Visie van OPTA op de markt
en de strategische agenda
voor 2007
Consultatiedocument
1 juli 2006 OPTA/IPB/2006/202041Inhoudsopgave
Inhoudsopgave__________________________________________________________________ 2 1 Voorwoord __________________________________________________________________ 3 2 De opdracht van OPTA________________________________________________________ 4 2.1 Kaders__________________________________________________________________ 4 2.2 Taken __________________________________________________________________ 4 2.3 Missie __________________________________________________________________ 4 2.4 Strategische thema’s______________________________________________________ 5 3 Elektronische communicatie ___________________________________________________ 6 3.1 Trends__________________________________________________________________ 6 3.2 Mogelijke toekomstige ontwikkelingen _______________________________________ 9 3.3 Effecten en visie ________________________________________________________ 10 3.4 Strategische uitdagingen op basis van de scenario’s __________________________ 12 3.5 Visie en strategische uitdagingen in het versterken van de invloed van de
eindgebruiker ________________________________________________________________ 15 3.6 Vraagstukken van veiligheid, kwetsbaarheid en afhankelijkheid _________________ 15 4 Post ______________________________________________________________________ 17 4.1 Algemeen ______________________________________________________________ 17 4.2 De huidige postmarkt ____________________________________________________ 18 4.3 De toekomstige situatie op de postmarkt ____________________________________ 18 5 Visie op de interactie van OPTA met de omgeving ________________________________ 19 5.1 Een professionele relatie met relevante instanties binnen de communicatiesector__ 19 5.2 Openheid over OPTA’s maatschappelijke functie en zichtbaarheid van haar
maatschappelijke rol __________________________________________________________ 21 5.3 Deskundig en gemotiveerd personeel dat onder optimale werkomstandigheden zijn taken kan verrichten___________________________________________________________ 23 5.4 Principes van reguleren: maatwerk en proportionaliteit ________________________ 24 6 OPTA’s Strategische agenda en Jaarplan voor 2007 ______________________________ 29
6.1 Thema: Een dynamische en concurrerende communicatiesector met ruimte voor innovaties en investeringen. ____________________________________________________ 29 6.2 Thema: Sterke consumenten die beschermd zijn tegen onoorbare gedragingen en economisch misbruik in de communicatiesector ___________________________________ 31 6.3 Thema: Een efficiënte toezichthouder met openheid over haar maatschappelijke functie en zichtbaarheid van haar maatschappelijke rol. _____________________________ 32 6.4 Topprioriteiten 2007 _____________________________________________________ 33 Annex: Consultatie-informatie ____________________________________________________ 34
1 Voorwoord
Het is belangrijk dat het werk van OPTA wordt gedragen door de ondernemingen uit de sector en andere belanghebbenden. Niet om het onderling altijd eens te zijn, wel om elkaar goed te begrijpen. Daarom wil OPTA transparant zijn over haar verwachtingen en visie op technologische en andere ontwikkelingen op de markten voor elektronische communicatie en post.
Daarom bieden wij hierbij onze visie en de daaruit voortvloeiende strategische agenda voor 2007 ter consultatie aan. Het gaat om een conceptversie, die pas definitief wordt gemaakt nadat de sector er zijn mening over heeft gegeven. De komende weken hebt u daarvoor de tijd, daarna zijn wij weer aan zet. De input die wij ontvangen wordt of verwerkt in het stuk, of met opgave van reden juist niet opgenomen. U hebt dus gelegenheid om het werkprogramma van OPTA voor volgend jaar te beïnvloeden.
In het verleden brachten wij onze visie in het voorjaar uit, en de daarop gebaseerde strategische agenda - en de begroting - in het najaar. Dat vonden wij niet langer logisch. Vandaar dat wij het vanaf dit jaar anders doen. In het najaar presenteren wij nu het geheel. Hopelijk vindt u dat net als wij een verbetering.
Ik dank u bij voorbaat hartelijk voor uw medewerking en spreek de verwachting uit dat het werk van OPTA beter en transparanter wordt door uw actieve deelname aan het consultatieproces!
Chris Fonteijn Voorzitter college
2
De opdracht van OPTA
OPTA houdt toezicht op de naleving van wet- en regelgeving binnen de communicatiesector. De communicatiesector omvat zowel de markten voor elektronische communicatie (denk hierbij aan bellen, internetten en televisiekijken) als de postmarkten. Op deze markten treedt OPTA op bij concurrentieproblemen en kan verplichtingen opleggen aan marktpartijen om duurzame concurrentie te stimuleren of de belangen van eindgebruikers te beschermen. Het motto daarbij is ‘soepel waar het kan, streng waar het moet’ (het proportionaliteitsbeginsel). OPTA richt zich dan ook op deregulering en stelt maatwerk en versoepeling voorop.
2.1 Kaders
OPTA is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) en voert wetten en regels uit die door de wetgever zijn vastgelegd in de Telecommunicatiewet (Tw), de Postwet en alle bijbehorende Europese en lagere regelgeving. Deze kaders bepalen dat OPTA een aantal doelen kent. Ten eerste dient OPTA binnen de communicatiesector concurrentie te bevorderen door onder andere efficiënte investeringen op het gebied van infrastructuur aan te moedigen en innovaties te steunen. Ten tweede moet OPTA
bijdragen aan de ontwikkeling van de interne Europese markt. Tot slot heeft OPTA tot opdracht om de belangen van eindgebruikers te beschermen wat betreft prijs en kwaliteit en zo keuze te bevorderen.
De politieke verantwoordelijkheid voor OPTA ligt bij de minister van Economische Zaken. OPTA neemt onafhankelijk beslissingen, dat wil zeggen zonder invloed van politiek of individuele ondernemingsbelangen. De minister kan algemene aanwijzingen geven, maar niet ingrijpen in individuele dossiers.
2.2 Taken
De taken van OPTA zijn onder te verdelen in drie hoofdgroepen. Ten eerste heeft OPTA een taak bij concurrentieregulering. Hieronder vallen verantwoordelijkheden op het gebied van marktanalyses, zoals de bepaling van partijen met aanmerkelijke marktmacht en het eventueel opleggen van verplichtingen aan dergelijke partijen om concurrentiebeperkend gedrag te voorkomen. Ook vallen hieronder taken op het gebied van communicatiemogelijkheden van eindgebruikers onderling en bereikbaarheid van diensten (interoperabiliteit). Ten tweede heeft OPTA als taak om consumenten te beschermen, bijvoorbeeld door bewaking van privacy en door op te treden tegen spam en malware om internetveiligheid te vergroten. Tot slot schept OPTA randvoorwaarden op communicatiemarkten, bijvoorbeeld door het beheer van nummerplannen en de registratie van marktpartijen, waaronder zogenaamde Trusted Third Parties (TTP’s).
2.3 Missie
Uitgangspunt bij de bepaling van de missie van OPTA is het gegeven dat de communicatiesector zonder tussenkomst van OPTA nog onvoldoende duurzame concurrentie kent. Doordat eenvoudige en eenduidige informatie regelmatig ontbreekt, hebben consumenten niet altijd voldoende vertrouwen in hun keuzemogelijkheden. Ook de veiligheid van het gebruik van communicatiemiddelen, zoals internet met de problemen rond spam en spyware, vraagt blijvend aandacht. OPTA stuurt actief op deze aspecten en zorgt er onder andere voor dat marktpartijen zich aan de spelregels houden. Daardoor nemen concurrentie en vertrouwen in de communicatiesector toe en hebben consumenten
meer keuzemogelijkheden. OPTA gebruikt het begrip consumenten in haar missie breder dan de wettelijke definitie en verstaat hier naast particuliere ook de (groot)zakelijke afnemers van diensten op de diverse communicatiemarkten onder.
Het kader waarbinnen OPTA opereert, wordt bepaald door wettelijke bevoegdheden. Daarbij handelt OPTA als onafhankelijk toezichthouder vanuit de kernwaarden transparantie, consistentie,
betrouwbaarheid en voorspelbaarheid. Naarmate de concurrentie en het vertrouwen in de sector toenemen, treedt OPTA meer terug. OPTA formuleert haar missie voor de komende jaren als volgt:
OPTA zorgt voor concurrentie en vertrouwen in de communicatiesector in het belang van de consument.
2.4 Strategische thema’s
Voor de uitvoering van haar taken, moet OPTA een scherp beeld hebben van de communicatiesector en van al haar stakeholders. Naast marktpartijen en andere relaties binnen de markten voor
elektronische communicatie en post, rekent OPTA hiertoe ook het brede publiek in zijn rol als burger, consument en (potentieel) werknemer. OPTA wil professionaliteit en betrouwbaarheid uitstralen naar al deze partijen bij haar activiteiten als toezichthouder, als gesprekspartner op het gebied van beleid en bestuur en als werkgever. OPTA vertaalt haar missie daarom in de volgende thema’s, die leidend zijn bij de bepaling van de aandachtsgebieden voor de komende jaren en bij het Jaarplan voor 2007:
1. Een dynamische en concurrerende communicatiesector met ruimte voor innovaties en investeringen.
2. Goed geïnformeerde gebruikers, die beschermd zijn tegen onoorbare gedragingen en
economisch machtsmisbruik in de communicatiesector.
