Alvorens ieder der drie Nederlandsche koloniën van ons oogpunt uit afzonderlijk te bezien, kan het zijn nut hebben een blik op het geheel te werpen en dus ook den Staat en het Rijk in onze beschouwingen op te nemen.
Het is van algemeene bekendheid, dat een der hoofdresultaten van de Grondwetsherziening van 1887 geweest is, dat men de in de Grondwet behandelde begrippen scherper geformuleerd, voor een zuiverder terminologie gezorgd heeft.
De Grondwet van 1848 gebruikte de woorden Staat en Rijk dooreen en bedoelde met beide woorden nu eens de souvereine rechtsgemeenschap, dan weer alleen het Rijk in Europa. Daar-naast kwam dan nog de term „Land" voor in „den L a n d e "
(artikel 28), „'s Lands k a s " (artikel 27 en passim), „landsbedie-ning" (artikel 6).
Nu heeft de Grondwet van 1887 deze terminologie ingevoerd, dat met „Staat" bedoeld zal zijn het opperste, ook de koloniën beheerschende, geheel; de rechtsgemeenschap, die uitsluitend bevoegd is om de belangen der vier staatshoofddeelen, waarvan zij de overhuiving vormt, voor te staan en te verdedigen tegenover de andere leden der volkenrechtelijke gemeenschap.
Gelijk uit het tweede lid van artikel 2 der Grondwet blijkt, wordt met „Rijk" het Rijk in Europa aangeduid.
Men is bij het doorvoeren van deze terminologie niet altijd consequent geweest.
Zoo is het, om maar iets te noemen, bepaald een fout, dat, terwijl artikel 177 der Grondwet van 1848 spreekt van
„onafhankelijkheid van den Staat," het overeenkomstige artikel 180 der Grondwet van 1887 het Rijk als drager van die onafhankelijkheid voorstelt. De Grondwet wil geen plicht voor de Nederlanders vestigen om het staatsgebied buiten Europa te verdedigen. Maar om dit te kennen te geven was het toch niet noodig van een onafhankelijkheid des Rijks te gewagen, die niet bestaat : onafhankelijkheid wijst op een internationalen toestand en heeft dus den Staat tot subject.
Zoo was het ook verkeerd, in de eedsformulieren, vervat in de artikelen 43 en 52 der Grondwet van 1887, van de onaf-hankelijkheid . . . des Rijks te blijven gewagen 1).
Tntusschen, de nieuwe terminologie bestaat, en zij maakt het bewijs van het bestaan van twee rechtsgemeenschappen : Staat en Rijk gemakkelijk.
I. Dat de Staat volkenrechtelijk subject is, lees ik in artikel 58 der Grondwet. In oorlogstijd zijn de belangen van den Staat het een ige richtsnoer. Zij beslissen over de toelaatbaar-heid van mededeelingen aan de Staten-Generaal.
Uit het eerste lid van artikel 59 blijkt voorts, dat ook bij tractaten de belangen van den Staat als geheel betrokken zijn en mededeeling van hun inhoud aan de Staten-Generaal van die belangen is afhankelijk gesteld.
De rechtspersoonlijkheid van den Staat is, tenzij men het volkenrecht alle karakter van recht ontzegt, niet voor betwis-ting vatbaar. Hoe zouden tractaten met den Staat mogelijk zijn, wanneer hij geen persoon ware, tot rechtshandelingen, die zijn (derivaat) vermogen verbinden, bekwaam? Hoe zou tegen dien Staat een oorlog mogelijk zijn? Het is mij niet bekend, dat ooit door iemand de rechtspersoonlijkheid van den Staat is in twijfel getrokken.
!) BUYS, De Grondwet I I I , blz. 6. I k wijs met mr. KLEINTJES, Staatsrecht van Nederlandsch-Indië, II, blz. 322 en 323, op een tegenstrijdigheid, die bij BUYS wordt aangetroffen, waar hij in deel I I , blz. 637, de bij het ontwerp van staatscommissie en regeering voorgestelde wijziging van artikel 177 der Grondwet van 1848, en op blz. 6 van deel I I I de eeds-formnheren van de artikelen 43 en 52 der Grondwet van 1887 bespreekt.
