3^ 3^

2 3^

8bw tós qZ3

g",miBM11 " ^ " ' — - —

RECHTSPERSOONLIJKHEID

DEB

IDERLAISCHE KOLÖIIÊ

H. W. C. BORDEWIJK.

0093 2317

$t&wlm&u\t ^tonten*

DRÜK VAN EDDABD I J D O .

RECHTSPERSOONLIJKHEID

DER

NEDERLANDSCHE KOLONIËN.

TER V E R K R I J G I N G VAN DEN GRAAD VAN

actor in rit Jtaatswitedpp,

AAN D E R I J K S U N I V E R S I T E I T T E L E I D E N ,

OP GEZAG VAN DEN RECTOR-MAGNIFICUS

D

. W . E I N T H O V E N ,

HOOGLEERAAR IN D E FACULTEIT D E S G E N E E S K U N D E ,

VOOR DE FACULTEIT DER RECHTSGELEERDHEID TE VERDEDIGEN

OP

Vrijdag 22 December 1905, des namiddags te 3 uren,

DOOR

HUGO WILLEM CONSTANTLY BORDEWIJK,

G E B O R E N T E ' s - G R A V E N K A G E .

[TIA: «. -i? KENKUNDE j

LEIDEN. —•*EBU£&D UDO.

1905.

RECEPTIE NA AFLOOP VAN DE PROMOTIE IN „DEN VERGULDEN TURK"

ERRATA

blz. 2, noot 1 staat: traîdés — lees: traités, blz. 35, noot 3 staat: In ned. stbl. 1841, no. 38 — lees

lij er, Baud, 1878, blz. 511-512.

heeren Curatoren der Leidsche Universiteit, alsmede aan U, Hooggeleerde heeren Leden van de Faculteit der Rechts- geleerdheid, mijn hartelijken dank te betuigen voor wat Gij, in zoo menig opzicht, tot mijn vorming hebt bijgedragen.

Bij een gebeurtenis als deze, die een levenstijdperk afsluit, toeft de herinnering gaarne bij hen, die den weg voor onzen voet hebben geëffend. In dankbare genegenheid gedenk ik allen, jegens wie ik verplichtingen heb. Zij weten, dat thans mijn gedachten bij hen zijn.

B.

's-Gravenhage, Dec. 1905.

w.

Afbakening van de rechtsvraag.

Zijn de Nederlandsche koloniën rechtspersonen, ja dan neen?

Ziedaar de vraag, welker beantwoording ik mij in dit proefschrift ten doel stel.

In den laatsten tijd is die vraag, in parlement en in litera- tuur, op den voorgrond getreden, en over haar oplossing loopen de meeningen van mannen van groot gezag uiteen.

Het onderwerp moest mij zoowel om zijn actueele beteekenis als om zijn betrekkelijke nieuwheid aantrekken: de literatuur er van is schaarsch en meestal weinig principieel.

Waar ik hier van literaire schaarschte gewaag, vermoed ik dat mij een tegenwerping wacht. Deze : Is er niet een eemcAwM-literatuur? E n is, voor het bestaan van een schuld, niet het hebben van rechtspersoonlijkheid voorwaarde? Heeft niet de finantieele nood, waarin al de Nederlandsche koloniën, vooral Nederlandsch-Indië, verkeeren, tal van vaardige pennen in beweging gebracht, en is daarbij niet telkens en telkens de finantieele verhouding, die tusschen moederland en koloniën bestaat, ter sprake gekomen?

Die vragen liggen zoozeer voor de hand, dat ik, ook ter juiste afbakening van het terrein, waarover mijn onderzoek zich uitstrekt, haar reeds aan den ingang met nadruk wensch te beantwoorden : de eereschuld valt buiten het terrein van onderzoek van dit proefschrift. Zij houdt met de in den aanhef gestelde vraag niet dan zijdelings verband. Immers, de eere- schuld-quaestie is er een van praktische politiek, waar gezichts- punten van billijkheid en doelmatigheid den doorslag geven,

l

2

terwijl ik mij alleen zal bezighouden met de rechtsvraag: of de Nederlandsche koloniën een eigen vermogen hebben, niet alleen administratief, maar ook in den persoon des eigenaars gescheiden van dat van het moederland.

De vraag : of op het moederland de moreele verplichting rust, Nederlandsch-Indië, nu daar de magere jaren gekomen zijn, bij te springen, vindt haar oplossing niet in de gevolgtrek- kingen, waartoe een betoog over rechtspersoonlijkheid voert;

hetzij men haar erkent, hetzij men haar betwist, — het feit, dat het moederland tal van millioenen aan Indië ten eigen bate heeft onttrokken, en dat Indië grootendeels ten gevolge daarvan in nood verkeert,l) laat zich door geen theorie wegredeneeren.

Toch zouden er uit de slotsom, waartoe ik in dit proefschrift kom, gevolgtrekkingen ten aanzien van de eereschuld-theorie zijn te m a k e n : vandaar, dat ik allerminst het zijdelingsch ver- band, dat tusschen voornoemde theorie en mijn onderwerp bestaat, zou willen ontkennen.

Mijn onderwerp heeft mij voortdurend met de finantieele verhouding, die toch daarbuiten valt, in aanraking gebracht, en het is inderdaad merkwaardig, hoe de plaatsen, die bewijs- gronden moeten leveren voor den rechtstoestand onzer koloniën in dezen of genen zin, samengeweven zijn met betoogen over Indische baten en tekorten, restitutieposten en wat meer de finantieele verhouding mag uitmaken. Dat dergelijke aaneen- schakeling weinig dienstig is voor het zuiver stellen van de vraag, die ons bezighoudt, ligt voor de hand E r valt hier

') Ik sta in deze meening niet alleen. Zij wordt ook aangehangen door mr. C. TH. VAN DEVENTER, in zijn rede over „Java's opheffing," den Isten November 1904 in het Indisch Genootschap gehonden, in zijn Cor- respondentieartikel in de „Indische Gids", Februari-aflevering van 1905, waarin de repliek tegen mr. KETJEN wordt voortgezet, — alsmede in

zijn bekend „Overzicht van den economischen toestand der Inlandsche

„bevolking van Java en Madoera," 1904, blz. 255: „De onbevredigende

„staat van zaken, die thans voor bijna elk onderdeel der volkswelvaart

„valt waar te nemen, vindt dus zijn voorname oorzaak in de exploitatie,

„waaraan datzelfde Java in vroegere jaren van de zijde van het moeder- l a n d heeft blootgestaan." — Mr. P. BROOSHOOFT, De Beweging, Juli 1905, blz. 95 v., in zijn artikel „Schandgeld" is van dezelfde meening. Hij komt na veel gecijfer tot de conclusie, dat de rechtstreeks, ten gevolge van de gouvernementskoffiecultuur door den inlander geleden schade globaal 382 millioen gulden bedraagt. (Blz. 107).

een betreurenswaardige spraakverwarring op te merken *), die elk betoog met onvruchtbaarheid slaat, tenzij men in den aan- vang de terminologische vragen trachte op te lossen en zich doorloopend houde aan de eenmaal aanvaarde terminologie. De verwarring knoopt zich vast aan de uitdrukking: eenheid of scheiding. W a t kan men daaronder verstaan ?

E r is hier plaats voor tweeërlei opvatting. Men kan

1°. zich afvragen: bestaat er scheiding of eenheid in dien zin, j dat de inkomsten van het Rijk al dan niet uitsluitend en geheel dienen ter voorziening in de behoeften des Rijks: die van elk j der koloniën al dan niet uitsluitend en geheel dienen ter voor- ziening in de behoeften dier kolonie zelve ? Wil men een korter formuleering: wordt in de plaatselijke Rijks- en koloniale be- hoeften alleen door plaatselijke Rijks- resp. koloniale inkomsten voorzien, j a dan neen? E n is er eenheid van financiën in dezen, bloot administratieven zin, zoo dringt de vraag zich op, voor welke gevallen en in welke mate de verplichting bestaat van onderlingen bijstand ; 2)

2°. zich afvragen — en dit is een heel andere quaestie — : I wien behoort het vermogen, of aan wie behoor en de vermogens, i van administratief standpunt al dan niet gescheiden?

Meent men, dat de eventueele administratieve scheiding zich niet voortzet tot den eigenaar, met andere woorden : dat er één eigenaar is van het Rijks- en het koloniaal domein, zoo aanvaardt men de eenheid; leidt daarentegen het onderzoek tot de slotsom, dat er scheiding is in de subjecten ; dat de koloniale financiën behooren aan de rechtspersonen koloniën, te eenenmale onder- scheiden van de rechtspersoon Bijk, zoo is er scheiding.

Men begrijpt, welk een rijke bron van misvattingen deze tweevoudige mogelijkheid moest opleveren, en hoe het wapen van den een langs den ander gaan moest zonder hem te deren, waar deze bijv. eenheid beweerde in den zin sub 2". aangegeven, en gene de scheiding, waarvan sub 1°. sprake is, volhield.

Het is noodig, dat ik partij kies voor een van die opvattingen, ') Verg. mr. P H . KLEINTJES, Het Staatsrecht van Eederlandsch-Indië, 1903, deel I I blz. 170 : „Men. zij evenwel voorzichtig, daar op dit gebied geen geringe spraakverwarring heerscht."

