Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer OPTA/EGM/2001/201146
Datum Onderwerp Bijlage(n)
10 mei 2001 OPTA-vervolgadvies 'zero base' A en B
Geachte mevrouw De Vries,
In uw brief van 12 april 2001 (kenmerk: DGTP/01/2089) vraagt u het college een vervolgadvies uit te brengen over de alternatieve verdelingsmethodiek (hierna: nieuwe opzet) van de ‘zero base’-frequentieverdeling, zoals die is omschreven in het advies van de commissie Bouw1 (hierna: advies-Bouw). Een eerder advies over de oude opzet2 van de frequentieverdeling is door het college
uitgebracht op 1 december 2000 (kenmerk: OPTA/S&C/2000/203317). Gezien de sterk gewijzigde opzet van de verdeling, onderschrijft het college de zin van een vervolgadvies. In het onderhavige
vervolgadvies zal niet meer worden ingegaan op de in het eerdere advies genoemde aspecten: toegang tot omroepzendernetwerken, het medegebruik van antenne-opstelpunten, delen van antennesystemen en de relatie tussen publieke en commerciële omroepen. Ten aanzien van deze aspecten is niets veranderd en wordt verwezen naar het eerdere advies.
Het college ziet het kort gezegd als zijn missie om bestendige concurrentie in de telecommunicatie- en postmarkten te stimuleren en bij onvoldoende concurrentie eindgebruikers te beschermen. De opzet van de ‘zero base’-frequentieverdeling zal het college daarom met name beoordelen op basis van de mate waarin deze verdeling bijdraagt aan een zo groot mogelijke mate van concurrentie op de relevante markt. Bij de ‘zero base’-frequentieverdeling is de relevante markt de markt voor draadloze radio-omroepdiensten. Hoewel het gaat om een omroepmarkt, dus strikt gesproken niet om een onderdeel van de telecommunicatiemarkt, ziet het college voldoende raakvlakken met zijn taken en missie. Telecommunicatie- en omroepmarkten vertonen immers een toenemende convergentie. Ook zijn
1 Advies van de Commissie Commerciële Radiofrequenties, 23 maart 2001 (www.minvenw.nl).
2 Oude opzet zoals omschreven in het ‘kabinetsstandpunt herverdeling radio-omroepfrequenties (zero-base)’,
19 mei 2000.
Ministerie van Verkeer en Waterstaat Staatssecretaris Verkeer en Waterstaat Mevrouw drs. J.M. de Vries
Postbus 20901
er raakvlakken met het toezicht van het college op draadgebonden omroepnetwerken (toegang tot de kabel).
Samenvatting
In het onderhavige advies adviseert het college om af te zien van de verdeling volgens de nieuwe opzet en de verdeling uit te voeren conform de oude opzet. De redenen daarvoor zijn kort samengevat: de ongewenste voorkeursbehandeling van bestaande partijen, de relatief minder goede keuze van het aantal en de omvang van de vergunningen en de verdelingsmethode, die grote nadelen kent. Structuur
Dit advies is als volgt opgebouwd. Eerst zal worden ingaan op het belang en doel van deze
frequentieverdeling. Het tweede onderdeel handelt over de basisgedachte van de nieuwe opzet: de voorkeursbehandeling van bestaande partijen. Het derde onderdeel gaat over het aantal en de omvang van de vergunningen. Het vierde onderdeel gaat over de veiling als verdelingsmethode in het
algemeen. Het vijfde onderdeel behandelt de nieuwe verdelingsmethode. Tot slot wil het college een opmerking maken over de algemene stand van zaken rond frequentieverdelingen.
Belang en doel van deze frequentieverdeling
Belang
Een goede frequentieverdeling is van cruciaal belang voor het ontstaan van een efficiënte
marktwerking. De reden daarvoor luidt als volgt. Voor het aanbieden van draadloze radio-omroep is uiteraard frequentieruimte noodzakelijk. De hoeveelheid frequentieruimte voor draadloze radio-omroep is beperkt. Frequentieruimte is daarmee voor de draadloze radio-omroep een noodzakelijk en schaars goed. Dit betekent dat slechts een beperkt aantal partijen op deze markt actief kan zijn, zodat het gaat om een markt die van nature een oligopolistisch karakter heeft. Markttoetreding en uittreding vindt in beginsel3 slechts plaats bij het verdelen van frequentieruimte (vergunningverlening). Na deze verdeling zijn de spelers op deze markt gedurende de looptijd van de vergunningen (8 jaar) een gegeven,
waarmee de marktstructuur grotendeels is bepaald. Om die reden is juist de frequentieverdeling zo belangrijk.