3. Een efficiënte toezichthouder met openheid over haar maatschappelijke functie en zichtbaarheid van haar maatschappelijke rol.
Inhoudelijk worden deze thema’s gedreven door de visie op de elektronische communicatiesector en postmarkt, die respectievelijk in hoofdstuk 3 en 4 zijn beschreven, en de visie op de interactie van OPTA met de omgeving, die in hoofdstuk 5 uiteen wordt gezet. De thema’s zelf worden in hoofdstuk 6 verder uitgewerkt in de Strategische agenda.
3 Elektronische
communicatie
De visie op de Elektronische communicatiediensten wordt beschreven aan de hand van twee reeds zichtbare trends, convergentie en horizontalisering (paragraaf 3.1). Afhankelijk van de vraag hoe aanbieders handelen op basis van deze trends, kunnen twee tendensen worden onderscheiden die van invloed zijn op de marktstructuur: voortgaande horizontalisering of juist verticalisering (paragraaf 3.2). Voor beide tendensen worden eerst de effecten beschreven en daarna de mogelijke implicaties voor regulering en toezicht (paragraaf 3.3). Vervolgens wordt op basis daarvan in paragraaf 3.4 een aantal strategische uitdagingen voor OPTA geformuleerd. In paragraaf 3.5 wordt ingegaan op de rol die is weggelegd voor de positie van de consument in relatie tot marktwerking. In paragraaf 3.6 wordt ingegaan op integriteitsvraagstukken die samenhangen met de positie van de consument.
Trends (3.1):
Mogelijke scenario’s (3.2):
Analyse van de strategische uitdagingen in ieder scenario (3.3):
Belangrijkste strategische uitdagingen voor 2007 (3.4):
Convergentie Horizontalisering & decentralisatie Horizontale marktstructuur Verticale marktstructuur • Oligopolie • Flessenhals • Vrijwillige toegang • Overstapdrempels • Oligopolie
• Rol van content
• Oligopolie
• Flessenhals
• Vrijwillige toegang
Figuur 1: De opbouw van hoofdstuk 3 gevisualiseerd.
3.1 Trends 3.1.1 Convergentie
Het huidige dienstenaanbod op de telecommunicatiemarkten is nog sterk gekoppeld aan een specifiek netwerk. Telefonie vindt grotendeels plaats via de telefoonlijn en televisie via kabelaansluitingen. Deze situatie verandert echter, nu steeds meer content en toepassingen via dezelfde technieken over meerdere soorten netwerken geleverd kunnen worden. Dit verschijnsel heet convergentie.
Convergentie leidt tot markten met gemengde bundels, waarbij verschillende producten via een en hetzelfde netwerk zowel los als in een pakket worden aangeboden. Er zijn twee hoofdvormen van bundeling te onderscheiden. Bundeling van technisch geïntegreerde diensten (bijvoorbeeld Voice over
Breedband (VoB) en breedband internettoegang) en bundeling van technisch niet-geïntegreerde diensten (bijvoorbeeld telefonie via PSTN en televisie via de digitale ethertechniek). Convergentie heeft betrekking op de eerste hoofdvorm.
Convergentie wordt gestimuleerd door technologische ontwikkelingen. De belangrijkste zijn
digitalisering en het internet protocol (IP) en voortgaande vergroting van de bandbreedte, waardoor een veelheid van diensten kan worden getransporteerd:
• Digitalisering leidt tot een efficiëntere benutting van de verschillende infrastructuren en maakt innovatie in het dienstenaanbod mogelijk. Dit is voornamelijk het geval bij televisiesignalen waarbij door digitalisering een veelvoud van het huidige aanbod te ontvangen is over de bestaande capaciteit van de kabel.
• Het bestaan van een IP-laag in een netwerk maakt het mogelijk elke toepassing te gebruiken zonder dat hier een specifieke infrastructuur voor nodig is.
• Om verschillende multimedia diensten toegankelijk te maken voor de eindgebruiker, is voldoende bandbreedte nodig.
Ten gevolge van deze drie ontwikkelingen ontstaat de mogelijkheid om analoge spraaktelefonie en analoge TV in IP-datapakketjes over een breedbandaansluiting te leveren en daarmee verdwijnt het onderscheid tussen afzonderlijke data-, spraak- en omroepnetwerken.
De mogelijkheden voor convergentie groeien evenredig met de continue groei van de hoeveelheid breedbandaansluitingen op basis van IP. Aan het einde van het eerste kwartaal van 2006 had zestig procent van de huishoudens een breedbandaansluiting. Partijen rollen nieuwe glasvezelnetwerken uit, waarover data met een grote snelheid verstuurd kunnen worden, en ontwikkelen technieken die het mogelijk maken steeds hogere snelheden over bestaande netwerken te realiseren. Zo is KPN van plan een IP-georiënteerd netwerk aan te leggen (“All-IP”). KPN rolt dan glasvezel uit tot alle 28.000 straatkasten en gaat vanaf daar op basis van VDSL-techniek breedband internettoegang bieden. Met deze plannen verdwijnen de aparte netwerken van KPN voor telefonie, datacommunicatiediensten, huurlijnen en breedband internet en ontstaat één op IP gebaseerd geïntegreerd netwerk waarover alle diensten geleverd kunnen worden.
Door convergentie ontstaat potentieel meer concurrentie tussen de afzonderlijke infrastructuren, omdat de marktspelers als gevolg van convergentie elkaars traditionele markten kunnen gaan
betreden. Aanbieders van telefonie kunnen ook televisiediensten aanbieden, terwijl kabelbedrijven ook telefonie kunnen leveren. Dit heeft mogelijk meerdere gevolgen:
• Doordat een breedbandaansluiting de sleutel is tot het aanbieden van meerdere diensten over één netwerk, kan de reeds bestaande concurrentie op de markt voor breedband internettoegang een positief effect hebben op de concurrentie op de telefonie- en televisiemarkten. Bestaande machtsposities1 op het gebied van telefonie of televisie kunnen afkalven. De vraag is met welke snelheid dat gebeurt. Machtsposities verdwijnen niet van vandaag op morgen. Convergentie kan partijen immers ook de mogelijkheid bieden om marktmacht van hun traditionele markten over te hevelen naar andere markten. Een aanbieder die dominant is op de telefoniemarkt kan in theorie ook marktmacht op de markt voor omroep verwerven, bijvoorbeeld via het inzetten van zijn
1 In dit stuk worden de begrippen (economische) machtspositie en (aanmerkelijke) marktmacht door elkaar gebruikt. Met beide wordt echter de situatie bedoeld waarin een of meerdere aanbieders zich onafhankelijk van elkaar en van de eindgebruiker kunnen gedragen.
corporate image, de toegang tot financiële middelen, de omvang van het klantenbestand of de beschikbaarheid van klantgegevens en vice versa.
• Doordat aanbieders op meerdere markten actief kunnen worden, zijn zij ook beter in staat gebundelde producten aan te bieden. Multiplay bundels zijn profijtelijk voor aanbieders omdat ze door convergentie over één infrastructuur kunnen worden aangeboden. Bundels zijn daarmee niet meer dan een logisch gevolg van nieuwe technologische ontwikkelingen. Bundels kunnen echter ook ingezet worden door aanbieders om “lock ins” en overstapdrempels te creëren voor
consumenten. Een dominante speler op de markt kan dan zijn positie eenvoudiger vasthouden. • Convergentie kan ook tot gevolg hebben dat aanbieders van content meer macht krijgen. In de
nieuwe wereld kunnen content aanbieders immers kiezen uit meerdere infrastructuren om de eindgebruiker te bereiken.
3.1.2 Horizontalisering en decentralisering
De huidige markten zijn nog sterk verticaal georiënteerd, waarbij (tele)communicatieaanbieders alle diensten in de waardeketen bieden, van toegang tot content. Door de opkomst van het IP als de dominante technologie zijn er bewegingen zichtbaar waarbij content (bijvoorbeeld live uitzendingen van voetbal), de toepassing (bijvoorbeeld instant messaging), het transport (IP-pakketjes) en de toegang (bijvoorbeeld het kabelnetwerk) ontkoppeld worden. Er ontstaan mogelijk horizontale markten op verschillende niveaus (“lagen”) in de waardeketen. Op een aantal van deze horizontale markten hebben andere dan de traditionele telecommunicatieaanbieders een sterke positie. Dit zijn aanbieders uit de internetwereld, zoals Google en Microsoft en aanbieders uit de mediawereld, zoals Disney.
Content
Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games
Toepassingen Telefonie TV Internet P2P E-mail
IP-laag/ISP’s ISP’s
Infrastructuurlaag Kabel xDSL Ether Glasvezel Satelliet
Figuur 2: Horizontale marktstructuur.