I n deel II, blz. 637, heet het, dat de koloniën deel uitmaken van het grondgebied van het Rijk {in den zin der nieuwe terminologie, waarnaar Buys verwijst), en op blz. 6 van deel I I I , kenrt hij de eedsformulieren af, omdat door het woord „Rijk" thans het koloniaal staatsgebied is buiten-gesloten. Een en ander is kwalijk met elkander te rijmen.
II. E n nu het Rijk.
Wij zullen in hoofdstuk VII zien, dat het tweede lid van artikel 59 der Grondwet ten onrechte gewaagt van „verdragen, die aan het Rijk geldelijke verplichtingen opleggen." Daarom wil ik in dit verband mij hierop niet beroepen.
Uit de artikelen 123, 63 derde lid, 141 derde lid der Grond-wet blijkt, dat het Rijk uitgaven heeft te doen, die, blijkens artikel 126, door eigen ontvangsten worden gedekt. De uit-drukking „'s Rijks k a s " komt voor in de artikelen 63 eerste lid, 174 eerste lid, 186 eerste lid en 189. I n de artikelen 80 en 90 is sprake van „'s Rijks directe belastingen."
Den term „Land'' ontmoeten wij met de beteekenis „Rijk"
in „'s Lands kas," — zie de artikelen 24, 28, 30, 96 tweede lid '), 171 tweede lid, 186 vierde lid, 2) — alsmede in „den Lande,"
artikel 25 en „landsbediening," artikel 5 der Grondwet.
De uitdrukking: „Rijks-werken en inrigtingen" in het tweede lid van artikel 174 wijst mede op Rijkseigendom.
Het is eigenaardig, hoe in één uitdrukking tweeërlei be-trekking kan liggen; ik bedoel „de legers of verdedigings-werken van het Rijk", waarvan het tweede lid van artikel 186 der Grondwet spreekt. Natuurlijk is de verhouding van het Rijk tot „zijn" legers een gansch andere dan die tot „zijn"
verdedigingswerken.
Ik meen hiermede de rechtspersoonlijkheid van het Rijk voldoende te hebben aangetoond. —
Dubieus zou men artikel 176 der Grondwet kunnen achten, dat van de verbintenissen van den Staat jegens zijn
schuld-'j Onder de hier genoemde uit „'s Lands" kas bezoldigde ambten zijn ook begrepen ambten in de koloniën ; zie ARNTZENIDS I X blz. 484 en D E SAVOBNIN LOHMAN, Onze Constitutie, blz. 360. Natuurlijk is de bedoeling : voor zoover de kosten uit '* Rijks kas worden bestreden (Gouverneur van Suriname en Curaçao). Het is m i. een vergissing, als BUYS, de Grondwet I I I , blz. 191 meent, dat de Gouverneur-Generaal of een lid van den Raad van Indië lid van de Staten-Gederaal kan worden met behoud van zijn ambt, omdat hij uit „'s Lands" kas zou worden bezoldigd.
2) „'s Lands kas" wordt mede aangetroffen in de wet van 19 Februari 1891 (Staatsblad 1891, n°. 33), waarbij bepaald wordt dat het inkomen der Koningin uit „'s Lands kas" bedraagt zeshonderd duizend gulden, en in de wet van 14 Januari 1901 (Staatsblad 1901, n°. 36), houdende dat het inkomen uit „'s Lands kas" van den Gemaal der Koningin gedurende zijn weduwnaarstaat zal bedragen honderd vijftig duizend gulden.
eischers gewaagt. Hier wordt op de nationale schuld gedoeld.
Naar mijn zienswijze mag in dit artikel aan het woord Staat niet een technische beteekenis worden gehecht, omdat het eensluidend is met artikel 173 van de Grondwet van 1848, en in 1887 naar aanleiding van dit voorschrift of liever van deze phrase niets is voorgevallen. Het vage, dat het begrip vóór 1887 heeft gekenmerkt, is hier in de Grondwet van 1887 overgegaan.