) Men moet bij het woord „bijstand" elke gedachte aan „personen"

bannen. Zijn het personen, die elkaar helpen, zoo is het in dit verband toeval.

"Waar voor het vervolg in mijn proefschrift sprake is van een- heid of scheiding, zonder meer, versta ik deze in de beteekenis, snb 2°. aangegeven, versta ik haar dus niet in politieleen, maar in juridischen zin.

E r bestaat bij vragen van terminologischen aard geen dwin- gende noodzakelijkheid; het is een zaak v a n doelmatigheid, welke beteekenis men aan zeker woord of een bepaalde uit- drukking wenscht te hechten. Zoo is het volkomen geoorloofd om, waar de financiën bloot administratief gescheiden zijn, kortweg van scheiding te spreken, en de taal van het dagelijksch leven, die bij voorkeur het zinnelijk waarneembare, het aan de oppervlakte liggende, in woorden uitbeeldt, zal dit zeker doen. Zoo kan het zijn, dat men, schoon in gemeenschap van goederen gehuwd, de inkomsten van zijn aanbreng afzonderlijk boekt en feitelijk gescheiden houdt ; zoolang conflicten uitblijven, zal die feitelijke toestand zeer waarschijnlijk meer realiteit hebben dan het wetsvoorschrift, dat het vermogen plaatst onder de regelen der goederengemeenschap. De taal van het dage- lijksch leven, voor haar doel en in haar sfeer volkomen terecht, spreekt hier van scheiding. Doch de jurist ziet anders. Hij werkt met begrippen, die, zoolang het vrede is, vaak door de macht der feiten worden overheerscht, doch die hun volle kracht ver- toonen, zoodra het er om gaat wettelijk gewaarborgde belangen door rechtspraak gehandhaafd te zien. Dit nu moge verklaren, waarom ik, sprekend van eenheid of scheiding, deze niet opvat in den feitelijken zin van het dagelijksch leven, maar in de juridische beteekenis, die sub 2 ° . is aangeduid.

Nog in anderen zin komt de uitdrukking: „eenheid of scheiding" voor, nl. in dien v a n : eenheid of scheiding van kassen. Ook dit is een administratief begrip, dat met onze rechtsvraag niets heeft uit te staan. Daar van eenheid of scheiding in die beteekenis in dit geschrift verder geen sprake meer zal zijn, zal ik hier in het kort vermelden, wat daarmede is bedoeld. Nederland en Nederlandsch-Indië hebben een gemeen- schappelijke kas als rechtstreeksch uitvloeisel van het voorschrift, vervat in artikel 33 der Indische comptabiliteitswet, waarbij bepaald wordt, dat de inkomsten van Indië, voorzoover zij in Nederland te innen zijn, in 's Eijks kas worden gestort en dat daaruit de betalingen, die Indië in het moederland te doen heeft, bewerkstelligd worden. Artikel 26 derzelfde wet machtigt

den minister van financiën om aan zijn collega van koloniën kredieten te openen, die het bedrag der volgens artikel 33 in 's Rijks kas gestorte gelden niet mogen te boven gaan.

Wij hebben dus voor de inkomsten in Nederland eenheid van kassen, onverschillig of die inkomsten ten behoeve van het moederland of van Indië zullen worden aangewend. In hoever deze toestand wenschelijk is, in hoever hij aan „scheiding van de financiën" in den weg staat, deze vraag valt als een van politiek buiten het kader van dit geschrift. Even wil ik hier vermelden, dat zij grondig werd onder de oogen gezien door jhr. mr. J . RÖELL, bij de algemeene beraadslaging over het wets-

ontwerp houdende een geldleening ten laste van den Staat ').

Terecht zeide mr. RÖELL, bij deze gelegenheid : „Ik beweer vol- s t r e k t niet, zooals in de Memorie van Antwoord wordt voorge-

„steld: „„dat een gemeenschappelijke kas aan scheiding van

„financiën in den weg zoude staan." " Dit geloof ik zelfs niet.

„Wij hebben hier te lande daarvan eenigermate een voorbeeld

„ten aanzien van de provinciale kassen, die ook beheerd worden

„door de Rijksbetaalmeesters, en toch zal niemand daarom be-

„weren, dat er geen scheiding bestaat tusschen de financiën

„van het Rijk en die van de provincie."

Wanneer mr. RÖELL het stelsel van eenheid van kas minder gewenscht acht, dan is het om deze reden, dat zij een der hoofdoorzaken geworden is, waardoor in plaats van ten name van Nederlandsch-Indië geleend werd ten name van „den Nederlandschen Staat." De minister van koloniën deed zich herhaaldelijk door zijn ambtgenoot van finantiën kredieten openen, en, zoo vaak deze de Indische middelen in Nederland overschreden, gaf de minister van financiën vlottende schuld uit, wier renten en aflossing de Indische begrooting moest dragen. Werd de vlottende schuld te overvloedig, zoo was con- solideering ten name van den „Staat" het gevolg, en werd het eerste hoofdstuk van de Indische begrooting definitief met den rentepost belast.

Behoefde eenheid van kas niet noodzakelijk tot zulk een onlogische financierkunst te leiden, zij deed het, volgens den ütrechtschen afgevaardigde, nu eenmaal, en moest daarom zoo spoedig mogelijk uit de comptabiliteitswet verdwijnen.

') Handelingen, der tweede kamer, 1904/1905, blz. 1293.

De lezer zal misschien reeds bemerkt hebben, dat de tegen- stelling: eenheid of scheiding, in den zin, waarin ik haar voortaan zal bezigen, samenvalt met die, welke de rechtsper- soonlijkheid van Staat, Rijk en koloniën betreft. Ook zal het hem niet zijn ontgaan, dat de beteekenis, die sub 1°. aan be- doelde tegenstelling wordt gegeven, identisch is met het vraagstuk der finantieele verhouding tusschen moederland en koloniën. Is er scheiding? Voorzien de koloniale middelen uit- sluitend en geheel in de koloniale behoeften ? — Is er eenheid ? Voorzien de koloniale middelen ook wel eens in behoeften des Rijks en omgekeerd? De vragen zijn gelijkwaardig.

De zoogenaamde eereschuld-nota van minister IDENBURG 1), die nader ter sprake komt in hoofdstuk VII, houdt de beide beteekenissen van „eenheid en scheiding van financiën" scherp uiteen. Alleen is het te betreuren, dat het eerste hoofdstuk der nota, waar juist de v r a a g : afzonderlijke vermogens of onzelfstandige deelen van één vermogen, aan de orde is, het opschrift voert: „Verhouding tusschen de financiën van Neder- land en Indië" ; immers wordt hieronder in den regel de eenheid of scheiding in administratieven zin verstaan, dienen deze woorden als etiket bij de behandeling van de politieke vragen, die zich aan bijdrage, subsidie, restitutie en dergelijke vastknoopen.

Intusschen is, door hetgeen volgt, volkomen duidelijk, wat de minister in dit hoofdstuk behandelen wil: onze rechtsvraag.

Wij zien toch, dat de eereschuld, de hoofdphase, waarin de finantieele verhouding — genomen in den gebruikelijken zin van het woord — zich als gevolg van de batigslot-politiek aan het tegenwoordige geslacht vertoont, in een volgen d hoofdstuk der nota, onder het voorzichtige opschrift : „ Beweerde verplichting tot afrekening" is onder dak gebracht. Wij bepalen ons voor ons doel hier tot dat gedeelte van het eerste hoofdstuk, waarin met groote scherpte de rechtsvraag aangaande de rechtspersoonlijkheid van Indië gescheiden wordt van alle politieke quaestiën nopens de finantieele verhouding tusschen moederland en kolonie.

De minister betoogt het volgende :

„1. Ten opzichte van de verhouding tusschen de financiën

„van Nederland en Indië bestaan twee meeningen, die h u n ') Bijlagen 1902/1903, n°. 6, 1.

„uitdrukking vinden in de woorden eenheid en scheiding. Dat

„de administration van Nederland en Indië gescheiden zijn,

„wordt door niemand betwist, "*) doch de scheiding van

„inkomsten en uitgaven kan samengaan zoowel met de om- s t a n d i g h e i d dat beide financiën één geheel vormen als met

„die, dat zij elk een afzonderlijk geheel uitmaken. Het groote

„verschil tusschen beide springt in het oog als men de ver-

„houding tusschen de Indische kas hier te lande en die in

„Indië, die beide hun eigen inkomsten en uitgaven hebben

„en afzonderlijk geadministreerd worden en desniettemin

„één geheel vormen, stelt tegenover de verhouding van de

„financiën des Rijks tot die van de provinciën en de gemeenten,

„ten aanzien van welke publiekrechtelijke lichamen niemand

„aan het bezit van eigen 2) financiën twijfelt

„2. Eene wetsbepaling, waarin de verhouding tusschen de

„financiën van Nederland en van Indië duidelijk is uitgesproken,

„is niet aan t e wijzen.

