Publiek-private
samenwerking in de regio
Arjan Rienks S2532786
j.a.rienks@student.rug.nl
Hoofdbegeleider: Professor Dr. H.B.M. Wijfjes Tweede lezer: Dr. S.C. Sauer
Inhoudsopgave 1. Inleiding 4 2. Theoretisch kader 8 2.1 Commerciële media 8 2.1.2 Publieke meerwaarde 9 2.1.3 Marktfalen 9 2.2 Publieke media 10
2.2.1 Publieke media, een definitie 11 2.2.2 Ontstaan eerste publieke omroep 12
2.2.3 Kernwaarden 13
2.3 Publieke media in Nederland 15
2.3.1 Het Nederlandse bestel 15
2.3.2 Keerpunt: de omroepwet van 1967 16
2.3.3 Keerpunt: het duale stelsel 17
2.3.4 Komt van het internet, toename aanbod 17
2.3.5 Overvloed aan media 18
2.3.6 Gevolgen duale stelsel en het internet 19 2.3.7 Huidige visies op de publieke media 21
2.4 Regionale media 22
2.4.1 De regionale journalistiek 22
2.4.2 De regiojournalistiek in de problemen 23 2.4.3 Regionale publieke omroep in Nederland 25
2.4.4 PPS in de regio 27
3. Methode 29
3.1 Context 29
3.1.1. Leeuwarder courant , Friesch Dagblad en 29 Omrop Fryslân
3.2 Participanten 31
3.3 Interview 33
3.4 Documenten 33
3.5 Analyse 34
4. Resultaten: Fries Regionaal Mediacentrum 36
4.1 Reconstructie 36
4.1.1 Aanloopfase: eerdere samenwerking 36 4.1.2 Aanloopfase: rol van de Provincie Friesland 38
4.1.3 FRMC: inventariseren 39
4.1.4 FRMC: Nieuwsplatform Nijs.frl 41
4.1.5 FRMC: Verloop Nijs.frl 42
4.2 Financiering 43
4.2.1 Externe financiering 44
4.2.2 Geen structureel verdienmodel 45 4.3 Evaluatie: Mislukken Fries Regionaal 46
Media Centrum
4.3.1 Mediawet 46
4.3.2 FRMC, ondermijning eigen verdienmodel 47 4.3.3 Friesch Dagblad, geen heil in online 48
4.3.4 Concurrentieverhouding 49
4.3.5 Dichotomie verdwijnt 49
4.3.6 Publiek / Privaat 50
5. Resultaten: Finster op Fryslân 51
5.1 Reconstructie 51
5.1.1 Reconstructie: beginfase 51
5.1.2 Reconstructie: Finster op Fryslân 52
5.1.3 Reconstructie: 2016/2017 53
5.1.4 Reconstructie: nieuwe projectleider 55 5.1.5 Reconstructie: rol Leeuwarder Courant 56
5.1.6 Reconstructie: 2018 57
5.2 Financiering 57
5.3. Evaluatie 58
5.3.2 Terugtrekken NDC 60 5.3.3 Samenwerking: de belangenverschillen 61 6. Conclusie en discussie 63 6.1 Verloop 63 6.2 Kernwaarden 64 6.3 Marktfalenperspectief 66 6.4 Slotbeschouwing 66 7. Bibliografie 69 Bijlage Bijlage 1: Interviewprotocol Bijlage 2: Nijs.frl Bijlage 3: Transcripten Bijlage 4: Codes Atlas.ti
1. Inleiding
Regionale en lokale media verkeren in moeilijke tijden. Het Commissariaat voor de Media (NU, 2013) ON stelde vijf jaar terug al vast dat één op de drie lokale media financiële problemen hebben. De belangrijkste reden hiervoor is de afname van advertentie-inkomsten doordat budgetten van adverteerders steeds meer verschuiven naar online. Het aantal journalisten op de redacties in de regio is de afgelopen twintig jaar gehalveerd, zo stelt de Nederlandse Vereniging van Journalisten (2012) ON . Het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek (2015) ON berichtte zelfs dat bijna acht miljoen Nederlanders in kleine regio’s minder lokaal nieuws zien dan inwoners van grotere plaatsen, en dus niet goed op de hoogte zijn. En terwijl landelijke kranten zoals de Volkskrant en NRC de digitale abonnementen fors zien stijgen, blijven de regionale kranten daarbij ver achter (SvdJ, 2018) ON . Met minder geld en minder journalisten wordt het voor lokale media daardoor steeds lastiger om hun journalistieke poortwachtersrol en de traditionele waakhondfunctie te vervullen. En dat terwijl het belang van goede regionale journalistiek toeneemt; “Decentralisatie van overheidstaken maakt bewaking van het regionale en lokale bestuur belangrijker dan ooit” (RPO, 2017) ON .
Niet alleen de commerciële media, maar ook de publieke media voelen de gevolgen van de veranderende markt. De Nederlandse publieke media, gesteund met overheidsgeld, moeten bezuinigen. Vanaf 1 januari 2017 werd het budget voor de dertien regionale omroeporganisaties gekort met zeventien miljoen euro, dat is tien procent van het totale budget. (Rijksoverheid, 2016) ON . De bezuinigingen werden mede veroorzaakt door tekorten in de mediabegroting, die ontstaan zijn door lagere inkomsten van Ster-reclames dan vooraf werd beraamd (Slob, 2017) ON . In een brief over de mediabegroting aan de Tweede Kamer van 17 november 2017 schreef minister Slob (OCW) dat ook in de toekomst dalende Ster-reclames te verwachten zijn. Met het oog daarop liet minister Slob consultant Ernst & Young (EY) onderzoek doen naar de toekomstige reclame-inkomsten. De uitkomsten van dit onderzoek nam de minister mee in zijn mediabeleid. Ook het adviesbureau beraamt een sterke structurele daling van de advertentie-inkomsten voor de komende jaren. EY wijst drie belangrijke redenen aan voor de daling. Ten eerste verandert de manier van televisiekijken doordat lineaire televisie minder gangbaar wordt. “Steeds minder mensen kijken via een tv-scherm naar programma’s op het oorspronkelijke moment van uitzenden of uitgesteld binnen zeven dagen, terwijl de Ster juist hieruit het grootste deel van haar inkomsten realiseert”, schrijft minister Slob. Daarnaast krimpt de lineaire radiomarkt, hoewel de impact op de totale inkomsten daarvan minder groot is omdat de radiomarkt simpelweg minder groot is. De laatste reden voor de dalende
advertentie-inkomsten is dat de Ster minder actief is op de online reclamemarkt. “Dat heeft te maken met de risico’s die online reclame heeft voor de landelijke publieke omroep, zoals ten aanzien van de naleving van de privacywet - en regelgeving”, schrijft minister Slob. Publieke media moeten het de komende jaren dus waarschijnlijk stellen met minder geld. Daarnaast is er ook nog veel twijfel over de efficiëntie van werken, en de manier waarop de publieke omroep bestuurd wordt (Volkskrant, 2018) ON .
Regionale publieke media kunnen door de dalende inkomsten steeds minder goed voorzien in de publieke mediaopdracht. Deze is bedoeld om te zorgen voor een zo divers, breed en pluriform media-aanbod en de verspreiding daarvan. Om te verzekeren dat de opdracht toch naar behoren blijft worden uitgevoerd, wordt door politici gekeken naar manieren waarop men de regionale (publieke)media toekomstbestendig kan maken. Eén van die oplossingen zou publiek-private samenwerkingen (pps) tussen regionale media kunnen zijn. In een brief aan de Eerste Kamer op 23 november 2016 schreef toenmalig staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Sander Dekker: “Om structureel het hoofd te bieden aan deze uitdagingen is samenwerking tussen de regionale omroepen, maar ook samenwerking met andere publieke en private media-instellingen noodzakelijk. Samenwerking biedt de regionale publieke omroep de mogelijkheid te moderniseren en zijn slagvaardigheid en doelmatigheid te vergroten. Dat is tevens nodig vanwege de taakstelling die met ingang van volgend jaar in werking treedt”.
Twee jaar eerder, in 2015, werd in de Tweede Kamer een motie van Kamerleden Mohandis (PvdA) en Elias (VVD) aangenomen waarin de regering werd verzocht “op korte termijn in kaart te brengen welke juridische, organisatorische en praktische belemmeringen dan wel randvoorwaarden en mogelijkheden er bestaan om lokaal en regionaal publiek-private samenwerking tussen mediabedrijven mogelijk te maken en om hierbij ook internationale best practices te betrekken” (Motie Mohandis & Elias, 2015) ON . Beide Kamerleden dienden deze motie in omdat zij constateerden dat eerdere pps tegen juridische, dan wel praktische drempels aanliepen.
Deze juridische drempels hebben te maken met de productienormen voor de publieke omroep. Externe partijen zoals commerciële media mogen geen winst behalen aan publiek gefinancierde diensten, en andersom. “In alle gevallen van samenwerking geldt het verbod op dienstbaarheid (art 2.141 Mediawet 2008) ON , dat publieke omroepen verbiedt dienstbaar te zijn aan het maken van winst door derden. Dat wil zeggen dat derden uit de samenwerking met de publieke omroep niet een meer dan normale winst of ander concurrentievoordeel mogen
behalen”, zo valt te lezen in de brochure ‘publieke-private samenwerking’ (2012) ON die werd samengesteld door het Commissariaat voor de Media.