Het is te betreuren, dat de wetgever na 1887 nog zoo herhaaldelijk blijk geeft van slordigheid met betrekking tot de door de Grondwetsherziening ingevoerde terminologie, en er kan met niet genoeg klem op worden aangedrongen, dat, ter vermijding van misverstand, men voor het vervolg de woorden Staat, Rijk, Gouvernement (in de verbogen naam-vallen „Lande"), Nederlandsch-Indië niet nu eens gebruikt om hetzelfde begrip, dan weer, om geheel verschillende begrippen aan te duiden.
Vooral wordt nog veelvuldig: „Staat" in plaats van: „Rijk"
aangetroffen in onze nieuwere wetten.
De Woningwet is in dit opzicht onberispelijk. De Ongevallen-wet 1901 steekt zeer daarbij af. Artikel 33a doet ons daar met den Staat als werkgever kennismaken. Natuurlijk is het Rijk bedoeld. In artikel 52, tweede lid, der wet treffen wij dien -pseudo Staat-werkgever wederom aan. Artikel 60 schrijft voor, dat zekere vorderingen, welke de Rijksverzekeringsbank op een naamlooze vennootschap of vereeniging mocht hebben — (is de Rijksverzekeringsbank ook al een rechtspersoon ?) — door den Staat aan haar worden voldaan, voor zoover zij die niet heeft kunnen innen. Men vergeet, dat, als werkelijk de Staat deze vorderingen heeft te voldoen, het bij gebrek aan een rege • ling in de lucht hangt, ten laste van welk der vier staats-hoofddeelen deze uitgaaf zou komen. Hier moest natuurlijk het woord Rijk zijn gebezigd. Artikel 90 vestigt, alweer ten onrechte, de aansprakelijkheid van den Staat voor de op de wet gegronde schadeloosstellingen.
Typisch uit een oogpunt van slordigheid is artikel 93 der wet. Het eerste lid zegt daar, dat aan de Rijksverzekeringsbank een voorschot wordt verleend door den Staat, terwijl het tweede lid daaraan toevoegt, dat de helft van de bezoldigingen van het bestuur en de daaraan ondergeschikte ambtenaren ten laste komt van het Rijk!
Artikel 94 luidt aldus : „De betalingen, door den Staat te
„doen ingevolge deze wet, worden op het hoofdstuk der
Staats-„begrooting betreffende het Departement van Binnenlandsche
„zaken gebracht. De terugbetalingen door de
Rijksverzekerings-„bank van gedane voorschotten worden opgenomen onder de
„middelen tot dekking der Staatsuitgaven".
Naar aanleiding van dit artikel wijs ik op de verkeerde gewoonte, om in de wetten, die de begrootingen van alle uitgaven des Rijks vaststellen, altijd te gewagen v a n : „Het
„—de hoofdstuk der begrooting van Stoafeuitgaven . . . wordt
„vastgesteld als volgt," en naar aanleiding daarvan altijd van Staafebegrooting te spreken. Dit moet als een misbruik, in strijd met de artikelen 123 en 126 der Grondwet, die alleen ifoj'&suitgaven en Ä)'fcsontvangsten kennen, worden ge-brandmerkt.
Ook de artikelen 95 en 104 derde lid der Ongevallenwet 1901 gewagen ten onrechte van den Staat.
Andere voorbeelden van deze nog steeds heerschende spraak-verwarring geeft ons de wet van 24 J u n i 1901 {Staatsblad 1901, n°. 170), waarbij overwogen wordt, dat het wenschelijk is van Staatswege steenkolenmijnen in Limburg te exploiteeren en waarvan reeds de laatste zinsnede van het eerste artikel z e g t , dat door aanwijzing bij koninklijk besluit, den Raad van State gehoord, voor den Staat de eigendom van de mijn wordt verkregen. Voorts wordt bij het laatste artikel der wet, behoudens enkele uitzonderingen, de wet van 21 April 1810 (Bulletin des Lois, n°. 285) toepasselijk verklaard op ontginning van steenkolenmijnen door den Staat.
De troonrede van 1902 houdt onder meer het volgende in :
„Wetsvoordrachten tot regeling van de
landbouwvertegen-„ w o o r d i g i n g , . . . . alsmede van opsporing van delfstoffen door
„den Staat, zullen U nog in dit zittingjaar bereiken.