Het gebruik van het IP zorgt – naast de mogelijkheid van horizontalisering – ook voor decentralisatie. Eindgebruikers kunnen zonder tussenkomst van een aanbieder software downloaden en via internet bellen en video’s bekijken. Hiervoor zijn niet langer telefooncentrales van KPN en tv-platforms van kabelaars nodig. Door decentralisatie is er steeds meer macht bij de eindgebruiker gekomen en is het voor netwerkaanbieders moeilijker controle te houden over de gehele waardeketen.
3.2 Mogelijke toekomstige ontwikkelingen
De drijvende kracht achter horizontalisering en decentralisering is de IP-technologie vanuit de internetwereld. Deze wereld wordt gekenmerkt door open netwerken waartussen interconnectie en verkeersuitwisseling veelal zonder regulering door de markt tot stand komen (“peer-to-peer” of P2P). Drijvende kracht achter verticalisering zijn de gedragingen op de oorspronkelijk verticaal geordende communicatiemarkten. In deze markten kwamen interconnectie en toegang tot netwerken niet vanzelfsprekend zonder regulering tot stand.
De uitkomst van dit krachtenspel bepaalt welke marktstructuur ontstaat. Dit wordt in sterke mate bepaald door de strategieën van de netwerkaanbieders en nauwelijks beïnvloed door regulering. Als uitersten zijn twee scenario’s mogelijk; een scenario van horizontalisering en decentralisering en een scenario van verticalisering en consolidatie. In de praktijk kan de marktstructuur echter ook resulteren in een mengvorm.
Kabel
xDSL Mobiel WiFi Satelliet Glasvezel
ISP’s ISP’s ISP’s ISP’s ISP’s ISP’s Telefonie TV Internet P2P E-mail Telefonie TV Internet P2P E-mail Telefonie TV Internet P2P E-mail Telefonie TV Internet P2P E-mail Telefonie TV Internet P2P E-mail Telefonie TV Internet P2P E-mail Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games Blogs Boeken Muziek Films Nieuws Games
Figuur 3: Verticale marktstructuur met gebundeld aanbod van toepassingen en content. 3.2.1 Scenario horizontalisering en decentralisering
Netwerkaanbieders kunnen kiezen voor de rol van infrastructuuraanbieder en geen eigen diensten over hun netwerk leveren. Zo beperken netwerkaanbieders zich tot één laag in de waardeketen en hebben er in de concurrentiestrijd met andere netwerkaanbieders belang bij zoveel mogelijk diensten over hun netwerk te laten transporteren. Er ontstaat dan een horizontale marktstructuur. In dit geval zet ook decentralisatie verder door: op het moment dat eindgebruikers een breedbandaansluiting hebben, heeft hij in beginsel vrij toegang tot alle applicaties en content die worden aangeboden over IP. Concentratie door middel van horizontale fusies en overnames kan er toe leiden dat spelers hun positie binnen één laag versterken.
3.2.2 Scenario verticalisering en consolidatie
Netwerkaanbieders kunnen ook proberen markten verticaal geïntegreerd te houden. Verticale integratie kan worden bereikt door als netwerkaanbieder zelf met (exclusieve) aantrekkelijke content en applicaties te komen, mogelijk in samenwerking met andere partijen, en de content en applicaties van andere aanbieders te blokkeren. Er ontstaat dan een marktstructuur met exclusieve relaties tussen netwerkaanbieders en content- en applicatieaanbieders. Tot bepaalde diensten is er geen vrije toegang mogelijk over de breedbandaansluiting, waardoor de decentralisatie minder is.
De mate waarin netwerkaanbieders de wil hebben en in staat zijn om deze relaties exclusief te houden is mede afhankelijk van de machtsverhoudingen tussen de partijen in de verticale keten. In een verticale marktstructuur kan het moeilijk zijn om te overleven voor aanbieders met een kleine schaal en een smal productaanbod en voor aanbieders die niet verticaal geïntegreerd zijn. Ook kan het een bewuste strategie van een marktspeler zijn om spelers in andere delen van de waardeketen op te kopen om zo een sterkere verticale speler te worden. Dit scenario leidt daardoor tot
verdergaande concentratie en consolidatie.
3.3 Effecten en visie
Onderstaand wordt per scenario bekeken wat het effect van convergentie is op de noodzaak voor regulering op retail- en wholesaleniveau. Hierbij is het van belang te beseffen dat het huidige aanbod van de belangrijkste aanbieders van triple play pakketten (kabelaars, KPN, Tele2) in aanzienlijke mate is gebaseerd op eigen infrastructuur maar ook gedeeltelijk op (gereguleerde) vormen van toegang tot infrastructuur van andere partijen. Op de wholesalemarkten bestaat concurrentie dus enerzijds (mede) dankzij regulering (alternatieve DSL aanbieders), en anderzijds dankzij aanwezige infrastructuur zoals kabel. Onderstaand wordt bekeken of zonder regulering van infrastructuur effectieve concurrentie nog kan plaatsvinden.
3.3.1 Scenario horizontalisering en decentralisering
In het scenario van horizontalisering en decentralisering wordt het relevante reguleringsvraagstuk of er een concurrentieprobleem bestaat of ontstaat op één van de lagen. Concurrentie gaat zich meer en meer op het niveau van bundels afspelen. Er ontstaan gemengde markten waarin diensten zowel los als gebundeld worden aangeboden door veel verschillende spelers. Tegen deze achtergrond is het minder waarschijnlijk dat machtsposities op individuele diensten (telefonie, breedband internet en televisie) kunnen worden uitgebuit. Dat opent de weg voor minder regulering op retailniveau (zoals op het gebied van tariefregulering), behalve bij nieuwe concurrentieproblemen als gevolg van bundeling.
Zoals gesteld, leidt convergentie naar verwachting tot verdergaande bundeling (multiplay) van producten. Het Economisch Analyse Team (EAT) brengt eind 2006 een paper uit, waarin op enkele belangrijke aspecten van bundeling wordt ingegaan. Deze aspecten zijn te vatten in de volgende vragen:
• wanneer leiden bundels tot een toename van concurrentie of juist een afname door overheveling van marktmacht?
• in hoeverre belemmeren overstapdrempels en “lock ins” de concurrentie?
Het is de vraag of er ook mogelijkheden zijn voor deregulering op wholesaleniveau. Op dit gebied bestaan kansen maar ook bedreigingen. Het relevante reguleringsvraagstuk is voornamelijk of er een
concurrentieprobleem bestaat of ontstaat op één van de wholesalelagen. In het verleden was dit de infrastructuurlaag. Het bestaan van twee volwaardige vaste infrastructuren (DSL en kabel) betekent dat op de infrastructuurlaag op korte termijn het risico op monopolie afwezig is. Het voortbestaan van deze situatie is echter afhankelijk van een aantal onzekerheden:
1. Naast vaste netwerken bestaan er ook mobiele netwerken en zijn er technische ontwikkelingen voor draadloze netwerken met voldoende bandbreedte voor (een deel van) de diensten die over DSL en kabel worden geboden. Het is nog onzeker welke concurrentiedruk mobiele en draadloze netwerken in de toekomst kunnen uitoefenen. Hierdoor is er geen duidelijk beeld hoe reëel het is om op termijn een marktstructuur met meer dan twee relevante concurrerende infrastructuren te verwachten. Hierbij speelt ook de vraag in hoeverre de verschillende infrastructuren op zichzelf voor voldoende concurrentiedruk kunnen zorgen zonder dat er ook op de langere termijn een rol voor regulering blijft bestaan. In paragraaf 3.4.1 wordt verder ingegaan op de vraag hoe OPTA met een oligopolie dient om te gaan.
2. Uit de analyse van de mededinging in het oligopolie kan blijken dat de relevante markt niet effectief concurrerend is, doordat één van de aanbieders over infrastructuur beschikt die een flessenhals (“bottleneck”) vormt. Twee relevante vragen hierbij zijn of deze flessenhals tot blijvende dominantie van die partij leidt en of toegangsregulering passend is. Hierop wordt in paragraaf 3.4.2. ingegaan.
3. Voorzover er een dominante speler is die vrijwillig toegang verleent tot zijn infrastructuur, is nauwkeurige monitoring van de condities waartegen toegang wordt verleend aan de orde. Juist door vrijwillige toegang te bieden, kan een partij de markt naar zijn hand zetten met mogelijke gevolgen voor zijn marktpositie. In de paragraaf 3.4.3 wordt beschreven tot welke strategische uitdaging dat leidt.
3.3.2 Scenario verticalisering en consolidatie
Ook indien een verticale marktstructuur ontstaat, hoeft dit niet direct te betekenen dat er sprake is van marktmacht van een dominante aanbieder. Er is een aantal verschillende situaties denkbaar:
1. Als er effectieve (infrastructuur)concurrentie bestaat tussen verticaal geïntegreerde partijen, zorgen de marktkrachten er in beginsel voor dat de consument voldoende keuzemogelijkheden heeft. Zowel op retail- als op wholesaleniveau kan regulering dan worden verminderd of worden losgelaten. Wel moet OPTA ervoor waken dat de aanbieders geen overstapdrempels opwerpen voor eindgebruikers.