„Het criterium voor de bepaling van die verhouding ligt niet

„in de beantwoording van de vragen :

„Of het al dan niet dezelfde macht is, die ten aanzien

„van beide financiën de begrooting van uitgaven en inkomsten

„vaststelt of over het aangaan van geldleeningen beslist;

„Of ten laste van Nederland uitgaven — met name een deel

„van de algemeene bestuursuitgaven — komen, die ook in het

„belang van Indië strekken, zonder dat restitutie p l a a t s v i n d t ;

„Of, om welke reden ook, gelden uit de Indische financiën

„gestort worden in de Nederlandsche of omgekeerd ;

„Of de finantieele belangen van Nederland en Indië zoozeer

„samenhangen, dat Nederland ten slotte niet tegen alle aan- sprakelijkheid ten aanzien van Indië zal zijn gevrijwaard.

„Eene bevestigende beantwoording van deze vragen verdraagt

„zich zoowel met de meening, dat er eenheid tusschen de ') Wij zullen gelegenheid nebben, er op te wijzen, dat de administra- tieve scheiding van financiën wel degelijk betwist geworden is, zoowel door RÜTOERS VAN ROZENBUEÖ als door G-EEBTSEMA, die alleen voor de boekhouding scheiding erkennen.

2) Mooi geformuleerd kan ik dit verschil niet noemen. Terwijl hier

„eigen" in streng juridischen zin moet worden genomen, wordt een paar regels te voren van „eigen" inkomsten en uitgaven in administratieven zin gewaagd.

„Nederlandsche en de Indische financiën bestaat, als met die,

„dat de financiën gescheiden zijn.

„Dat toch zulk een bevestigende beantwoording niet, zooals

„sommigen betoogen, de eenheid der financiën bewijst, is duidelijk

„als men dezelfde vragen stelt met het oog op de verhouding

„tusschen de financiën des Rijks en die der provinciën en der

„gemeenten. Heeft de staatkundige band tusschen Nederland

„en Indië ten gevolge, dat dezelfde macht voor beide beschikt

„over de vaststelling der begrootingen en over het aangaan

„van geldleeningen, de overeenkomstige band tusschen het Rijk

„en de provinciën en de gemeenten heeft bij deze geleid

„tot het vereischte van hoogere goedkeuring van de begrootingen

„en van de besluiten tot het aangaan van geldleeningen en

„het heffen van belastingen (voor welke laatste bij de provin-

„ciën volgens de nog geldende regeling bekrachtiging van de

„wet noodig is), zonder dat iemand hieruit besluit tot de eenheid

„van de Rijks-, provinciale en gemeentefinanciën.

„En zelfs als in het door het vierde lid van artikel 144 der

„Grondwet bedoelde geval gemeentebegrootingen door den

„Rijkswetgever worden vastgesteld (zooals geschied is l) bij de

„wetten van 2 Februari 1895, Staatsbladen 15 en 16), wordt

„aan de bestaande scheiding tusschen de Rijks-en de gemeente-

„financiën niets veranderd.

„Evenmin besluit men tot de eenheid van de Rijks-,provinciale-

„en gemeentefinanciën uit overweging

„dat de provinciën en de gemeenten niet restitueeren het

„deel in de algemeene bestuursuitgaven des Rijks, dat geacht

„mag worden in hun belang te strekken, wegens de werkzaam-

„heden, die departementen van algemeen bestuur en hooge

„colleges van Staat voor haar verrichten;

„dat sedert de wet van 7 Juli 1865 (Staatsblad no. 79) eene

„organieke uitkeering, welker regeling daarna herhaaldelijk ge-

„wijzigd is, van het Rijk aan de gemeenten bestaat en zelfs

„op het Vde hoofdstuk van de Staatsbegrooting (zie o. a. artikel

„88 van de wet van 2 Februari 1903, Staatsblad n°. 46) een

*) Dit is een. onjuiste beschrijving. Immers werden bij bet eerste artikel dezer wetten de burgemeesters van de betrokken gemeenten ge- machtigd de begrooting vast te stellen en ter goedkeuring aan Gedepu- teerde Staten voor te dragen.

„post is uitgetrokken, die in staat stelt om aan behoeftige

„gemeenten onderstand in hun huishoudelijke uitgaven te ver-

„leenen;

„dat niet ontkend kan worden dat het Rijk door zijne wet-

„geving een grooten invloed op de financiën der provinciën

„en vooral der gemeenten uitoefent en zich bij duurzamen

„achteruitgang daarvan, niet aan de taak zou kunnen onttrekken

„om regelend op te treden en desnoods geldelijke hulp te ver-

„leenen. ⁽

„Maakt dus eene bevestigende beantwoording der gestelde

„vragen in geenerlei opzicht inbreuk op de erkenning dat er

„scheiding bestaat tusschen de financiën van Rijk, provinciën

„en gemeenten, dan kan uit diezelfde beantwoording, als de

„vragen gesteld worden ten opzichte van Nederland en Indië,

„niet tot de eenheid van de financiën dier twee territoiren

„worden besloten."

Dit gedeelte der nota komt mij allerbelangrijkst voor. Met groote duidelijkheid wordt uiteengezet, dat de verdeeling van baten en lasten met de vraag, of men daarbij met één of met meer subjecten te doen heeft, niets dan den dubbelzinnigen term „eenheid of scheiding" gemeen heeft. Ook is de parallel, door de verhouding van het Rijk tot provincie en gemeente aan de hand gedaan, in het algemeen gelukkig te noemen. Ten opzichte van de begrootingen gaat zij mank. Goedkeuringsrecht verschilt hemelsbreed van het recht, de begrooting van a tot z vast te stellen, zooals met de Indische begrooting het geval is Intusschen is de bedoeling duidelijk : de mogelijkheid is aanwezig, dat een orgaan nu eens drager is van den wil van dezen, dan weer van genen persoon, met andere woorden, dat er gemeenschap van organen bestaat. Hierdoor verliest elke bewijsvoering, die uit eenheid van orgaan wil concludeeren dat wij nu ook maar met één persoon te doen hebben, haar kracht.

Nu dan de rechtsvraag voldoende afgebakend is, moet ik nog even in het licht stellen, hoe ik mij de rechtspersoonlijkheid der koloniën, waarbij vanzelf die van Rijk en Staat zich aansluit, denk.

Civilisten zijn somwijlen geneigd, de rechtspersoonlijkheid te beschouwen als uitmakende een leerstuk uitsluitend van privaatrecht. Zij vinden steun bij allen, die, het burgerlijk

recht eigenlijk als het recht beschouwen en daardoor aarzelen, zijn categorieën, voor zoover de verschillende aard der rechtsstof' het toelaat, te brengen naar het groote gebied aan de overzijde, het gebied der openbare verhoudingen.

Het publieke recht heeft zijn eigen rechtspersonen. "Wat zijn zij ? Waarin verschillen zij van die uit het privaatrecht ?

Het komt mij onjuist voor, het criterium hierin te zoeken, dat de publiekrechtelijke rechtspersoon zich uitsluitend be- wegen zou op het gebied van het publiek recht, de privaat- rechtelijke rechtspersoon alleen in privaatrechtelijke betrek- kingen zou treden. Immers de rechtspersoon naar het publieke recht begeeft zich ook in betrekkingen, die naar het privaat- recht worden beoordeeld, terwijl aan den anderen kant de verhouding van een naamlooze vennootschap, die in de bedrijfs- belasting wordt aangeslagen, door het publiekrecht beheerscht wordt.

Ik zou ook niet willen medegaan met hen, die het criterium in het doel zoeken1). Het doel, hoewel van elke rechtspersoon een levensvoorwaarde, is toch een slecht criterium, daar het iets uitwendigs is, iets dat nagestreefd wordt en dus niet één is met hem, die het najaagt. Noemt men nu b.v. het behar- tigen van het algemeen belang doel van de publiekrechtelijke rechtspersoon, dan ligt de weerlegging voor de hand, dat het algemeen belang ook door tal van particuliere vereenigingen behartigd wordt en dus geen kenmerk zijn kan ²).

Het onderscheidend kenmerk ligt naar mijn zienswijze niet in het verschillende doel van beide soorten van rechtspersonen.

Het ligt in haar verschillende machtssfeer. De vereeniging van het privaatrecht heeft alleen gezag over haar leden, de macht der publiekrechtelijke vereeniging strekt zich ook over niet-leden uit. Een eenvoudig voorbeeld doet ons artikel 2 van het Nederlandsche Strafwetboek aan de hand, luidende :

„De Nederlandsche strafwet is toepasselijk op ieder, die zich

') Zie LABAND, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 4e Auflage I, hlz. 63 : „Diese Methode ist m. E. ein Abweg. Der Zweck, welchem ein

„Rechtsinstitut dient, liegt jenseits seines Begriffes."

2) OTTO MAYKE, Deutsches Verwaltungsrecht I I blz. 371, die het verschil in het doel zoekt, kan ons hier dan ook niet bevredigen. Bij zijn definitie van „Staat", t. a. p. I, blz. 1, houdt hij wijselijk het doel ver.

„binnen het rijk in Europa aan eenig strafbaar feit schuldig

„maakt." Door dit voorschrift worden Nederlander en vreemde- ling, die zich binnen het Rijksgebied ophouden, gelijkelijk gebonden. Tot dergelijke machtsontplooüng is de vereeniging van het privaatrecht in staat noch bevoegd. Zij zou, ware het in een gegeven geval anders, haar karakter verliezen.