In de zoektocht naar oplossingen voor de tanende staat van de regionale journalistiek wordt dus onder meer gekeken naar publiek-private samenwerkingen. Om problemen rond deze vorm in kaart te brengen zal ik een casus bestuderen, namelijk het afgeketste ‘Fries Media Centrum’ (LC, 2017) ON . Het Fries Media Centrum beoogde een regionale samenwerking tot stand te brengen tussen de drie grootste media van Friesland. De Leeuwarder Courant , Omrop Fryslân en het Friesch Dagblad . De Leeuwarder Courant en het Friesch Dagblad zouden in deze samenwerking de private bedrijven zijn. Omrop Fryslân het publieke. In deze casus zal ik gaan reconstrueren waar de mogelijkheden en pijnpunten lagen. Om zo een beter beeld te krijgen van wat een pps met zich meebrengt, en te kijken tegen welke juridische dan wel praktische drempels de mediabedrijven aanliepen. Mijn onderzoeksvraag luidt daarom: Hoe is de publiek-private samenwerking tussen de Friese media verlopen, en waarom is dit niet doorgegaan?.
Vanuit de literatuur en de beschikbaar gestelde dossiers door zowel de NDC Mediagroep als Omrop Fryslân zullen een aantal thema’s en vragen worden opgesteld. De vragen worden middels een semi-gestructureerd interview protocol voorgelegd aan negen hoofdpersonen die betrokken waren bij de samenwerking. Dit zijn de toenmalige hoofdredacteuren, directeuren en projectleiders. In de methode wordt gespecificeerd op welke gronden zij gekozen zijn. De interviews en documenten worden geanalyseerd met de ‘Grounded Theory’-methode.
Dit onderzoek zal proberen inzicht te verschaffen in een nieuwe bedrijfseconomische vorm van de journalistiek, de pps. Er is op het gebied van journalistiek en pps weinig te vinden in de academische literatuur, temeer omdat het verschijnsel relatief nieuw is. Dit onderzoek draagt ook bij aan een maatschappelijke discussie. Vanuit meerdere partijen, onder andere de Raad voor Cultuur, maar ook vanuit de overheid wordt gekeken of pps de oplossing is voor de afbrokkelende staat van de regiojournalistiek. Verder wordt in overheidsstukken aangaande pps veelal gesproken over de belemmering van de Mediawet. Dit onderzoek zal proberen een breder inzicht te verschaffen dan slechts de eventuele juridische belemmeringen door een praktijkvoorbeeld te analyseren. Daarnaast speelt dit onderzoek in op de actualiteit. Op 31 oktober 2017 (lc.nl, 2017) ON werd naar buiten gebracht dat de samenwerking in Friesland
definitief niet doorging. Door dit onderzoek nu te doen kan ook de nasleep worden onderzocht, terwijl de kennis bij de hoofdrolspelers nog vers is.
Allereerst zal in het theoretisch kader in hoofdstuk 2.1 uitgelegd worden wat media zijn en welke mechanismen spelen in de markt waarin zij opereren. Daarna zal blijken dat media niet zomaar te vergelijken zijn met andere economische bedrijven, en dat media daarom niet enkel vanuit een economisch perspectief benaderd moeten worden. Vervolgens in hoofdstuk 2.2 zal een beeld worden geschetst van publieke media. Wat zijn publieke media en waarom bestaan dit soort media? In hoofdstuk 2.3 wordt er gekeken naar de Nederlandse situatie. Hoe is de Nederlandse publieke omroep opgebouwd en aan welke veranderingen is het onderhevig. In het laatste hoofdstuk 2.4 van het theoretisch kader wordt gekeken naar journalistiek in de regio. Zowel naar de commerciële media als de publieke media. In dit hoofdstuk wordt toegewerkt naar de reden waarom pps vooral speelt in de regio.
Na het theoretisch kader wordt in hoofdstuk 3 de methode uitgelegd. Hier zal duidelijk worden hoe antwoord wordt gegeven op de hoofdvraag. Het semigestructureerde interview zal nader worden toegelicht en ook wordt beargumenteerd op welke gronden de participanten geselecteerd zijn.
2. Theoretisch kader
Om onderzoek te doen naar de werking van een publiek-private samenwerking in de journalistiek is het belangrijk goed te begrijpen hoe deze bedrijfsvormen werken. Aan de ene kant de publieke organisatie, en aan de andere kant de private organisatie. Met private organisatie wordt in dit onderzoek een commercieel medium bedoeld. In hoofdstuk 2.1 worden deze commerciële media besproken. Het zal duidelijk worden welke marktmechanismen spelen rondom de commerciële media, en welke invloed deze kunnen hebben op de journalistieke organisatie. Deze markt kan zowel voor- als nadelen hebben. Ook zal duidelijk worden dat journalistieke media niet één-op-één te vergelijken zijn met andere commerciële bedrijven, omdat journalistieke media een belangrijke rol in een democratische samenleving spelen.
2.1 Commerciële media
Om de media-industrie en de daarbij horende economische mechanismen beter te begrijpen, gebruiken onderzoekers Croteau en Hoynes (2001) het marktmodel. Dit model is gebaseerd op het idee dat een ongereguleerde markt op basis van het vraag en aanbod principe de samenleving het beste dient. De media aan de hand van het marktmodel analyseren betekent dat mediabedrijven gelijk worden gesteld aan andere soort bedrijven. Voorstanders van dit marktmodel zien dan ook het liefst een zo privaat en zo ongereguleerd mogelijk medialandschap. De consument en de aanbieders, en niet de overheid, bepalen zo welke mediabedrijven goed fungeren. De markt werkt op voorwaarde dat er voldoende bedrijven zijn die een bepaald product aanbieden, in dit geval de journalistieke content. Het marktmodel zoals Croteau en Hoynes (2001) dat beschrijven heeft een aantal significante voordelen. Zo zorgen markten voor efficiëntie. ‘Because they are constantly trying to increase profits, companies must develop new ways to deliver goods and services at the lowest cost’ (p. 15). Dit zorgt voor efficiëntie aan de kant van de producent en voor lage prijzen bij de consument. Markten waar geen competitie heerst, dreigen kunstmatig hoge prijzen voor hun goederen te hebben. Bedrijven kunnen de prijzen namelijk hoog houden omdat er geen alternatief is. Een ander voordeel van een vrije markt is dat bedrijven in zo’n markt vaak flexibel zouden zijn. De markt is gebaseerd op vraag en aanbod. Zodra dit verandert moeten bedrijven flexibel zijn en zich kunnen aanpassen aan de nieuwe markt. Daarnaast zorgen markten ook voor innovatie. ‘The incentive of big profits promotes innovation as companies try to develop new products that will capture a larger market share’ (p.16), aldus Croteau en Hoynes (2001). Voorstanders van het marktdenken binnen de journalistiek stellen dat wanneer de media vrijgelaten worden, zij
inspelen op de vraag, nieuwe innovatieve producten blijven ontwikkelen en flexibel en efficiënt blijven (Croteau & Hoynes, 2001).
2.1.2 Publieke meerwaarde
De media analyseren met behulp van alleen het marktmodel is gebaseerd op het idee dat mediabedrijven dezelfde soort bedrijven zijn als in andere sectoren en dat ook hun producten te vergelijken zijn met die van andere sectoren (Croteau & Hoynes, 2001). Deze aanname is echter problematisch. Ondernemingen, zo stellen Croteau en Hoynes, kunnen niet enkel beoordeeld worden op hun financiële efficiëntie. De samenleving heeft namelijk ook baat bij andere aspecten van bedrijven, dan alleen de economische aspecten. Dat geldt vooral mediabedrijven. Voor een goed functionerende democratie is het belangrijk dat er een goede publieke sfeer in een samenleving is (Croteau & Hoynes, 2001). De media zijn sleutelspelers in het faciliteren van een publieke sfeer, een concept voor het eerst beschreven door de Duitse socioloog Habermas (1991). Habermas’ idee van de publieke sfeer voor media was gebaseerd op de samenleving van de achttiende eeuw. De bourgeoisie sprak toen in publieke plaatsen zoals koffiehuizen en salons over actuele en politieke thema’s. Verschillende ideeën en meningen circuleerden op die manier rond door de debatten. Mah (2000) heeft de Duitse definitie van de publieke sfeer vertaald naar ‘the bourgeois public sphere may be conceived above all as the sphere of private people coming together as the public’ (p. 156). In Habermas’ idee zijn de media de koffiehuizen van toen waarin plek is voor het publieke gesprek (Croteau & Hoynes, 2001).