Doel
Gezien het bovenstaande is het voor het ontstaan van een efficiënte marktwerking4 cruciaal, dat de vergunningen worden verkregen door de partijen die daar het meeste aan bijdragen. Naar de mening
3 Het overdragen van een vergunning van de ene naar de andere partij tijdens de looptijd van de vergunning, is
mogelijk na toestemming van de minister.
4 Onder een efficiënte marktwerking wordt verstaan een markt waarin de som van consumentensurplus en
producentensurplus maximaal is. De economische wetenschap spreekt in dit geval van economische efficiëntie of
van het college dient het doel van de verdeling dan ook te zijn, dat de meest efficiënte toetreding plaatsvindt.
Met het bovenstaande lijkt uitsluitend een zo groot mogelijke economische efficiëntie te worden beoogd. De kritiek zou dan ook kunnen zijn dat er meer is dan dat, bijvoorbeeld: de maatschappelijke waarde. Men kan bijvoorbeeld maatschappelijke waarde hechten aan een grote mate van pluriformiteit van het zenderaanbod. Het zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat een situatie van maximale efficiëntie naar verwachting niet leidt tot de gewenste pluriformiteit. Het college erkent dat het maatschappelijk belang en economische efficiëntie niet altijd in elkaars verlengde hoeven te liggen. Indien de overheid met het oog op een bepaald maatschappelijk belang - zoals bijvoorbeeld pluriformiteit - bepaalde voorwaarden aan de verdeling c.q. de vergunningen wil stellen, dan dient dat maatschappelijk belang echter wel expliciet te worden gemaakt. Als het maatschappelijk belang vereist dat één van de commerciële omroepen een nieuwszender is, dan kan één van de pakketten worden bestemd voor een nieuwszender. Het maatschappelijk belang is dan een randvoorwaarde van de verdere verdeling. Dat het maatschappelijk belang in beginsel leidt tot een minder economisch efficiënte verdeling, is dan een bewuste politieke keuze. Binnen deze randvoorwaarden dient bij de verdere verdeling echter wel te worden gestreefd naar een maximale economische efficiëntie.
Voorkeursbehandeling van bestaande partijen
De nieuwe opzet die is gedefinieerd in het advies-Bouw, is ontstaan naar aanleiding van bezwaren zoals verwoord in de motie-Wagenaar5. Deze bezwaren hebben betrekking op het feit dat de voorgenomen veiling nadelen met zich kan brengen voor bestaande partijen en hun luisteraars en dat daardoor maatschappelijke en economische belangen in het geding zijn. Het gaat daarbij met name om het aspect dat bestaande partijen hun activiteiten mogelijkerwijs niet kunnen continueren op hun huidige kernfrequenties. Op grond van deze bezwaren krijgen bestaande partijen in de nieuwe opzet een voorkeursbehandeling en wordt het aantal en de omvang van de te verdelen frequentiepakketten aangepast. Een dergelijke voorkeursbehandeling zal, zoals het advies-Bouw ook verwoordt, “… ten koste gaan van de mogelijkheden van nieuwkomers.”
Het college acht het vreemd dat bewust wordt gekozen bestaande partijen een voorkeursbehandeling te geven ten koste van de mogelijkheden van nieuwkomers. Het college is van mening dat het creëren van zoveel mogelijk gelijke kansen - een gelijk speelveld - voor bestaande en nieuwe partijen resulteert in toetreding van de meest efficiënte partijen en daarom een uitgangspunt zou moeten zijn bij een verdeling. Bestaande partijen hebben in het algemeen een sterkere positie dan nieuwkomers. Zij hebben immers reeds een merknaam, infrastructuur en lokale kennis en ervaring. Uitgangspunt bij een verdeling zou dan ook moeten zijn dat toetredingsdrempels voor nieuwe spelers zo veel mogelijk worden verlaagd. Op die manier krijgt toetreding van nieuwe partijen de meeste kans waardoor zich
een concurrerende markt met efficiënte partijen kan ontwikkelen. De voorkeursbehandeling voor bestaande partijen resulteert in het tegenovergestelde.
