“Hebben we onze infrastructurele bestemming
voldoende vlot bereikt?”
Onderzoek naar de mogelijkheid tot controltechnische en logistieke
verbetering van het infrastructuurproces bij de provincie Drenthe
Foto 1: Toekomstimpressie van de ongelijkvloerse kruising met op- en afritten naar de N34, een Drents provinciaal infrawerk, met op de achtergrond de rotonde Gieten (foto van 2007).
door:
TON WOESTENBURG
“Hebben we onze infrastructurele bestemming
voldoende vlot bereikt?”
Onderzoek naar de mogelijkheid tot controltechnische en logistieke
verbetering van het infrastructuurproces bij de provincie Drenthe
Afstudeerscriptie
in het kader van de
Master of Science in Business Administration/General Management
Organizational en Management Control door: Ton Woestenburg
Studentnummer: 1673823
Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit Economie en Bedrijfskunde/Faculty of Economics and Business
(2007-2008)
Afstudeerbegeleider: prof. dr. H.J. ter Bogt, leerstoel Overheidsmanagement en Management Accoun-ting in de Publieke Sector, e-mail: h.j.ter.bogt@rug.nl
Tweede beoordelaar: dr. T.A. Marra,
Beiden: Vakgroep Accounting, WSN-gebouw, Postbus 800,
9700 AV Groningen
(versie: 31 mei 2008)
Werk: Provincie Drenthe – Afdeling Ruimtelijke ontwikkeling Postbus 122 9400 AC Assen Tel.: 0592-365740 e-mail: t.woestenburg@drenthe.nl Privé: Winkelakkers 30 9472 VL Zuidlaren (Dr) Tel.: 050-4091547 / 06-22668825 e-mail: lydiawoestenburg@hotmail.com
Voorwoord:
In dit onderzoek is bekeken hoe en in hoeverre bij “het ingenieursbureau”1 van de provincie Drenthe, het werkproces aanleg en reconstructie van provinciale wegen en kanalen, ook wel “infraproces” ge-noemd, geoptimaliseerd kan worden qua efficiëntere management-control en qua vlottere logistieke “performance” van het proces. De provincie heeft er baat bij, dat het betreffende proces in doorlooptijd versneld wordt en de benodigde bemensing zo klein mogelijk kan worden gehouden, zo zal in de vol-gende hoofdstukken blijken.
“Performance” is een typisch bedrijfskundig, lastig in goed Nederlands te vertalen begrip. “Prestatieni-veau” komt in de buurt, waarbij hiermee bedoeld is dat een product tot stand komt, dat voldoet aan de overeengekomen specificatie, qua inhoud, kaders en opleveringsdatum, maar ook qua verwachtingen vanuit de omgeving, in dit geval de samenleving. De performance van het infraproces van de provin-cie Drenthe is het onderwerp van deze scriptie. De provinprovin-cie Drenthe is beheerder en onderhouds-plichtige van een provinciaal wegen- en vaarwegennet, de zogenoemde provinciale infrastructuur. Die infrastructuur moet soms aangepast worden, vanwege verkeersveiligheid, bereikbaarheid, leefbaar-heid, etc. Dat aanpassingsproces is het infrastructuur-engineeringsproces, kortweg infraproces. Engi-neering is het voorbereiden van een technisch werk, en het begeleiden van de uitvoering ervan. De uitvoering zelf wordt uitbesteed aan aannemingsbedrijven.
Control is ook zo’n lastig woord. Processen worden gepland, en vervolgens start de voorbereiding en uitvoering van het eigenlijke werk. En dan beginnen er afwijkingen op te treden tussen planning en realisatie, en dat leidt tot maatregelen. Zo ontstaat de trits: planning, sturing en beheersing. “Beheer-sing” is de control in enge zin, het bijsturen, het in het zicht houden van het (eind-)doel en dat zo goed mogelijk bereiken 2.
De provincie Drenthe heeft forse ambities in het infraproces, maar heeft ook problemen om die volle-dig waar te maken. Deels zit dat in externe factoren, maar ook in de control- en de engineeringspro-cesfunctie. Daarover gaat deze scriptie, die verslag doet van het gehouden onderzoek over de perio-de april 2007-mei 2008. Het is perio-de bedoeling perio-de conclusies te gebruiken voor optimalisatie van het infraproces van de provincie Drenthe. De concerndirecteur is er opdrachtgever van. Dit onderzoek is uitgevoerd als afsluiting van de Master of Science-opleiding Bedrijfskunde/General management aan de Rijksuniversiteit Groningen (RuG; via de Academische Opleidingen Groningen; AOG), waarvan de uitkomsten zijn neergelegd in deze afstudeerscriptie. Het is de bedoeling dat het mes aan twee kanten snijdt, door zowel het onderwijsdoel (-het behalen van het diploma-) als een verbeterdoel voor de pro-vincie Drenthe te bereiken.
Regelmatig wordt in dit afstudeerwerkstuk verwezen naar literatuur. Deze is verzameld op alfabeti-sche volgorde van de schrijversnaam in bijlage 1, en daar zo expliciet mogelijk vermeld. In de tekst zelf bestaat de verwijzing uit alleen de naam van de schrijver(s) en het jaartal van de publicatie3. Dit rapport is volgens mij los van de bijlagen, die achterliggende informatie geven, leesbaar. Naast de bijlagen heb ik bronmateriaal van de gehouden enquête en interviews, in aanhangsels ondergebracht.
1
In de nota “Toekomstige hoofdstructuur en topstructuur-1996 was sprake van een productgroep Ingenieursbureau. Omdat deze groep meer functies heeft dan een particulier ingenieursbureau (o.a. invullen van de doorgemandateerde opdrachtge- versfunctie) is in 1997 gekozen voor de naam “productgroep Civiele Techniek (CT)”, inmiddels onderdeel van WK. 2
(Management) Control is ook breder te definiëren: het proces met behulp waarvan het management van een organisatie probeert zijn medewerkers te beïnvloeden om zo de strategie van de organisatie te realiseren (Bouma, Van Helden en Ter Bogt, 2001). Aardema-2007 stelt heel kort: “planning en control is in essentie de vaardigheid om ’t werk te organiseren”. 3
Los van deze formele kant was het onderzoek en het schrijven van het rapport een leerzaam en inte-ressant proces, waar ik veel hulp en steun bij heb gehad. Met name wil ik professor Ter Bogt bedan-ken, die het afstudeerproces vanaf april 2007 begeleidde en naar het gewenste doel hielp, feedback en nuttige literatuurtips gaf, en veel begrip had voor de tegenvallende vertragende invloed van de reorganisatie van de provincie Drenthe en de nieuwe functie die daaruit voor mij resulteerde. In het oorspronkelijke afstudeerplan van mei 2007 had ik gedacht mijn scriptie eind 2007 te kunnen opleve-ren.
Ik wil daarnaast professor Van Helden bedanken, die al in zijn collegereeks Organizational & Mana-gement Control (oktober 2006-februari 2007) het fundament legde voor dit onderzoek, en in februari 2007 hielp de contouren ervan te schetsen. Ik dank dr. T.A. Marra, de tweede beoordelaar, voor zijn snelle medewerking. Mede daardoor lukte het uiteindelijk om voor het zomerreces van 2008 klaar te zijn. Dat gaf me een gevoel dat de componist Gustav Mahler (1860-1911) moet hebben gehad toen hij zijn tweede symfonie opleverde, en dat hij 29 juni 1864 beschreef in een brief aan een vriend (“Ich melde hiermit die glückliche Ankunft eines gesunden kräftigen letzten Satzes der II. Vater und Kind befinden sich den Umständen angemessen”).
Ik dank de provincie Drenthe danken voor de verleende faciliteiten, waarvan ik vooral het betalen van nagenoeg alle kosten en het verlenen van buitengewoon verlof noem. Mijn Drentse collega’s Marga Kuipers, Annemiek Klaucke en Renske Louwsma, en mijn Groningse collega en mede-AOG’er Jan Smittenberg dachten, lazen en feedbackten mee, hielpen redigeren, digitaliseren en optimaliseren, en mijn interprovinciale collega-managers infrabouw, verenigd in het Vakberaad Bouw, vulden de vragen-lijst in, stuurden extra informatie en beantwoordden extra vragen.
Tot slot dank ik Lydia, mijn levenspartner, die me steunde, meedacht, en accepteerde dat verschillen-de klussen in en rond huis zich inmidverschillen-dels behoorlijk hebben opgestapeld! Zonverschillen-der al die steun was het waarschijnlijk niet gelukt het einddoel te halen.
Inhoudsopgave
Nr. Titel van hoofdstuk: Pagina:
Voorwoord: 3
1. Aanleiding en initiële managementvraag: 6
Aanleiding (1.1.)- Het (te onderzoeken) “bedrijf” (1.2.) - Het te onderzoeken proces (1.3.) - Het management-controlsysteem van de provincie Drenthe (1.4.) - Probleemschets en doel- stelling (1.5.) - Opbouw van het rapport (1.6.)
2. De literatuurverkenning: 13
Projectmanagement (2.1.) - Control van infra(structuur)projecten (2.2.) - De Neo-Institutionele Economie (2.3.; waaronder de Transactiekosten- en de Agentschapstheorie) –
Bestuurskundige theorie (2.4.)