Is autonomie een element van het begrip, welks goed recht wij hier bepleiten? Daargelaten nu, dat autonomie een vaag woord is, waaruit ieder haalt, wat hij er te voren heeft ingelegd, ben ik het geheel eens met OTTO MAYEE, dat auto- nomie bij de vraag, of men met een publiekrechtelijke rechts- persoon te doen heeft, geen kenmerk kan wezen *).

Mr. C. W. MAEGADANT, in zijn bekenden commentaar op het

„Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië", ²) noemt even- eens autonomie niet een criterium van rechtspersoonlijkheid, doch alleen een gevolg daarvan.

Het is niet in te zien, waarom voor het hebben van publiek- rechtelijke rechtspersoonlijkheid de eisch van autonomie moet worden gesteld. De pas gewonnen vaste bodem wordt door de opneming van zulk een onzeker element weer onbetrouwbaar.

De conclusie, die ik uit het voorafgaande trek, is deze, dat elk betoog, hetwelk uit de ontstentenis van autonomie voor Indië concludeert tot afwezigheid van zijn (publiekrechtelijke) rechtspersoonlijkheid, als niet klemmend moet worden verworpen

Ten slotte wil ik nog de vraag onder de oogen zien, in hoever de rechtspersoonlijkheid der koloniën van praktisch belang is Mr. VAN NIEBOP heeft eens gezegd, dat zij een academische quaestie is. Ik meen dit te mogen betwijfelen.

Vooreerst heeft de geopperde twijfel aangaande de mogelijk- heid van zuiver koloniale leeningen, minister IDENBUBG zijn lievelingsplan doen opgeven. De „aanvechtbaarheid van den juridischen grondslag" ³) was mede oorzaak, dat de minister den ouden weg van leenen — ten behoeve van Indië doch ten name van den „Staat" (lees: Rijk) — ging bewandelen. Een

') Deutsches Verwaltungsrecht, I, blz. 127.

2) Deel I 1894, blz. 2 3 .

3) Zie de rede van den minister in de handelingen der eerste kamer 1904/1905, blz. 389.

. • • L i t * — t .

:

bewijs, van hoe grooten invloed onze rechtsvraag en haar beantwoording zijn op het gebied der praktische politiek.

Dan blijkt het belang van de quaestie ook wel hieruit, dat, terwijl het ontwerp-decentralisatiewet van minister CBEMKS 1) slechts „afgescheiden" en „afzonderlijke" geldmiddelen kende, dat van minister IDENBUKG 2) veel scherper van „eigen" geld- middelen is gaan gewagen, om toch vooral de rechtspersoon- lijkheid der gedecentraliseerde gewesten of gedeelten van ge- westen boven allen twijfel te verheffen.

De rechtspersoonlijkheid eener kolonie, schoon geenszins eensluidend met fmantieele zelfstandigheid tegenover het moeder- ' land, is toch een voorwaarde om tot die zelfstandigheid (die

men geenszins met politieke onafhankelijkheid verwarre) te geraken. W a t was de reden van de onmacht der provinciën onder de Grondwet van 1815, om te zwijgen van de Staats- regeling van 1798? Het gemis aan eigen middelen3). In dit opzicht is het met een kolonie niet anders gesteld. Het hebben van eigen middelen behoeft niet noodzakelijk tot zelfstandig- heid te voeren, hun gemis leidt zeer licht tot afhankelijkheid.

Voorts moet men, van politiek standpunt, alle gebeurlijk- heden, hoe onaangenaam zij ook wezen mogen, onder de oogen durven zien. Met moet met haar rekening houden. In dit licht is de eisch van rechtspersoonlijkheid voor de koloniën een eisch van gerechtigheid jegens deze en het moederland beide.

De mogelijkheid waarop ik doel is deze, dat ons land zijn koloniën te eeniger tijd zou verliezen. Is het ten behoeve van de koloniën geleende opgenomen ten name van de koloniën, zoo is het moederland, behoudens den eventueel verleenden waarborg, bij verlies van zijn koloniën voor haar schulden niet aansprakelijk, en blijft het althans voor een tweede ramp, om de renten en aflossing van leeningen, waarvan het de waarde niet heeft genoten, te moeten voldoen, gespaard. Bij gemis van rechtspersoonlijkheid is dit alles anders. Dan is het moederland de eenige door leening verbondene ; dan zal het zeer de vraag

') Bijlagen 1899/1900, n°. 220.

2) Bijlagen 1901/1902, n». 229; Bijlagen 1902/1903, n°. 30.

3) Alleen artikel 150 nopens de provinciale (waterstaats) werken deed aan eenige finantieele zelfstandigheid denken. Eigen middelen waren ook dit niet.

zijn, of de eventueele veroveraar ons zal gelooven, als wij betoogen, dat een deel onzer schuld voor de kolonie is aan- gegaan en dus moet worden overgenomen.

Men is, wanneer men zoo redeneert, niet egoïstisch. Het is niet anders dan rechtvaardigheid jegens ons zelven, wanneer wij trachten te voorkomen, dat schulden, voor anderen aan- gegaan, waardoor onze toestand niet is verbeterd, ten slotte door ons zouden worden betaald. Om deze reden is het mij niet recht duidelijk, waarom mr. D. FOCK in het debat, dat zich naar aanleiding van de rede van mr. D E MEESTER over koloniale leeningen, den U^im April 1905 in het Indisch Genoot- schap gehouden, ontspon, tegen dit argument ten gunste van koloniale leeningen wenschte protest aan te teekenen¹). De onderstelling is onaangenaam, om geen sterker uitdrukking te bezigen. Maar een motief, waarvoor het moederland zich heeft te schamen, kan ik niet vinden.

Om deze redenen: grootere zelfstandigheid voor de kolo- niën, rechtvaardigheid tegenover deze en het moederland bij haar mogelijk verlies, — is de rechtspersoonlijkheid der koloniën een vraag van praktisch gewicht, die den staats- man even weinig als den jurist met rust mag laten, vóór zij beantwoord is.

Staat eenmaal de rechtspersoonlijkheid der koloniën en daar- mede de mogelijkheid van koloniale leeningen vast, dan blijft de vraag naar de doelmatigheid van zulke leeningen nog open.

Het is -met betrekking tot Nederlandsch-Indië reeds herhaal- delijk bij de behandeling van de Indische begrooting betoogd, dat de zoogenaamde „Staats"spoorwegen een bijzonder geschikt middel zouden zijn om voor dergelijke leening het zakelijk onderpand te bieden. Maar wil men hiertoe overgaan, dan moét toch eerst de vraag, of Indië rechtspersoonlijkheid heeft, beantwoord wezen.

Al ligt het voor de hand, dat het grootste deel van dit geschrift gewijd zal zijn aan de vraag, of Nederlandsch-Indië rechtspersoonlijkheid heeft,— zijn opschrift geeft reeds te kennen, dat het ook de Westindische koloniën wil omvatten. Wel is

') Verslagen der Algemeene Vergaderingen 1905, blz. 184.

mij niet'gebleken, dat ten aanzien van de laatsten de rechts- persoonlijkheid in ernst is in twijfel getrokken: toch mochten Suriname en Curaçao niet stilzwijgend worden voorbijgegaan.

Immers, één ding staat vast: wanneer Suriname en Curaçao rechtspersonen zijn naar het publieke recht ; wanneer deze toestand zich met onze Grondwet zeer wel verdraagt, dan kan men niet, metende met twee maten, gaan beweren dat

artikel 1 of eenig ander artikel der Grondwet ten aanzien van Nederlandsch-lndië de finantieele eenheid vestigen, met andere woorden : aan Nederlandsch-lndië rechtspersoonlijkheid ontzeggen zou. Of zou het waar zijn, dat de Grondwet, als zij spreekt van „koloniën en bezittingen in andere wereld- deelen," *) door den verschillenden naam verschil in wezen heeft willen uitdrukken, zoodat zij, met het woord „koloniën" doe- lende op West-Indië, een anderen rechtsband heeft willen vestigen tusschen den Staat der Nederlanden en Suriname- Curaçao, dan met betrekking tot de „bezitting" Neder- landsch-lndië ?

Wil men op deze wijze het argument van artikel 1 der Grondwet trachten te redden, zoo is er niet veel toe noodig, om aan te toonen, dat die poging vruchteloos zijn zal.

Artikel 231 der Staatsregeling van 1798 vangt aldus aan : „De

„betrekkingen der Buitenlandsche Bezittingen en Goloniën van

„de Bataafsche Eepubliek, in de beide Indien, tot het Moeder- l a n d zullen op den thands nog plaats hebbende voet blijven"

]) Men mag, blijkens liet in de tweede kamer voorgevallene bij de beraadslaging over artikel 3 van de wet op bet nederlandersebap en inge- zetenschap (Staatsblad 1892, n°. 268) ook spreken van koloniën en bezit- tingen in „andere" werelddeelen, al is „Europa" niet te voren genoemd.