„Zoodra door het Koloniaal Bestuur van Suriname de noodige
„stappen zullen zijn gedaan, om den spoorwegaanleg naar het
„Lawa-gebied en het nader onderzoek van dat gebied van
„Bestuurswege ter hand te nemen, zal Ik U voorstellen om dit
„werk, dat Ik noodzakelijk acht, van Rijkswege te bevorderen."
Waar „Staat" wordt gebruikt moest „Rijk" staan ; daarentegen wordt met juistheid van „Rijkswege" gewaagd, aangezien het Rijk aan Suriname de noodige middelen geeft geleend
Ten onrechte dan ook hebben zoowel het ontwerp *) als de
„wet van den 23sten Juli 1903 (Gouvernementsblad 1903,
„no. 29) tot spoorwegaanleg en exploitatie van het
Lawage-„bied in Suriname door het gouvernement en overneming van
„de rechten en verplichtingen der Maatschappij Suriname'1'' zich van deze onzuivere terminologie niet vrijgehouden. De overeen-komst heet daar gesloten tusschen den Staat der Nederlanden en de maatschappij Suriname, terwijl de daaruit voor den Staat voortvloeiende rechten en verplichtingen aan de kolonie Suriname zullen worden overgedragen.
In het bij koninklijke boodschap van 6 November 1905 bij de tweede kamer ingezonden ontwerp van wet2), waarbij de werkkring van het departement van Landbouw, Nijverheid en Handel afgebakend wordt tegenover het gebied van het depar-tement van Waterstaat, is in artikel 5 weer sprake van over-eenkomsten, gesloten namens den Staat der Nederlanden, waarin de minister van Waterstaat, Handel en Nijverheid wordt vermeld als den Staat vertegenwoordigend. Artikel 6 gewaagt o. a. van acten van oprichting van naamlooze vennootschappen.. . waarin aan den Staat eenige bevoegd-heid wordt toegekend of eenige medewerking van den Staat wordt ondersteld. Dat hier „Rijk" moet voorkomen, behoeft geen betoog.
Tot slot, — want het heeft geen zin in deze volledigheid na te streven, — noem ik een wetsontwerp, dat het Staatsblad niet heeft mogen bereiken, doch ons van de hier heerschende spraakverwarring een treffend staaltje biedt: ik bedoel het ontwerp-comptabiliteitswet-PiEKsoN 3). Het eerste artikel van dit ontwerp begint aldus: „Voor zoover het tegendeel niet
„bij of krachtens de wet bepaald is, worden alle ten behoeve
„van den Staat*) gedane ontvangsten onder de middelen tot
„dekking der i^j'&suitgaven4) verantwoord." Stoafeontvangsten tot dekking van de (alle) Mjksuitgarven !
Wij hebben hier met een gewoonte te doen, die diep haar wortels heeft geschoten. E r zal nog heel wat in dit opzicht gezondigd worden, eer het woord Staat in de wetgeving van
" ') Bijlagen 1902/1903, n°. 132, 2.
2) Bijlagen 1905/1906, n°. 113.
3) Bijlagen 1899/1900, n°. 200.
4) Cursiveering van mij.
moederland en kolonie tot zijn normale, grondwettelijke ver-houding is teruggebracht.
Wanneer eenmaal de verhouding van den Staat tot zijn vier hoofddeelen bij de wet zal zijn geregeld, ongeveer op de wijze, als ik in het. laatste hoofdstuk van dit geschrift aan-geef, dan moet aan deze slordigheden, die aan letterknechten volop gelegenheid geven om het pas verkregen licht te ver-duisteren en alles weer in twijfel te trekken, een einde komen. Ts het aan den eenen k a n t moeielijk met een verkeer-de gewoonte te breken, aan verkeer-den anverkeer-deren kant is het toch weer zoo gemakkelijk het dagheldere onderscheid, waarvoor de Grond-wet de woorden geeft, door een consequent spraakgebruik steeds voor oogen te hebben, zoodat, wanneer een wet of een schrijver spreekt van „Staat" of „Rijk", wij niet eerst de bedoeling uit den samenhang behoeven op te delven, maar aanstonds weten, welk begrip met het woord wordt aangeduid.