2.1.3 Marktfalen
Om het belang van media voor democratie en bevolking te analyseren, gebruiken Croteau en Hoynes (2001) het publieke sfeer-model. Dit model gaat ervan uit dat de wensen van de samenleving niet compleet gerealiseerd worden met het marktmodel van vraag en aanbod. Ook wijst het model erop dat media een belangrijke rol spelen in de democratie, en dat media daarom niet als een ‘gewoon’ product beschouwd mag worden. De hoeveelheid winst bij mediabedrijven is geen goede pijler om hun staat te beoordelen. Media in dit model zijn immers niet alleen winstgevende bedrijven, maar ook de ‘sociale plaatsen’ die de publieke sfeer faciliteren. Een aantal zaken zijn daarbij van belang (Croteau & Hoynes, 2001). Zo moeten de media toegankelijk zijn. De informatie moet breed gedeeld worden zonder tussenkomst van een overheid. In de ideale situatie zijn er veel verschillende mediabedrijven, in plaats van een aantal
grote. En er is ruimte voor het publiek in de media. Het publiek wordt in dit model dus gezien als burger, en niet als consument.
Met het publieke sfeer-model in ogenschouw formuleren Croteau en Hoynes (2001) een aantal kritiekpunten om de media te benaderen vanuit het vrije marktperspectief. Ten eerste zijn markten ondemocratisch. Bij markten wordt succes afgelezen aan winst. Hoe meer geld je hebt hoe meer invloed je krijgt. Markten kunnen daardoor voor een patroon zorgen waarbij de rijken alsmaar rijker worden, en de armen (onsuccesvol) alsmaar armer. Markten versterken daarmee de ongelijkheid. Ook maken markten geen onderscheid tussen producten die goed zijn voor de maatschappij en producten zijn die slecht zijn voor de maatschappij. Het vraag en aanbod principe zorgt ervoor dat er verkocht wordt waar simpelweg vraag naar is. Een ander kritiek punt volgens Croteau en Hoynes (2001) is dat markten geen rekening houden met ‘social needs’. Wat in het belang is van een bedrijf hoeft namelijk niet in belang van de maatschappij te zijn.
Het klassieke businessmodel van de journalistiek wordt dus gekenmerkt door een serieus spanningsveld. Aan de ene kant is de journalistiek in het marktmodel namelijk een commerciële sector, en is het dus gericht op het maken van winst en het optimaliseren van de vraag- aanbodverhouding. Aan de andere kant heeft de journalistiek een publieke meerwaarde (Croteau & Hoynes, 2001; Hjarvard & Kammar, 2015). En deze publieke meerwaarde kan in gevaar komen zodra de media volledig aan de markt overgelaten worden.
2.2 Publieke media
Is het verstandig om een sector die dusdanig belangrijk is voor een democratisch proces volledig over te laten aan de markt? In dit hoofdstuk wordt daarom een beeld geschetst van publiek gefinancierde media. Er zal antwoord gegeven worden op vragen zoals; waar komen publieke media vandaan, en welk bestaansrecht hebben publieke media? In dit hoofdstuk zal duidelijk worden dat hoewel er veel geschreven is over publieke media, er geen eenduidige definitie van bestaat. Doordat deze media publiek gefinancierd worden dienen zij zich te verantwoorden richting de politiek en de samenleving. Daarbij horen dan ook een aantal belangrijke kernwaarden. In hoofdstuk 2.2.3 zal worden ingegaan wat de kernwaarden voor een publieke omroep zijn.
2.2.1 Publieke media, een definitie
De eerder genoemde nadelen van de markt zijn één van de belangrijkste redenen om publieke media te legitimeren. Garnham (1990) in Donders en Pauwels (2012) stelt hierover dat ‘haar [publieke omroep] superioriteit ten opzichte van de markt als een middel om alle burgers, wars van rijkdom of plaats waar ze leven, gelijke toegang te verschaffen tot een verscheidenheid van kwaliteitsvolle ontspanning, informatie en educatie, en als een middel dat verzekert dat de programmamaker het hele publiek wil tevredenstellen en niet enkel zij die de grootst mogelijke winsten genereren’ (p. 36).
Publieke media hebben dus een belangrijke verantwoording richting het publiek. McQuail (2003) schrijft dan ook dat publieke media voortbrengselen zijn uit de ‘public-serviceperiode’, zoals hij het mediabeleid omschrijft na de Tweede Wereldoorlog. Een publieke omroep is onderdeel van het sociaal-democratisch denken. Donders & Pauwels (2012) stellen dat hiermee niet per definitie het partijpolitieke denken wordt bedoeld, maar een perspectief op de rol van de publieke media waarin democratische waarden en een publiek debat vertrekpunt zijn. De publieke omroep is volgens McQuail (2003) ontwikkeld om ervoor te zorgen dat in het totale medialandschap ruimte blijft voor media die niet alleen maar verantwoording aan de markt hoeven af te leggen. Het moet ervoor zorgen dat er programma’s gecreëerd worden die bijdragen aan de samenleving als een geheel. ‘De (utopische) idee van de publieke omroep, een omroep die kwaliteitsvolle en lokale programma’s maakt voor iedereen en dit zo onafhankelijk mogelijk van de markt en de politiek, is iets wat gekoesterd wordt door zij die een sociaaldemocratische visie op de publieke omroep aanhangen’ (Donders & Pauwels, 2012, p. 35).
McQuail (2003) probeerde een preciezere definitie van publieke media te geven, nadat de drang om een definitie te hebben toenam door het toelaten van de commerciële omroepen. Door de ‘mission statements’ van verschillende publieke omroepen te vergelijken ontdekte hij een aantal terugkerende thema’s (Bardoel & Lowe, 2007); publieke media willen graag een universele service bieden. Ze bevorderen graag de onderlinge verscheidenheid in de maatschappij en willen een representatieve afspiegeling van de samenleving zijn op zowel politiek, sociaal als cultureel vlak. Verder vond hij democratische verantwoording, het belang van publieke financiering en het nastreven van non-profit doeleinden als belangrijke thema’s in een eventuele definitie van publieke media. Verder schrijft McQuail (2003) over publieke media ‘public broadcasting systems have been created and maintained to serve society and provide for some social needs, usually as determined by way of the democratic political systems. They
are allocated certain responsibilities and they are required to serve the ‘public interest’ in ways that go beyond what market forces can determine’ (p. 15).
In de literatuur wordt door onderzoekers gediscussieerd over een eenduidige definitie van de publieke media. Donders en Van den Bulck (2016) stellen vast dat deze niet bestaat; ‘There is no single, universal and conclusive definition of what exactly Public Service Media is or what the organizations delivering public media services should’ (p. 301). Veel onderzoekers die publieke media hebben geprobeerd te definiëren gebruiken thema’s zoals sociale verantwoordelijkheid, diversiteit, sociale cohesie en kwaliteit. Deze thema’s en waarden maken direct al duidelijk dat bij het formuleren van een juiste definitie normatieve verwachtingen ingebed zitten. De Bens en Paulussen (2005) stellen dat een aantal onderzoekers inderdaad hebben vastgesteld dat deze visie op de publieke omroep als elitair en paternalistisch kan worden beschouwd.
2.2.2 Ontstaan eerste publieke omroep
Het ontstaan van het eerste publieke medium vond plaats in Engeland. De interventie van de Engelse overheid om uitzendingen te controleren had te maken met de enorme kosten van onder andere de distributie (Scannell, 2005). Bij het ontstaan van radio en tv was niet direct duidelijk hoe met het uitzenden van programma’s geld verdiend kon worden. Tot die tijd waren de vormen van cultuur en entertainment strikt gebonden aan fysieke plaatsen (Scannell, 2005). Hierbij was het gemakkelijk om geld te verdienen door simpelweg toegangsbewijzen te verkopen voor het theater of de bioscoop. Radio en televisie werd echter in de huiskamer ‘geconsumeerd’ en dat maakte het lastig om er in eerste instantie geld aan te verdienen. Ook het beperkte aanbod aan ‘wavelength’ maakte het voor de Engelse overheid noodzakelijk om te interveniëren en een eerlijke verdeling te maken (Scannell, 2005).
Om de twee hierboven genoemde problemen op te lossen werd met goedkeuring van het Engelse parlement één bedrijf opgericht, de British Broadcasting Corporation (BBC). De BBC kreeg de rechten om uit te zenden en dat werd bekostigd door een jaarlijks bedrag dat huishoudens met een ontvanger in huis moesten afdragen. Pas daarna werd nagedacht over het concept van publieke media en welke verantwoordelijkheden daarbij pasten. Men was zich ervan bewust dat het medium enorme sociale en politieke mogelijkheden had, en dat de controle over een medium die de publieke opinie dusdanig kan beïnvloeden in handen moest blijven van de staat (Scannell, 2005). Een commercieel monopolie op dit medium vond men onwenselijk.
Onder aanvoering John Reith, de eerste directeur-generaal, werd bij het opstarten van de BBC nagedacht over welke rol deze nieuwe omroep zou moeten gaan vervullen (Scannell, 2005). Reith schreef in een brief dat er verzekerd moest worden dat de omroep niet alleen voor entertainment doeleinden zou worden gebruikt. Er moest gelet worden op het leveren van hoge kwaliteitsuitzendingen. Uitzendingen hadden volgens Reith een informerend en educatief doel, en te allen tijde moest een hoge morele standaard gebruikt worden. De nieuwe omroep zou de publieke opinie dan ook moeten bepalen, en niet moeten volgen. ‘He who prides himself on giving what he thinks the public wants is often creating a fictitious demand for lower standards which he himself will then satisfy’ (p. 3), schreef Reith in 1925.