De heer VAN DER KAAY gaf de voorkeur aan de redactie van artikel 12 van bet ontwerp, waar de woorden „des Eijks" ontbraken, zich beroepende op artikel 1 van de Grondwet. Minister SMIDT verklaarde, dat in artikel 12 een lapsus calami had plaats gevonden en wilde de zegswijze „Koloniën en bezittingen des Rijks" behouden. Er was daarbij niet van Europa sprake en men kon dus ook niet van „andere" werelddeelen gewagen. I k meen, dat mr. VAN DEK KAAY gelijk had. Had mr. SMIDT wel de artikelen 61 eerste bid, 75 eerste lid en 122 der Grondwet voor oogen? Ook daar wordt ' Europa niet uitdrukkelijk genoemd. Is men er van doordrongen, dat „Rijk"

maar één beteekenis kan hebben, zoo heeft men geen bezwaar meer, om van „andere'' werelddeelen te gewagen, ook al is van Europa niet uit- drukkelijk de rede. (Zie de handelingen der tweede kamer 1892/1893, blz.

126, 128, 129)

enz. Artikel 232 schijnt het bedoelde onderscheid tot uit- gangspunt te nemen, blijkens den aanhef, luidende: „Het Be-

„stuur over de Bezittingen in Asia, midsgaders over de Coloniën

„in Amerika en de Bezittingen op de Kust van Guinea, zal

„worden opgedragen aan twee onderscheiden R a a d e n " enz.

Doch artikel 233 komt dien indruk weer verstoren, door de mededeeling, dat de republiek ook in Amerika bezittingen heeft: „De R a a d der Asiatische Bezittingen en Etablissementen

„zal uit negen, en die der Amerikaansche Coloniën en Bezit- tingen uit vijf Leden bestaan." Artikel 239 spreekt weer uit- sluitend van „Coloniën", evenals artikel 244 onder die be- naming klaarblijkelijk ook Nederlandsch-Indië begrijpende. *)

Zoo iets blijkt uit deze wankelende terminologie, dan voor- zeker wel dit: dat „Colonie'' en „Bezitting" woorden zijn van één beteekenis; dat de Staatsregeling van 1798, had zij werkelijk met deze woorden verschillende begrippen willen aanduiden en een verschillende verhouding tot het moederland daarmede willen vestigen, zich consequent had moeten houden aan „Coloniën" voor West-Indië en „Bezittingen" voor Oost- Indië. Uit de slordigheden eener Staatsregeling de beslissing van onze rechtsvraag destilleeren is niets anders, dan aan haar willekeurige zegswijze nieuwe willekeur toevoegen.

Het met artikel 98 der Staatsregeling van 1798 correspon- deerende artikel 47 der Staatsregeling van 1801 bepaalt: „Er

„zullen twee afzonderlyke Raden van Bestuur zyn, over den Oost-

„en West-Indischen Handel en Bezittingen der Republiek" enz.

Het blijkt niet, dat met deze „Bezittingen" iets anders be- doeld is dan met de „Bezittingen en Coloniën" van artikel 98. Artikel 48 der Staatsregeling van 1801 handelt over „het inwendig Bestuur en de Wetten voor de Coloniën."

In de Constitutie van 1806 wordt het woord „koloniën"

doorgaans gebruikt in dien zin, dat het ook Oost-Indië omvat.

(Zie de artikelen 12, 30, 36).

De Grondwet van 1815 schrijft in haar artikel 8 voor, dat men, om lid van de Staten-G-eneraal te worden, geboren moet zijn binnen „het Rijk of deszelfs buitenlandsche bezitting en. " In artikel 60 wordt den Koning bij uitsluiting het opperbestuur

') Zie voorts de artikelen 240, 241, 242, 243 en het opschrift van de derde § van „Titul" VII.

toegekend over „de volkplantingen en bezittingen van het Rijk in andere werelddeelen". Artikel 73 verplicht den Koning alle algemeene maatregelen van inwendig bestuur „van den Staat en van deszelfs bezittingen in andere werelddeelen" ter over- weging bij den Raad van State te brengen. Daartegenover houdt artikel 210 het voorschrift in, dat „de militie nimmer

„en in geen geval naar de Koloniën (mag) worden gezonden".

E n nu de Grondwet van 1848. "Wij lezen daar in artikel 59, dat de Koning het opperbestuur heeft der koloniën en bezittingen van het Rijk in andere werelddeelen. Het volgende artikel schrijft een jaarlijksch, omstandig verslag voor van het beheer dier koloniën en bezittingen en eindigt met aan de wet op te dragen de wijze van beheer en verantwoording der koloniale geldmiddelen. Artikel 72 is gelijkluidend aan artikel 73 der Grondwet van 1815. Een nieuw lid, in 1848 aan artikel 91 der Grondwet van 1815 toegevoegd, bepaalde, „dat de hoofden der

„ministeriële departementen aan de Kamers, hetzij mondeling,

„hetzij schriftelijk, de verlangde inlichtingen geven, waarvan

„het verleenen niet strijdig kan worden geoordeeld met het

„belang en de zekerheid van het Rijk, de koloniën en bezittingen

„van het Rijk in andere werelddeelen." Het overeenkomstige artikel van de Grondwet van 1887, artikel 94, spreekt van strijd met het belang van den Staat, waarmede precies hetzelfde is bedoeld. Omtrent de militie treffen wij in artikel 185 de bepaling aan, dat de lotelingen niet dan met hunne toestemming naar de koloniën en bezittingen van het Rijk in andere wereld- deelen worden gezonden.

Bij de herziening van 1887 werden de koloniën en bezittingen uitdrukkelijk in artikel 1, dat het territoir van het Konink- rijk beschrijven wil, opgenomen De terminologie „koloniën en bezittingen" werd in de artikelen 61, 75 en 184 overge- nomen, terwijl artikel 164, evenals artikel 159 van de Grond- wet van 1848, van koloniën of bezittingen des Rijks in andere werelddeelen bleef gewagen. Professor BUYS hecht aan dat woordje „of" m. i. te veel waarde. Men stelle er maar eens

„era" voor in de plaats, om te zien, dat „o/'" hier door het zinsverband opgedrongen werd en dat dus het betoog, dat men met synoniemen te doen heeft, daardoor niet wordt versterkt. Voor het overige ga ik met den hoogleeraar mede.

(Zie : De Grondwet, I, bladz. 242 v.) Na er op gewezen te

hebben, dat de onderscheiding doelt op een historisch feit, den verschillenden oorsprong van ons gezag in die streken, vestigt BUYS er de aandacht op, dat zij omtrent den rechts- toestand niets beslist, en komt hij tot deze slotsom : „In

„elk geval is de onderscheiding in de G-rond wet doelloos en

„had men beter gedaan met daar eenvoudig van koloniën te

„spreken." *)

Sedert 1848 is dus in de Grondwet, zoo vaak van het over- zeesche staatsgebied de rede is, alleen sprake van koloniën

en bezittingen, behoudens één bepaling, waarin de uitdrukking koloniën of bezittingen voorkomt.

Nu is bet toch duidelijk, dat, waar vóór 1848 „kolonie" en

„bezitting" synoniem waren, men in dat jaar niet zoo maar stil- zwijgend aan beide woorden een verschillende beteekenis is gaan hechten met zulke rechtsgevolgen, dat daardoor in de Grondwet de structuur van den Nederlandschen Staat, alweer stilzwijgend, zou zijn vastgelegd.

Ook het Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië heeft het onderscheid, dat men aan artikel 1 der Grondwet ten grond- slag wil leggen, niet overgenomen. Reeds het eerste artikel van bedoeld regeeringsreglement begint met deze woorden : „De

„regering der koloniën en bezittingen van het Rijk in Azië'' enz. Voorts artikel 31 derzelfde wet, 3^{d e} en 4^de lid : „De alge-

„meene verordeningen werken terstond nadat hare afkondiging

„kan bekend zijn." — „Wanneer geen ander tijdstip is vast- g e s t e l d , wordt de afkondiging gerekend bekend te zijn, op

„Java en Madura op den dertigsten dag, en in de overige

„koloniën en bezittingen op den honderdsten dag, na dien der

„dagteekening van het Staatsblad van Nederlandsch-Indië, waarin

„de verordening is opgenomen".

De ordonnantie van 17 Februari 1858 (Indisch Staatsblad 1858, n°. 17), waarbij worden vastgesteld bepalingen tot regeling van de wetgevende bevoegdheid der ambtenaren met het hoogste gewestelijk gezag bekleed, ingevolge artikel 72 van het regeeringsreglement, bevat in haar artikel 3, 3d e en 4d e lid,

') I n gelijken geest: mr. P H . KLEINTJES, Het Staatsrecht van Neder- landsch-Indië, 1903, I blz. 48, noot, alsmede mr. J. DE LOUTER, Hand- leiding tot de kennis van het staats- en administratiefrecht van Neder- landsch-Indië, vijfde uitgave, blz. o en 4.

2

ten aanzien van de reglementen en keuren van politie voor de „overige koloniën en bezittingen" een gelijk voor- schrift.