Dat de voorgenomen veiling voor bestaande partijen nadelen met zich mee kan brengen is waar. Iedere verandering in de status-quo vormt een bedreiging voor de bestaande partijen. Dit is echter geen voldoende reden de bestaande situatie zoveel mogelijk te handhaven door bestaande partijen een voorkeursbehandeling te geven. En dergelijke insteek is fnuikend voor vernieuwing en de ontwikkeling van concurrentie. Juist dat is nadelig voor luisteraars. Zij zijn op de lange termijn gebaat bij een concurrerende markt. Bij ontstentenis van expliciet gemaakte maatschappelijke belangen, vereist het economisch belang de meest efficiënte toetreding. Een voorkeursbehandeling van bestaande partijen is daarmee strijdig.
Relevant is verder dat de bestaande partijen reeds vanaf het moment dat hun een vergunning werd verstrekt op de hoogte zijn van het feit dat de bestaande vergunningen een looptijd hadden tot september 20006 en dat de frequentieruimte daarna opnieuw zou worden verdeeld. Daarnaast blijkt de weerstand bij luisteraars tegen een nieuwe zenderindeling relatief klein te zijn. Slechts 11% van Nederlandse bevolking zegt zich druk te maken over de nieuwe zenderindeling, zo blijkt uit een recent in opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat uitgevoerd onderzoek7. Overigens blijkt uit dit onderzoek dat slechts 15% van de bevolking de reden voor de nieuwe zenderindeling kent.
Gezien het bovenstaande is een voorkeursbehandeling van bestaande partijen naar de mening van het college geen maatschappelijk belang.
Het college adviseert af te zien van de in de nieuwe opzet gekozen voorkeursbehandeling en te kiezen voor een opzet waarin bestaande en nieuwe partijen gelijk worden behandeld.
Aantal en omvang van de vergunningen
Om het bestaande partijen (7 stuks) mogelijk te maken hun vergunning te houden en toch ook enige ruimte te creëren voor nieuwkomers, is in de nieuwe opzet het aantal landelijke vergunningen (pakketten) vergroot van 8 naar 10 en is de omvang van de vergunningen verkleind.
Het college acht het van belang dat bij de landelijke commerciële omroepen voldoende schaalgrootte ontstaat om efficiëntie te waarborgen en voldoende diversiteit ontstaat om voldoende concurrentie te waarborgen. Onder schaalgrootte wordt in dit geval verstaan de dekkingsgraad van een pakket. De
6 De vergunningen hadden in eerste instantie een looptijd tot 1 september 2000 en zijn als gevolg van de
vertraging in het ‘zero base’-onderzoek in mei 1999 verlengd tot 1 september 2001.
7 Onderzoek door Telder Research, persbericht V&W: ‘Luisteraar niet bang voor nieuwe zenderindeling radio’,
dekkingsgraad is het percentage van de Nederlandse bevolking dat met het pakket kan worden bereikt. De dekkingsgraad bepaalt de maximaal mogelijke afzet van een omroep. De diversiteit is het aantal verschillende omroepen dat op een bepaalde plaats is te ontvangen. Dit begrip dient niet te worden verward met pluriformiteit. Bij pluriformiteit gaat het om de inhoudelijke verschillen tussen omroepen; bij diversiteit louter om het aantal verschillende omroepen dat op één plaats kan worden ontvangen. De gemiddelde diversiteit voor heel Nederland kan worden afgemeten aan de totale dekkingsgraad van alle pakketten (omroepen) bij elkaar. Indien de totale dekkingsgraad 600% is, dan kunnen in
Nederland gemiddeld op één plaats zes verschillende omroepen worden ontvangen.
Uitgaande van een bepaalde vaste hoeveelheid frequentieruimte zijn deze twee aspecten echter strijdig: naarmate de pakketten groter worden gemaakt - en daarmee de schaalgrootte -, neemt het aantal pakketten - en daarmee de diversiteit - af. Naar de mening van het college was in de oude opzet een goede balans gevonden tussen deze twee aspecten: 8 landelijke pakketten met een redelijke dekking (gemiddeld 71%) waarbij een omroep niet meer dan één landelijk pakket kon verwerven. In de oude opzet van de verdeling waren er 8 en in de nieuwe opzet zijn er 10 landelijke
frequentiepakketten. Daardoor is de dekkingsgraad van de landelijke pakketten per pakket verkleind van gemiddeld 71% naar 62%8. De schaalgrootte van de omroepen wordt daarmee dus kleiner. De totale dekkingsgraad van de landelijke pakketten tezamen is vergroot van 571% naar 623%. De hoeveelheid beschikbare niet-landelijke frequentieruimte is echter kleiner geworden. De totale dekkingsgraad van landelijke en niet-landelijke pakketten tezamen is in de nieuwe opzet daardoor slechts iets vergroot (van 691% naar 713%). Dit is een toename van slechts 3% en de diversiteit neemt daardoor nauwelijks toe.