Maar dat was niet de enige voorwaarde. Ook vond hij dat de publieke omroep voor iedereen zou moeten zijn. Volgens Scannell (2005) vond Reith dat ‘broadcasting had a responsibility to bring into the greatest possible number of homes in the fullest degree all that was best in every department of human knowledge’ (p .13). Een goede publieke omroep zou er volgens Reith voor moeten zorgen dat er een goed geïnformeerde en beredeneerde publieke opinie zou ontstaan die essentieel is voor het democratische proces. Bij het vormen van de BBC werden op deze manier, onder aanvoering van Reith, de eerste contouren zichtbaar van het denken over publieke media.
2.2.3 Kernwaarden
Hoewel de onderzoekers Donders en Van den Bulck (2016) dus vast moeten stellen dat er geen precieze definitie van de term ‘publieke media’ te geven is, hebben zij uit de bestaande literatuur vijf kernwaarden weten te halen die passen bij publieke media. Universaliteit, kwaliteit en onderscheidendheid, creativiteit en innovatie, construeren van een identiteit en diversiteit en als laatste verantwoording. Met universaliteit wordt bedoeld dat de content, gemaakt door een publieke omroep, beschikbaar en toegankelijk moet zijn voor iedereen. Het moet voor burgers dus niet uitmaken hoeveel geld zij hebben, in welk deel van het land zij wonen (stad/platteland) of welke etniciteit zij hebben (Garnham, 1990). In de digitalisering van de media betekent dit dan ook dat publieke media hun best moeten doen om hun content op verschillende platformen en manier aan te bieden. Ook zeggen Donders en van den Bulck (2016) dat universaliteit inhoudt dat omroepen participatie en interactie met hun publiek moeten creëren. Bijvoorbeeld door fysieke evenementen of online fora.
De tweede kernwaarde is kwaliteit en onderscheidendheid. ‘Public broadcasters should distinguish themselves through the quality of their services; they should be distinctive from what
offers’ (p. 301), schrijven Donders en van den Bulck (2016). Programma’s van de publieke omroep moeten dus kwalitatief sterk en onderscheidend zijn. Dit is traditioneel een groot punt in discussies over de publieke media, omdat kwaliteit lastig te meten is en een normatief karakter heeft. Ook het onderscheidende karakter van de publieke omroep is lastig in een tijd waarin er zoveel online media zijn.
De derde kernwaarde voor de publieke omroep is creativiteit en innovatie. Publieke omroepen moeten altijd blijven experimenteren met nieuwe en creatieve diensten, en ze zouden gedreven moeten zijn door innovatie op verschillende vlakken. Zoals bijvoorbeeld het aanbieden van content via verschillende technologieën. Dit levert volgens Donders en Van den Bulck (2016) veel kritiek op van de commerciële omroepen. Volgens hen zou dit oneerlijke concurrentie zijn. Terwijl beleidsbepalers juist een voortrekkende rol zien weggelegd voor de publieke media omdat zij innovatie kunnen financieren op momenten dat dit nog niet winstgevend is.
De vierde kernwaarde die hoort bij de publieke omroep is het construeren van identiteit en diversiteit. Hiermee wordt bedoeld dat middels een publieke omroep een collectieve identiteit voor een land kan ontstaan door gezamenlijke uitingen van taal en cultuur. Het diversiteitsaspect wijst juist op de onderlinge verschillen in een land. Op zowel cultureel als etnisch gebied bestaan minderheidsgroepen in een land en ook zij moeten gerepresenteerd worden door de publieke omroep (Donders & Van den Bulck, 2016). Het is vanuit deze kernwaarde dat in het Nederlandse omroepbestel ruimte is voor regionale omroepen.
De laatste kernwaarde is verantwoording. De publieke omroep behoort redactionele onafhankelijkheid te hebben, volgens de regels van de Europese Unie (Donders & Van den Bulck, 2016). De publieke omroep moet verantwoording afleggen aan beleidsbepalers en aan de burgers. Dat kan op verschillende manieren. Verantwoording kan afgelegd worden op een formele manier, door het aanstellen van bijvoorbeeld commissies en het aanleggen van kwaliteitscontroles. Maar ook door zelfkritisch te zijn en open te staan voor kritieken (Donders & Van den Bulck, 2016). De Haan en Bardoel (2009) stellen dat publieke omroepen in het verleden altijd alleen aan de politiek verantwoording hoefden af te leggen. Tegenwoordig is het echter steeds belangrijker om ook verantwoording af te leggen richting het publiek en de samenleving. De term verantwoording kan op verschillende manieren gebruikt worden. Hodges (1986) maakt namelijk onderscheid tussen verantwoordelijkheid en verantwoording. Hierbij wordt met verantwoordelijkheid de verplichting bedoeld die de media hebben richting de samenleving, en met verantwoording wordt de manier waarop media hier rekenschap op
afleggen bedoeld (De Haan & Bardoel, 2009). De Haan en Bardoel (2009) onderscheiden vier mechanismen rondom de sociale verantwoordelijkheid van de media. De eerste is politieke verantwoordelijkheid. Hierbij gaat het om de formele wetgeving. De tweede is marktverantwoordelijkheid, ‘waarbij media-ondernemingen en het stelsel van vraag en aanbod geacht worden de beste garantie voor vrije en verantwoordelijke media op te leveren’ (De Haan & Bardoel, 2009, p. 199). De derde is publieke verantwoordelijkheid. Naast de relatie met de markt moet de media ook een relatie onderhouden met de samenleving. Ten slotte professionele verantwoordelijkheid, hierbij gaat het om ethische codes en interne professionaliteit.
2.3 Publieke media in Nederland
Nu duidelijk is geworden wat commerciële en publieke media zijn kan er worden ingezoomd op de Nederlandse situatie. In dit hoofdstuk zal worden uitgelegd dat in tegenstelling tot de BBC, de Nederlandse publieke omroep niet is opgebouwd vanuit een gecentraliseerd idee. Daarna wordt uitgelegd hoe de publieke omroep in Nederland door de jaren heen veranderd is. De Omroepwet van 1967, het toelaten van commerciële omroepen (ook wel het duale stelsel genoemd), en de komst van het internet hebben voor steeds meer maatschappelijke druk op de publieke media gezorgd. Er is namelijk media in overvloed gekomen en de belangrijke functies van de publieke omroep zouden volgens critici ook door de markt worden vervuld. In hoofdstuk 2.3.6 zal worden uitgelegd hoe de publieke omroep omgaat met deze legitimeitskwestie. Onder andere door de grotere rol van verantwoording. Publieke media moeten zich in toenemende mate verantwoorden door evaluaties en externe controles. Dit hoofdstuk sluit af met de vraag hoe politiek Den Haag tegen de huidige publieke omroep aan kijkt.
2.3.1 Het Nederlandse bestel
De Nederlandse publieke omroep werd in tegenstelling tot de BBC niet gecentraliseerd opgebouwd maar begon wel vanuit dezelfde kernwaarden. Het Nederlandse systeem ontstond vanuit burgerinitiatieven uit de maatschappij, vrijwel parallel aan het toenmalig sociaal-politieke systeem in Nederland (Bardoel & Brants, 2003). Sociale groepen, de verschillende zuilen in de verzuiling, waren destijds diep geworteld in de Nederlandse maatschappij. In veel belangrijke sectoren, zoals de politiek, educatie, gezondheidszorg en het sociale leven, waren zij vertegenwoordigd (Bardoel, 2003). ‘With interlocking directorships and ideological or religious feelings, the corporations were clearly part of the ‘pillar’ of their own social movements’
(Bardoel, 2003, p. 82). Uit de zuilen ontstonden vervolgens de verschillende Nederlandse omroepen. Deze publieke omroepen waren destijds niet alleen niet-commercieel, maar ook private organisaties. De omroepen waren financieel zelfvoorzienend door actieve steun middels leden van ieders zuil. Dit ging via donaties en de kosten van een lidmaatschap. Op deze manier had de publieke omroep in de beginfase dus ook geen legitimiteitsprobleem. Hoewel het aantal leden door de gevolgen van de crisis in de jaren 1930 wel afnam (Bardoel, 2003).
Deze situatie veranderde na de Tweede Wereldoorlog. De radio, en daarna ook de televisieomroepen professionaliseerden zich snel en raakten steeds losser van hun achterban. En ook die achterban raakte losser van de omroep. Door ontzuiling en individualisering versoepelde de opstelling richting de eigen organisaties (De Haan en Bardoel, 2009). Het publiek keek niet alleen meer naar ‘hun eigen’ omroep, maar koos steeds vaker voor een diverser aanbod van televisie-uitzendingen (Bardoel, 2003). Dit proces van ontkoppeling tussen publiek en omroep was het sterkst onder jongeren. ‘The ‘old public order’ of broadcasting had difficulty grasping the public’s new preferences and tastes which manifested itself in a new, more internationally-oriented youth culture, that was better understood and catered for by foreign of ‘offshore’ commercial channels’ (Bardoel, 2003, p. 82).