In het Nederlandsch Burgerlijk "Wetboek vinden wij bijv.

in artikel 418, Ie lid, deze bepaling: „Indien de minderjarige,

„binnen het koninkrijk gevestigd zijnde, goederen in eene of

„meerdere koloniën bezit, zal het beheer over die goederen

„aan eenen bewindvoerder in iedere kolonie, op verzoek van

„den voogd, kunnen worden toevertrouwd." — Zou hier Neder- landsch-Indië, als zijnde geen „kolonie" maar een „bezitting,"

van de werking van dit voorschrift zijn uitgesloten? "Wie, die zoo iets in ernst zou durven beweren? —

Dezelfde vraag voegt bijv. ten aanzien van het tweede lid van artikel 11 der Boterwet (Staatsblad 1900, n°. 112), waar eveneens het collectivum „koloniën" voorkomt. —

Zie voorts nog artikel 37 van het Eegeeringsreglement van Nederlandsch-Indië van 1836, waar sprake is van het beroep op den Hoogen Raad van vonnissen, in de kolonie gewezen.

Als nawerking van de oude leer, dat wij in Amerika koloniën, in Indië bezittingen zouden hebben, zijn te noemen de artikelen 16 en 18 van het geldende strafwetboek voor de Europeanen (Indisch Staatsblad 1866, n°. 55), waar van Indië als van „die bezitting" gesproken wordt, alsmede artikel 76 van het nieuwe strafwetboek (Indisch Staatsblad 1898, n°. 175) waar met „de koloniën van het Rijk" het Staatsgebied in Amerika bedoeld is.

Het tractaat, 18 J a n u a r i 1904 te "Washington tusschen den Staat der Nederlanden en de Vereenigde Staten van Amerika gesloten (Nederlandsch Staatsblad 1904, n°. 122), strekt het uit- leveringsverdrag van 1887 uit tot de Nederlandsche koloniën en de insulaire bezittingen der Vereenigde Staten.

De minister van koloniën is ook minister voor (van) Neder- landsch-Indië. Viel uit juridisch oogpunt aan het onderscheid te hechten, de titel zou moeten luiden : „minister van de koloniën en bezittingen"'.

Een merkwaardig voorbeeld van het dooreengebruiken van

„koloniën" en „bezittingen" geeft ook de „Publicatie van den

„24sten Juli 1828, houdende kennisgeving van de installatie

„van den Hoogen Raad en van de onderscheidene Besturen,

„in deze Kolonie gevestigd," Gouvernementsblad 1828, No. 3.

Zij begint aldus :

„Wij JOHANNES VAN DEN BOSCH, . . . Commissaris-Generaal van Z. M. voor de West-Indische Bezittingen,

„doen te weten :

„Artikel 1. Dat Wij hebben goedgevonden en verstaan, onder

„nadere goedkeuring van Zijne Majesteit, de hierna genoemde

„Reglementen . . . voor de Nederlandsche West-Indische koloniën

„te arresteren."

De aanhef van een tweede besluit, onder hetzelfde nummer opgenomen, luidt: „Dat het Ons noodig geschenen heeft, ter

„verzekering van den geregelden gang van het Bestuur over de

„West-Indische Bezittingen in het algemeen, en van de kolonie

„van Suriname in het bijzonder, voorloopig te benoemen" enz.

Zie voorts het in dat nummer van het Gouvernementsblad afge- kondigde „Reglement op het beleid der Regering van de

„ISTederlandsche West-Indische Bezittingen," artikelen 1, 4, 6, 15 en passim.

Uit al het voorafgaande blijkt zonneklaar, dat „koloniën"

en „bezittingen" woorden zijn voor hetzelfde begrip, en dat het een punt van smaak is, hoe men die deelen van den Staat zal noemen. Blijkens den titel van dit geschrift heb ik het woord „koloniën" gekozen, en ik meen nu voldoende te hebben aangetoond, dat ik daartoe gerechtigd ben. Wanneer ook ik maar niet in het woord allerlei dingen leg, die nog bewijs behoeven. Even stip ik hier aan, dat DUTMAER VAN T W I S T een geheele theorie heeft opgetrokken op de uitdrukking „koloniën en bezittingen", en daarin den sleutel gevonden meende te hebben voor de verhouding tusschen Nederlandsch-Indië en den Staat, gelijk in hoofdstuk I I I zal blijken. Het oordeel over zijn leer is reeds nu gesproken: uit deze synoniemen valt

niet te argumenteeren.

Waar is het antwoord op deze rechtsvraag te vinden?

Een opzettelijke behandeling heeft het vraagstuk van

„Eenheid of Scheiding" in den zin, waarin wij dat verstaan, zelden of nooit ervaren.

Het is meestal terloops, dat het ter sprake is gebracht. Nu eens rechtvaardiging van bestaande praktijken, dan weer politieke leuze voor een meer of minder verre toekomst, is het vraagstuk wel vaak ter sprake gekomen, doch nimmer op grondige wijze onder de oogen gezien ; steeds meer als politiek strijdmiddel gebezigd, dan als voorwerp van wetenschappelijk onderzoek ontleed. Mocht het mij gelukken, het vraagstuk een schrede nader tot zijn oplossing te brengen, ik zou mijn arbeid als geslaagd beschouwen.

Waar, gelijk hier, een brandpunt bestaat van tegenstrijdige meeningen; waar de een zich met schijnbaar evenveel recht op de eene wetsbepaling beroept als de ander op een, welke vierkant daartegen indruischt, daar kan, meen ik, alleen de geschiedenis van het vraagstuk tot inzicht voeren.

Erlangen wij aan haar hand de verzekerdheid, dat een bepaald stelsel eertijds is aanvaard ; zien wij, hoe geleidelijk dat stelsel zich heeft kunnen ontwikkelen en nimmer door een grooten schok een omkeer daarin is gebracht, dan, maar ook dàn alleen, kunnen tegenstrijdige wetsbepalingen ons niet den geest van ons positieve recht doen miskennen ; dan zien wij er in betreurenswaardige inconsequentiën, die nu eenmaal onvermijdelijk zijn in de wetgeving van landen, waar periodiek het personeel, dat de wetgevende machine bedient, wisselt;

inconsequentiën, die reeds om dit haar karakter ons oordeel niet mogen leiden, terwijl haar problematische waarde, zoo mogelijk, nog daalt, wanneer men bedenkt, dat, zonder meer, daarin een ojizettelijke, incidenteele afwijking van eenmaal aanvaarde groote beginselen niet kan en niet mag worden gezien.

Staat het mitsdien bij mij vast, dat in deze van de historische methode alleen het verlangde licht is te wachten, zoo blijft nog de vraag over, tot welke bronnen wij ons te wenden hebben met kans van slagen.

Het antwoord is niet moeilijk : om een juist beeld te verkrijgen van de wording van het hedendaagsche recht of een deel daarvan, moet men gaan tot de bronnen, waarin dat recht in vroeger en later tijd tot heden zijn evolutie heeft door- gemaakt.

Ten einde het historisch uitgangspunt van ons vraagstuk te vinden, behoeven wij niet verder terug te gaan dan tot den ondergang van de oude Republiek. Vóór dien tijd immers waren de koloniën van de Republiek der Vereenigde Nederlanden overgeleverd aan semi-publiekrechtelijke handelslichamen, compagnieën, welke vermogensrechtelijk een van het moeder- land geheel gescheiden bestaan leidden. In die dagen was het luce clarius, dat het beginsel van scheiding de verhouding tusschen de Republiek en de koloniën dicteerde. De revolutie van 1795, die den statenbond tot eenheidstaat versmeedde, moest noodzakelijk den te lossen band, waarmee de koloniën aan het moederland tot dusver gehecht waren, door een steviger bindmiddel vervangen : zij werden in rechtstreeksch beheer ge- nomen.

Juist omdat de revolutie in de bedoelde verhouding zulk een radicale verandering heeft gebracht, is het logisch ge- boden en historisch verdedigbaar, ons onderzoek aan te vangen bij de Staatsregeling, die den nieuwen toestand consolideerde, en zoo vervolgens ter schole te gaan bij de volgende Staats- regelingen en Grondwetten, regeeringsreglementen, gewone wetten en lagere verordeningen, in één woord, leering te zoeken bij al die rechtsbronnen, welke nadrukkelijk of ter- loops zich met het vraagstuk hebben beziggehouden.

Met klem wensch ik er op te wijzen, dat de beslissing uit- sluitend te vinden is in het positieve recht. Dit klinkt als een

axioma, en toch is het mij gebleken, dat het noodig zijn kan, de eenvoudigste waarheden in het geheugen terug te roepen.

Niets wordt lichter vergeten.

Men heeft somtijds gemeend, dat kamerdebatten en gewis- selde stukken; dat uitspraken van autoriteiten, gemotiveerd of niet ; dat de, in casu schaarsche, rechtsgeleerde literatuur een oplossing konden aan de hand doen. De heer H. VAN K O L heeft in de „Indische Gids" van 1900, I I blz. 1142 v., een artikel geschreven, getiteld : „Bestaat er scheiding of eenheid van Neder-

„landsche en Indische financiën?" welk artikel niets anders is dan een aaneenschakeling van uitspraken, uit de Hande- lingen opgedolven. Deze verklaringen brengen den heer VAN KOL, „gesteund door onze wetgeving" '), tot de wel wat voor- barige slotsom: „Zoolang onze Wetten onveranderd blijven,

„ontkomen wij aan de wettelijke eenheid van de Indische en

„de Nederlandsche financiën niet."