2. Net zoals in het horizontale scenario is er voor OPTA in dit scenario een aantal vragen over de effecten op de concurrentie van een oligopolide marktstructuur. Hierop wordt in paragraaf 3.4.1 en 3.4.2 ingegaan.
3. Doordat bij een verticale marktstructuur het aantal aanbieders van multiplay diensten beperkt is, kunnen er specifieke problemen ontstaan rond de positie van grote contentaanbieders. Er is in de markt een tendens zichtbaar waarbij grote contentaanbieders drempels opwerpen voor nieuw opkomende infrastructuuraanbieders. Alternatieve aanbieders van omroepnetwerken (zoals Digitenne) ondervinden bijvoorbeeld problemen bij het krijgen van toestemming om bepaalde programma’s door te geven. Dit kan toegang en toetreding tot de markt bemoeilijken voor nieuwe spelers die een alternatieve verticale kolom willen vormen. Door deze complicatie kan de toegang van eindgebruikers tot specifieke content beperkt worden. Voor het verlagen van dergelijke toetredingsdrempels is mogelijk hechte samenwerking van OPTA met andere instanties, zoals het Commissariaat voor de Media, nodig.
3.3.3 Verschillen en overeenkomsten in effecten tussen de scenario’s
In beide scenario’s bestaan vergelijkbare vraagstukken rond regulering van mogelijke machtsposities in de infrastructuur (de flessenhals) en concurrentieproblemen die samenhangen met een oligopolide marktstructuur. De scenario’s verschillen vooral op mogelijke problemen rond toegang; in de
horizontale marktstructuur is er met name een strategische uitdaging voor OPTA als de dominante speler geen vrijwillige toegang levert, terwijl in de verticale marktstructuur contentaanbieders hun positie kunnen aanwenden om de toegang tot de markt voor nieuwe (infrastructuur)aanbieders te bemoeilijken.
3.4 Strategische uitdagingen op basis van de scenario’s
In het voorgaande is aangegeven dat uit de verschillende scenario’s drie strategische uitdagingen volgen. Eerst wordt ingegaan op de vraag of er effectieve concurrentie kan zijn in een oligopolie. Ten tweede wordt stilgestaan bij de kwestie of er sprake is van een zodanige flessenhals bij één van de partijen in een oligopolie, dat er blijvende dominantie van die partij valt te verwachten. Tot slot wordt bekeken wat de consequenties kunnen zijn als een partij toegang biedt op vrijwillige basis.
3.4.1 Uitdaging in beide scenario’s: effectieve concurrentie binnen een oligopolie? De netwerken van de kabelbedrijven en de netwerken van DSL-aanbieders worden als gevolg van convergentie in toenemende mate daadwerkelijke concurrenten van elkaar. Deze effecten zijn nu al zichtbaar op de breedbandmarkten, waar DSL en de kabel met elkaar concurreren en er elk in slagen een zeer aanzienlijk deel van de markt te behouden. De verwachting is dat deze effecten sterker worden naarmate er meer geconcurreerd wordt op multiplay bundels. Er bestaat echter ook een risico van een duopolide of oligopolide marktstructuur. Concurrentieproblemen spelen op het terrein van de infrastructuur of op de retail-eindgebruikersmarkt voor bundels, afhankelijk van het scenario.
Zolang de aanbieders van de twee infrastructuren door alternatieve dienstaanbieders worden geprikkeld om te concurreren om de klant, kan een oligopolide marktstructuur op zich duurzame concurrentie op retailmarkten opleveren. Voorwaarde hierbij is wel dat er geen noemenswaardige overstapdrempels zijn. Sommige overstapdrempels zijn op basis van de huidige of toekomstige regelgeving effectief aan te pakken, zoals nummerportering en aspecten rond de contractduur. Het valt echter niet uit te sluiten dat bestaande instrumenten in het regelgevend kader onvoldoende zijn om alle overstapdrempels te slechten. Zo kunnen verplichtingen rond het mogelijk maken van het overstappen zich slechts richten op partijen met een dominante positie. Bij de lopende herziening van het Europese Nieuwe Regelgevend Kader kunnen problemen rond overstapdrempels aandacht krijgen.
De uitdaging voor OPTA is om scherp in beeld te krijgen welke concurrentieprikkels er zijn en hoe ze ontstaan. De uitdaging is ook om op de achtergrond te blijven waar de markt voldoende prikkels biedt voor duurzame concurrentie op gedefinieerde relevante markten. Bij afwezigheid van marktprikkels bestaan verschillende oorzaken waardoor concurrentie onvoldoende tot stand komt. Naast de eerder genoemde problematiek rond machtsposities, zoals het bestaan van een flessenhals of een
collectieve machtspositie, spelen vanuit de aard van een oligopolide marktstructuur ook aspecten zonder machtspositie van één of meer partijen. Een voorbeeld hiervan is de potentiële prikkel voor
marktspelers om te hoge prijzen (boven de marginale kosten) vast te stellen2. Dit leidt tot nadelen voor de consument en welvaartsverliezen. Op grond van het Nieuwe Reguleringskader valt dit probleem vooralsnog niet aan te pakken zonder dat sprake is van een enkelvoudige of collectieve economische machtspositie. Ook dit kan een aandachtspunt vormen bij de herziening van het Europese Nieuwe Regelgevend Kader.
Het Economisch Analyse Team (EAT) voert een analyse uit met de titel “Is two enough?”. Hierin worden de risico’s van een oligopolie op infrastructuurgebied uitgewerkt. Het onderzoek betrekt het gegeven dat de duurzaamheid van concurrentie in een oligopolie wordt bepaald door het aantal spelers, dreiging van toetreding van buiten het oligopolie, de rol van verzonken en vaste kosten, de mate waarin overstapdrempels bestaan voor consumenten, de hoogte van de toetredingsdrempels door economies of scope and scale, de afhankelijkheid van ordergrootte, en de heterogeniteit van producten en de (on)mogelijkheden tot prijsdifferentiatie3 die daarmee samenhangen. De analyse van EAT wordt eind 2006 met de marktpartijen besproken en vormt een belangrijke bouwsteen voor de gedachtevorming ten behoeve van de toekomstige marktanalyses die in 2008 afgerond moeten zijn.
3.4.2 Uitdaging in beide scenario’s: blijvende dominantie op flessenhals infrastructuur? Zoals eerder aangegeven, blijft een centrale vraag of delen van de infrastructuur een flessenhals blijven of dat ontwikkelingen in de technologie en investeringen van marktpartijen op termijn zorgen voor ontstaan van voldoende alternatieven. Als er een belangrijke flessenhals blijft bestaan, is er een reëel risico dat een dominante verticaal geïntegreerde speler marktmacht kan misbruiken op de markt waar hij dominant is, of die marktmacht kan overhevelen naar nieuwe én bestaande markten.
De strategische uitdaging voor OPTA is primair om met passende regulering te voorkomen dat een dominante speler zijn dominantie uitbreidt naar andere markten of marktsegmenten door overheveling van marktmacht via de flessenhals. Wanneer geconstateerd wordt dat overheveling reeds plaatsvindt, moet effectief ingegrepen worden. Dergelijke regulering mag niet te zwaar zijn, omdat dat een
belemmering kan vormen voor de verdere ontwikkeling van concurrentie op de markt voor de bundel, maar mag ook niet te licht zijn, om dezelfde redenen. Concreet betekent dit voor OPTA dat regulering op traditionele markten zorgvuldig getoetst moet worden op potentiële effecten in gesignaleerde opkomende markten. Dit heeft als consequentie dat ontwikkelingen op opkomende markten nauwlettend gevolgd moeten worden.
Een voorbeeld van passende regulering is de huidige regulering van de eindgebruikerstarieven van KPN, waarbij alleen in voorgeschreven gevallen een tariefsvoorstel van KPN op consequenties wordt beoordeeld (“stoplichtmodel”). Hierdoor wordt de prijsstelling van een bundel van breedband internet en internettelefonie zodanig gereguleerd dat KPN ruimte wordt geboden om te concurreren met alternatieve aanbieders, maar tegelijkertijd alternatieve aanbieders niet in een prijsklem komen door te lage tarieven van KPN. Overheveling van marktmacht van het segment traditionele telefonie naar het segment internettelefonie kan hiermee worden voorkomen. Tegelijkertijd kan KPN meer ruimte worden geboden om voor internettelefonie lagere prijzen te zetten dan voor traditionele telefonie. KPN kan zo de voordelen van een nieuwe dienst als internettelefonie aan eindgebruikers ten goede laten komen. Internettelefonie kent immers lagere kosten dan traditionele telefonie via het PSTN netwerk.