2.3.2 Keerpunt: de Omroepwet van 1967
Het Nederlandse bestel vanaf de jaren 1930 zou volgens Van Cuilenburg, Neijens en Scholten (1999) ook wel een economisch kartel genoemd kunnen worden. Een gesloten omroeporganisatie met slechts een beperkt aantal organisaties gebaseerd op de verschillende zuilen. Dit ‘zuilenkartel’ zorgde ervoor dat andere partijen en organisaties niet tot het Nederlandse bestel konden toetreden, terwijl het land steeds meer toe was aan vernieuwing. (Van Cuilenburg, Neijens, Scholten, 1999). Na een aantal eerder mislukte pogingen door verschillende kabinetten lukte het middels de Omroepwet 1967 om meer openheid te genereren. De Omroepwet, die pas definitief in 1969 van kracht werd, zorgde ervoor dat naast de oude, ook nieuwe omroeporganisaties toegelaten konden worden (Van Cuilenburg, Neijens, Scholten, 1999). Er moest wel aan een aantal eisen worden voldaan. Nieuwe omroepen dienden een minimum van 100.000 leden hebben, en ‘een volledig programmapakket met daarin een evenwichtige verhouding tussen culturele, informatieve, educatieve en verstrooiende programma’s, en en het voldoen aan in het Nederlandse volk levende geestelijke, culturele of godsdienstige behoeften’ (Van Cuilenburg, Neijens, Scholten, 1999, p. 14).
Met de nieuwe Omroepwet werd het oude bestel, gebaseerd op de toenmalig heersende zuilen, opengebroken. Nieuwe omroepen werden toegelaten, zoals de TROS, EO en later in 1975 Veronica. Vooral de toelating van de TROS en Veronica was een breuk met het verleden. Zij waren meer gericht op lifestyle en het onverzuilde publiek dan tot dan toe gebruikelijk was. Met het openbreken van de omroep en de komst van de kabel in de jaren zeventig ontstond een competitieve markt. Het zorgde voor een nieuwe stijl van uitzenden. Een stijl die niet langer gericht was op de burgers maar op de consument. Programma’s en hun programmering werden aangepast aan de behoefte van de consument, die werd gemeten op basis van marktonderzoeken (Bardoel, 2003).
2.3.3 Keerpunt: Het duale stelsel
Door de komst van de kabel en satelliettelevisie eind jaren zeventig en begin jaren tachtig ontstond langzaam een competitieve markt. Via de kabel konden Nederlandse burgers andere programma’s kijken dan die uit Hilversum. Voor het eerst had men toegang tot buitenlandse publieke en commerciële zenders. (Van Cuilenberg, 1999). Nederlandse commerciële omroepen waren echter nog verboden omdat in de Omroepwet was vastgelegd dat omroepen geen winst mochten maken. Bardoel (2003) schrijft dat het uiteindelijk onvermijdelijk was dat ook Nederlandse commerciële omroepen in de jaren 1990 werden toegelaten tot het mediabestel. De komst van de Mediawet van 1988 maakte dat uiteindelijk mogelijk. Van Cuilenburg (1999) stelt dat met name Europese regelgeving voor liberalisering van het mediabestel zorgde. Wat televisie betreft bleef de ether uitsluitend voor de publieke omroep, op de kabel was plaats voor de commerciële omroepen. De consument kreeg daarmee veel meer keus.
2.3.4 Komt van het internet, toename aanbod
De komst van het internet heeft ervoor gezorgd dat er steeds meer nieuwe media zijn ontstaan die concurreren met bestaande bedrijven voor de aandacht van de burger, en dus ook de advertenties (Nielsen, 2016). Het probleem van de nieuwe media is dat ze vrijwel niet bijdragen aan de nieuwsindustrie. Volgens Nielsen (2016) is het concurreren van journalistieke organisaties met deze nieuwe media bedrijven de belangrijkste vorm van concurrentie. Het internet heeft ervoor gezorgd dat nieuwsmedia niet langer een geprivilegieerde positie hebben in het medialandschap, op een manier dat nieuwsmedia de enige manier zijn waarmee advertenties aan de aandacht van de burger gebracht kunnen worden (Nielsen, 2016). Deze
ontwikkelingen zijn goed nieuws voor bedrijven en het grote publiek. Bedrijven kunnen namelijk online veel gerichter adverteren dan in een krant en het grote publiek krijgt daardoor ook betere, gepersonaliseerde advertenties te zien. Voor nieuwsmedia is dit echter minder goed nieuws, doordat zij de advertentie-inkomsten fors hebben zien dalen (Nielsen, 2016).
Daarnaast wordt het huidige medialandschap ook nog eens gekenmerkt door grote monopolieposities van de nieuwe media die ontstaan zijn door de komst van het wereldwijde internet (Hardy, 2017). De vijf grootste digitale mediabedrijven, Google, Facebook, Baidu, Yahoo en Microsoft, zijn verantwoordelijk voor 68 procent van de totale opbrengsten uit advertenties. Advertenties zijn grotendeels verplaatst van de krant naar online, en in die transitie naar online wordt er nu dus steeds meer geadverteerd op media die zich niet bezighouden met journalistiek. De online advertentiemarkt is groeiende maar het lijkt er volgens Hardy (2017) niet op dat het voldoende is om online nieuwsmedia te laten bestaan.
Het andere probleem rondom de financiering van de online journalistiek is dat online content moeilijker te ‘monetizen’ is. Voorbeelden waarbij voldoende voor de online content, gemaakt door de nieuwsmedia, betaald wordt zijn schaars. ‘Successful monetisation online is mostly restricted to products serving elite or specialists audiences, where there are attributes of high-value content, scarcity in supply, valued user interface and enhanced cross-platform availability’ (Hardy, 2017, p. 12). Ook Hjarvard en Kammar (2015) beschrijven dat slechts een select aantal media in staat is om voor hun online content geld te genereren. De onderzoekers noemen overlappende kenmerken van dit soort media. Zo zijn slechts websites met bijzondere, unieke content, bijzondere interface-toepassing of websites met bijzonder goede onderzoeksartikelen in staat om voldoende geld voor hun online activiteiten te generen. Voor generieke, algemene media is dit een stuk lastiger. ‘Newswebsites with a more ‘omnibus’ profile might find it difficult to persuade audiences to pay for what they can get for free elsewhere online’ (Hjarvard & Kammar, 2015, p. 119).
2.3.5 Overvloed aan media
De afgelopen jaren is de discussie over de legitimiteit van de publieke omroep flink toegenomen. De traditionele vorm van de publieke omroep staat volgens De Haan en Bardoel (2009) onder druk door technologische, sociaal-culturele en ideologische veranderingen. Hierbij noemen zij als belangrijkste reden het openen van het mediabestel in de jaren 1980 door het toelaten van commerciële omroepen. Daarmee is de publieke omroep zijn monopoliepositie verloren. Het nieuwe duale stelsel heeft voor toenemende concurrentie gezorgd, maar heeft
daardoor ook vraagtekens gezet bij de legitimiteit van de publieke omroep richting het publiek. Immers, ook commerciële media voorzien het publiek van wat zij willen zien en dienen daarmee tevens het publieke belang (Brants, 2003).
De kritiek op de publieke omroep komt vanuit het marktfalenperspectief. Donders en Pauwels (2012) stellen dat dit perspectief verwant is aan economische theorieën over de rol van publieke goederen, externaliteiten en merit goods. ‘Publieke goederen zijn diensten of producten waarvan de consumptie door één persoon de consumptie door een andere persoon niet uitsluit en waarvan het moeilijk is gratis consumptie te voorkomen (p. 40)’, schrijven Donders en Pauwels (2012). Met externaliteiten worden de gevolgen van een programma bedoeld. Het journaal heeft positieve externaliteiten omdat het burgers informeert. Media-economen achten overheidsinterventie legitiem wanneer publieke goederen bijdragen aan de positieve externaliteiten. Als laatste zijn er nog merit goods. Dit zijn diensten of producten die waardevol voor de samenleving. De waarde ervan voor de samenleving is groter dan de waarde die de burger eraan toeschrijft (Donders & Pauwels, 2012). Vanaf de jaren 1980 gaat men er steeds meer vanuit dat het belang van de publieke omroep in toenemende mate afneemt. Er is geen schaarste meer, er komen meer kanalen waardoor er meer aanbod is. ‘Het stukje publieke goederen met positieve externaliteiten en merit goods dat niet voorzien wordt door de markt is zeer klein en dus is een grote publieke omroep die entertainment, informatie en cultuur verzorgt niet langer nodig’ (Donders & Pauwels, 2012, p. 41).