3. Probleemstelling en Onderzoeksmethodologie: 26
4. Beschrijving van de resultaten/uitkomsten: 28
Organisatiestructuren (4.1.) - Taken, Bevoegdheden en Verantwoordelijkheden (4.2.) - Planning & control van de infraprojecten (4.3.) - Management-controlsysteem (4.4.) – Herkenning van de Drentse probleemschets (4.5.) - Is er sprake van CM in het infrastructuur-(ver-)bouwproces (4.6.) - De mate waarin CM een oplossing voor de gesignaleerde knelpunten is (4.7.) - Problemen die provincies verbonden zien aan CM in het infrastructuurproces (4.8.) - Efficiencywinst door con-tractmanagement in het infraproces (4.9.) - Problemen in het infrastructuur(ver-)bouwproces, nog niet in het voorgaande behandeld (4.10.)
5. Beantwoording van de onderzoeksvraag en discussie: 33 Beantwoording van de hoofdvraag (5.1) – Discussie over de beantwoording (5.2)
6. Conclusies en suggesties voor nader onderzoek: 45
Conclusies (6.1) – Suggesties voor nader onderzoek (6.2) – Reflectie over het onderzoek (6.3) 7. Managementsamenvatting en verbeteringsvoorstellen (voor Drenthe): 49
Bijlagen: 52
Bijlage 1. Literatuuropgave
“ 2. Organogram nieuwe topstructuur Provincie Drenthe “ 3. Uitgebreide toelichting op enkele relevante onderwerpen: “ 3A. Beschrijving van het begrip Contractmanagement (CM)
“ 3B. Contractmanagement in het algemeen, volgens de interne audit Drenthe 2007-2008 “ 3C. Standpunt van GS aangaande de positie van de productgroep WK (2004)
“ 3D. Procesmodel Infraprojecten van het PUP (met figuur Kaderstelling AO-infra-2003) “ 3E. Korte beschrijving van de Reconstructie van het wegvak Gieten-De Punt (N34, 2005) “ 4A. Vragenlijst (aan de “hoofden WK” van de andere provincies)
“ 4B. Vragenlijst voor bestuurders
“ 5. Uitleg van enkele specifieke begrippen (“het vakjargon”) “ 6. Afkortingenlijst
“ 7. Deelnemers in de enquête en de namen van “hun bouweenheden”
“ 8. Interview minister Ter Horst (BiZaK), in tijdschrift Binnenlands Bestuur, 21/9/2007
Aanhangsels: 75
Hoofdstuk 1 : Aanleiding en initiële managementvraag
1.1 Aanleiding:
Een provincie is niet alleen de geografische aanduiding voor een bepaald gedeelte van Nederland, vaak ook van eensociaal-culturele identiteit, maar ook een bestuursorgaan met overheidstaken in dat gebied. Een voorbeeld daarvan is de zorg voor de provinciale “infrastructuur”4, de provincies hebben een belangrijke beleidsvoorbereidende en uitvoerende rol op het gebied van de zorg voor wegen en vaarwegen. De maatschappij verwacht van de provincies een zorgvuldige uitvoering van deze wette-lijke overheidstaak, waarbij de soms haaks op elkaar staande belangen van veiligheid, vlotte bereik-baarheid en leefbereik-baarheid worden afgewogen, op een transparante en rechtszekere manier. Tegelijker-tijd verwacht de maatschappij dat die taak efficiënt wordt uitgevoerd, met zo min mogelijk inzet van schaarse middelen. Anders gezegd in de context van dit onderzoek, dat de provincie actief zorgt dat verkeersknelpunten weggenomen worden, maar tegelijkertijd terugtreedt (vanuit de positie van de te markant aanwezige “big brother”). Hierbij is wel het beeld van de trekharmonica gebruikt (zie Terpstra-2003).
Dit geldt ook voor de provincie Drenthe. Al enige jaren loopt in Drenthe de discussie, hoe het “infra-structuurproces” effectief en efficiënt kan worden ingericht. Drenthe heeft op dit terrein grote ambities, die sinds 2007 gegroeid zijn, maar de concrete realisatie van die ambities loopt achter in de tijd. De provincie Drenthe wil haar realisatiekracht en –snelheid verbeteren en positioneert zichzelf hierbij als een lerende organisatie. Over de daarvoor nodige verbeteringen gaat dit onderzoek.
1.2. “Het (te onderzoeken) bedrijf”:
Het onderzoek heeft betrekking op de samenwerking in het nog te bespreken infraproces, tussen de afdeling (tot 1/7/2007: productgroep) Wegen en Kanalen (WK), en het team Verkeer en Vervoer (VV) van de afdeling Ruimtelijke ontwikkeling (tot 1/7/2007: productgroep Verkeer en Vervoer), beide van de provincie Drenthe.
De provincie Drenthe heeft ongeveer 485.000 inwoners en omvat een gebied van 2652 km2. Het is daarmee een van de kleinere provincies, gelegen in het noordoosten van Nederland.
De provincie Drenthe zelf is onderdeel van de Nederlandse overheid, en vormt samen met de andere provincies het middenbestuur in de Nederlandse staatsinrichting, de schakel tussen het Rijk en de gemeenten dan wel de waterschappen. Als zogenoemde “tweede” overheidslaag zijn de provincies qua organisatie maar klein. De totale Nederlandse overheid omvat 797.000 fte’s5, waarvan de rijks-overheidsorganisatie ongeveer 112.000 fte’s, die van alle gemeenten samen 156.000, en die van de
4
Zie interview met minster Ter Horst in Binnenlands Bestuur van 21 september 2007. Betreffende tekst: zie bijlage 8. 5
Fte: Full-time equivalent, formatietechnische eenheid, zie bijlage 6.
twaalf provincies samen 12.000 fte’s. Op basis van de formatie vormen de provincies 1,5% van de totale overheid.
De provincies hebben vooral taken gericht op de verbetering dan wel op het behoud van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dit betreft beleidsterreinen op regionaal niveau: ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, natuur en landschap, milieu, verkeer, vervoer en infrastructuur, cultuur, en econo-mie. De Drentse provinciale begroting omvat ca. € 185 miljoen (2007), en is groeiende. De infrastruc-tuurtaak is daar een relatief fors deel van, zie hoofdstuk 1.3.
Het (dagelijkse) politieke bestuur wordt gevormd door het college van gedeputeerde staten (GS), met provinciale staten (PS) als algemeen bestuur annex volksvertegenwoordiging, annex houder van het budgetrecht op hoog aggregatieniveau. De provincie Drenthe is als concern georganiseerd in één dienst (-het één-dienstmodel-) met een ambtelijk eindverantwoordelijke, de directeur-secretaris (DS), die tevens secretaris van GS is. De ambtelijke dienst omvat 560 fte’s, dat betreft ruim 624 ambtenaren (2007). Qua formatie omvat Drenthe 4,6% van het totaal van de provincies.
De primaire processen van de provincie waren tot 1/7/2007 ondergebracht in negen productgroepen; één daarvan was de productgroep Wegen en Kanalen (WK), een andere de productgroep Verkeer en Vervoer (VV). Naast de productgroepen waren er zeven stafgroepen voor de ondersteuning van het primaire proces, samen de “staf” van de provincie Drenthe. Deze ondersteuning omvat tevens kader-stelling, groepsoverstijgende control, auditting, advisering en bestuurondersteuning.
De provincie is sinds 2007 bezig met een reorganisatie, met behoud van het één-dienstmodel. Per 1/7/2007 zijn de product- en stafgroepen opgeheven, en opgegaan in zes nieuwe “(strategische) afde-lingen”, volgens het organogram in bijlage 2. Productgroep WK is omgezet in afdeling WK, de pro-ductgroep VV is opgegaan in de nieuwe afdeling Ruimtelijke ontwikkeling (“Ro”), waarin een team Verkeer en Vervoer voorkomt. Zowel VV als WK zijn in dit onderzoek van belang.
In het Besturingsconcept van de provincie Drenthe (1998) wordt uitgegaan van integraal management (lijn- en ondersteunende bevoegdheden samengevoegd in een managementfunctie, bijvoorbeeld die van manager WK6). Daarnaast is in het besturingsconcept het principe van de lijngestuurde staf be-schreven, de stafgroepen handelen in opdracht van het bestuur, de directie of productgroepen. De productgroep/afdeling Wegen en Kanalen heeft als missie het op zo veilig en vlot mogelijke wijze
en tegen zo laag mogelijke kosten voorzien in een provinciaal (vaar)wegennet, waarbij rekening ge-houden wordt met de omgeving (uit: Bedrijfsplan WK-2007). Qua relevantie voor dit onderzoek
behar-tigt de afdeling Wegen en Kanalen het beheer (en onderhoud) van het provinciaal wegen- en vaarwe-gennet: (“weg- en vaarwegbeheer”) en de “Infra-Engineering” (de aanleg en reconstructie van (provin-ciale) wegen en vaarwegen). WK bestaat uit twee delen. Het beheerdeel voert het weg- en vaarweg-beheer uit, tot in 2008 onder contractmanagement (zie 1.4). Het bouwdeel voert de aanleg- en recon-structietaken uit, zonder contractmanagement. In de nieuwe organisatie valt het onderscheid tussen beheer- en bouwdeel weg.
Het team Verkeer en Vervoer heeft als missie Mobiliteit mogelijk te maken. VV zorgt voor een netwerk
van (water-)wegen en openbaar vervoer in de provincie Drenthe. VV werkt aan een veilig en doelma-tig, comfortabel en aantrekkelijk netwerk, dat goed beheerd en verbeterd wordt. VV zoekt daarbij een evenwicht tussen mobiliteit, (veilige) bereikbaarheid en leefbaarheid (uit: Bedrijfsplan RWVV-2007).