2 Dit laatste staat in de mededingingsliteratuur ook wel bekend als unilaterale effecten.
3 Zie voor een uitvoerige beschrijving van deze begrippen onder andere F.M. Scherer and D. Ross, Industrial Market Structure and Economic Performance, 1990, Boston, met name hoofdstuk 4-8
3.4.3 Uitdaging in het horizontale scenario: vrijwillige toegang door een dominante partij Uit de analyses van de breedbandmarkt blijkt dat de regulering van toegang tot de aansluitlijn niet alleen positieve effecten heeft op de concurrentiesituatie op de retailmarkt voor breedband internet maar indirect ook op tussenliggende wholesalemarkten, zoals wholesale-breedbandtoegang. Op deze markt is effectieve concurrentie mede het gevolg van wholesalediensten van DSL-aanbieders op basis van toegang tot de aansluitlijn en de vrijwillige bitstroom dienstverlening van KPN. Hier is sprake van opkomende concurrentie op niveau van netwerktoegang. Ook op andere markten is het ontstaan van wholesaleconcurrentie waar te nemen (mobiele toegang en gespreksopbouw, transit). De opkomst van wholesaleconcurrentie is positief voor de ontwikkeling van concurrentie op retailmarkten.
Wat betekent de transitie naar All-IP netwerk van KPN voor infrastructuurconcurrentie? De transitie naar All-IP in het net van KPN maakt meer diensten mogelijk op een efficiëntere wijze. Tegelijkertijd heeft All-IP grote impact op één van de bouwstenen voor infrastructuurconcurrentie, namelijk de toegang tot de wijkcentrale (ontbundeling van het aansluitnet). Regulering van de ontbundeling van het aansluitnet is een voorbeeld van een effectieve aanpak van een flessenhals. Doordat KPN verder verglaast naar kabelverdeelkasten in de wijk, moet de vraag worden gesteld of de flessenhals anders wordt. Ook in de markten voor telefonie kan dat betekenis hebben en een kritische blik is vereist op de implicaties voor het speelveld van multiplay.
In dit kader heeft OPTA het “issue-paper All-IP” uitgebracht. Hoofdlijn in dit stuk is dat er een grote verantwoordelijkheid bij KPN ligt om een volwaardig alternatief voor de bestaande gereguleerde flessenhals te bieden. Hierbij is een belangrijke rol van OPTA weggelegd om te garanderen dat bepalingen rond bijvoorbeeld transitie en tarieven voor partijen helder zijn. De wijze waarop andere aanbieders op het All-IP plan van KPN gaan reageren heeft een belangrijke invloed op het vraagstuk rond infrastructuur- versus dienstenconcurrentie. Als deze aanbieders KPN niet kunnen volgen is dit een teken dat de infrastructuur van KPN op middellange termijn niet dupliceerbaar is en verschuift de focus van regelgeving eerder naar dienstenconcurrentie. Als deze aanbieders echter ook gaan investeren in verdere verglazing naar kabelverdeelkasten, is dit een belangrijke verdere stap naar infrastructuurconcurrentie. Daarnaast gaat OPTA de effecten van All-IP nauwlettend volgen om snel maatregelen te kunnen nemen als blijkt dat er een nieuwe flessenhals dreigt te ontstaan.
Een belangrijke vraag is welk gewicht bij een marktanalyse aan wholesaleconcurrentie moet worden toegekend. Daarbij is met name van belang welke partijen wholesaletoegang verlenen. Het bieden van vrijwillige toegang door een partij met marktmacht kan op korte termijn concurrentiebevorderend zijn, maar kan op langere termijn een strategie zijn om dienstenaanbieders ervan te weerhouden om te investeren in eigen infrastructuur. De strategische uitdaging voor OPTA is om te bepalen in welke situaties naast vrijwillige toegangsarrangementen een noodzaak bestaat voor toegangsregulering. Deze regulering kan er bijvoorbeeld op gericht zijn om toegang op lagere netwerkniveaus af te dwingen, waarbij partijen meer investeren in eigen infrastructuur dan wanneer toegang op hoge netwerkniveaus plaatsvindt. Een voorbeeld is de gereguleerde toegang tot de ontbundelde aansluitlijn versus de bitstroom die KPN aanbiedt, terwijl OPTA haar daartoe niet verplicht.
3.5 Visie en strategische uitdagingen in het versterken van de invloed van de eindgebruiker
Een belangrijke andere strategische uitdaging voor OPTA is om de positie van de consument in deze veranderende wereld te versterken en te beschermen waar nodig. Het gaat immers om de resultaten van marktwerking voor de zakelijke en particuliere consument. Deze moeten per saldo economische voordelen voor de consument opleveren, en geen economische schade veroorzaken. De strategische uitdaging is om zaken die de consument belemmeren om ten volle te profiteren van de marktwerking, zoals overstapdrempels of ongewenste marketingmethodes, op een effectieve manier aan te pakken.
De marktdynamiek die hiervoor is beschreven, leidt over het algemeen tot een toename van de keuzevrijheid voor consumenten. De consument ervaart deze keuzevrijheid niet altijd even positief. Overstapdrempels en problemen rond informatievoorziening zijn hier in belangrijke mate de oorzaak van:
• Overstapdrempels ervaart de consument als hij niet gemakkelijk kan wisselen van aanbieder. Aanbieders hebben een economische prikkel om de klant zo lang mogelijk aan zich te binden en overstapdrempels op te werpen. Voorbeelden zijn een lange contractstermijn of andere
belemmerende bepalingen in de algemene voorwaarden. Aanbieders kunnen ook de overgang naar een andere aanbieder vertragen door bijvoorbeeld de aansluitlijn van de consument bezet te houden, zodat diens nieuwe aanbieder er nog niet op kan. OPTA vindt het belangrijk dat
overstapdrempels voor consumenten zo laag mogelijk zijn en ziet er daarom actief op toe dat de overdrachtsprocedures tussen aanbieders onderling geen belemmering vormen.
• Een tweede belemmering voor consumenten om optimaal van hun keuzevrijheid te genieten kan paradoxaal genoeg de grote diversiteit van aanbiedingen zijn. OPTA acht transparantie van aanbod van belang en streeft dit zonodig actief na, bijvoorbeeld wanneer dit niet vanzelf door aanbieders in de markt geboden wordt.
3.6 Vraagstukken van veiligheid, kwetsbaarheid en afhankelijkheid
De samenleving wordt steeds afhankelijker van elektronische communicatie. Voor veel consumenten is (veel) communiceren bijna een primaire levensbehoefte. In het bijzonder voor jongeren is een bestaan zonder mobiele telefoon, MSN en internet nagenoeg ondenkbaar. Ook worden steeds meer diensten via communicatietechnieken afgenomen, zoals het doen van belastingaangifte, het zetten van elektronische handtekeningen via de mobiele telefoon of internetbankieren. De technologische en innovatieve ontwikkelingen gaan snel en zijn vaak van grote invloed op het functioneren van de elektronische communicatiemarkten en de economie.
Deze ontwikkelingen brengen ook mee dat in de digitale wereld steeds meer geld omgaat en dat steeds meer consumenten moeten kunnen vertrouwen op de probleemloze werking van de geleverde diensten. Veel van die consumenten hebben echter weinig tot geen besef van de gecompliceerde techniek waarmee ze werken. Dat maakt hen kwetsbaar voor misbruik door anderen die juist wel goed op de hoogte zijn. De jonge generaties groeien weliswaar op in het digitale tijdperk en worden op die manier gewapend met kennis, maar dit geldt vooral voor een elite van voorlopers en niet voor de grote meerderheid van de consumenten. Het geldt nog minder voor de oudere generaties. Deze groepen zijn nu en nog lange tijd in de meerderheid als consumenten.
Doordat zowel de te behalen opbrengsten toenemen, als de kring van potentiële slachtoffers groter wordt, wordt het aantrekkelijker om gebruik te maken van de mogelijkheden die nieuwe digitale communicatietechnieken bieden voor illegale doeleinden. Huidige boosdoeners als virussen, spam, dialers, malware en keyloggers krijgen steeds kwaadaardiger en capabeler opvolgers. Het mobiele internet krijgt ook te maken met dergelijke problemen, als het eenmaal echt een grote vlucht neemt. Ook een fenomeen als phishing, waarbij vertrouwelijke gegevens van eindgebruikers worden verkregen door hen naar nagebouwde websites van bijvoorbeeld banken te lokken, neemt snel in omvang toe. Zelfs de oplettende gebruiker kan hierbij steeds moeilijker vaststellen dat er iets mis is.
Een andere tendens die waarneembaar is, versterkt de al aanwezige risico’s. De wereld van hackers en andere handige computergebruikers die het niet zo nauw nemen met de regels, vermengt zich langzaam maar zeker met de georganiseerde misdaad. Daar is het besef ook gegroeid dat er veel geld te verdienen valt in de digitale wereld. Zo worden netwerken van gehackte computers (“botnets”) niet alleen ingezet voor spam en de verspreiding van spyware, maar ook voor afpersing en diefstal. Samenwerking met verschillende instanties, zoals politie en justitie, wordt steeds belangrijker.