2.3.6 Gevolgen duale stelsel en het internet
Het duale systeem en het internet zorgden ervoor dat de publieke omroep definitief hun monopoliepositie is kwijtgeraakt (De Haan & Bardoel, 2009). Daardoor ontstonden er problemen met de legitimiteit. Bardoel en Brants (2003) concluderen na een analyse op basis van veertig jaar publieke beleidsdocumenten dat de focus is verschoven naar onderwerpen als de publieke verantwoordelijkheid, inhoudelijke programma-eisen, culturele taken en aandacht voor minderheden. De noodzaak voor publieke omroepen om hun maatschappelijke rol opnieuw te definiëren heeft er volgens McQuail (2003) ook voor gezorgd dat er meer externe controle en gedetailleerde evaluaties van de prestaties zijn bijgekomen. Ook Bardoel (2003) wijst op deze trend. ‘As a reaction to this ongoing trend of decreasing traditional participation and representation, public broadcasting is now beginning to develop new strategies of showing responsibility or being accountable to the public, comparable to what other, national broadcasting institutions as the BBC a practising’ (p. 83). Werd de legitimiteit vroeger nog
afgemeten aan de hand van de ledenstructuur van de omroep, nu wordt maatschappelijke legitimiteit in toenemende mate afgemeten aan concrete prestatiecriteria en publieke verantwoording (De Haan & Bardoel, 2009).
Voor Nederlandse publieke media geldt dat zij moeten voldoen aan de publieke mediaopdracht. De publieke mediaopdracht is bedoeld om te zorgen voor een zo divers, breed en pluriform media-aanbod en de verspreiding daarvan. De publieke mediaopdracht geldt voor zowel landelijk, regionaal en lokale media en ligt vastgelegd in artikel 2.1 van de Mediawet zoals die is opgesteld in 2008. In Nederland wordt dit gecontroleerd door het Commissariaat voor de Media (CvdM). Het CvdM is een onafhankelijk en zelfstandig bestuursorgaan. Daarmee staat het tussen de politiek, zoals het Ministerie van OCW, en de media-instellingen. Het CvdM moet echter wel verantwoording afleggen aan de staatssecretaris. De commissies van het CvdM bekijken afzonderlijk van elke publieke media-instelling de wijze waarop deze heeft bijgedragen aan de publieke mediaopdracht, en of deze gehandeld heeft binnen de kaders van de Mediawet.
De publieke omroep is sinds 2000 wettelijk verplicht om ten minste elke vijf jaar een evaluatiecommissie in te stellen. Deze commissie bestaat uit onafhankelijke deskundigen die benoemd worden door de NPO. De evaluatiecommissie is vrij haar werk naar eigen inzicht te verrichten. Op basis van verschillende bronnen, zoals beleidsplannen, zelfevaluaties van de NPO, statistieken en gesprekken met medewerkers, formuleert de commissie haar evaluatie. Het functioneren van de publieke omroep is in Nederland dus ingekaderd via de Mediawet. De evaluatiecommissie hanteert dan ook deze kaders voor het beoordelen van de media-instellingen. Het media-aanbod wordt onder andere gecontroleerd op of het ‘‘evenwichtig, pluriform, gevarieerd en kwalitatief hoogstaand is (Staatsblad, 2010, p. 2) ON ”. Ook wordt gekeken of het media-aanbod een evenwichtige afspiegeling van de samenleving is geweest en, of de media een relevant bereik hebben en of de inhoud onafhankelijk is van commerciële invloeden (Staatsblad, 2010) ON . Hierin zijn de kernwaarden, eerder genoemd bij hoofdstuk 2.2.3, van Donders en Van den Bulck in te herkennen. ‘De evaluatie is in de eerste plaats onderdeel van de doorlopende verantwoording van de publieke omroep tegenover de bevolking. In de tweede plaats kan de evaluatie aanleiding zijn voor verbetering van de organisatie en het beleid van de publieke omroep en het overheidsbeleid’ (Staatsblad, 2010, p. 5) ON . Daarnaast wordt de evaluatie verplicht meegenomen in het erkennen van de verschillende omroepen bij de NPO. Wanneer een omroepvereniging een negatieve beoordeling krijgt, wordt er binnen twee
jaar nogmaals geëvalueerd. Als in deze nieuwe evaluatie vastgesteld wordt dat er onvoldoende verbetering is geweest kan de minister besluiten de erkenning stop te zetten.
2.3.7 Huidige visies op de publieke media
De Nederlandse publieke omroep verkeert door teruglopende inkomsten en maatschappelijke druk in moeilijke tijden. Ook vanuit politiek Den Haag wordt er flink druk uitgeoefend. Rechtse partijen pleiten voor een kleinere publieke omroep. De tweede partij van Nederland, de PVV, wil zelfs een beperking van de publieke omroep tot één net waarop alleen de NOS mag uitzenden (PVV, 2018) ON . Ook de grootste en tevens regeringspartij VVD wil bezuinigen op de publieke media. De VVD is van mening dat de publieke omroep zich moet focussen op zijn kerntaken; nieuws, educatie en bij grote landelijke evenementen ook sport en cultuur. ‘De neiging om pure amusementsprogramma’s te maken moet afgelopen zijn, die kunnen commerciële omroepen ook wel maken’, valt te lezen op de website van de VVD (2018) ON .
En dus heeft staatssecretaris van OCW Sander Dekker tijdens de regeringsperiode Rutte II (2012-2017) geprobeerd ‘het bestel open te breken’ (NRC, 2014) ON . “Van Dekker mochten omroepen in de toekomst geen amusementsprogramma’s maken die concurreren met de commerciële omroep. Alles moest efficiënter, transparanter en centraler worden aangestuurd door de overkoepelende NPO, die bovendien de zenders open stelt voor programma’s van buiten” (NRC, 2016) ON . Zijn plannen stuitten op veel weerstand bij de omroepen en in de politiek. De hervormingen en bezuinigingen zoals hij die beoogde kwamen slechts gedeeltelijk door de Eerste Kamer.
In de zomer van 2018 ontstond in de media enorme ophef na een nieuw bezuinigingspakket van 62 miljoen op de Nederlandse publieke omroep. De NPO was van plan naar aanleiding van de bezuinigingen een aantal journalistieke programma’s te schrappen (NRC, 2018) ON . Zo moet Brandpunt+ verdwijnen van de televisie en gaan zij op internet verder en leveren Andere Tijden en Tegenlicht flink afleveringen in. De coalitiepartijen reageren echter niet positief op het het besluit van de NPO en zijn van plan om de bezuinigingen eenmalig af te zwakken. Geen 62 maar 22 miljoen (NRC, 2018) ON . De lastenverlichting lijkt vooral bedoeld om de journalistieke programma’s te behouden, hoewel de politiek officieel geen zeggenschap over de programmering van de NPO heeft. Daarmee lijkt de beslissing in lijn met het beleid van Rutte III. In het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ staat geschreven: “Daarnaast trekt het kabinet geld uit voor de bevordering van onderzoeksjournalistiek. Deze vorm van journalistiek
staat onder druk, maar is van vitaal belang voor de controlerende taak die de journalistiek heeft” (Rutte, Pechtold, Buma & Segers, 2017, p.20).
2.4 Regionale media
Met de kennis van commerciële media en hoe de markt invloed op hen heeft, en de manier waarop de publieke omroep in Nederland landelijk is opgebouwd, kan er nu ingezoomd worden op regionaal niveau. In dit hoofdstuk zal uitgelegd worden wat regionale media zijn en welke rol deze spelen op regionaal niveau. Wat maakt regiojournalistiek anders dan landelijke journalistiek? Verder zal de staat van de regiojournalistiek geschetst worden. Het zal duidelijk worden dat regionale commerciële media in financieel zwaar weer verkeren, en dat de dalende inkomsten bij hen zwaarder wegen dan op landelijk niveau. Het idee dat mensen ‘regionaal’ leven brokkelt af en zorgt voor problemen in het regionale medialandschap. Ook zal antwoord gegeven worden op de vraag waarom er in Nederland naast landelijke omroepen ook regionale omroepen bestaan, en hoe deze in Nederland georganiseerd zijn. Geldt bij regionale publieke media, net als op landelijk niveau, dat ook zij zich moeten verantwoorden? Uiteindelijk zal toegewerkt worden naar de vraag waarom publiek-private samenwerkingen vooralsnog een idee is dat veelal op regionaal niveau speelt.
2.4.1 De regionale journalistiek
Regionale journalistiek is gebaseerd op een duidelijk begrensd geografisch gebied (Engan, 2015). Regionale journalistiek is in de moderne westerse wereld door veel mensen als iets vanzelfsprekends geacht. Als iets waarvan het logisch is dat het er was, en nog altijd is (Nielsen, 2015). Stedelijke gebieden, maar ook plattelandsregio’s hadden vrijwel allemaal één of meerdere, dag- en weekbladen. Nielsen (2015) schrijft dat regionale dagbladen voor veel mensen een essentieel deel in hun leven was. Regionale journalisten deden verslag van belangrijke regionale evenementen, zorgden voor een regionaal publiek debat en waren een kritisch op de regionale machthebbers.