In de nieuwe opzet neemt de schaalgrootte dus significant af terwijl de diversiteit nauwelijks toeneemt. Het college is dan ook van mening dat in de nieuwe opzet een minder goede balans is gevonden tussen schaalgrootte en diversiteit.
Het college adviseert de keuze voor een kleiner aantal en een grotere omvang van de landelijke vergunningen conform de oude opzet.
Veiling als verdelingsmethode
Het afgelopen jaar is er veel kritiek geuit op veilingen als verdelingsmethode. Die kritiek is met name afkomstig van gegadigden voor de frequentieruimte en hun belangenverenigingen, maar ook van politici en onafhankelijke deskundigen. Het college heeft de indruk dat die kritiek voor een de deel de aanleiding is voor de nieuwe opzet van de verdeling. Daarom wil het college hier uitgebreid in gaan op de veiling als verdelingsmethode van schaarse goederen in het algemeen.
Veel gehoorde argumenten tegen veilingen zijn: (1) veilingen verhogen uiteindelijk de prijzen die gebruikers9 gaan betalen voor diensten, (2) veilingen bedreigen de ontwikkeling en uitrol van nieuwe diensten, (3) veilingen dienen louter om de staatskas te vullen, (4) veilingen worden kunstmatig geïntroduceerd want in werkelijkheid is er geen schaarste.
Wat betreft het eerste argument: uit de economische literatuur blijkt dat vaste kosten, waar de veilingprijs een onderdeel van is, geen duidelijk positief of negatief effect hebben op de prijzen die gebruikers gaan betalen. Een onderneming die zijn winsten wil maximeren in een oligopolistische markt, bepaalt de prijs op basis van zijn marginale kosten, marginale opbrengsten en de vraagcurve. Vaste kosten spelen daarbij geen rol. De causale relatie is andersom: de verwachte prijsvorming bepaalt de verwachte winst en deze bepaalt wat partijen in een veiling bereid zijn te betalen.
Daarbij is een aantal kantekeningen te plaatsen. Enerzijds kan een hoge veilingprijs de kosten voor het aantrekken van kapitaal verhogen en daarmee ook de marginale kosten. Ook wordt wel eens gesteld dat een hoge veilingprijs de neiging tot samenspanning c.q. prijsafspraken tussen marktpartijen vergroot, waardoor de marktprijzen zich van oligopolie- naar monopolieniveau bewegen. Anderzijds wordt soms gesteld dat een hoge veilingprijs bedrijven stimuleert om harder te gaan concurreren10. Kortom, er is geen duidelijke relatie tussen vaste kosten en prijzen in de markt.
Als vaste kosten al een prijsverhogend effect hebben dan zal dit in het algemeen teniet worden gedaan door het feit dat een veiling er voor zorgt dat de vergunningen worden verworven door efficiëntere spelers met lagere marginale kosten, resulterend in een betere prijs-kwaliteitverhouding11.
Het tweede argument is dat veilingen de uitrol en ontwikkeling van nieuwe diensten bedreigen. Aan dit argument ligt de gedachte ten grondslag dat de veiling reeds zoveel heeft gekost, dat voor verdere investeringen geen kapitaal meer is. Daarbij lijkt men er vanuit te gaan dat er voor de introductie van een nieuwe dienst een vast ‘budget’ is12. In een onderneming die probeert zijn winst te maximeren, is dit echter niet zo. Een onderneming zal die investeringen doen, die naar verwachting een hoger rendement opleveren dan het vereiste rendement op het benodigde kapitaal. De al gedane
investeringen in de vergunning zijn niet meer terug te halen (verzonken kosten) en spelen daarom niet langer een rol bij die beslissing om verder te investeren. Een andere handelwijze is niet rationeel. Ook het tweede argument snijdt dus geen hout. Tenzij bedrijven irrationeel handelen en daartegen door de overheid dienen te worden beschermd.
9 De gebruikers van radio-omroepdiensten zijn de luisteraars én de adverteerders. In het algemeen betalen de
adverteerders en komt het product en zijn kwaliteit ten goede aan zowel gebruikers als adverteerders. Indirect ‘betaalt’ een luisteraar in zekere zin wel met zijn aandacht voor de reclame.
10 Zie bijvoorbeeld: Haan, M. A. en Toolsema, L. A., Duurdere licenties, lagere prijzen?, Economisch Statische
Berichten, 2000, nr. 4273, pagina 766 - 767.