Dit is de oorspronkelijke missie van VV als productgroep. De missie van de nieuwe afdeling Ruimtelij-ke ontwikRuimtelij-keling is het vanuit een regierol samen met partners werRuimtelij-ken aan de verbetering van de
ruim-telijke kwaliteit, aantrekkelijkheid, veilige bereikbaarheid en leefbaarheid van Drenthe7 .
6
Definitie uit Toekomstige hoofdstructuur-1996. Savelkoul-2003 beschrijft IM als het samenvoegen van zowel de lijn- als de ondersteunende bevoegdheden in de leidinggevende functies.
7
Er is soms discussie over het bestaansrecht van WK als onderdeel van het concern van de provincie Drenthe (tijdens de collegeperiode 2003-2007 drie maal). Ter vergelijking, provincie Zuid-Holland heeft in 1999 haar ingenieursbureau “ge-outsourced”, Noord-Holland heeft daar in 2005 een onder-zoek naar gedaan (en er niet toe besloten). Het standpunt van het Drentse provinciaal bestuur op een privatiseringssuggestie vanuit de Staten is helder: WK is gewenst als onderdeel binnen de provinciale ambtelijke dienst, omdat de provincie daarmee meer grip heeft op het proces, en zo onafhankelijke expertise in huis heeft, zie bijlage 3C.
1.3. Het te onderzoeken proces:
De grotere 8 aanleg- en reconstructiewerken op de provinciale wegen en vaarwegen wordt “het in-fra(structuur)proces” genoemd. Aanleg, reconstructie en beheer en onderhoud van infrastructuur is voor alle provincies een belangrijke taak, waarin jaarlijks voor ca. 0,6 miljard euro wordt geïnvesteerd, door de 12 provincies gezamenlijk. Qua investering houden aanleg/reconstructie en
be-heer/onderhoud elkaar in evenwicht.
Het deelproces van voorbereiden en tijdens de uitvoering begeleiden van deze werken9 wordt “engi-neering” genoemd. De uitvoering wordt uitbesteed aan aannemers, als coproducenten 10, waarbij de hoogte van de transactiekosten, naast de totale kosten11, een belangrijk punt van afweging voor de meest adequate aanbestedingsvorm is.
In Drenthe worden de infrastructuurprojecten geïnitieerd, geprogrammeerd en gedefinieerd door VV, en voorbereid en tijdens de realisatie begeleid door WK. Over dit proces gaat het onderzoek.
Hierbij is gebruik gemaakt van gestandaardiseerde procesbeschrijving, aan de hand van een model uit de systeemkunde. Hierbij wordt een primair werkproces beschouwd als een keten van op zichzelf staande deelprocessen, vergelijkbaar met een trein samengesteld uit afzonderlijke treinwagons en met duidelijke afspraken over de koppelingen. Zo kan het primaire werkproces worden geanalyseerd en gemodelleerd met behulp van eenvoudige symbolen: dozen en pijlen. De “dozen” bevatten de be-namingen voor de activiteiten (het “produceren”). De pijlen hebben afhankelijk van hun positie de vol-gende betekenis:
• Input wordt in de doos bewerkt; het betreft aangeleverde grondstoffen of halffabrikaten of te ver-werken informatie afkomstig van toeleveranciers.
• Output wordt afgeleverd naar een volgende bewerking (en is dan weer input) of naar buiten: (tus-sen)producten of gespecificeerde informatie naar afnemers.
• Regelinformatie schrijft voor hoe de activiteiten in de doos dienen plaats te vinden, en wanneer, respectievelijk volgens welke kwaliteitseisen, afkomstig van toeleveranciers.
• Hulpmiddelen geeft aan van welke capaciteit de activiteit gebruik maakt (mensen, apparatuur). Dit leidt tot de weergave volgens figuur 2.
8
De kleinere reconstructies worden beschouwd als beheer-/onderhoudswerken. 9
Voor het begrip “werk” zie bijlage 5. 10
Zie Buurma-1996, Overheidsmarketing. 11
De Europese regelgeving stelt hierin harde kaders (-“drempels”-). Bijvoorbeeld leveringen of diensten met een raming hoger dan € 211.000,- moeten Europees-openbaar worden aanbesteed, hetgeen inhoudt: publiceren in een aantal Europese media.
Doos:
Activiteit of deelproces
Figuur 2: het Procesmodel (bron:Kaderstelling AO-infra-2003)
Het infra-engineeringsproces verloopt meestal via een genormeerd patroon. Schematisch ziet het proces er samengevat (-voor uitgebreidere versie, zie bijlage 3C-) als volgt uit:
1. “Initiatieffase”. Deze fase is meestal onderdeel van grotere uitvoeringsprogramma’s, waarin het betreffende uit te voeren project globaal is benoemd. VV brengt de gezamenlijke infrastructuur-initiatieven als provinciaal uitvoeringsprogramma (PUP) in GS. GS stellen het PUP (al dan niet gewijzigd), vast als output naar:
2. De “Definitiefase”: voor organisatie- en beleidsprojecten volgens de Drentse Werkwijzer ook wel “Projectvoorstel”12 genoemd; na deze fase begint in Drenthe het eigenlijke WK-project: de betref-fende beleidsmedewerker VV definieert, als gemandateerd opdrachtgever/”principaal”, meestal in samenspraak met de toekomstige projectleider van WK, het projectresultaat, neergelegd in een Programma van eisen (PvE 13) met eerste kostenbegroting van het benodigde budget. Dit is out-put naar:
3. “Starten risico-inventarisatie en uitwerken schetsontwerp” (“Ontwerpfase”). Deze fase leidt tot het definitief ontwerp (DO) en de voorlopige kostenbegroting; in de Werkwijzer heet dit document “Projectplan”;
4. “Opstellen van het bestek” (“Voorbereidingsfase”), WK bereidt het project voor, inclusief ontwerp en inclusief opstellen van het ”bestek” (de overeenkomst, zie bijlage 5) met de bestekstekening, en de verder gespecificeerde kostenbegroting;
4B. De “Aanbesteding van het bestek”, door WK (Aanbestedingsfase), uitmondend in het proces-ver- baal verbaal van aanbesteding, de gunnings- (=opdracht-)brief en de definitieve kostenbegroting. Via deze aanbesteding wordt de aannemer geselecteerd, dit heet ook wel de “gunning”, dat is de opdracht aan de aannemer. Daarmee start:
5. “Begeleiden van de uitvoering en opnemen van het werk” (“realisatiefase”): de aannemer voert het werk uit, begeleid door WK (directievoering en toezicht). De fasen 2 tot en met 5 vormen samen de “engineering”. Na (technisch) gereedkomen wordt het proces-verbaal van opneming14 ge-maakt, en gaat de eindafrekening (tussen WK en de aannemer; de definitieve kosten van het werk) ”-), en het dossier voor het indienen van declaraties aan derden naar VV.
6. VV rondt het werk financieel af, waarna activering plaatsvindt. De daaruit resulterende kapitaallast (bestaande uit rente en afschrijving) komt ten laste van de (Bestemmings-)Reserve Verkeer en Vervoer. Het fenomeen “bestemmingsreserve” is beschreven in het Besluit Begroting en
12
De provincie Drenthe heeft in 2006-2007 een cultuurprogramma “Samen Sterker” uitgevoerd, bestaande uit 8 projecten. Een daarvan was het project “Systematisch werken in projecten en programma’s”. Dat heeft een handvat voor projectmatig werken opgeleverd, de “Werkwijzer”. De Werkwijzer bevat een aantal formats voor het maken van “mijlpaalproducten” voor 4 onder-scheiden fasen. De fase “Starten” is te vergelijken met de definitiefase, en eindigt met het “projectvoorstel”. De volgende fase, “voorbereiding” eindigt met het “Projectplan”.
13
Pve; term uit de AO-infrastructuur voor infrastructuurprojecten); dat wordt ondertekend door VV en de projectleider van WK, de opdrachtnemer/”agent”.
14
Dit proces-verbaal is een belangrijk document in de contractrelatie met de aannemer, want hiermee start de onderhoudsfase en komen verantwoordelijkheden anders te liggen, bijv. voor herstel van schade door vandalisme. In spreektaal wordt ook wel gesproken over (Proces-verbaal van) Oplevering.
Output naar:
(= product/halffabrikaat, resul-teert in een
mijl-paal/faseovergang die als “over-drachtsdocument” geldt in het projectdossier).
Input
woording (het BBV, zie bijvoorbeeld Van Helden-1996). Deze activiteit valt samen met de “Be-heerfase”, voorafgegaan door de “Overdracht van het werk in beheer”, waarbij bij het begin van deze fase het dossier met gegevens voor de beheerder wordt overgedragen, en de beheerder te-kent voor overname van beheer en onderhoud. De Werkwijzer (zie voetnoot) schrijft voor dat in deze fase een “(Evaluatie-) Eindrapport” wordt gemaakt.
De opdrachtgevende rol van VV richting WK is blijkens het interview met gedeputeerde Swierstra 15 een empirisch gegeven vanwege de gewenste constructie van “countervailing power”. VV vormt een tegenwicht, en compenseert als het ware het risico van “valkuilgedrag” van de technici van WK16. Be-leidsvorming en programmering (het formuleren van de beleidsmatige wens om iets te realiseren) is zo gescheiden van beleidsuitvoering en projectmanagement, om kokerredenaties te voorkomen. Daar hangt natuurlijk wel een “prijskaartje” aan (in brede zin, ook qua doorlooptijd. Sommige infra-facturen vergen 6 parafen om uitbetaald te kunnen worden).