Regionale media staan centraal in het construeren en behouden van de identiteit en cultuur van een bepaalde gemeenschap. Regionale media zorgen voor herkenning bij gemeenschappen, en dat zij zichzelf daardoor beter leren kennen (Ewart, 2000). Een deel van dit proces gaat over het opstellen van bepaalde normen, manieren en gedragingen binnen een gemeenschap. Deze vormen zijn vaak terug te vinden in de uitingen van regionale media. Deze media brengen volgens Ewart (2000) een narratief waarin mensen zich niet alleen herkennen,
maar waar ook in opgesloten ligt hoe ze bepaalde gebeurtenissen zouden moeten ervaren. Hij stelt dat de regionale media de ‘lijm’ zijn die de mensen bij elkaar brengt en houdt. Regionale media zorgen ervoor dat individuen onderdeel worden van een sociale groep, en daardoor belangrijke culturele instanties zijn.
Dit roept de vraag op welke rol de regionale journalistiek precies heeft en wat burgers ervan verwachten. Costera Meijer (2013) maakt onderscheid tussen drie elementen die burgers op prijs stellen bij regionale journalistiek: “1) goede, betrouwbare informatie, die op constructieve wijze laat zien wat er speelt in de regio; (2) journalistieke verhalen die inzicht geven in de manieren waarop de regio ‘werkt’ en (3) journalistieke verhalen waarderen die de betrokkenheid bij de regio versterken. (p. 53)”. Costera Meijer (2013) stelt vast dat het regionale publiek specifiek geïnteresseerd is op een aantal thema’s:
● kwaliteit van de zorg;
● leven en dood (incl. familieberichten); ● kwaliteit van onderwijs;
● natuur en leefomgeving; ● recreatie en sport; ● veiligheid; ● geloofsgemeenschappen; ● wonen; ● verkeer; ● economische situatie; ● werk en werkgelegenheid; ● regionale trends; ● historische achtergronden.
Volgens Costera Meijer (2013) zijn deze langer lopende thema’s uitermate geschikt voor regionale verslaggeving omdat ze vrijwel alle bewoners van een regio aangaan, terwijl ze per gebied enorm van karakter kunnen verschillen.
2.4.2 De regiojournalistiek in de problemen
De vanzelfsprekendheid van goede regionale media is niet langer het geval. ‘The business models that local newspapers have been based on are under tremendous pressure today as readership is eroding, advertising decline and overall revenues have been plummeting’ (p. 3), schrijft Nielsen (2015) over de moeilijkheden in de lokale en regionale journalistiek. De meeste
dagbladen hebben de afgelopen jaren moeten bezuinigen om winstgevend te blijven. Of in sommige gevallen zelfs zo weinig mogelijk verlies te draaien. Een situatie die landelijk te zien is, schrijft de commissie Brinkman in het onderzoeksrapport ‘De Volgende Editie’ (2009), maar voor de regionale pers nog ingrijpender is. De commissie stelt vast dat regionale dagbladen moeten opereren op beperkte markten en daarom de teruggang in oplages en de dalende advertentiemarkt voor de regionale pers zwaarder wegen.
Door de terugval in economische opbrengsten hebben regionale commerciële media zich soms genoodzaakt gezien te fuseren. Een voorbeeld daarvan is de NDC Mediagroep, waaronder onder andere Leeuwarder Courant, Friesch Dagblad , Dagblad van het Noorden en tal van lokale huis-aan-huisbladen vallen. Het proces van fuseren door regionale media noemen Williams, Harte en Turner (2015) horizontale integratie. Door de fusies ontstaan er regionale monopolies. De onderzoekers stellen dat dit problematisch is voor het nieuwsaanbod. Het verminderde aanbod van verschillende commerciële media is een bedreiging voor het pluralisme en de diversiteit. En in dat aanbod van nieuws worden de dagbladen alsmaar belangrijker (Nielsen, 2015). Hoewel de redacties verliezen aan personeelskracht en de dagbladen hun bereik zien afnemen blijkt dat steeds vaker het dagblad het enige overgebleven medium is dat dagelijks verslag doet van lokale evenementen. Nielsen (2015) stelt dat regionale dagbladen misschien dan geen ‘mainstream media’ genoemd mogen worden. Ze zijn wel vaak ‘keystone media’. Daarmee bedoelt Nielsen (2015) dat regionale dagbladen de eerste nieuwsbrengers zijn, en op die manier andere regionale media in staat stellen om daar vervolgens verslag van te doen.
Regionale media hebben het niet alleen lastig door de veranderende markt, zoals de dalende advertentie-inkomsten en oplages. Sociale wetenschappers stellen dat sinds de jaren negentig het idee afbrokkelt dat mensen deel uitmaken van een regionale gemeenschap (Nielsen, 2015). Nielsen (2015) schrijft dat hoewel mensen nog wel regionaal leven, de samenleving steeds minder onderling verbonden is. Het aantal verhuizingen neemt toe, mensen werken steeds verder weg, producten die we consumeren komen van verder weg en belangrijke beslissingen over de gemeenschap worden elders genomen. Ook Engan (2015) beschrijft deze verandering in de regionale gemeenschap. Het belang van de regio staat volgens hem onder druk omdat ons idee van tijd en plaats is veranderd. Deze maatschappelijke veranderingen hebben ook gevolgen voor de regionale media. Zo is nieuws over de regionale economie veel minder interessant voor iemand die ergens anders werkt. ‘Mediation’ zorgt ervoor dat iets wat ver weg gebeurt, voelt alsof het dichtbij plaatsvindt. De aard van het soort evenement wordt dus
belangrijker dan de geografische locatie ervan (Engan, 2015). Regionale journalistiek, zo stelt Nielsen (2015), moet niet langer alleen regionale zaken verslaan. Maar op zo’n manier dat duidelijk maakt is wat het regionaal maakt en waarom het regionaal relevant is.
2.4.3. Regionale publieke omroep in Nederland
Nederland heeft dertien regionale omroepen waarbij iedere omroep een individuele en een onafhankelijke redactionele verantwoordelijkheid heeft. De meeste regionale omroepen werden net na de Tweede Wereldoorlog opgericht vanuit de gedachte dat de publieke omroep een pluriforme afspiegeling van Nederland zou moeten zijn (RPO, 2017) ON . Met de invoering van de Mediawet in 1988 werd ook ROOS opgericht. ROOS werd het samenwerkings- en overlegorgaan van de verschillende regionale omroepen. Sinds 2010 zijn de totale inkomsten voor de regionale omroepen met 35,9 miljoen teruggelopen (RPO, 2017) ON . Het budget van regionale publieke omroepen komt dus onder druk te staan en verschraling dreigt. Daarom heeft voormalig staatssecretaris van OCW Sander Dekker (VVD) in 2016 aangedrongen om de regionale omroepen efficiënter te maken. Hij wilde één overkoepelende centrale regionale omroep, de RPO. Zij zouden de uitzendvergunningen en het bugdet verdelen over de dertien regionale redacties. Dat moest een flinke besparing opleveren aan personeel. Onder regionale omroepen en bij Kamerleden was echter te weinig draagvlak voor het plan waardoor het slechts gedeeltelijk door de Eerste Kamer kwam (NRC, 2 september 2016).
De RPO, zoals die door voormalig staatssecretaris Dekker voorgesteld werd, is wel opgericht en is daarmee de opvolger van ROOS. De RPO is het samenwerkings- en coördinatieorgaan voor de uitvoering van de publieke mediaopdracht op regionaal niveau (RPO, 2017). De RPO heeft echter niet de definitieve bevoegdheden gekregen zoals die door Dekker beoogd werden. Daardoor houden de RPO en regionale publieke omroepen ‘naast elkaar hun eigen wettelijke status en bekostigings- en aanwijzingsystematiek’ (RPO, 2017, p. 10). Er is ook vastgelegd dat er meer samengewerkt moet worden tussen landelijke en regionale publieke omroepen. “Dit is nodig om de teruglopende bereik van de regionale omroepen op te vangen en de journalistiek in de regio te versterken. Daarom moeten de regionale omroepen meer gaan samenwerken”, zo is te lezen op de website van de Rijksoverheid (2018) ON .
Door de overheid is concessie verleend aan de RPO. In samenspraak met de dertien regionale publieke omroepen hebben zij een concessiebeleidsplan opgesteld. Hierin staan de plannen geschreven voor de komende concessieperiode, van 2017-2025. De RPO erkent de financiële moeilijkheden van de regionale omroepen. Volgens hen blijft ook in de toekomst het
budget van de regionale omroepen flink onder druk staan en dreigt verdere verschraling van het aanbod. De dertien regionale omroepen verzorgen ieder hun eigen gebied op basis van een aanwijzing van het CvdM (RPO, 2017) ON . Om een regionaal aanbod te maken ontvangen zij daarvoor een bekostiging. Deze wordt vijfjaarlijks aangewezen door het CvdM. Net als landelijke publieke media moeten ook regionale publieke media aan bepaalde productie eisen voldoen. ‘In de Mediawet is vastgelegd dat het publieke regionale programma-aanbod per programmakanaal voor ten minste vijftig procent van de duur uit aanbod van informatieve, culturele en educatieve aard moet bestaan dat in het bijzonder betrekking heeft op het toegewezen verzorgingsgebied (de zogenoemde ICE-norm). Deze ICE-norm is door de regionale omroepen in positieve zin altijd ruim overschreden en kenmerkend voor het totale media-aanbod, lineair of non-lineair, van de regionale omroepen’ (RPO, 2017, p. 8) ON .