De geschetste ontwikkelingen kunnen de privacy van consumenten schenden en ook andere schade berokkenen aan gebruikers en marktpartijen. Als consumenten te vaak worden geconfronteerd met lastige virussen die om verwijdering vragen, te hoge telefoonrekeningen en diefstal van gegevens, schaadt dit hun vertrouwen in zowel internet zelf als de dienstverlening via internet. Door verminderd vertrouwen gebruiken consumenten niet alle mogelijkheden die communicatie biedt, waardoor de ontwikkeling van nieuwe diensten en markten wordt geremd. Dat ook nog eens veel van de genoemde dreigingen en kwetsbaarheden een internationaal karakter kennen, maakt effectieve bestrijding een van de grootste uitdagingen voor de komende jaren.
4 Post
4.1 Algemeen
De postmarkt maakt onderdeel uit van de bredere communicatie- en distributiemarkt. In figuur 4 wordt de weergegeven aan welke markten de postmarkt raakt en welke diensten op de postmarkt worden aangeboden:
Verhuur van Postbussen Document Exchange diensten,
Sortering diensten
Standaard briefpostdiensten Aangetekende zendingen, verzekerde zendingen, portvrije zendingen
Overige kern postdiensten -Koeriersdiensten
-Express bezorging diensten -Pakketbezorging diensten
-Overige niet-standaard - postdiensten TELECOMMUNICATIE MARKT GERELATEERDE DIENSTEN MARKT Postkantoor diensten Hybride mail: elektronische transmissie van postdiensten
Collectie van de afzender
Bezorging van Postbus naar Geadresseerde
KERN POSTMARKT collectie + sortering + transport + bezorging
Geadresseerde postzendingen Brieven en
kaarten Direct Mail
Overige
postzendingen Pakketten
Ongeadresseerde zendingen
ADVERTENTIE
MARKT Mail dienstenPreparation
TRANSPORT MARKT Transport van
zendingen
Figuur 4: De postmarkt in een brede context.
Bron: post en postaal gerelateerde diensten, Eurostat. Bewerkt door OPTA.
Telecommunicatie en postdiensten hebben met elkaar gemeen dat ze beide betrekking hebben op de afhandeling van communicatie. Bij post gaat het om de afhandeling van communicatie in materiële en tastbare vorm (brieven en dergelijke) en bij telecommunicatie om de afhandeling van communicatie in niet tastbare vorm (zoals telefonie en elektronische data). Post en telecommunicatie kennen echter ook raakvlakken, zoals bij de zogeheten hybride maildiensten. Dit zijn diensten die elektronische en fysieke vormen van communicatie combineren. Naast raakvlakken met de telecommunicatiemarkt, kent post ook raakvlakken met drie andere markten.
Ten eerste raakt post de advertentiemarkt, bijvoorbeeld doordat klantgroepen benaderd worden met fysieke mailings. De voorbereiding van fysieke mailings (zoals selectie van klantgroepen, het
drukproces en verzendklaar maken van de mailings) wordt mail preparation genoemd. Hierna worden de mailings verzonden en bezorgd door postbedrijven. Ten tweede raakt post aan de transportmarkt. Het raakvlak hier ontstaat door de fysieke afhandeling van fysieke objecten als belangrijk kenmerk van postdiensten. Het transportproces wordt voor een groot deel gekenmerkt door de omvang en gewicht van de fysieke objecten. Dit bepaalt ook deels of de bezorging in de transport- of postmarkt thuishoort. Tot slot zijn er diensten die direct gerelateerd zijn aan de postmarkt, zoals het ophalen van
postzending van een klant en aanbieden aan de postvervoerder. Dit vormt het derde raakvlak.
4.2 De huidige postmarkt
De kern van de postmarkt, de geadresseerde postzendingen, is qua volume sinds 2000 stabiel gebleven. De verwachting is dat het totale marktvolume voor geadresseerde postzendingen de komende jaren licht daalt als gevolg van substitutie door e-mail en gebruik van internet (elektronische postbus). Deze daling betreft met name de dienst brieven, terwijl de omvang van direct mail naar verwachting gelijk blijft en wellicht nog stijgt.
De huidige situatie op de postmarkt wordt gekenmerkt door het monopolie van TNT voor brieven tot en met 50 gram. In het vrije marktsegment zijn er twee prominente alternatieve aanbieders, Sandd en Selekt Mail Nederland. Beide zijn actief in de zakelijke markt. Zij hebben een eigen landelijk netwerk van postbodes en bieden een postdienst aan met een overkomstduur van 72 uur waarbij er tweemaal per week bezorgd wordt. TPG Post bezorgt landelijk zesmaal per week waarbij er een overkomstduur van 24 uur geldt. In 2005 is het volume van deze twee concurrenten verdubbeld.
4.3 De toekomstige situatie op de postmarkt
De toekomstige situatie op de postmarkt hangt mede af van de wettelijke context waarin markt- en concurrentieontwikkelingen kunnen plaatsvinden. Die context is op dit moment nog in wording. Op dit moment ligt een wetsvoorstel voor een nieuwe Postwet voor behandeling in de Tweede Kamer. Hierin wordt volledige liberalisering van de Nederlandse postmarkt per 1 januari 2008 voorgesteld. Deze liberalisering is afhankelijk gesteld van een ‘de facto’ volledige liberalisering van de postmarkten in het VK en Duitsland. In het wetsvoorstel zijn regels opgenomen die er toe strekken bij te dragen aan een goede marktwerking door aan te geven welke verplichtingen postvervoerbedrijven over en weer hebben. Als blijkt dat op de nationale postmarkt of een onderdeel daarvan daadwerkelijke
concurrentie ontbreekt, dan kunnen bij AMvB regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van postvervoerdiensten tegen speciale tarieven en voorwaarden. Als er andere oorzaken zijn voor gebrekkige marktwerking dan gelden hiervoor de algemene mededingingregels.
De verwachting is dat door volledige liberalisering van de postmarkt economische voordelen kunnen worden behaald voor met name de zakelijke afnemers. Het toestaan van concurrentie leidt echter niet noodzakelijkerwijs tot daadwerkelijke concurrentie. Die komt er wanneer toegangsbarrières in de markt worden geslecht. Omdat de postmarkt een markt in transitie is, waar nog geen sprake is van volledige marktwerking, is het van belang om de marktsituatie in het oog te houden en de
ontwikkelingen in de nationale en de internationale context te volgen. Hiertoe is in de concept Postwet specifiek een taak voor OPTA opgenomen.
5
Visie op de interactie van OPTA met de omgeving
Om haar rol als toezichthouder naar behoren in te kunnen vullen, moet de interactie van OPTA met de omgeving aan een aantal voorwaarden voldoen. Ook op de thema’s die hieruit volgen heeft OPTA een visie ontwikkeld. Deze visie loopt langs de volgende lijnen:
• Een professionele relatie met relevante instanties binnen de communicatiesector.
• Openheid over OPTA’s maatschappelijke functie en zichtbaarheid van haar maatschappelijke rol. • Deskundig en gemotiveerd personeel dat onder optimale werkomstandigheden zijn taken kan
verrichten.
• Principes van reguleren: maatwerk en proportionaliteit.
5.1 Een professionele relatie met relevante instanties binnen de communicatiesector
5.1.1 Internationale samenwerking
Door convergentie en internationalisering van de communicatiesector veranderen de verhoudingen tussen toezichthouders, regeringen en de communautaire autoriteiten. In het regelgevend kader voor communicatiediensten heeft de Europese Commissie een zware toetsende rol op het toezicht op markten in de lidstaten. Toezichthouders en de Commissie werken aan intensivering van de samenwerking in de ERG, primair ten behoeve van harmonisatie. Dat gebeurt vanuit het besef dat verschillen in regulering in de lidstaten op zijn minst verklaarbaar moeten zijn voor alle betrokkenen. De balans in verantwoordelijkheden is niet statisch; bij de aanpak van een grensoverschrijdend probleem als roaming heeft de Commissie het voortouw genomen, toen het nieuwe regelgevend kader onvoldoende mogelijkheden bleek te bieden voor een nationale aanpak van dit probleem. Ook de herziening van het Europese Nieuwe Regelgevend Kader kan gevolgen voor toezicht hebben.
De nationale toezichthouders hebben een belangrijke rol en verantwoordelijkheid bij het realiseren van de Europese interne markt en de doelstellingen van liberalisering van communicatiediensten. OPTA is van mening dat daarbij twee uitgangspunten centraal moeten staan. Ten eerste is van groot belang dat het Europees regelgevend kader flexibeler wordt dan het nu is, zodat nationale toezichthouders hun regulering kunnen toesnijden op de concurrentieproblemen die zij tegenkomen. Juist omdat het tempo van marktontwikkelingen tussen lidstaten verschilt, moeten toezichthouders de ruimte hebben om maatwerk te leveren. Ten tweede moeten toezichthouders er alles aan doen om de consistentie van regulering tussen lidstaten te bevorderen. Vergelijkbare concurrentieproblemen moeten met vergelijkbare, proportionele verplichtingen verholpen worden. Met andere woorden: flexibel en consistent, waarbij de toezichthouders keuzes maken vanuit hun onafhankelijkheid, expertise en inzicht in marktontwikkelingen en marktomstandigheden. Alleen op die manier kan een toezichthouder proportionaliteit en maatwerk bieden. Deze uitgangspunten brengt OPTA in bij de lopende herziening van het Europees regelgevend kader en bij de gesprekken met haar collega’s in de ERG.
