het middenkatern wordt een indicatief beeld van een kansrijk concept gegeven. Het minis- terie van Verkeer en Waterstaat wil dat met andere departementen, overheden en vervoerders nader uitwerken.
Verdere uitbouw HSL-netwerk op lange termijn
Mobiliteitsontwikkelingen binnen Europa op (midde1)lange termijn geven aan dat, na benutting van de mogelijkheden van de HSL-Zuid en HST-Oost, tevens de kwaliteit van de verbinding van de Randstad met Berlijn en Scandinavië1 Noord-Duitsland verder dient te worden verhoogd.
Hiervoor zijn diverse corridors en technieken denkbaar. Verkeer en Waterstaat gaat hier de komende tijd, samen met andere betrokkenen, studie naar doen. Corridors die hiervoor in aanmerking komen zijn de HSL-O via het Ruhr- gebied, via de Noordtak van de Betuweroute, via Amersfoort-Twente, via de HamelijdTwente of
via een nieuwe verbi ding van de Randstad naar Friesland en Groningen.
Benodigde investeringen
Het benutten van de HSL-stations brengt aanzien- lijke investeringen van overheden en marktpartijen uit de onroerendgoedsector met zich mee.
Dat wordt onder meer duidelijk bij plannen ten aanzien van Utrecht Centraal en de Zuidas bij Amsterdam. De omvang en complexiteit hiervan vragen om een nauwe samenwerking van alle betrokken overheden en marktpartijen (onder andere NS vastgoed).
Het creëren van een goede kwaliteit van de HSL-stations en een adequate aansluiting op het regionale en nationale stelsel is voor Verkeer en Waterstaat een uitgangspunt. Ook is aandacht ver- eist voor de bereikbaarheid van deze knooppunten met individueel vervoer als voor- en natransport op internationale reizen.
Samen met andere betrokkenen wordt gemikt op een hoogwaardige en betaalbare kwaliteit van de stationsomgeving. Het moeten knooppunten van internationale allure worden, gekenmerkt door een intensief, meervoudig ruimtegebruik van de directe omgeving.
Exploitatie Is winstgevend
De vervoermarkt en de exploitatie ervan vragen verder geen overheidsbemoeienis. Wel is aandacht vereist voor de spelregels voor toelating van railvervoerders tot het net.
6 . 3 B € L E I D S A C C € N T 3
BEHOUD VAN DE SOCIALE FUNCTIE, WAAR DE ROL VAN HET OPENBAAR VERVOER WIJZIGT DANWEL VERMINDERT, DOOR BEVORDERING VAN VRAAGAFHANKELIJK, KLEINSCHALIGER, COLLECTIEF VERVOER.
Hoofdlijn is d a t Verkeer en Waterstaat accepteert d a t openbaar vervoervoorzieningen worden gewijzigd danwel geschrapt, ondanks de sociale f u n c t i e van h e t systeem. D a a r waar OV- voo rzien i ngen wegva Ileri k a n een aarivaardbaar en passend niveau vari
23
voorzieningen worden geboden door de inzet van collectief vraagajhankelijk vervoer. D e decenirale overheden krijgen daarom de beschikking over een hierbij aansluitend instrumentarium van exploitatie en aanbesteding.
Kleinschalig CPV komt in de plaats van openbaar vervoer
Verkeer en Waterstaat ziet het behoud van de sociale functie op die plaatsen waar openbaar vervoer niet langer houdbaar is, vooral als een organisatorische opgave. Als de kunst om het vervoer kleinschaliger en flexibeler te managen en uit te breiden. Op een zeer beperkt aantal hoofdas- sen buiten de stedelijke gebieden wordt door de omvang van de vervoersstromen nog traditioneel openbaar vervoer geboden, in aansluiting op het interregionaal en nationaal OV-netwerk. De rest van het netwerk is vraaggestuurd, door onder andere belbussen en taxi’s. Dit lokaal en regionaal maatwerk geeft een kwalitatief goede invulling van de sociale functie, zij het tegen iets hogere reiskos- ten. Deze zijn gerechtvaardigd door het deur- tot-deur/halte-vervoer.
Maatwerk door regionale overheid
De regionale overheden zijn primair verantwoor- delijk voor dit vervoer-op-maat. Zulk aanbod kan immers niet los worden gezien van het openbaar vervoerstelsel, dat op basis van aanbesteding in de regio aanwezig is.
Voor een deel van de specifieke doelgroepen worden onder andere uit gemeentebudgetten steeds meer lokale initiatieven ontplooid (WVG- gelden, ook voor bejaarden; scholierenvervoer in landelijke gebieden). Het MDW-traject (Markt- Deregulering-Wetgeving) van het ministerie van Economische Zaken verruimt de mogelijkheden voor vervoerondernemingen die niet-openbaar collectief personenvervoer aanbieden, zoals de taxibranche.
Infrastructuur in de vorm van soft- en hardware
Een goede afstemming van kleinschaliger collectief personenvervoer op het OV-netwerk vereist adequate voorzieningen bij de overstap. In plaats
van busstations is meer en meer sprake van
“wisselplaatsen” tussen taxi’s, kleine busjes en dergelijke, en het reguliere openbaar vervoer op hoofdassen. De vormgeving en inrichting van dergelijke plaatsen wordt afgestemd op gebruik met andere voertuigen en goede informatievoor- zieningen voor en tijdens de reis over de mogelijk- heden van het collectief vervoer in combinatie met het openbaar vervoer. Telematicavoorzieningen zijn daarom een essentieel element bij dergelijke
“wisselplaatsen”, evenals goed toegankelijke reis- informatie voor vertrek.
Brede exploitatiebekostiging collectief en openbaar vervoer
Een bekostigingsysteem dat de bovenbedoelde ontwikkelingen mogelijk maakt en stimuleert is van groot belang. Verkeer en Waterstaat heeft al het initiatief genomen tot het ontwerpen van een regiobekostigingsysteem, uitgaande van vrijheid van tarief. Dit stelt regionale overheden straks in staat om zulke netwerken op te zetten. Op basis van verschillende, denkbare uitvoeringsmodellen wordt de komende jaren vervolgens - na overleg -
een breed bekostigingsysteem tot stand gebracht.
een breed bekostigingsysteem tot stand gebracht.