11 Zie voor meer uitgebreide behandeling het rapport van het Centraal Plan Bureau, Auctions and Precautions:
Overbidding in spectrum auctions and its possible impact, juni 2000.
12 De huidige situatie rond de uitrol van UMTS-netwerken lijkt dit te bevestigen. Deze situatie is waarschijnlijk
echter veeleer veroorzaakt door het algemeen negatieve sentiment van kapitaalverschaffers ten aanzien van de telecommunicatiesector. Dit negatieve sentiment wordt voor een deel veroorzaakt doordat de
Het derde argument is dat veilingen uitsluitend dienen om de staatskas te vullen. Het college wil hier ten eerste opmerken dat naar zijn mening een hoge veilingopbrengst geen doel van de veiling dient te zijn. Het doel dient te zijn dat die partijen toetreden die het meest bijdrage aan een efficiënte
marktwerking. Dus partijen die, in termen van welvaartseconomie, zorgen voor een maximale welvaart. De opbrengst is daarbij een aangenaam neveneffect. Echter, bepaalde vergunningvoorwaarden die een expliciet publiek belang dienen (bijvoorbeeld dekkingsgraadeisen), behoren, hoewel ze in beginsel de opbrengst van een veiling verlagen, niet te worden vermeden.
Als de veiling goed is opgezet, is de opbrengst de netto contante waarde van alle toekomstige
oligopolistische overwinsten. Dit zijn de winsten die worden behaald boven een redelijk rendement dat nodig is om kapitaal aan te trekken. Vanuit het publieke belang gezien is het gewenst deze overwinsten uit de markt te halen. Deze overwinsten worden immers behaald met een publiek eigendom, te weten frequentieruimte. Dit publiek eigendom heeft daarmee waarde. Tegenstanders van veilingen zeggen dus in feite dat de overheid de waarde van de frequentieruimte dient te schenken aan een aantal
uitverkoren ondernemingen. Daarmee komt de waarde van deze frequentieruimte - een publiek eigendom - terecht bij enkele private partijen, te weten de eigenaren ofwel aandeelhouders van deze ondernemingen. Dit betekent dat de overheid de belangen van de belastingbetaler in het algemeen, zou dienen op te offeren aan de eigenaren en aandeelhouders van de geselecteerde ondernemingen. Ervan uitgaande dat de overheid toch een bepaalde hoeveelheid inkomsten nodig heeft, dient de gemiste opbrengst via een andere wijze te worden verkregen. Tegenstanders van veilingen zouden dan ook dienen aan te geven welk alternatief een betere inkomstenbron is: inkomensbelastingen, BTW of vennootschapsbelasting?
Dat argument zou ook kunnen worden omgedraaid: voorstanders van veilingen dienen aan te geven welke inkomstenbronnen bij een veiling kunnen vervallen. Het college wil die uitdaging aannemen en is van mening dat een verlaging van het BTW-tarief op telecommunicatiediensten (of omroep) in dit geval een goede optie zou zijn. Dit komt tegemoet aan de veel gehoorde suggestie dat de opbrengsten van een veiling op een of andere manier zouden moeten terugvloeien naar de aanbieders en gebruikers in de sector. Immers, een verlaging van het BTW-tarief betekent lagere prijzen voor gebruikers en een daardoor hogere afzet voor aanbieders. Een verlaging van de BTW is ook te rechtvaardigen vanuit de gedachte dat de veilingopbrengst ten goede dient te komen aan de personen die de waarde van frequentieruimte creëren, te weten de eindgebruikers.
Het vierde argument luidt dat er sprake is van kunstmatige schaarste. Dit argument is moeilijker te weerleggen. Het verdelen van frequentieruimte bestaat uit twee hoofdfasen. De eerste fase is de allocatie van frequentieruimte voor een bepaalde toepassing. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de keuze of een stuk frequentieruimte wordt bestemd voor mobiele telecommunicatie (bijvoorbeeld UMTS), radio-omroep, straalverbindingen, een navigatiesysteem of militairgebruik. De eerste fase resulteert in het Nationaal Frequentieplan (NFP), een bestemmingsplan voor de totale Nederlandse
frequentieruimte.