De hierboven weergave fasering betreft de “traditionele” werkgang. Vooral sinds de “Bouwaffai-re”(2003) wordt geëxperimenteerd met geïntegreerde contractvormen, waarin fasen geïntegreerd worden opgedragen aan marktpartijen, zie bijvoorbeeld Woestenburg-2004b en Dotulong-2006, blz. 22. De voorbereidings- en realisatiefase vloeien dan samen, en het contracteren van de marktpartij (-“aanbesteding”-) zit dan vóór de voorbereidingsfase. Dat is voor dit onderzoek geen wezenlijk verschil, want logistiek en controltechnisch zijn beide procesvormen gelijk.
1.4. Het management-control systeem van de provincie Drenthe:
De provincie Drenthe past een mix van controlvormen toe, waarvan results-control de belangrijkste is, zeker voor provinciale staten. De afdelingen maken jaarlijks een bedrijfsplan, waarin afspraken met de directie worden gemaakt over de te bereiken resultaten. De lay-out van die bedrijfsplannen en van de managementrapportages daarover waren tot in 2007 die van het INK-model, de provincie herover-weegt momenteel het format en het rapportagesysteem.
Het weg- en vaarwegbeheer wordt (tot dusver) aangestuurd en “gecontrold” via een managementcon-tract (MC). Een managementconmanagementcon-tract is geen echt juridisch conmanagementcon-tract (-Buurma-2007 spreekt daarom van een convenant-), maar een mandaat, in de vorm van een contractmatige werkwijze tussen twee niet onafhankelijke partijen, het bestuur (als principaal) en een manager (als agent, termen uit de nog te behandelen agentschapstheorie), waarbij dit beheer a.h.w. op afstand is gezet, maar nog wel in aansluiting op het politieke besturingsproces (binnen ’t politieke klimaat).
Dat houdt in dat jaarlijks afspraken worden gemaakt in de vorm van een contract tussen gedeputeerde staten en de groeps/afdelingsmanager, binnen de kaders van een tienjarig raamcontract 17. Bij een goedgekeurd jaarcontract zijn er in dat jaar, behoudens bijzonderheden geen verdere GS-besluiten nodig. De manager (tevens contractant) houdt contact met zijn directeur en zijn portefeuillehouder over belangrijke afwijkingen, maar verantwoordt zich achteraf via een apart jaarverslag (aanvullend op de concernjaarrekening) en vraagt décharge voor het onder mandaat uitgevoerde beleid. Het contract omvat alle beheerbudgetten, ook die voor apparaatskosten.
15
Zie Aanhangsel B1.Drs. Sipke B. Swierstra, gedeputeerde van de provincie Drenthe van 1991-2007, met gedurende die hele periode VV en WK in zijn portefeuille. Heeft als bestuurskundige fundamenteel nagedacht over het infrastructuur- procesmodel.
16
In de colleges Algemene Civiele Techniek aan de Technische Universiteit Delft werd dit in de jaren ’70 door prof. ir. G.S. Bos wel het “Bridge over the river Kwai-syndroom” genoemd, naar de naar die brug genoemde film. Britse (technische) officieren bouwden in de 2e Wereldoorlog (in krijgsgevangenschap) voor Japan (waarmee het Verenigd Koninkrijk in oorlog was!) een brug in de Birmaspoorweg. Toen de Engelse luchtmacht in 1945 de brug uit strategische overwegingen bombardeerde, ver- dedigden de krijgsgevangen “hun” brug en schoten daarbij op hun eigen luchtmacht. De liefde voor de techniek en het product daarvan introduceert een moreel-ethisch dilemma.
17
Belangrijkste principe van het werken met een MC, is het mogen schuiven tussen “projecten”. Als blijkt dat het ene project vertraagd is, kan een ander project wellicht versneld worden. Dit leidt tot efficiënt werken en optimaal gebruik van budget. De contractmanager wordt “afgerekend” op het totaal. Het provinciaal bestuur is als opdrachtgever tot nu toe tevreden over werken met dit managementcontract, zie WAM-2003 en bijlage 3A/3B.
Naast het systeem op groepsniveau worden tussen medewerker en leidinggevende (en ook tussen manager en directeur) IWP’s (individuele werkplannen in de vorm van contracten) afgesproken. Die bestaan uit afspraken over te bereiken werkresultaten, afspraken over ontwikkeling van (persoonlijke) competenties, en afspraken over middelen en faciliteiten (action-control). Zaken als de ambtseed en verschillende instructies (bijv. de Drentse integriteitsstandaard) zijn een soort cultural control (zie Mer-chant & v.d. Stede-2003, blz. 77, “codes of conduct”), met uiteindelijk een belangrijke budgetting con-trol (zie Proctor-2006, blz. 365), een rapportage over de bestedingen.
1.5. Probleemschets en doelstelling:
Er zijn verschillende “controltechnische” (-sturing en beheersings-) en logistieke knelpunten in het infrastructuur-engineeringsproces. Deze zijn grotendeels bekend uit de eigen ondervinding van de onderzoeker, zie met name Vos & partners-1999, Woestenburg-2006b, Schelling-2006, Noordelijke Rekenkamer-2007en de in 2007 intern door de concerncontroller uitgevoerde analyse van de onder-bestedingen. Dit leidt tot de volgende probleemschets op basis van een aantal knelpunten:
1. De doorlooptijden van de projecten vallen tegen, en de geplande doorlooptijd wordt regelmatig overschreden. Dat leidt tot late tijdstippen van activeren. Dat is nadelig voor de exploitatie. 2. De werkelijke investeringen in de infrastructuur lopen fors achter op de geplande, en dat leidt tot
ogenschijnlijk hoge reserves. Dat leidt tot politieke spanning en tot discussie over de behoefte aan financiële middelen. In de media verschijnen regelmatig berichten over te grote hoeveelheden “nutteloos liggende gelden”.
3. Facturen zijn in het infrastructuurproces relatief lang onderweg (langer dan in het weg-/vaarweg-beheer) en worden daardoor later uitbetaald, terwijl de provincie een betrouwbare debiteur wil zijn. 4. De bestuurder (de gedeputeerde met VV en WK in portefeuille) heeft wel eens “kritiek” op de
flexibiliteit van de projectorganisatie(s) van WK c.a..
5. Er ontstaat soms verwarring over het budget van een infraproject en over bijstellingen ervan. 6. In de werkrelatie bestuurder/portefeuillehouder-concerndirecteur-VV-WK zijn elementen van
in-formatie-asymmetrie en agentschapstheorie-achtige problemen te herkennen (zie Bouma-Van Helden en Ter Bogt-2000), hoewel beide termen in het provinciehuis in Assen niet gebruikt wor-den. Daar wordt dit “coutervailing powers” genoemd. In de huidige organisatie moeten VV en WK elkaar in evenwicht houden, vanuit de filosofie van een soort functiescheiding. Daar hangt echter wel een “prijskaartje” aan, wat in relatie tot punt 7 een knelpunt vormt.
7. De informatievoorziening is niet optimaal. Daardoor ontstaan schaduwsystemen, wat leidt soms tot interpretatieverschillen en tijdverlies. Daarnaast zijn de adviezen van stafgroepen aan de direc-tie over het primaire proces niet effecdirec-tief en niet efficiënt (zie Schelling-2006). Dit is deels een con-trol-, deels een organisatieprobleem, waarvoor inmiddels een reorganisatie gestart is.
8. Het politiek bestuurlijk klimaat is zeer ambitieus (zie collegeprogramma 2007-2011), maar de te formatie aan de krappe kant. Daarbij wordt het politieke uitgangspunt gehanteerd, dat deze vas-te formatie niet zal worden uitgebreid18. Dat is een randvoorwaarde.
Aan de geformuleerde probleemstelling liggen de volgende aannames ten grondslag:
a. Het onderzoek betreft in de control en de logistiek, niet in de inhoud van het proces zelf (-inhoud in de zin van bijvoorbeeld de inspraakprocedure-)..
18
b. Vertragingen zijn ook in belangrijke mate het gevolg van externe factoren als bijvoorbeeld plano-logische procedures en grondaankoopperikelen . De provincie wil juist investeren in intensivering van inspraak, het naar voren halen daarvan (“voorspraak”) en het interactiever maken van (be-leids-) voorbereiding, zie het collegeprogramma 2007-2011. Op dit punt zal geen versnelling van het infrastructuurproces te realiseren zijn, dit blijft bewust buiten de scope van dit onderzoek. c. Het provinciale infrabeheer blijft buiten het onderzoek.
d. De provincie beschikt over voldoende competente menskracht voor de infrastructuurprojecten. Dit is al in 2006 onderzocht, zie Woestenburg-2006a, en blijft buiten het onderzoek van 2007/2008. e. De overige provincies kennen soortgelijke problemen, Drenthe kan kennis delen met deze
colle-ga-provincies, en de provincies kunnen van elkaar leren.
f. De literatuur over de onderwerpen Projectmatig werken (PMW), Infracontrol, de (Neo-)Institutio-nele economische theorie, (daaruit met name de “Transactiekostentheorie” en de “Agentschaps-theorie”19), aangevuld met theorie uit de bestuurskundetheorie kunnen bij de knelpuntanalyse van dienst zijn.
Als in een later stadium van het onderzoek nodig bleek de aannames te wijzigen, dan is dat in het rapport aangegeven.