Ware het vraagstuk inderdaad zóó gemakkelijk op te lossen, dit proefschrift zou niet behoeven geschreven te worden. Doch de zaak is nu eenmaal niet zoo heel eenvoudig. Een rechts- vraag wordt beantwoord niet in de eerste plaats door te ver- melden, wat A. of B. er van gezegd of er over geschreven heeft, maar wèl door zelfstandige studie van het positieve recht en van zijn groei.

Niet gaarne zou ik de eigenaardige waarde van kamer- debatten, meeningen van autoriteiten en wat dies meer zij, willen ontkennen : waar de wetgeving duister is, kan hun interpreta- tieve beteekenis vaak niet hoog genoeg worden gewaardeerd.

Doch daarbij moet het dan ook blijven. Middel van wetsduiding, mogen dergelijke debatten zich nimmer tot den rang der wet zelve verheffen. E n dat geschiedt, zoo vaak niet van de rechts- bronnen, maar van de chaotische beweringen en verklaringen, waaruit de geschiedenis van eenig positief voorschrift maar al te veelvuldig bestaat, de beslissing van een rechtsvraag wordt afhankelijk gesteld.

Het is geen weelde, dat hier op dit juridische misbruik voor de zooveelste maal wordt gewezen. W a n t het is mij opgevallen, hoe juist de aanhangers van de eenheidstheorie de waarde van de geschiedenis der wetsvoorschriften, van de debatten en de

') Is vager algemeenheid denkbaar ?

uitspraken van mannen van gezag plegen te overschatten.

Wanneer b.v. VAN HALL eens in de tweede kamer heeft beweerd, dat een Indische schuld „nonsens" is, dan is dat zulk een buitenkansje voor de aanhangers van bedoelde leer, dat zij niet kunnen nalaten zich er als een overtuigingsmiddel bij herhaling op te beroepen. E n het schijnt daarbij niet noodig, aan V A N HALL

te vragen, hoe hij aan zijn meening wel gekomen mag zijn.

Voor zoover in de kamerdebatten, in de literatuur en dergelijke, steekhoudende argumenten voorkomen, spreekt het wel vanzelf, dat ik met deze laatste rekening zal houden. Bestaan die argu- menten in wetsvoorschriften en daarop gebouwde juridische construction, zoo kunnen zij van dien aard zijn, dat zij ons oordeel bij de beslissing van de rechtsvraag bepalen: doch het zijn dan nimmer de meeningen van anderen, waardoor wij ons laten leiden; wèl de juridische gronden, waarop langs dezen weg onze aandacht viel.

I k kan er nu toe overgegaan, de leer van de eenheid der finantiën en haar tegenhanger: die van de scheiding, achter-

eenvolgens te ontwikkelen. De opbouw van de laatste zal de critiek van de eerste zijn. "Wanneer ik dan toch met veel citaten uit de kamerdebatten en de juridische literatuur den lezer aan boord kom, zoo behoef ik thans niet meer te vreezen, door hem te worden misverstaan. Die debatten enz. hebben voor de vraag

„eenheid of scheiding" slechts beslissende waarde in en door de daarin vervatte bewijsgronden. Bij ontstentenis van deze, kunnen ze nog een beteekenis hebben als middel van uitlegging of ter illustreering, terwijl het ook belang kan inboezemen, de een of andere losse bewering te vernemen, al ware het alleen om den mond die haar sprak.

Men zou, wanneer de vraag, die het opschrift van dit hoofd- stuk vormt, gedaan wordt, geneigd wezen, naar de Grondwet te grijpen om daar het antwoord te zoeken. Die geneigdheid is alleszins verklaarbaar: immers het geldt bij deze vraag niet alleen de rechtspersoonlijkheid der koloniën, maar den bouw van den ganschen Staat, die innig daarmede samenhangt.

Hoe staat de Grondwet tegenover ons vraagstuk? Vroeger anders dan thans. In het volgende hoofdstuk zal ik achtereen- volgens, uit ons oogpunt, de Staatsregelingen van 1798, 1801 en 1805, alsmede de Constitutie van 1806 beschouwen.

In de Grondwetten van 1814 en 1815 zal men vergeefs een antwoord zoeken.

De herziening van 1840 zou een argument kunnen leveren ten gunste van de rechtspersoonlijkheid van de koloniën. I k bedoel het derde lid van artikel 59, luidende: „Het gebruik van

„het batig slot, beschikbaar ten behoeve van het moederland,

„wordt bij de wet geregeld". Ik wil op deze bepaling geen nadruk leggen, omdat men daarbij aan de vraag, die ons bezig- houdt, niet heeft gedacht. Maar toch zou ik willen vragen : hoe was deze bepaling in het stelsel van „eenheid" bestaanbaar?

Dan toch zouden de koloniale, in specie Indische uitgaven en inkomsten als uitgaven en inkomsten van het Rijk op de Rijks- begrooting moeten zijn gebracht. Immers, een bepaling als van artikel 60, 2de lid der Grondwet van 1848, waarbij de koloniale geldmiddelen onder een bijzonder recht geplaatst werden, ont- brak. Nu echter dit derde lid van het artikel de bevoegdheid van de wetgevende macht tot het „gebruik" van het batig slot beperkte, zou men daaruit de gevolgtrekking kunnen maken, dat men destijds overtuigd was, niet met Rijks-uitgaven en -inkomsten te doen te hebben ').

Intusschen, de vraag, in hoeverre dit argument opgaat, is sedert 1848 van geen belang meer.

Bij de herziening van 1848 werd in artikel 1 te kennen gegeven, dat het Koninkrijk der Nederlanden ook gebied buiten Europa omvatte. Daar deze bepaling alleen aanwijzing van het territoir bedoelt, zonder de vraag naar de staats- rechtelijke organisatie ook maar eenigszins te praejudicieeren, kunnen wij aan haar voorbijgaan. Bij de bespreking van de argumenten, die de leer van de eenheid van financiën schragen, kom ik trouwens nog op dit artikel nader terug.

') De Negenmannen achtten deze uitbreiding van artikel B9 „de zonder- l i n g s t e begoocheling, die in eene Grondwet ooit plaats vond." Bijlagen 1844/1845 nu. XX, blz. 453. Al ga ik met THORBECKE niet mede, waar hij de uitgaven en inkomsten van „bezittingen" van den Staat voor uitgaven en inkomsten van dien Staat zelven verklaart, zoo kan ik toch, omdat ik zijn enge opvatting van het „uitsluitende opperbestuur" deel, in het 3de lid een beperking zien van de oorspronkelijke bevoegdheid der wetgevende macht. Huldigt men de ruime opvatting van dat opperbestuur en neemt men tevens de rechtspersoonlijkheid van de koloniën aan, dan komt men tot de omgekeerde conclusie, namelijk, dat in 1840 de bevoegdheid der wetgevende macht een uitbreiding heeft ondergaan.

Hoe belangrijk ook de herziening, die aan het „uitsluitend"

opperbestuur een einde maakte, voor de koloniën was, onze rechtsvraag liet zij onbeslist. Wel wordt in het tweede lid van artikel 60 van de „koloniale" geldmiddelen gewag gemaakt, doch het is zeer wel mogelijk, dat met deze uitdrukking alleen de betrekking tot het territoir is bedoeld. Ik zou niet durven medegaan met mr. J. RÖELL, als deze zegt4) : „Wanneer ik mij

„echter alleen wilde houden aan de letter van de Grondwet,

„dan zoude die niet pleiten voor de finantiëele eenheid met

„Indie. Wanneer ik toch in artikel 60 zie gewag gemaakt van

„koloniale geldmiddelen, zoude men dan niet zeer geneigd zijn,

„daaraan een zeker afgezonderd bestaan toe te kennen, evenals

„bijv. in artikel 129, § 2 van „„provinciale"" inkomsten wordt

„gesproken?"

Bij de grondwetsherziening van 1887 werd andermaal artikel 1 aan een wijziging onderworpen. Reeds n a 1848 wapen in de hand van de aanhangers der eenheid — kwam het na 1887 als zoodanig tot zijn volle recht. Gelijk ik reeds zeide, zal dit argument in het volgende hoofdstuk door mij worden getoetst.

De overige bepalingen, die op de koloniën betrekking hebben, bleven gelijk zij waren.

Mijn slotsom kan geen andere zijn dan deze, dat de Grond- wet de vraag aangaande de rechtspersoonlijkheid der koloniën onbeantwoord laat.

V .* "'

') H a n d e l i n g e n der t w e e d e k a m e r 1884/1885 blz. 878, bij de openbare b e r a a d s l a g i n g over h e t w e t s o n t w e r p v a n h e t k a m e r l i d V A N DBDBM.

De leer van de eenheid der financiën.

§ 1. De eenheid der financiën in het parlement.

Bij het zoeken naar bewijzen voor de juistheid der theorie, dat de financiën van Rijk en koloniën één zijn, gaan wij terug tot de Staatsregeling van 1798 '), waar wij in Titul I V :

„Van het Uitvoerend Bewind", artikel 129 lid 1, lezen:

„Het (Uitvoerend Bewind) heeft de beheering van alle de

„Goederen en Bezittingen der Republiek, gelijk mede over

„haare buitenlandsche Etablissementen en Coloniën, en der-

„zelver inwendig bestuur. Het draagt zorg, dat de jaarlijksche

„inkomsten van alle dezelve verzekerd, en in de Nationale

„kas gestort worden."