(allocatie) is uitermate complex. Het is een fase die voor een groot deel wordt bepaald door de uitkomst van een internationaal proces waarin wereldwijd overheden, leveranciers van producten, leveranciers van diensten en standaardisatie-organen (bijvoorbeeld: ETSI, ITU) een rol spelen. De uitkomst is dan ook noodzakelijkerwijs een compromis waarop - zeker achteraf - altijd kan worden aangemerkt dat een bepaalde toepassing te weinig frequentieruimte heeft gekregen. Voor de Nederlandse overheid is de uitkomst van dit internationale proces uiteindelijk echter een gegeven. Deze uitkomst bepaalt voor een groot deel welke frequentieruimte binnen Nederland voor een bepaalde toepassing beschikbaar is. De ruimte die overblijft dient nationaal zo goed en transparant mogelijk te worden ingevuld. Dit proces kan naar de mening van het college worden verbeterd. Het college heeft echter geen aanwijzingen dat er kunstmatig schaarste wordt gecreëerd. Op degene die beweren dat schaarste kunstmatig is, rust naar de mening van het college een zware bewijslast.
Uit het bovenstaande blijkt dat het college de kritiek van tegenstanders van veilingen niet
onderschrijft. In het algemeen is het college een voorstander van het toepassen van veilingen bij de verdeling van schaarse goederen die publiek eigendom zijn. Nogmaals: de voordelen van een veiling zijn tweeledig. In de eerste plaats resulteert een veiling in de meest efficiënte toetreding, hetgeen leidt tot de beste prijs-kwaliteitverhouding. In de tweede plaats komt de waarde van het publiek eigendom frequentieruimte ten goede aan de eigenaar: de gemeenschap (en bijgevolg ook aan de betalers van belastingen aan de gemeenschap).
De nieuwe verdelingsmethode
Korte beschrijving
Voor het college ingaat op enkele aspecten van de verdelingsmethode, wordt hieronder eerst een samenvatting gegeven van de essentiële aspecten van die methode.
• Van de 10 landelijke pakketten voor commercieel gebruik zijn er 7 gereserveerd voor bestaande partijen en 3 voor nieuwkomers.
• Alle partijen (bestaand en nieuw) die een pakket verwerven, betalen een vast drempelbedrag van NLG 1,5 miljoen per miljoen potentiële luisteraars.
• Daarboven op betalen alle partijen (bestaand en nieuw) jaarlijks minimaal 5% van hun omzet. • Bestaande partijen kunnen kiezen tussen het meedoen aan de veiling of het aanvaarden van een
aanbod voor een bepaald pakket. Zij dienen de financiële voorwaarden van dit aanbod, die in een volgend punt zullen worden beschreven, te accepteren.
• De pakketten voor nieuwkomers en bestaande partijen die het aanbod niet aanvaarden worden geveild in een veiling waarin wordt geboden met een gedurende de looptijd van de vergunning jaarlijks te betalen percentage van de omzet.
• Het totale (absolute) bedrag dat de partijen die een vergunning verkrijgen, dienen te betalen is gemaximeerd. Dit absolute bedrag wordt vó ó r de veiling en vó ó r het keuzemoment van bestaande partijen vastgesteld door een expert.
Algemeen
Naar de mening van het college is de nieuwe verdelingsmethode complex en weinig transparant. Deze eigenschappen zullen niet leiden tot een efficiënte verdeling. Onderstaand wil het college ingaan op de naar zijn mening meest problematische aspecten.
Bieden met percentage van de omzet
Op de veiling wordt geboden met ‘een percentage van de omzet’. Zowel nieuwkomers als bestaande partijen betalen gedurende de looptijd jaarlijks een percentage van de omzet. Een voordeel hiervan is dat het risico voor de partijen wordt verkleind. Immers, indien de omzet tegenvalt, hoeft er minder te worden betaald. Het college ziet echter ook nadelen van zowel praktische als fundamentele aard. Een nadeel van praktische aard is het feit dat omzet een moeilijk te meten c.q. te controleren variabele is. Door middel van allerlei constructies kan omzet die wordt behaald met gebruik van de
frequentiepakketten, buiten beeld worden gehouden. Reclame-inkomsten kunnen worden geïncasseerd door een verwante onderneming waarvan over de omzet geen percentage hoeft te worden betaald. Voorwaarden die dergelijke constructies tegengaan zullen complex, moeilijk te controleren en nooit volledig sluitend zijn. Wellicht werken dergelijke betalingen die afhankelijk zijn van de gerealiseerde productie, wel bij andere verdelingen en andere variabelen. Bij de veiling van een oliebron zou men kunnen kiezen de betaling afhankelijk te maken van het aantal geproduceerde olievaten. Met een meter op de boortoren zijn deze goed te meten. De omzet van een omroep is echter niet meetbaar met een meter op de antenne.