De doelstelling van het onderzoek is te komen tot een advies hoe de hier opgesomde knelpunten kunnen worden verbeterd (inclusief de nog te inventariseren eisen en wensen van de opdrachtgever). De directeur-secretaris (DS) van de provincie Drenthe, mevrouw drs. J.M. Imhof, is de interne op-drachtgever aan wie advies zal worden uitgebracht op welke wijze het infrastructuurproces geoptima-liseerd kan worden (-“de initiële managementvraag”-). Voor de onderzoeker is het rapport ook belang-rijk in zijn functie als manager Ruimtelijke ontwikkeling. Voor de manager WK waarschijnlijk ook, voor het “bouwdeel” van afdeling WK.
1.6. Opbouw van het rapport:
Dit eerste hoofdstuk is met de initiële managementvraag geëindigd. In hoofdstuk 2 wordt vanuit de gebruikte literatuur het theoretisch kader geschetst In hoofdstuk 3 wordt de managementvraag in de context van de aanleiding en vanuit het theoretisch kader vertaald in de probleemstelling en wordt de methodologie van het gehouden onderzoek beschreven. Vervolgens worden in hoofdstuk 4 de resulta-ten behandeld, gevolgd door kritische analyse van die literatuur. Dit resulteert in conclusies en sug-gesties voor nader onderzoek (hoofdstuk 6). Het rapport eindigt met een reflectie op het onderzoek zelf. Voor de provincie Drenthe is een samenvattend hoofdstuk 7 met aanbevelingen (verbeterings-voorstellen voor verminderen dan wel oplossen van de knelpunten voor de interne opdrachtgever) toegevoegd.
19
2. De Literatuurverkenning
In dit hoofdstuk wordt de doorgenomen literatuur samengevat, voor zover van belang van het onder-zoek, waarmee de theoretische basis voor het onderzoek wordt gelegd. De aard van het onderzochte proces, waarin verschillende aspecten zijn te onderscheiden, brengt met zich mee, dat er geen sprake is van één theoretisch model, maar betrekkelijk los van elkaar staande onderwerpen. Er is in de litera-tuur ook geen (conceptueel) totaalmodel voor het infrastruclitera-tuurproces gevonden, en dat is volgens de onderzoeker ook niet in het kader (en binnen de scope, zie 2.1) van een afstudeeronderzoek niet te maken. De onderzochte literatuur is te verdelen in literatuur over projectmanagement, (infra-)control, Neo-institutionele economie en bestuurskunde.
2.1. Projectmanagement:
De uitvoering van het Drentse infrastructuurproces wordt vrijwel altijd gestructureerd in de vorm van projecten, door middel van projectmatig werken (PMW). PMW is te beschouwen als een werkvorm tussen routinematig werken (-“lopende band”-) en improviserend werken in. Werken in een program-ma is te beschouwen als de complexe vorm van PMW, vrijwel altijd bestaande uit meer dan één pro-ject, waarbij minder duidelijk dan bij PMW een expliciet resultaat gedefinieerd is.
Een project is een tijdelijke organisatievorm voor een eenmalig proces, die nodig is om een uniek en vooraf gedefinieerd product te maken of resultaat te behalen (-output-) met specificaties (in elk geval inhoud, budget/middelen, opdrachtgever, opdrachtnemer/projectleider), met een vooraf expliciet gede-finieerd begin, en eind/oplevertijdstip. PMW ligt voor de hand indien het tot stand brengen van het gewenste resultaat:
• nieuw en eenmalig is; nadrukkelijk moet hieraan toegevoegd worden dat projectresultaten in dit verband zeker niet volstrekt nieuw zijn, maar in elk geval wel nieuwe elementen bevatten; • multidisciplinaire samenwerking vergt;
• er sprake is van beperkte menskracht en/of middelen, vaak ook beperkte tijd; de meeste syste-men voor projectmatig werken onderscheiden hierbij Geld, Organisatie, Kwaliteit, Informatie en Tijd (GOKIT).
• de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden gedefinieerd zijn 20
.
Verder geldt bij PMW dat er een gedefinieerd begin en eind zijn, en dat het projectresultaat expliciet is beschreven, waarbij vaak ook randvoorwaarden zijn geformuleerd. Dit geheel van formuleringen wordt het projectplan genoemd, soms ook wel de “scope van het project”. Elk project kent in principe een opdrachtgever en een opdrachtnemer/projectleider (PL). Het projectplan is een soort overeenkomst tussen opdrachtgever en projectleider, hier verder projectcontract genoemd.
Vrijwel altijd vindt PMW gefaseerd plaats, waarbij met name op de faseovergangen (mijlpaal-)docu-mentatie is gedefinieerd. Die fasering dient twee doelen:
• Een controldoel (zie 2.2.), het in een eerste grove vorm kunnen vaststellen hoever het project is gevorderd;
• Een continuiteitsdoel, het faciliteren dat er wijzigingen optreden in de projectbemensing, met na-me wanneer dat de projectleider (PL) betreft, een nieuwe PL kan aan de hand van de faserings-structuur het PL-schap overnemen.
Voor de fasering zijn verschillende systemen beschikbaar. Hieronder volgen de aanpak volgens Twijnstra Gudde management consultants (TG-1991), die vrijwel alle infrabeherende overheden ge-bruiken. In overzicht zier de TG-1991-fasering er als volgt uit:
Fasering TG-1991: Omschrijving: Opgeleverd (Beslis-)document:
20
1. Initatief- fase Idee: wat is het project wel c.q. niet Globale opdrachtformulering 2. Definitie- “ het Wat:wat is ‘t concrete proj-resultaat Programma van eisen (Pve) 3. Ontwerp- “ het Hoe: hoe ziet ’t proj-resultaat er uit Uitgewerkt ontwerp
4. Voorbereidings-“ hoe moet resultaat gemaakt worden “Realisatieprogramma” (instructie voor
het bouwen/realiseren)
5. Realisatie- “ de uitvoering/het ”doen” “Nazorgprogramma” (instructie voor gebruik/onderhoud)
6. Nazorg- fase beheer: het projectresultaat gebruiken/onderhouden
De provincie Zuid-Holland geeft in een folder (“Zo pakken wij projecten aan”, 2007) wat verder dan TG-1991 uitwerking aan de “producten” per fase. De provincie Drenthe voegt (in: Kaderstelling AO-Infra, 2003) een extra fase toe en benoemt de fasen enigszins afwijkend.
De budgetbepaling: Belangrijk onderdeel van PMW is de bepaling van het benodigde budget. Dat verschilt namelijk per fase. In het begin van het proces is het projectresultaat nog globaal beschreven, en zijn de vrijheidsgraden en risico’s het grootst. Bovendien is de analyse van de risico’s en de verta-ling ervan in beheersmaatregelen met hun kosten, nog beperkt. De literatuur over PMW en eigen er-varing geven hiervoor de volgende vuistregel. Maak van begin af aan een zo goed mogelijke totaalra-ming (TR), inclusief apparaatskosten (-kosten van engineering-). Bepaal vervolgens het benodigde budget aan het eind van de definitiefase door de TR (oftewel de eerste kostenbegroting, zie 1.4) op te hogen met 30% ( als toeslag voor risico’s en onzekerheden), verhoog de TR aan het eind van de voorbereidingsfase (dus de verder gespecificeerde kostenbegroting) met 20%, en verhoog de TR aan het begin van de realisatiefase met 10%, dat laatste (bijvoorbeeld) in de vorm van een aparte post voor onvoorziene uitgaven (PvOU).
De projectmanagementmethode Prince-2 , zie Van Onna & Koning-200621, is momenteel in opkomst, ook bij overheden. Deze in Engeland ontworpen methode (-door de Britse Office of Government Commerce, de naam staat voor PRojects IN Controlled Environments-) is in principe niet ontwikkeld om er infrastructuurprojecten mee te “managen”. Aan de (uitgebreide!) fasering en de benoemde do-cumenten van de faseovergangen is te zien dat de methode primair ontwikkeld is voor het projectma-tig vervaardigen van commerciële industriële producten. Maar de Prince-2-methode is zo flexibel op-gezet, dat die wel gebruikt zou kunnen worden voor infrastructuur(ver)bouw. Het bouwen van een huis wordt in de methode genoemd als een van de toepassingsmogelijkheden. De methode definieert een project als een “managementomgeving”22. Interessant is dat Prince-2 van begin af aan rekening houdt met tijdens de uitvoering van het project veranderende omstandigheden in de omgeving en verande-rende eisen en wensen van de opdrachtgever. Prince-2 definieert meer fasen dan de hierboven be-handelde TG-methode, maar de faseringen zijn in principe wel op elkaar te herleiden. Prince-2 onder-scheidt de “productlevenscyclus” (overeenkomend met de fasen 1 tot en met 6 van TG), en noemt de fases 3 tot en met 5 inclusief de overdracht in beheer de (kortere) “projectlevenscyclus”, overeenko-mend met het in hoofdstuk 1 benoemde WK-project. Tenslotte is een andere opvallende Prince-noviteit het definiëren van een “Business Case”, het document waarin het “waarom” van het project is vermeld, plus de verwachte kosten en baten, zie voetnoot 19.