Hier worden dus de inkomsten, die uit de koloniën be- trokken worden, tot nationale gestempeld, waaruit men zou kunnen afleiden, dat de koloniën eigen inkomsten missen.

In Titul V I I : „Van de Buitenlandsche Bezittingen en Coloniën der Republiek, en van derzelver bestuur hier te Lande" vinden wij een bepaling, die veel heeft van een profetie en aldus luidt: „Bij aldien er een zuiver overschot, na aftrek van het-

„geen voor het volgend j a a r nodig zal zijn, plaats heeft,

') Verder teruggaan is niet noodig, zie boven blz. 21. I k deel hier de opvatting van LABAND, die voor vragen van hedendaagsch recht van zulke onderzoekingen, hoe belangrijk uit historisch oogpunt ook, weinig of geen licht verwacht (Staatsrecht des Deutschen Reiches, 4e Auflage, I blz. 9, noot 1).

„zal hetzelve in de Nationale Kas gestort worden." (Art.

242, lid. 2).

De uitwerking van de beginselen der Staatsregeling werd in de artikelen 249 en 251 aan „nieuwe Charters" voorbe- houden.

Is, kan men vragen, niet het voorschrift, volgens hetwelk het batig slot in de nationale kas gestort moet worden, een bewijs voor de eenheid der financiën, die reeds toen bestond?

Ligt het ook niet op den weg eener Staatsregeling, die de provinciën tot administratieve lichamen, tot kringen op de kaart, verlaagde (vergelijk artikel 147 j°. artikel 200) om de koloniën, die, wel verre van den rang van souvereine gewesten bekleed te hebben, voorwerpen van winst van handelscompag- nieën geweest waren, vooral niet beter te behandelen? Te meer, daar de Staatsregeling bij de beschrijving van het grondgebied der Bataafsche Republiek in artikel 3 de koloniën niet vermeldt, en deze dus schijnt buiten te sluiten ? *)

De Staatsregeling van 1801 bracht in dien toestand geen verandering : artikel 47 spreekt van subsidiën uit de nationale kas ingeval van koloniale tekorten, terwijl in het omgekeerde geval het batig slot aan dezelfde kas ten goede moet komen.

Artikel 48 eischt weer als basis van koloniale wetgeving en bestuur vaststelling van „respective chartres" en ditmaal zou dit voorschrift zijn vervulling vinden in het eerste regeerings- reglement, dat aan Indië een nieuwe bestuursinrichting, in overeenstemming met de veranderde tijden, geven moest, in het zoogenaamd Charter van EEDEBBURGH, van 1804 ²). Hoe vat dit charter den rechtstoestand van Nederlandsch-Indië op ? Reeds artikel 2 geeft antwoord; het luidt: „Aan dezen Raad

„(van de Bezittingen en Etablissementen) is opgedragen de

„zorg voor de Administratie dier Policie en Justitie in de

„gemelde Bezittingen, alsmede voor derzelver verdediging,

„voor zooverre daaromtrent, door het Staats-Bewind, niet

„onmiddelijk wordt beschikt. — „De Hoge Regeering van

„Indien is aan hem rekenschap en verantwoording schuldig

') Zie d a a r t e g e n o v e r a r t i k e l 21 v a n de S t a a t s r e g e l i n g v a n 1801.

2) Te v i n d e n bij mr. Gr. G-RASHDIS, de R e g e e r i n g s r e g l e m e n t e n , blz. 189—216.

H e t o n t w e r p bij mr. P . M I J B B , V e r z a m e l i n g v a n I n s t r u c t i o n , Ordonnanciën en R e g l e m e n t e n , blz. 225—261. — H e t is n i e t in w e r k i n g g e t r e d e n .

„van alle hare verrichtingen, aangaande de Policie en Civile

„Regeering, mitsgaders de Finantiën, Goederen en Domeinen van

„de Bataafsche Republiek in Asia, alsmede" enz.

Het is duidelijk, dat hier het geheele Indische „Verwaltungs- und Finanzvermögen" tot eigenaar heeft niet Nederlandsch-Indië, maar de Bataafsche Republiek.

Artikel 3 verklaart, „dat de Raad der Asiatische Bezittingen en Etablissementen" de opperste directie heeft over de „voord- brengzelen derzelve Bezittingen", die volgens dit charter voor rekening van den Staat worden te gelde gemaakt. Deze R a a d heeft ook „de afzonderlijke Administratie over de Inkomsten van den Staat, uit de Asiatische Bezittingen en Etablissementen."

Bij artikel 37 wordt een .,Raad van Finantiën en Domeinen over (niet van) Bataafsch Indien" ingesteld, die, blijkens artikel 38, belast is met „het Algemeen Toevoorzicht over de Finan- ciën, Domeinen en Goederen van de Bataafsche Republiek, in Indien."

Voorts is het opmerkelijk, dat artikel 52 spreekt van : „Alle Ambtenaren van den Staat, in Oost-Indiën, hier te L a n d e gerepa- trieerd zijnde" enz. ; artikel 53 van „alle Civiele Ambtenaren, in de Bezittingen van den Staat in Oost-Indiën" enz., en artikel 54 van „Persoonen, niet zijnde in dienst van den Staat in Oost-Indiën, op eenige der Asiatische Bezittingen van de Bataafsche Repu- bliek aankomende", enz. Naar artikel 95 bepaalt, is het de Staat, die „alle de Producten" ontvangt, w e l k e . . . . moeten

„worden opgebragt tegen de daar voor gestipuleerde be- p a l i n g e n " en blijkens de artikelen 96 en 97 worden „de

„ p r o d u c t e n . . . . , die tot de eigen Behoeften van het Indische

„Bestuur niet benoodigd zijn, in Indië of hier te Lande voor

„Bekening van den Staat te gelde gemaakt." Gelijk artikel 98 voorschrijft, geschiedt het transport van die producten voor Bekening van den Staat. Ten slotte heeft artikel 100 het over

„de verpligtte Leverantiën van Producten i n " — niet aan —

„de Bezittingen van den Staat."

Zoo vaak van de heerschende rechtsgemeenschap de rede is, wordt zij aangeduid met de woorden Staat of Bataafsche Republiek. Naar mijn meening zijn beide uitdrukkingen syno- niemen en wordt het woord „Staat" in het charter nimmer gebruikt om een rechtspersoon Nederlandsch-Indië aan te duiden.

De woorden „Staat" en „Bataatschc Republiek" komen her-

haaldelijk in één zelfde artikel voor, zonder dat er eenige reden is om aan te nemen, dat zij verschillende begrippen achter zich hebben.d)

Zoo vaak sprake is v a n de „Bezittingen van den Staat in Indien", bedoelt het charter met die benaming uitsluitend het territoir. De voorbeelden liggen zoo voor het grijpen, dat het aanhalen v a n plaatsen mij bijna overbodig voorkomt. Men vergunne mij een sprekende plaats te noemen. Artikel 100:

„Alle verpligtte Leverantiën van Producten in de Bezittingen

„van den Staat" enz. ; ook het voorafgaande artikel 99 :

„De vrije Culture van alle Voordbrengzelen, welke in de

„Bezittingen van den Staat in Indien kunnen worden aange-

„kweekt," enz. ²).

Artikel 76 schrijft voor, dat „het Recht van het Bataaf sehe volk z a l . . . worden waargenomen door een Procureur-Generaal"

enz., terwijl artikel 86 het volgende bepaalt: „De Rechts-

„pleging, onder den Inlander, zal blijven geschieden volgens

„hunne eigene "Wetten en Gewoonten. Het Indisch Bestuur

„zal, door gepaste middelen, zorgen, dat dezelve in Territorien,

„welke onmiddelijk staan onder de Opperheerschappij van den

„Staat, zooveel mogelijk" enz

Had de Staatsregeling van 1801 de koloniën — ik zou haast zeggen — stiefmoederlijk behandeld, die van 1805 gewaagt alleen zijdelings van haar in artikel 10, en terloops in artikel 19. — Koloniale bepalingen ontbreken. 3).

Niettemin kwam onder R J . SCHIMMELPENNINCK een „Regle- m e n t " tot stand, „op het beleid van de Regering en het

„ Justitiewezen in de Aziatische Bezittingen van de Betaafsche

„Republiek en van den Handel op en in dezelve bezittingen" 4).

I n menig opzicht een copie van het charter, brengt het ook voor het onderwerp, dat mij bezighoudt, niets nieuws. H e t liet den rechtstoestand van Indië in dit opzicht, zooals hij door het charter was geregeld.

') Men zie bijv. lid 2 en 3 van artikel 2, artikel 24, 54, 70. I n artikel 116 is „Staat" identisch, met „Bataafsche Natie."

2) Zie voorts o. a. de artikelen 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112 enz.

3> ZAe mr. KLEINTJES, t. a. pi. I, blz. 38.

4) Zie mr. GBASHUIS, de Begeeringsreglementen, blz. 217—235. - Het is niet in werking getreden.