Voor sommige handhavingstaken rond waarborgen voor consumenten is samenwerking onontbeerlijk voor succes. Spam, malware, dialers, phishing en identity theft zijn alle slechts op beperkte schaal op nationaal niveau aan te pakken. Een lastig punt daarbij is de grote verscheidenheid aan instanties die bevoegd zijn tot deze wetshandhaving. OPTA blijft de initiatieven voor internationale samenwerking
die reeds zijn ingezet, verder ondersteunen. Doel is dat consumenten en bedrijven vertrouwen in de elektronische communicatie houden.
5.1.2 Nationale samenwerking
OPTA blijft het Ministerie van Economische Zaken de komende jaren vanuit de toezichtpraktijk goed informeren over de ontwikkelingen in de markt. In algemene zin hecht OPTA aan een relatie met het Ministerie waarbij het delen van kennis en inzichten over en weer kan bijdragen aan betere resultaten en begrip voor afwegingen die gemaakt worden, vanuit respect voor elkaars verantwoordelijkheden.
OPTA kan een rol spelen in het organiseren van het publieke debat vanuit de inhoudelijke visie op de markten waarop zij toezicht houdt. Dat doet OPTA via externe bijeenkomsten aan de hand van economische of juridische papers, via het organiseren van symposia en door bijdragen aan symposia en bijeenkomsten georganiseerd door anderen. Op deze manier krijgt OPTA ook inzicht in de
heersende meningen over relevante ontwikkelingen.
Waar convergentie jarenlang een modewoord lijkt te zijn geweest zonder feitelijke betekenis, bevinden de telecommunicatiemarkten zich thans in een fase waarin convergentie daadwerkelijk zichtbaar is en leidend wordt in de marktontwikkelingen. Nederland loopt in een aantal opzichten voorop, bijvoorbeeld door een zeer hoge penetratie van breedband internettoegang, de introductie van multiplay bundels, grote investeringen in infrastructuur (denk aan KPN’s voorgenomen verdere verglazing van het netwerk, dat qua omvang en voorgenomen tempo van implementatie zijn gelijke in de EU niet kent). Zoals eerder is beschreven, vraagt dit om het waarborgen van gezonde concurrentieverhoudingen.
Daar waar de markt zich sneller ontwikkelt dan de regelgeving – en dat is in de regel al snel het geval in markten die door technologische veranderingen worden gedreven – ontstaat spanning en kan het risico bestaan dat verouderde regels ontwikkelingen in de markt belemmeren. Het is niet uit te sluiten dat het huidige kader in de toekomst niet afdoende is. Een aanpassing in de vorm van flexibilisering van de huidige, grotendeels Europese, reguleringskaders is dan op korte termijn nodig om de markt te kunnen blijven volgen.
5.1.3 Samenwerking met andere nationale toezichthouders
De versmelting van markten door convergentie maakt vraagstukken rond de economische regulering van contentdiensten en zelfs de toekomst van eigendomsrechten in meer brede zin, van groter belang. Door de reguleringsvraagstukken die dit oplevert verwacht OPTA in de toekomst intensievere samenwerking met collega-toezichthouders als de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), het Agentschap Telecom (AT), het Commissariaat voor de Media (CvdM) en het College Bescherming Persoonsgegevens (Cbp). De wetgever kan een belangrijke rol spelen om de noodzakelijke stappen in het samenwerkingsproces te faciliteren, bijvoorbeeld door de onderlinge uitwisseling van informatie te vergemakkelijken. OPTA blijft zich voor productieve en effectieve samenwerkingsverbanden
inzetten, bijvoorbeeld door samenwerkingsafspraken, regelmatig overleg en in sommige gevallen door middel van gezamenlijke projectteams.
OPTA verwacht in het bijzonder een intensivering op het gebied van de samenwerking met de NMa rond het concentratietoezicht. Deze vorm van ex ante mededingingstoezicht kent enerzijds sterke overeenkomsten met de wijze waarop OPTA geacht wordt markten te analyseren. Anderzijds komen er op grond van de tendens tot convergentie van markten vraagstukken op OPTA en NMa af waarbij
bepaald moet worden of marktdefinities en vastgestelde machtsposities ook in de toekomst gelden. Verder geldt dat er in de markt een tendens zichtbaar is van consolidatie, waarbij ondermeer sprake is van overnames van een aantal kleinere marktspelers door grote(re) partijen, zoals in hoofdstuk 3 uiteen is gezet.
Met het AT wordt samengewerkt op het gebied van uitleg van definities in de Telecommunicatiewet en gevolgen van de wijze van frequentietoedeling voor concurrentie. De samenwerking op dat laatste punt wordt mogelijk belangrijker met het oog op de vraag in hoeverre draadloze netwerken concurrentiedruk uitoefenen op bestaande infrastructuren als kabel en het netwerk van KPN.
Met het CvdM wordt al samengewerkt op gebieden waar de Mediawet en de Telecommunicatiewet elkaar ontmoeten. Dit speelt bijvoorbeeld bij vraagstukken rondom toegang tot de kabel(pakketten), ontwikkelingen met betrekking tot must-carry verplichtingen en toekomstverkenningen met betrekking tot content.
OPTA heeft daarnaast in toenemende mate te maken met andere aspecten van toezicht. Toezicht op privacybepalingen en daarmee de samenwerking met het Cbp, wordt door technologische
ontwikkelingen (bijvoorbeeld door de introductie van IPTV) in de toekomst belangrijker. Een nieuwe toezichthouder, de Consumentenautoriteit, gaat een belangrijke rol spelen in de bescherming van eindgebruikers door toezicht op de verplichtingen die gelden voor bedrijven op basis van bijvoorbeeld het Burgerlijk wetboek.
5.2 Openheid over OPTA’s maatschappelijke functie en zichtbaarheid van haar maatschappelijke rol
Het belang van de communicatiesector voor een moderne markteconomie wordt algemeen
onderkend. Wil Nederland economisch excelleren, moet deze sector sterk zijn met volop kansen om te investeren en innoveren. OPTA houdt ook in de toekomst invloed op de economische kracht van en de concurrentie binnen de communicatiesector. Naast inhoudelijke keuzes die OPTA moet maken over reguleringsvraagstukken, wordt de effectiviteit van OPTA in een sterk veranderende markt mede bepaald door aspecten als snelheid van handelen, transparantie en verantwoording. OPTA is zich bewust van de maatschappelijke en bestuurlijke eisen die in dat verband aan haar worden gesteld en wil daarover in dialoog zijn met haar omgeving, altijd met haar onafhankelijke positie voor ogen.
5.2.1 Snelheid van handelen
Het tempo van convergentie en horizontalisering vraagt veel van de reactiesnelheid van OPTA. OPTA realiseert zich dat de dynamiek binnen de communicatiesector in Nederland mede afhankelijk is van snelle en adequate besluitvorming door de toezichthouder. Snel handelen kan echter op gespannen voet staan met de kwaliteit van handelen en zorgvuldigheid (beginselen van behoorlijk bestuur en rechtswaarborgen, bijvoorbeeld omtrent hoor en wederhoor). Om snel te kunnen handelen met voldoende kwaliteit, heeft OPTA de medewerking van marktpartijen blijvend nodig. Dat begint met het verzamelen van informatie uit de markt: OPTA zal een model van voortdurende monitoring van markten introduceren om dit proces te stroomlijnen. Dit beperkt de administratieve lasten voor de
sector naar verwachting verder4. OPTA gaat actief met marktpartijen overleggen over de wijze waarop dat kan worden bereikt.
Met betrekking tot het uitvoeren van de volgende ronde van marktanalyses streeft OPTA naar een aanzienlijke verkorting van de doorlooptijden van marktanalyses: De eerste ronde besluiten na de marktanalyses bracht mee dat feitelijk een nulmeting gedaan moest worden voor de concurrentie op de verschillende markten. Een volgende keer kan de opgebouwde marktkennis als uitgangspunt worden genomen, waardoor verkorting van doorlooptijden mogelijk is. Daarnaast heeft OPTA geleerd van het proces, zodat er naar verwachting efficiëntiewinsten gerealiseerd kunnen worden, die zich ook vertalen in kortere doorlooptijden. Hierdoor kan OPTA snel op de ontwikkelingen inspelen waarbij een zorgvuldige, goed gefundeerde economische analyse van marktomstandigheden en onderbouwing van de proportionaliteit van maatregelen gemaakt worden. Over de manier waarop het proces van marktanalyses in de toekomst wordt ingericht, treedt OPTA actief in overleg met de markt.
Snelheid van handelen is ook van belang bij geconstateerde overtredingen van de wet. OPTA onderzoekt zelf actief hoe het staat met de naleving van de wet, maar is ook hier afhankelijk van signalen van anderen. Zowel in het toezicht op concurrentieverhoudingen als in het toezicht op waarborgbepalingen merkt OPTA een toenemende oplettendheid van bedrijven, individuele
consumenten en maatschappelijke organisaties. OPTA is in het eigen handelen alert op daadkracht en communiceert goed over voortgang van handhavingstrajecten.