Van Onna & Koning-2006 geven (op pag. 22-23) een zevental voor dit onderzoek relevante faalfacto-ren, die kunnen leiden tot mislukken van projecten:
1. Onduidelijkheid wie de opdrachtgever is;
2. Ondeugdelijk projectplan, met name qua opzet en inhoud;
21
De kleine Prince 2, gids voor projectmanagement.Zie bijlage 1. 22
3. Ondeugdelijk gedefinieerd projectresultaat; dit kan ook gelden voor de tussenproducten op de “mijlpalen”;
4. Onvoldoende meetbare/beslisbare mijlpalen;
5. Slechte planning van de middelen (-“resources”-), te weinig rekening houdend met tegenvallers; een bijzondere vorm is de niet correct “overeengekomen“ tijdsbesteding;
6. Tussentijdse veranderingen in de eisen en uitgangspunten (-“de scope”-) van het project; 7. Onvoldoende voortgangsbeheersing, zodat vertragingen te laat worden opgemerkt.
Burnaby-Lautier-2006 23 geeft eveneens een aantal voor dit onderzoek relevante tips voor beter pro-jectmanagement:
• Stel het belang van de opdrachtgever voorop; help de opdrachtgever ook bij de opdrachtformule-ring, maar accepteer niet klakkeloos al diens wensen;
• Laat de opdrachtgever besluiten over het hele project, niet over een deel ervan; doe dat via onder-tekening van een duidelijk projectcontract met kwaliteitseisen (-waarbij geldt: voldoende is goed genoeg-); en laat de opdrachtgever de projectleider ook décharge geven;
• Zoek de juiste projectleider, die moet proactief zijn, verschillende stijlen kunnen toepassen, stressbestendig zijn ;
• Wees terughoudend met faseren (want faseren kost tijd en geld), maar faseer wel slim; • Accepteer doelstellingen alleen als die haalbaar zijn;
• Houd het project simpel, vermijd overbodige “rompslomp” (Kiasara-principe24
; geldt ook voor overbodige procedures en voorschriften);
• Documenteer de risico’s van het project en bespreek ze vooraf met de opdrachtgever;
• Wees niet bang voor schattingen, gebruik daar de ervaring van met name de projectleider voor; • Raadpleeg deskundigen, en betaal ze voor hun advies; maak daarbij gebruik van second-opinion; • Maak een reële begroting van alle kosten van het project, ook die voor risico’s,
projectmanage-ment, inflatie, vertragingen, oplevering, het integreren (=samenvoegen van deeltproduc-ten/deelsystemen), wegwerken kinderziekten, etc.; baseer het budget daarop;
• Werk aan draagvlak voor het project, ook tijdens het project zelf;
• Zorg voor de juiste mensen, juist ook in de teamrollen (-bouw een goed team-) ; zorg voor een duidelijke verdeling van taken-bevoegdheden en verantwoordelijkheden (de T-B-V’s-);
• Gooi niet alle (operationele) planningsdetails in de groep, ‘n projectorganisatie is geen democratie; • Lever het projectresultaat werkend (-;”in bedrijf”-) op;
• Evalueer ‘t project na oplevering, documenteer de ervaringen, en laat de organisatie ervan leren.
2.2. Control van infra(structuur)projecten: ”Infracontrol”:
3.2.1. Algemene controltheorie:
Projecten worden gepland, en vervolgens start de voorbereiding en uitvoering van het eigenlijke werk. En dan beginnen er afwijkingen op te treden tussen planning en realisatie, en dat leidt tot maatrege-len. Zo ontstaat de trits: planning, sturing en beheersing. “Beheersing” is de control in enge zin, het bijsturen, het beheersen van de voortgang van de geplande activiteiten, het in het zicht houden van het (eind-)doel en dat zo goed mogelijk bereiken van het overeengekomen (eind)resultaat, en tenslot-te het erover verantwoording afleggen aan het hogere management en het bestuur25. Control is een kritische functie in processen en organisaties. “Haperende” control leidt tot slechte resultaten in brede zin, van mislukte processen tot een failliete onderneming of een publieke organisatie die in politieke
23
Handleiding “100 Gouden regels voor projectmanagement”, zie bijlage 1. Het boekje bestaat louter uit tips. 24
KIASARA: Keep it as simple as reasonably achievable. 25
problemen komt (vergelijk Rijkswaterstaat en de A73 in Limburg; 200826). Ook in de infrastructuur treden veel manco’s in de control op. Mede daardoor kennen infraprojecten een eigen controlmix. De meest voorkomende vormen van control zijn results-, action-, personnel- en cultural control, zie hoofdstukken 2 en 3 van Merchant en Van der Stede-200327. In de meeste gevallen volstaat niet één controlvorm, maar is een “controlmix” nodig.
2.2.2. De controlmix van Infraprojecten:
Results-control: Bij infraprojecten is resultscontrol een belangrijke controlvorm. Voor het goed kunnen toepassen ervan moet volgens M&VdS-2003 aan twee voorwaarden voldaan worden:
1. De resultaten moeten goed gemeten kunnen worden; uiteraard is dat -als het goed is-, bij projec-ten het geval, kenmerk is juist dat een project een helder gedefinieerd resultaat oplevert.
2. De betreffende employé moet zelf voldoende “macht” hebben om het betreffende resultaat inder-daad te kunnen bereiken. Omdat er sprake is van teamwork ligt dat in de praktijk al iets moeilijker. Bij infraprojecten bestaat de resultscontrol meestal uit gestructureerd overleg tussen opdrachtgever en de projectleider (PL). Hierbij wordt de voortgang besproken en worden zonodig en zo mogelijk maat-regelen genomen die ervoor zorgen het project zo goed mogelijk in de planning te houden. Ook wordt prestatiebeloning vaak toegepast, met name de vorm van de PL of het team belonen voor een goed resultaat. M&VdS-2003 wijzen op het gevaar van het ontstaan van meritocratieën (bijvoorbeeld via de publicatie van de beste employé van het jaar, etc.).
Een belangrijk begrip uit de control van infraprojecten is die van het directievoerend orgaan, of de (werk-)directie. Vrijwel alle infrastructuurwerken met uitbesteed werk erin worden afgehandeld via het van toepassing verklaren van UAV, de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken. De UAV schrijft onder andere voor dat de opdrachtgever een werkdirectie aanwijst, de direc-tie-UAV, die namens de opdrachtgever de overeenkomst met de aannemer uitvoert. De UAV regelt onder andere de bevoegdheidsverdeling tussen opdrachtgever en directie UAV. Alleen de opdracht-gever is bevoegd meerwerk op te dragen, de bevoegdheid van de directie UAV wordt begrensd door de aannemingssom van het aangenomen werk. In principe maakt de PL deel uit van de directie, en heeft de PL een of meer secondanten in de directie UAV.
Action-control: Daarnaast worden vormen van action control toegepast, control op handelingen. Meest bekende vorm is financiële mandatering aan de projectleider. De PL is bevoegd tot het doen van op-drachten en het verrichten van betalingen, maar uitdrukkelijk beperkt via het projectcontract.
Personnel & Cultural control: De meeste opdrachtgevers van infraprojecten zorgen ervoor via deze controlvorm hun projectleiders en -medewerkers zo capabel mogelijk te maken om projecten tot een goed eind te brengen. Dat gebeurt via werving en selectie, training, themabijeenkomsten voor het eigen personeel, kennismanagement (-de projectbemensingen van elkaar laten leren, en gevonden oplossingen voor problemen laten delen-), en door aspirant-projectleiders te laten coachen door oude-re PL’ers en gerichte “traineeships” te laten doorlopen. Personnel control is onderdeel van cultural control, namelijk het zorgen dat de juiste persoon (bijvoorbeeld de juiste projectleider) op de juiste “plek” (-functie-) benoemd wordt.
2.2.3. Harde control versus helpende control:
Het infraproces is in Nederland vrijwel geheel een zaak van overheden. Juist bij de overheid zijn “har-de” vormen van control ontstaan in technisch-instrumentele context, met forse organisatieonderdelen voor de control, en veel omvangrijke documenten om dat te documenteren. Er is volgens
26
De A73 is onderdeel van de noord-zuidtransportas door Oost Nederland (“Groningen-Maastricht”). Venlo-Maasbracht/A2 is de ontbrekende schakel in de autosnelweg. Deze zou 1/1/2008 gereed zijn, maar door verschillende oorzaken is vertraging opgetreden. Dat leidde tot politieke problemen, gevolgd door het besluit de A73 in maart 2008 (technisch gesproken te vroeg) te openen. Dat resulteerde in stremmingen, files, en nog meer politieke problemen, breed uitgemeten in de media.
27
de bronnen28 zelfs sprake van een doorgeslagen vorm, die organisaties veel inproductief werk bezorgt en zelfs dreigt lam te leggen. Dat heeft geleid tot de momenteel plaatsvindende herbezinning op het fenomeen (planning &) control.
Dat begint al bij het soms simpeler definiëren van het begrip: control is in essentie de vaardigheid het werk te organiseren, in samenspraak tussen de betrokkenen (Aardema, 2007). Aardema hanteert daarbij het volgende indelingsmodel, dat hij zelf kwaliteitsmodel29 noemt, te beschouwen als denk-schema:
Zacht
II | III
Mensgericht (zelfregulerend) | Omgevingsgericht (“chaos”)
|
werkwijze/via: informeel, waarden, bottum-up | informatie, vragen, dienend/helpend zijn type uitvoerder: prater: stimuleren/coachen | denker: verkennen/vernieuwen
samenbrengen |
|
Intern --- |--- Extern
|
Organisatiegericht (frames, formats) | Resultaatsgericht (onderhandelend) werkwijze/via: formeel, normen, top-down | doelen, aanbod, “markt”
type uitvoerder: bewaker: beheersen | doener: koers bepalen, presteren
I (Trad. Controller) | IV
Hard
Fig. 3: Denkschema over Control (bron: Aardema 2007)
Aardema karakteriseert de 4 kwadranten van bovenstaand schema als volgt naar specifieke kern-waarde, vanuit een specifieke denkkern-waarde, vanuit een organisatiekundig-historisch perspectief: I: Rechtmatig, vanuit organisatiegericht denken (vanuit Scientific Management);
II: Aanvaardbaar, vanuit mensgericht denken (vanuit HumanRelations of Sociaal-constructivisme); III: Doeltreffend, vanuit omgevingsgericht denken;
IV: Doelmatig, vanuit resultaatsgericht denken (vanuit het open Systeemdenken).