Er zijn drie nadelen van fundamentele aard. Ten eerste resulteert ‘een percentage van de omzet’ niet tot de toetreding van partijen die het meest bijdragen aan een efficiënte marktwerking. Ter illustratie: partij 1 die op een omzet van 100 een overwinst van 10 denkt te gaan maken, zal maximaal 10% bieden. Partij 2 die op een omzet van 50 een overwinst van 7,5 denkt te gaan maken, zal maximaal 15% bieden en daarmee de veiling waarschijnlijk winnen. In dit geval zou partij 1 echter meer hebben bijgedragen aan een efficiënte marktwerking dan partij 2, omdat partij 1 een hoger absoluut bedrag kan betalen voor de vergunning.
Een tweede nadeel is dat het bieden met ‘een percentage van de omzet’ er toe leidt dat het
Maximumbedrag
Het feit dat er een maximum wordt gesteld aan het bedrag dat de vergunninghouders dienen te
betalen, resulteert in het risico dat een veiling vastloopt tegen dit maximum. Indien een partij op basis van zijn omzetverwachting eenmaal een percentage heeft geboden waarbij dit maximumbedrag wordt overschreden, kan zij zonder enige consequentie meer bieden dan dat percentage. Hoger bieden leidt in dit geval immers niet langer tot hogere totale uitgaven. De facto is de veiling op dat moment vastgelopen, waarna opnieuw moet worden begonnen met een hoger maximum.
Rol van expert
Op twee plaatsen bepaalt een expert financiële grootheden. In de eerste plaats is dat het percentage van de omzet dat bestaande partijen dienen te betalen voor hun nieuwe vergunning. Dit percentage wordt door een expert bepaald op basis van het eindresultaat van de veiling. In de tweede plaats is dat het maximumbedrag dat partijen (bestaand en nieuw) op basis van het percentage van de omzet in totaal dienen te betalen. Dit percentage wordt vó ó r de veiling bepaald.
In feite bepaalt de expert hiermee - in ieder geval voor een deel - de waarde van de vergunning. Het college is van mening dat een expert niet in staat is deze waarde te bepalen. Alleen in een goed opgezette veiling wordt die waarde uiteindelijk zichtbaar. Ter illustratie: niemand voorspelde voor de UMTS-veiling in het Verenigd Koninkrijk een opbrengst van 38 miljard euro. Deze opbrengst was het tienvoudige van de voorspelde opbrengst. Schattingen van experts zijn daarom naar de mening van het college niet gewenst.
Juridisch risico
Onder het juridische risico wordt hier verstaan de kans dat de verdeling succesvol wordt aangevochten voor een rechtbank plus de kans dat dit geen succes heeft maar wel leidt tot vertragingen in de verdeling met alle gevolgen vandien. Juridisch aanvechtbare aspecten lijken het college met name gelegen in de voorkeursbehandeling van bestaande partijen en het vaststellen van financiële
grootheden door een expert. Hoewel het absolute juridische risico van de nieuwe opzet moeilijk vooraf is te bepalen, lijkt de nieuwe opzet ten opzichte van de oude opzet wel een groter risico in zich te dragen. Naar de mening van het college is het relatief grotere juridische risico een nadeel van de nieuwe opzet.
Conclusie
Het college is van mening dat de opzet complex en weinig transparant is en dat het bieden met ‘een percentage van de omzet’, het maximumbedrag, de rol van de expert en het relatief grotere juridische risico, grote nadelen met zich meebrengen.
Algemene stand van zaken rond frequentieverdelingen
Het college wil van de gelegenheid gebruikmaken om een opmerking te maken over de algemene stand van zaken rond frequentieverdelingen. De lopende frequentieverdelingen, Wireless Local Loop (WLL), TETRA, DVB-T, T-DAB, MVDS13 en natuurlijk ook ‘zero base’, hebben allemaal in meer of mindere mate vertraging opgelopen. Met name de verdeling van de - voor de ontwikkeling van concurrentie op de telecommunicatiemarkt zo belangrijke - WLL-frequenties is daarbij, met nu reeds twee jaar vertraging, een schrijnend voorbeeld.
Het belang van de verdelingen vereist in veel gevallen een snelle en efficiënte verdeling. Het college is dan ook bezorgd over de huidige stand van zaken en hoopt dat in de toekomst een snellere verdeling kan en zal worden gerealiseerd.