5.2.2 Externe verantwoording en transparantie
Van OPTA wordt snelle, consistente en voorspelbare besluitvorming met een hoge kwaliteit verwacht. Dat vraagt om een toezichthouder met scherp inzicht in de markt. Uitgangspunt is dat OPTA luistert naar de markt om te weten wat er speelt, transparant maakt wat zij ziet en tenslotte aangeeft hoe zij hierop reageert. Het streven is om het toezicht van OPTA controleerbaar te laten zijn voor iedereen, voor individuele burgers, marktpartijen, beleidsmakers en de politiek. In de dagelijkse praktijk werkt OPTA hier zowel in concrete dossiers als in algemene reguleringsvraagstukken aan, door de dialoog met marktpartijen te blijven verbeteren door consultaties, hoorzittingen, industriegroepen en ronde tafelbijeenkomsten. Ook consumenten kunnen direct bij OPTA terecht om hun vragen en problemen voor te leggen. De voortdurende aandacht voor transparantie begint inmiddels zijn vruchten af te werpen.
Tot slot werkt OPTA aan verdere verbetering van haar externe verantwoording, zowel retrospectief (Marktmonitor, Jaarverslag en Jaarrekening), als prospectief (Visie op de markt, Strategische agenda 2007 en Begroting).
5.2.3 Vertrouwen
Voor het doen van investeringen in en voor het gebruiken van communicatiediensten is vertrouwen van belang. Dit betekent dat OPTA voorspelbaar moet handelen. Verder heeft OPTA als uitgangspunt dat besluiten de investeringsonzekerheid zo veel mogelijk reduceren. Dit is ook van belang met het oog op het creëren van duurzame concurrentie. Een sprekend voorbeeld is het implementeren van meerjarige tariefregulering voor de wholesalemarkten: de markt weet voor de periode van drie jaar wat de tariefontwikkeling zal zijn.
Bedrijven en burgers moeten er op kunnen vertrouwen dat OPTA te allen tijde handelt in het algemeen belang, ook als zij soms normerend moet optreden. Cruciaal hierbij is de zekerheid dat beslissingen genomen worden door een onafhankelijke toezichthouder die daadwerkelijk boven de partijen staat. Alleen als onafhankelijk toezichthouder, zonder beïnvloeding door politieke of bedrijfsgerelateerde belangen, kan OPTA op professionele wijze haar taken uitvoeren.
5.3 Deskundig en gemotiveerd personeel dat onder optimale werkomstandigheden zijn taken kan verrichten
5.3.1 Personeel
De behoefte aan personeel wordt door twee tegengestelde krachten beïnvloed. Enerzijds kan de behoefte aan personeel op langere termijn verminderen door vermindering van regulering op markten die daar aan toe zijn, anderzijds zien we dat voor de komende drie jaar op de meeste relevante markten nog vormen van regulering plaatsvinden. Daarnaast leidt liberalisering van de postmarkt en het toenemende belang van internetveiligheid tot extra taken en dus tot behoefte aan meer personeel. Per saldo gaat OPTA daarom uit van een gelijkblijvende tot licht dalende personeelsomvang,
afhankelijk van de omvang van nieuwe taken.
Om als professionele organisatie voldoende kwaliteit te bieden in het besluitvormingsproces en de ondersteuning daarvan, moet OPTA over hooggekwalificeerd personeel beschikken. Door het dreigende tekort op de arbeidsmarkt voor hoogopgeleiden en een relatief sterke uitstroom in 2005 en 2006, doordat OPTA-medewerkers elders goed terecht kunnen, komt behoud van personeel en werving nadrukkelijker op de agenda. Daarom ook wordt veel aandacht besteed aan de ontwikkeling van personeel, onder andere door het aanbieden van experttrajecten en managementtrajecten en het creëren van een werkomgeving waarin medewerkers zich gewaardeerd voelen. Dat laatste betekent onder meer dat medewerkers zoveel mogelijk eigen verantwoordelijkheid krijgen bij de behandeling van dossiers en de lijnen voor afstemming met management en college relatief kort zijn.
5.3.2 Organisatie
De voortgaande convergentie als gevolg van technologische ontwikkelingen betekent voor OPTA een grote mate van dynamiek in de structuur voor de komende jaren. Sectoren die nu nog als afzonderlijke eenheid een of meerdere afgebakende markten bedienen, komen op termijn steeds meer samen of worden door deregulering wellicht overbodig. Dit vergt een verregaande flexibiliteit, zowel van de medewerkers als van de systemen en procedures om deze voortdurende aanpassingen aan te kunnen. Een wezenlijke rol spelen hierin de horizontale verbanden die in de organisatie zijn ingebed. Ook voor de lange termijn blijft een belangrijke rol weggelegd voor het al eerder genoemde EAT en het Juridisch Analyseteam (JAT).
5.3.3 Efficiëntie
In toenemende mate worden eisen gesteld aan efficiëntie, waarbij de verhouding tussen directe en indirecte kosten een wezenlijke rol speelt. Ook OPTA zelf vindt het van belang kritisch naar zijn eigen bedrijfsvoering te kijken. Dit betekent een blijvende aandacht voor de samenwerking tussen
organisatieonderdelen. Bij elke aanpassing van de structuur van OPTA is dit een kernthema, waarbij integratie of koppeling van systemen of werkprocessen de eisen van efficiëntie kan ondersteunen of mogelijk kan maken. OPTA legt in haar begrotingen een duidelijke relatie tussen na te streven
doelstellingen, op te leveren producten en de benodigde mensen en middelen, om op de meest efficiënte wijze haar opgedragen taken uit te voeren. OPTA streeft er al enkele jaren naar om de begroting ten opzichte van eerdere jaren niet te laten toenemen. Ook voor de komende jaren wil OPTA zich inspannen om budgetstijgingen te voorkomen, en via efficiëntieverbeteringen – afhankelijk van de vraag in hoeverre OPTA nieuwe taken krijgt – een beperkt krimpende begroting na te streven.
5.4 Principes van reguleren: maatwerk en proportionaliteit
Teneinde de eisen die de Telecommunicatiewet en de Postwet aan OPTA stellen zo efficiënt mogelijk in te vullen, heeft OPTA een aantal principes bekeken die spelen rond reguleren. Hiermee kan een voorspelbare benadering van de uitvoering van taken door OPTA worden bereikt. Het belangrijkste adagium daarbij is dat OPTA soepel is waar het kan en streng is waar het moet.
5.4.1 Wanneer en wat reguleert OPTA?
De invoering van de herziene Telecommunicatiewet in mei 2004 bracht een fundamentele verandering mee. Waar in het oude reguleringskader verschillende verplichtingen min of meer automatisch werden opgelegd aan partijen met een aanmerkelijke marktmacht, biedt het nieuwe reguleringskader de mogelijkheid om regulering proportioneel in te zetten. Op basis van een analyse van de markten, komt OPTA tot beantwoording van de vraag of en zo ja, welke verplichtingen noodzakelijk zijn op die markten. Er is sprake van drie fases:
• OPTA bakent relevante markten af;
• OPTA stelt vast of er partijen zijn die over aanmerkelijke marktmacht beschikken. Als daar sprake van is, wordt bekeken welke specifieke potentiële mededingingsproblemen ermee samenhangen; • OPTA stelt vast welke verplichtingen proportioneel zijn met het oog op het wegnemen van de
potentiële mededingingsproblemen.
Deze manier van werken, die voor een belangrijk deel overeenkomt met de manier van werken door mededingingsautoriteiten, stelt OPTA in staat in de regulering – meer dan voorheen – maatwerk te bieden. Per markt bekijkt OPTA in hoeverre regulering nodig is en indien dit het geval is, welke vorm van regulering passend is. Als uit de marktanalyse blijkt dat sprake is van bestendige concurrentie, schaft OPTA bestaande regulering af en grijpt dus niet in.
Algemene en specifieke motiveringsvereisten op basis de Algemene wet bestuursrecht en de Telecommunicatiewet zijn daarbij belangrijke randvoorwaarden. Verder geldt meer specifiek voor OPTA de verplichting om in zijn besluiten duidelijk te maken in hoeverre de baten van de opgelegde verplichting zich verhouden tot de lasten die ermee gemoeid zijn.5 De motiveringsvereisten zijn daarmee strenger dan in andere Europese lidstaten.
Zoals eerder vermeld, valt niettemin de werking van het nieuwe reguleringskader nog verder te verbeteren. Met name moet de flexibiliteit voor OPTA toenemen om zelf markten af te bakenen die niet vooraf door de Europese Commissie zijn aanbevolen. Alleen dan is het voor de toezichthouder mogelijk om daadwerkelijk maatwerk te bieden. Dit is een aandachtspunt in de al eerder genoemde herziening van het Europese Nieuwe Regelgevend Kader.