De term “hard” van de vertikale as slaat op de instrumentele kant (de ‘verplichte formats”), en is sub-jectief. Met even veel recht is effectiviteit, het doeltreffend zijn (kwadrant III) een “hard” gegeven. Het model stelt niet dat een bepaald kwadrant beter is dan het andere, een “goede” controlmix kent vol-gens Aardema juist elementen uit alle 4 de kwadranten. Hieronder volgt per kwadrant aanvullende informatie over de denktrant.
I. Rechtmatigheid. Deze denkwijze gaat terug op zowel het hier niet behandelde Scientific Ma-nagement van Frederick Taylor, dat zijn wortels vindt rond het jaar 1900, als op de theorie-vorming rond bureaucratieën van Weber, beide organisatiekundige theorieën met standaardi-satie als kernbegrip, en op de klassieke economie, zie 3.3. Hierin past ook de klassieke ge-dachte van de strikte scheiding tussen politiek-bestuurlijke “top” die (op hoofdlijnen) besluiten neemt (-“de top bepaalt”-) en de (bureaucratische) organisatie die uitwerkt en uitvoert. Het klassieke beeld van de controller past in dit kwadrant. Rechtmatigheid heeft met name sinds de stroming New Public Management (NPM ,zie Schuten-2005, blz. 6-12) een revival gehad, waarbij de overheden overgingen naar zakelijke én transparante werkwijzen. Rechtmatigheid
28
Bijvoorbeeld Aardema-2007 en Buurma & Jacobs-2007. 29
heeft betrekking op de mate van naleving van relevante wet- en regelgeving. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid de collectieve middelen rechtmatig verwerft en be-steedt.
II. Aanvaardbaarheid. De mensgerichte denkwijze van dit kwadrant is een soort reactie op kwa-drant I, vanuit de hieronder behandelde controlkloof. In het algemeen kan gesteld worden dat op dit kwadrant de meer sociologische en psychologische theorieën van toepassing zijn, waarbij het van belang wordt geacht “de mensen mee te krijgen”, via een coachende benade-ring. Hier ligt, net als voor kwadranten III en IV, een relatie met het in 2.4 te behandelen NPM. III. Doeltreffendheid/Effectiviteit is gebaseerd op omgevingsgerichtheid, en op de
contingentiege-dachte, dat de organisatievorm (ook van de control) vooral situationeel bepaald is. Dit kwa-drant is de basis voor de drie andere kwakwa-dranten, immers zonder bereikt resultaat zijn de an-dere denkwijzen inhoudsloos. Dit vergt een verkennende en experimenterende management-stijl.
IV. Doelmatigheid/Efficiency, gebaseerd op resultaatsgericht denken, is ook een belangrijk begrip vanuit NPM, vooral vanuit de gedachte doelen “Smart” 30 te maken. In de jaren ’80 en ’90 wa-ren overheidsmiddelen erg schaars en was efficiency, dat de koppeling legt tussen resultaten en de ervoor benodigde middelen, een belangrijk thema, maar vanwege de gunstigere bud-gettaire situatie is die belangstelling, zeker bij de provincies, verminderd.
Overigens is vanuit bedrijfskundig perspectief wel iets aan te merken op de hierboven gekozen kwa-drantbenaming. Bedrijfskundig is de een op een koppeling van resultaatsgerichtheid “zonder meer” aan doelmatigheid, met doeltreffendheid in een ander kwadrant, geen logische. Het hier gehanteerde begrip rechtmatigheid is afwijkend van het nog te behandelen bestuurskundige begrip (zie 3.4.1). Aardema spreekt de “controlkloof”, het verschil tussen de informatie vanuit het (interne) controlsys-teem over de werkelijke situatie en de werkelijke stand van zaken “buiten”.
Hiermee annex is de efficiencyparadox. Vanuit doelmatigheidsdenken worden steeds meer mensen (in staforganen) en instrumenten ingezet om de control te verbeteren, er is meer aandacht voor rap-portages dan voor het primaire proces zelf. Dat leidt in sommige organisaties niet tot grotere effectivi-teit, maar wel tot hogere “overhead”-kosten, dus tot ondoelmatigheid.
De bovengenoemde controlkloof uit zich vaak als een kloof tussen staforganen (-“de staf”-) en de lijn/het primaire proces. Staf en lijn zijn in professionele bureaucratieën als proviuncies vaak geschei-den circuits, beigeschei-den zelfreferentieel, en elkaar wantrouwend (-zie de nog te bespreken agentschap-theorie!-). De controlkloof uit zich in knelpunten in de basisadministratie, slecht formatiebeheer, ondui-delijke kostentoerekening, en voor non-financials slecht begrijpbare informatie uit controlsystemen. Om de controlkloof te verkleinen of overbruggen, onderscheidt de literatuur de volgende maatregelen: • drastische versimpeling van de regeldruk (vanuit de centrale control); verminderen van het aantal
“stollingsmomenten” (=rapportagemomenten);
• doorbreken van het agentschapsmodel, meer uitgaan van vertrouwen, zeg maar: het dichten van genoemde kloof;
• de control vooral richten op de echte risicofactoren en op de echte sturingsvariabelen;
• het controlsysteem slimmer organiseren, met name voorkomen dat al beschikbare informatie op een inefficiënte manier opnieuw “ingeladen” moet worden; control omvormen van bespreken van cijferverzamellingen naar een echt gesprek tussen professionals over het echte verschil (tussen planning en realisatie, vooral bij infrastructuurprojecten kan dat en is dat momenteel urgent, ver-gelijk de problemen rond de Betuweroute, de Hogesnelheidslijn, de A73 in Limburg, de N34 in Drenthe31, etc);
30
Afkorting voor: specifiek, meetbaar, acceptabel, reproduceerbaar/relevant, tijdgebonden. 31
• Het hervormen/reorganiseren van de “gescheiden werelden/circuits”, zijnde de lijnorganisatie en de controlorganisatie in de “staf”. Kernwoord hierbij is het begrip “verbinding” leggen, “verbinden-de control” toepassen.
Hierbij dient wel opgemerkt te worden, dat de ondervonden “overdaad” aan planning & control ook te maken heeft met het politieke klimaat van de laatste jaren (vanaf ca. 1995). Er zijn verschillende poli-tieke zekerheden (-met name de oorspronkelijke “zuilen”, die ”automatisch” op “hun” partij stemden-) weggevallen, de maatschappij wordt steeds kritischer op de overheid, verwijt het bestuur achterka-mertjespolitiek en arrogantie van de macht, denk aan de verschillende “leefbaarheids-partijen”. ter Bogt-200832 noemt verschillende factoren die juist leiden tot strakkere control: verminderde sociale stabiliteit, overheid meer afrekenen op performance, overheid meer als partner zien, juridicering, kriti-sche houding van burgers en media, nieuwe Haagse regelgeving, breder communiceren over trends van elders, politiek streven tot terugtredende overheden, verminderde invloed van
politiek-maatschappelijke filosofieën en visie, mislukte overheidsreorganisaties, te snel elkaar opvolgende veranderingsprocessen, en benchmarking. Het is anno 2008 dus nog maar de vraag of vermindering en stroomlijning van control zich de komende jaren echt zullen voordoen.
2.3. De Neo-Institutionele Economie: 2.3.1. Inleiding:
Economie is de wetenschap die zich bezig houdt met het menselijk gedrag, voor zover dat betrekking heeft op de keuze tussen schaarse middelen met alternatieve aanwendingsmogelijkheid (“allocatie van middelen bij schaarste”: bron: Peer/ /Van der Zande-1993). De economie redeneert traditioneel vanuit de aanname dat een economische actor (“de homo economicus”, zie De Leeuw-2003) volledig rationeel en doelbewust zijn keuze bepaalt (-de “rationaliteitshypothese”, oftewel een streven naar efficiency-), en daarbij kostenloos kan beschikken over alle benodigde informatie. Deze veronderstel-ling is inmiddels reeds lang losgelaten. De neo-klassieke economie, ook wel prijstheorie genoemd, plaatst het begrip transactie (oftewel ruil, oftewel tweezijdige overdracht van eigendom) centraal. Een transactie vindt plaats op een “markt”, een plaats waar de confrontatie van vraag en aanbod plaats-vindt, waarbij het “prijsmechanisme” voor evenwicht zorgt. Kern van dit onderdeel van de economie is dat prijsmechanisme. Economie is een zeer breed, zich nog steeds ontwikkelend, “human-behavi-oural”-vakgebied.