Hoogachtend,
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
Prof. dr. J.C. Arnbak, voorzitter
13 TETRA = Terrestrial Trunked Radio (mobilofonie); DVB-T = Digital Video Broadcasting Terrestrial (digitale
Bijlage A
Dekkingsgraad
pakket
huidige situatie oude opzet nieuwe opzet
C1 (Radio 538) 34 % 75 % 65 % C2 (Radio 10) 21 % 72 % 64 % C3 (Sky Radio) 63 % 71 % 68 % C4 70 % 65 % C5 75 % 70 % C6 (Radio Noordzee) 53 % 75 % 74 % C7 (Veronica) 32 % 75 % 69 % C8 (Classic FM) 36 % 58 % 52 % C9 47 % C10 49 %
(Business Nieuws Radio) 26%
Totaal (landelijk) 265 % 571 % 623 %
Gemiddeld (landelijk) 71 % 62 %
Totaal (niet-landelijk) 40 % 120 % 90 %
Totaal (landelijk + niet-landelijk) 300 % 691 % 713 %
Tabel 1. Dekkingsgraad in het percentage van de Nederlandse bevolking dat kan worden bereikt Bron: advies-Bouw en kabinetsstandpunt zero base
0 100 200 300 400 500 600 700 800
huidige situatie oude opzet nieuwe opzet
Totaal Landelijk Totaal Niet-landelijk Totaal (landelijk + niet-landelijk)
Bijlage B
Begrippen
Begrip Omschrijving
Dekkingsgraad Het percentage van de Nederlandse bevolking dat kan worden bereikt met een pakket
(totale) dekkingsgraad Het percentage van de Nederlandse bevolking dat kan worden bereikt met alle pakketten bij elkaar
Diversiteit Het aantal verschillende omroepen dan op één plaats kan worden ontvangen
Economische efficiëntie Situatie van efficiënte marktwerking
Efficiënte marktwerking Markt waarin de som van het consumentensurplus en het
producentensurplus maximaal is (ook wel economische efficiëntie of maximale welvaart genoemd)
Efficiënte verdeling Een verdeling die resulteert in een efficiënte marktwerking of met andere woorden: tot de meest efficiënte toetreding
Frequentieruimte Een bepaalde hoeveelheid etherfrequenties. Een frequentie wordt uitgedrukt in Hertz (Hz), zijnde: trillingen per seconden.
Een frequentieruimte die bestaat uit alle frequenties tussen frequentie X en frequentie Y, heeft een bandbreedte van ‘Y minus X’ die ook in Hertz wordt uitgedrukt.
Landelijke pakketten Pakketten die een groot deel (globaal meer dan 20%) van de bevolking dekken
Niet-landelijke pakketten Pakketten die een bepaalde regio dekken. Vergelijkbaar met de regionale en lokale publieke omroepen. Het aantal luisteraars dat kan worden bereikt varieert per pakket en ligt tussen enkele duizenden en ongeveer 2 miljoen.
Marginale kosten De extra productie kosten bij een toename van de productie (marginale kosten variëren over het algemeen met de productieomvang, anders gezegd: zij zijn een functie van de productieomvang)
Nieuwe opzet De nieuwe opzet van de verdeling van radiofrequenties zoals omschreven in het advies-Bouw
Oude opzet De oude opzet van de verdeling van radiofrequenties zoals omschreven in het kabinetsstandpunt ‘zero base’ en de beschrijving van de opzet zoals aangeboden aan het Overlegorgaan Post en Telecommunicatie (versie van 14 november 2000)
Oligopolistische markt Een marktstructuur waar de partijen bewust zijn van de wederzijdse afhankelijkheid (markt met een relatief klein aantal partijen).
Pakket (frequentiepakket) Een hoeveelheid frequentieruimte, bedoeld voor het uitzenden van één programma, die met een afzonderlijke vergunning wordt verdeeld Pluriformiteit Verschillen in de inhoud van de door de omroepen uitgezonden
programma’s
Schaalgrootte De grootte van de omroep uitgedrukt in de dekkingsgraad van zijn frequentiepakket(ten)
Vaste kosten Kosten die niet afhankelijk zijn van de productieomvang.
Indien bij een veiling wordt geboden met absolute bedragen, dan zijn de kosten voor de vergunning vaste kosten. Bovendien zijn deze
vergunningkosten na de veiling voor een groot gedeelte ook nog verzonken kosten (sunk costs), met andere woorden: ze kunnen niet meer worden voorkomen (ze zijn: non-recoverable)
Vergunning Het recht om een bepaald (frequentie)pakket voor een bepaalde periode te gebruiken