De RPO ziet ook kansen voor publiek-private samenwerkingen in de regio om op die manier hun verbindende en culturele functie verder in te kunnen vullen, zo wordt geschreven in het concessiebeleidsplan. Hierbij wordt gedacht aan regionale en lokale dag-, week- en streekbladen, lokale maatschappelijke instellingen, culturele instellingen en economische partners. ‘De regionale omroepen zijn voorstander van ruimere mogelijkheden voor publiek-private samenwerking met dagbladen en economische partners’ (RPO, 2017, p. 31) ON , valt te lezen.
In hoofdstuk 2.1 werd duidelijk wat commerciële media zijn en welke invloed de economische marktmechanismen hebben. De journalistiek kent een spanningsveld. Aan de ene kant is een journalistiek medium namelijk een bedrijf, en is het dus gericht op het maken van winst. Aan de andere kant heeft het een enorm belangrijke functie in een democratische samenleving. Het is deze spanning, en de nadelen van de marktmechanismen die het bestaan van publieke media volgens Garnham (1990) legitimeren. Doordat deze publieke media zo’n belangrijke rol richting de samenleving hebben, hebben zij een aantal kernwaarden. Vanuit deze kernwaarden, zoals bijvoorbeeld kwaliteit, onderscheidendheid en verantwoording, moet de publieke omroep opereren.
In hoofdstuk 2.2 werd beschreven wat publieke media zijn en waar deze vandaan komen. Op landelijk niveau komt de publieke media steeds verder onder druk te staan. De komst van commerciële omroepen en het internet heeft de schaarste van de publieke omroep weggehaald. Er ontstaat daardoor een legitimiteitskwestie. Critici stellen dat de functie van de publieke omroep prima aan de markt overgelaten kan worden. De kritiek heeft ervoor gezorgd
dat de publieke omroep zich steeds meer moet verantwoorden door middel van papierwerk en evaluatiecommissies.
De regionale publieke omroep is in Nederland opgericht vanuit het idee dat elke groep zich gerepresenteerd dient te voelen door de publieke omroep. Regionale media zijn erg belangrijk voor het construeren van een identiteit, en het controleren van de regionale bestuursorganen. De regionale journalistiek staat echter onder druk. Waar inmiddels op landelijk niveau de daling aan advertentie-inkomsten en krantenabonnees opgevangen wordt door online abonnementen, is dit in de regio bij lange na niet het geval (Svdj, 2018) ON . Het lukt op regionaal niveau de markt steeds minder goed de regio te bedienen. Terwijl hun belang voor de regio toeneemt omdat overheidstaken door decentralisatie steeds meer regionaal worden geregeld. Ook de regionale publieke media hebben te kampen met bezuinigingen. Daarom speelt met name in de regio het idee om te experimenteren met publiek-private samenwerkingen.
2.4.4 PPS in de regio
Op een aantal plaatsen in Nederland is inmiddels geprobeerd om publiek en private media bij elkaar te brengen. Zoals in Brabant en Twente, maar Limburg is het bekendste voorbeeld van pps. De commerciële krant De Limburger en regionale omroep L1 werkten samen op het gedeelde platform 1Limburg . Sinds september 2014 plaatsten beide media hun artikelen exclusief op het platform. 1Limburg was voor de regio een succes. In een persbericht laat De Limburger weten “ 1Limburg is in nauwelijks twee jaar tijd uitgegroeid tot een van de best bekeken regionale nieuwssites van Nederland, met inmiddels meer dan 10 miljoen bezoeken per maand (web en app). De app is meer dan 200.000 keer gedownload. Het aantal dagelijkse gebruikers ligt boven de 180.000” (1Limburg, 2017) ON .
Toch heeft de commerciële partner in 2017 besloten om uit de samenwerking te stappen “Omdat De Limburger grotere digitale ambities heeft met haar eigen nieuwsapp en website, ging de samenwerking knellen” (1Limburg, 2017) ON . De Limburger wil op haar eigen nieuwsmedia inzetten omdat deze meer commerciële opties bieden. “Voor de digitale toekomst van De Limburger is het cruciaal dat we onze eigen digitale platformen in hoog tempo verder ontwikkelen”, stelt algemeen directeur van MGL, uitgever De Limburger , Marc Vangeel. Naast Twente en Brabant is de pps in Limburg dus ook stukgelopen.
Ook Rutte III ziet het belang van de regionale media en kijkt expliciet naar de mogelijkheden tot pps. Het eerste punt in het regeerakkoord ‘vertrouwen in de toekomst’ onder het hoofdstuk
media luidt: “De komende periode werken we aan voldoende onafhankelijk journalistiek aanbod op lokaal en regionaal niveau. Samenwerking (publiek en privaat) op lokaal en regionaal niveau wordt bevorderd” (Rutte, Pechtold, Buma & Segers, 2017, p. 20).
In een antwoord op Kamervragen van het CDA-lid Van der Molen aan Minister van OCW Slob naar aanleiding van het mislukken van de Friese samenwerking wijst de Minister naar de beperkte juridische ruimte voor pps (Slob, 2017) ON . Ook verwijst hij naar een eerdere brief aan de Tweede Kamer van Dekker (VVD). De toenmalig staatssecretaris liet op 23 november 2016 aan de kamer weten wat zijn resultaten waren van het overleg met betrokkenen uit de mediasector over het pps-vraagstuk. Hij destilleerde twee knelpunten uit deze gesprekken. Eén, er is onduidelijkheid over regelgeving en mogelijkheden tot samenwerking. “Publieke media-instellingen geven bovendien aan dat het voor zowel hen als private partijen onaantrekkelijk is om samenwerking op te zetten, omdat zij vrezen de regels te schenden”, aldus Dekker (2016) ON . Het tweede knelpunt is de ruimte ten opzichte van de Europese omroepmededeling. Niet alleen kent Nederland een dienstbaarheidsverbod. Ook op Europees niveau is er regelgeving om te voorkomen dat publiek geld weglekt. Op basis van deze stukken lijkt het dat de problemen zich veelal op juridisch vlak voor doen.
3. Methode
Om de onderzoeksvraag “Hoe is de publiek-private samenwerking tussen de Friese media verlopen, en waarom is dit niet doorgegaan?” te beantwoorden zal gebruik worden gemaakt van een kwalitatieve onderzoeksmethode. Namelijk het afnemen van kwalitatieve interviews en deze, samen met de beschikbaar gestelde dossiers, te analyseren met behulp van de Grounded Theory-methode. Het verschijnsel pps in de journalistiek is relatief nieuw, en daarom zal er inductief te werk moeten worden gegaan. Op die manier kan er mogelijk een relatie worden gelegd tussen de bestaande literatuur en de pps. In hoofdstuk 3 wordt als eerste een beschrijving gegeven van de participerende media. Daarna zal besproken worden wie geïnterviewd worden en welke rol zij hebben gespeeld. Vervolgens wordt de gebruikte methode toegelicht en zal duidelijk worden hoe de analyse is opgebouwd.
3.1 Context
Om de publiek-private samenwerkingen binnen de journalistiek in kaart te brengen wordt een casus genomen, namelijk de pogingen van enkele Friese media om samen te werken. Friesland kent een bijzonder regionaal medialandschap met de aanwezigheid van twee commerciële dagbladen en een regionale omroep. De Friese pps beoogde een samenwerking tussen de drie grootste media van Friesland; De Leeuwarder Courant , Omrop Fryslân en het Friesch Dagblad . De Leeuwarder Courant en het Friesch Dagblad zijn in deze samenwerking de private bedrijven. De beide kranten zijn namelijk onderdeel van het overkoepelende NDC Mediagroep. Omrop Fryslân is de publieke omroep in de regio. Het overkoepelende idee van samenwerking kan opgedeeld worden in twee projecten. De komst van een Fries Regionaal Mediacentrum (FRMC) en het project Finster op Fryslân (FoF).
Het kiezen van de casus van de Friese media heeft als voordeel dat het gehele proces bestudeerd kan worden. 31 oktober 2017 ketste het mediacentrum definitief af, terwijl op het moment van schrijven aan de afronding wordt gewerkt van FoF. Daardoor is het ook mogelijk om naar de nasleep van de samenwerking te kijken en te zien hoe er geëvalueerd is. Doordat FoF daadwerkelijk van de grond is gekomen en het ook een flink aantal producties heeft opgeleverd, kan onderzocht worden hoe samenwerking op redactioneel niveau verliep.
3.1.1 Leeuwarder Courant, Friesch Dagblad en Omrop Fryslân
“De Leeuwarder Courant is sinds 1752 de krant van en voor heel Friesland, met altijd betrouwbaar en onafhankelijk nieuws. Wij zijn de hartslag van Friesland en houden de vinger