De Neo-Institutionele Economie (NIE) is daar een onderdeel van, een recente zich nog ontwikkelende uitbreiding, en richt zich op de vraag, welke organisatievorm in een bepaalde situatie optimaal efficiënt is. De NIE gaat (in tegenstelling tot de klassieke algemene economie) niet uit van het kostenloos zijn van de voor economische keuzen benodigde informatie (Ter Bogt-1998 en Hazeu-2007). De naam NIE bevat de term “instituties” omdat instituties (-“instellingen” zijnde organisatievormen, zie bijlage 5, maar ook regels, normen en waarden van de samenleving-) ontstaan dan wel bewust in het leven geroepen zijn om onder meer een bijdrage te leveren opdat de onzekerheden rond transacties afne-men. Men gebruikt de toevoeging “Neo-“ omdat zich ruim een eeuw geleden ook al een Institutionele Economie manifesteerde, die echter niet tot theorievorming is gekomen. De NIE omvat de volgende onderdelen:
• Theorie rond het functioneren van regels, gebruiken enorganisaties (-instituties!-);hieraan ontleent de NIE, hoewel deze een breder onderzoeksveld heeft, haar naam;
• Eigendomsrechtentheorie; • De Transactiekostentheorie; • De (Principaal-) Agentschapstheorie.
er forse vertraging was opgetreden. In werkelijkheid was de aannemer laat met indienen van facturen.
32
De NIE wordt ook wel Economische Organisatie Theorie genoemd.
2.3.2. De Transactiekostentheorie:
Onderdeel van de NIE is de Transactiekostentheorie, een economische organisatietheorie, die pro-beert te verklaren waarom economische activiteiten op een bepaalde manier georganiseerd worden. Met name is hierbij de vraag aan de orde waarom er organisaties bestaan (die zelf producten of half-fabrikaten in eigen beheer maken), terwijl volgens de (neo-) klassieke economische theorie markten optimaal efficiënt zijn.
Een transactie houdt in de (eigendoms-)overdracht van een werk, levering of dienst tussen opdracht-nemer en opdrachtgever, tegen betaling van de daarvoor overeengekomen prijs. De te betalen prijs omvat echter niet de enige kosten die de opdrachtgever moet dragen, ook aan de transactie zelf zijn kosten verbonden, denk bij een transactie via een externe private markt aan het vooronderzoek tot de transactie: het voorbereiden (specificeren) van de te leveren zaak/werk, het verkennen van de markt, het verzamelen van informatie over prijzen, het vergelijken van alternatieven, het overleggen met par-tijen die al eerder het specifieke product van een partij hebben betrokken, het onderhandelen over en het afsluiten van een contract, het houden van toezicht op de afwikkeling en zonodig en zo mogelijk het juridisch afdwingen ervan. Ook lagere transport- en verwerkingskosten kunnen een rol spelen. Transactiekosten is een breed, veelomvattend begrip. In Nederland is er naast het toezicht van de opdrachtgever op het produceren van het “product” van de transactie (-denk aan het toezicht tijdens een werk in uitvoering-) ook sprake van toezicht houden op de naleving van de afspraken over markt-werking en deze naleving af te dwingen, dat wordt ook tot transactiekosten gerekend (-denk aan de Nationale Mededingings Autoriteit, NMA-).
Transacties kunnen bijvoorbeeld ook via de eigen organisatie verlopen, en dan via een hiërarchie. Een werk, dat ook kan worden uitbesteed, wordt dan door de eigen organisatie uitgevoerd. Make or buybeslissingen worden vaak genomen op basis van berekende transactiekosten, door in theorie te bepalen in welke organisatievorm de som van productie- en transactiekosten zo laag mogelijk is, waarbij de kosten van sturing en beheersing van de transacties (-controlkosten dus-) mede een rol spelen. Bouma-Van Helden & Ter Bogt-2001 stellen dat een efficiënte “productie”- en besturingsstruc-tuur bewerkstelligd wordt door onder meer een goede afstemming tussen de organisatiestrucbesturingsstruc-tuur en de gehanteerde controlsystemen. De transactiekostentheorie voegt daar nog aan toe, dat deze keuze voor de organisatie- en productievorm niet volstrekt rationeel plaatsvindt, maar dat ook uitgegaan moet worden van “begrensde rationaliteit” (-beperking als het gaat om de kennis over alternatieven of de “voorsen tegens” ervan-) bij de “kiezende instantie” of persoon, en bovendien van vormen van op-portunistisch gedrag bij de betrokken actoren, dat wil zeggen het nastreven van eigen belang, en soms zelfs met list en bedrog. De “Bouwaffaire” van 2001 ligt nog vers in het geheugen. Tenslotte speelt de eerder gemaakte keuze voor een organisatievorm een rol, want het omzetten van een geko-zen systeem in een ander impliceert ook kosten.
In het kader van dit onderzoek is het engineeren van een te maken infrastructuurwerk (in de Grond- Weg- en Waterbouw, GWW) een goed voorbeeld, in dit geval van een product dat intern wordt voor-bereid en door een externe partij wordt gerealiseerd. De interne transactiekosten bedragen daar ge-middeld ca. 10% van de totale kosten van het werk, exclusief BTW, inclusief de overhead 33. Dit erva-ringskengetal van de provincie Drenthe heeft betrekking op de kosten van WK vanaf de start van de ontwerpfase tot de overdracht in beheer (zie 1.3), en worden bepaald via “tijdschrijven”. Dit “spoort” blijkens vergelijkingen op de kengetallen van andere provincies. De onderzoeker spreekt wel van “se-cundairisering en verder”, de lijn rapporteert (bijvoorbeeld) over het primaire proces (-“secundair”-), de staf formuleert opmerkingen over die rapportage (-“tertiair”-), en vervolgens kan de lijn weer reageren
33
over de opmerkingen (-“kwartair”-), etc., een inefficiënte spiraal. De in hoofdstuk 1 beschreven werk-wijze rond het invullen van de opdrachtgeversrol van VV richting WK (-de “coutervailing powers”-) impliceert ook een vorm van transactiekosten. Hier komt de Agentschapstheorie in beeld. Kernbegrip-pen waar het hier om gaat zijn informatie-assymmetrie, non-rationaliteit: routines, emoties, intuïtie, opportunistisch gedrag!
2.3.3. De Agentschapstheorie:
De agentschapstheorie (ook wel Principaal-Agenttheorie genoemd) zet de verschillende partijen van de hierboven behandelde transactie neer in twee rollen, in twee partijen met verschillende economi-sche gedragsrollen, doelen, gevoelde belangen, en informatie 34.
1. De principaal of opdrachtgever;
2. De agent of opdrachtnemer, die een prestatie levert voor de principaal, in ruil voor een vergoe-ding. De agent is in het algemeen veel meer specialist in het totstandkomingsproces van het pro-duct dat de opdrachtgever gerealiseerd wil hebben. Omdat hij dicht op de propro-ductie zit, weet hij ook meer over de voortgang van het totstandkomingsproces, over het niveau van presteren (-over de performance-), en over de risico’s die de principaal loopt. Dit kan zich ook binnen een organi-satie voordoen, wanneer er sprake is van een werkgever-werknemer-relatie met delegatie. De principaal delegeert een deel van zijn beslissingsbevoegdheid aan de agent.
In de Agentschapstheorie staat centraal hoe het contract tussen de partijen vorm en inhoud krijgt. Ook dit is een soort transactie met transactiekosten, in dit geval “agencykosten” genoemd, bestaande uit de kosten die de principaal maakt (meestal voor monitoring, “monitoring costs”), de kosten die de agent maakt om zich te binden aan de principaal (ook wel “bonding-costs” genoemd), en het verlies door suboptimalisatie (omdat de opdrachtnemer volgens de theorie een voldoende resultaat levert, geen optimaal resultaat, ook wel motivatie-inefficiency genoemd).
Agencykosten doen zich voor in de besturing van grote ondernemingen (-“corporate governance”-), maar dat is voor dit onderzoek niet relevant. De monitoring-costs zijn met name relevant wanneer er sprake is van teamwork (dus meestal!): toezicht en controle. In teams is de prestatie per teamlid niet direct duidelijk, en afhankelijk van de eigen inzet en van externe factoren, in onduidelijke verhouding. De monitor als persoon of orgaan, ook wel supervisor genoemd, wordt geacht teamleden tot optimale prestaties aan te zetten, en het informatietekort bij de principaal te verkleinen. Een bijzondere vorm van monitoring is die van minister tegenover zijn ministerie, of die van gedeputeerde tegenover zijn sectorale ambtenaren.
Ter verkleining van de bovengenoemde suboptimalisatiekosten bouwt de principaal prestatieprikkels in. Ook hier geldt een vorm van resultscontrol door zich sterk te verlaten op beloning naar resultaten (-prestatieprikkels op output, “prestatiebeloning” of “prikkelbeleid”-), met name wanneer de agent min-der riscomijdend is, de activiteiten van de agent beter meetbaar zijn, diens inspanningen meer invloed hebben op het resultaat, en er meer ruimte is voor initiatieven van de agent. Hiervoor zijn indicatoren nodig. Die maken vervolgens benchmarking mogelijk, en maken best practices zichtbaar.
Er kleven echter nadelen aan prestatiebeloning, namelijk dat de agent zich gaat richten op de quick-wins, de activiteiten met de laagste risico’s en het hoogste rendement of op het afleveren van resulta-ten die slechts op de korte termijn voldoen, wat slecht kan uitwerken op totale prestaties. Een tweede nadeel is dat taken/werkzaamheden meestal zo complex zijn, dat het vinden van goede indicatoren lastig of duur blijkt. Een derde nadeel is, zeker binnen organisaties, dat de prestatiebeloning de intrin-sieke motivatie ondermijnt. Mensen willen, zeker binnen organisaties, ook hun best doen vanuit een gevoel van gedeelde waarden, zonder beloning, iets dat niet zo past in de traditionele economische theorie. De recente ervaringen met verzelfstandiging van publieke organen onderschrijven dit,
34