"Wanneer zal het onteigenen ten name van den Staat in Indië een einde nemen? "Wanneer zal men daar niet meer spreken van Sfoafeexploitatie van steenkool en tin, van een Storfslandbouwcrediet?1) Wanneer zal men de dusgenaamde Stadsspoorwegen in Indië Koloniale- of Gouvernementsspoor-wegen heeten ? 2)
De volgende hoofdstukken zullen gewijd zijn aan het bewijs van de rechtspersoonlijkheid van Suriname, Curaçao en Neder-landsch-Indië. Wanneer ik in dat bewijs, hetwelk voor de Westindische koloniën al zeer gemakkelijk is te leveren, slaag, dan komen wij tot de volgende structuur van den Neder-landschen Staat.
De spits is de Wederlandsche Staat (het Koninkrijk der ') Zie deswege het koloniaal verslag van Nederlandsch-Indië van 1905, Bijlagen 1905/1906, C. kolom 146, en de daar genoemde ordonnantie van 5 Augustus 1904 (Indiseh Staatsblad 1904, n°. 326) aangevuld bij ordon-nantie van 24 Februari 1905 (Indisch Staatsblad 1905, n°. 153).
2) Geheel ten onrechte is ook in het Koninklijk besluit van 20 Juli 1870 (Indisch Stattsblad 1870, n°. 118) van „Staat" sprake in artikel 1, waarin wij het volgende lezen: „Behoudens opvolging van de tweede en derde
„bepaling der Wet van 9 April 1870 {Indisch Staatsblad 1870, n°. 55),
„blijft het beginsel gehandhaafd, dat alle grond waarop niet door anderen
„regt van eigendom wordt bewezen, domein van den Staat is."
Nederlanden) zelf. Naar buiten subject van volkenrecht, is hij naar binnen de hoogste heerschende rechtsgemeenschap. Zijn vermogen is in hoofdzaak afgeleid en bestaat uit de som van de vermogens van Rijk, Nederlandsch-Indië, Suriname en Curaçao.
(Zie de nota-IüENBuaa, in hoofdstuk VII). Tot vorming van zijn wil heeft de Staat zijn voornaamste organen met het Rijk gemeen. Daardoor komt praktisch het verschil hier minder uit dan bij de verhouding tusschen Staat en kolonie, waar die gemeen-schap, schoon aanwezig, in mindere mate wordt aangetroffen.
Het is door niets te verdedigen, wanneer men uit die ge-meenschap van organen concludeert, met niet meer dan één persoon te doen hebben '). Koning met Staten-Greneraal en Raad van State zijn niet, omdat zij in het Rijk in Europa zetelen, iü^'&swetgever zonder meer. Zij zijn beurtelings orgaan niet alleen voor, maar ook wel degelijk van den Staat, van het Rijk, van Nederlandsch-Indië, van Suriname en van Curaçao.
I k kan er niet anders dan een verwarring van denkbeelden in zien, wanneer professor D E LOUTER op blz. 163 zijner Hand-leiding weigert dieper in te gaan op de samenstelling en den werkkring van de factoren, die te zamen de wetgevende macht vormen, — wanneer hij op blz. 167 niet treedt in een nadere beschouwing van de verhouding tusschen Kroon en ministers en de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van deze laatsten, op grond, dat dit alles tot het „Nederlandsche" staatsrecht zou behooren. Immers, zij zijn organen van alle vijf de rechts-gemeenschappen, de voorschriften nopens hun samenstelling en bevoegdheden behooren dus tot het staatsrecht, waarnaar elk dier rechtsgemeenschappen leeft, maken daarvan een integreerend deel uit. Behandelt men nu het staatsrecht van Nederlandsch-Indië, dan is het zeer verdedigbaar, wanneer men een bespreking van zekere organen achterwege laat, omdat zij, ook organen van Staat en Rijk, reeds zoo vaak grondig zijn behandeld ; doch men mag zijn zwijgen niet aldus motiveeren, dat deze organen producten zijn van een staatsrecht, dat vreemd zou wezen aan de
rechtsgemeen-') Zeer juist zweren of beloven, naar luid van artikel 129 der Grondwet, de leden der Staten trouw aan de G-rondwet en aan de „wetten des Rijks."
Met wetten vau den Staat (de Grondwet uitgezonderd) en van de koloniën komen zij niet in aanraking. Al deze wetten nu komen door samen-werking derzelfde organen tot stand.
schap, wier recht voorwerp van onderzoek is. Het is dan ook niet de Rijkswetgever1), die voor Indië wetten maakt. Het is de wetgever van Indië, die dit voor Indië doet 2).
Hetzelfde bezwaar, in niet geringer mate, heb ik tegen de verhandeling van mr. J . H. ABENDANON, „Publiek- en
Privaat-rechtelijke Verhoudingen tusschen Nederland en de
Nederland-„sche koloniën. Batavia 1891."
"Wat brengt mr. ABENDANON daaronder?
Blijkens zijn derde hoofdstuk ook de „Verhouding van de
„koloniale Landvoogden tot het opperbestuur." N a al het voor-afgaande zal ik niet veel woorden behoeven te bezigen om aan te toonen, waar hier de schoen wringt. De Koning heeft naar de Grondwet het opperbestuur der koloniën en bezittingen (artikel 61). Die bevoegdheid stempelt hem tot (bestuurs-) orgaan van elk der koloniën. Treedt nu de Koning als koloniaal opper-bestuurder in betrekking tot de koloniale landvoogden, even-eens organen van de door hen bestuurde koloniën, dan is deze betrekking intern-koloniaal en hoort mitsdien niet thuis in een boek, dat „verhoudingen tusschen Nederland en de
Neder-„landsche Koloniën''1 wil behandelen
Dat woord „Nederland," dat ook weer deel uitmaakt v a n het opschrift v a n mr. ABENDANON's verhandeling, is in juridische betoogen, evenals „Staat" en „Pijk" vóór 1887, een ongelukkig, een vaag woord. Men doet goed, waar men prijs stelt op zuivere formuleering van zuivere begrippen, het zooveel mogelijk te vermijden.
Ook uitdrukkingen als „ons land", „Rijk der Nederlanden"
missen voldoende scherpte. Zoo k a n J h r . mr. A. F. DE SAVORNIN LOHMAN nu eens verklaren, dat de koloniën en bezittingen in andere werelddeelen tot het „Koninkrijk" behooren3), dan ') Ten onrechte in dit verband door professor D E LOUTER op blz. 166 zijner Handleiding aldus genoemd.
Ook mr. KLEINTJES, t. a. p. I, blz. 191, gewaagt van „flpswetgevende macht." Zie bet opschrift van § 1 van zijn vierde hoofdstuk. Men had van dezen aanhanger van de „scheiding" een ander opschrift verwacht, b.v. „Hoogste wetgevende macht van de kolonie."
2) Op blz. 523 der Handleiding brengt prof. D E LOUTER de zeekrijgs-raden m. i. minder juist tot de bijzondere (Indische) rechtspleging. Aan-gezien de marine een sfaatsinstelling is, maken de zeekrijgsraden geen deel uit van het „staaf-recht van Nederlandsch-Indië.
3) Onze Constitutie, blz. 274.
weer, dat die rijken in onze Oost geen „deelen vormen van het Rijk der Nederlanden, maar bezittingen" 1), omdat hij nu eens den Staat, dan het Rijk op het oog heeft. Elders2) heet het, „dat ons land3) een groote verantwoordelijkheid draagt
„voor hetgeen in onze bezittingen voorvalt." Is hier nu Staat of Eijk gemeend? Het valt moeielijk te zeggen. De passage op blz. 418 doet mij overhellen tot de meening, dat het Rijk bedoeld is ; immers daar zegt de schrijver : „De door ons
be-„heerschte landen in den Indischen Archipel en in Amerika
„gelegen zijn geen deelen van ons land, en staan rechtens dus
„gelegen zijn geen deelen van ons land, en staan rechtens dus