De rol van processen bij een zakelijke sturing en beheersing van overheids- organisaties
Verkenning van de theorie en praktijkonderzoek bij de provincie Drenthe
Afstudeerscriptie
Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit Economische Wetenschappen
Master of Science in Business Administration
Specialisatie Organizational & Management Control
Auteur: José Schuten
Studentnummer: 1432184 Aantal studiepunten: 20 EC
Afstudeerbegeleider Universiteit: prof. dr. H.J. ter Bogt Tweede beoordelaar Universiteit: prof. dr. G.J. van Helden Begeleider provincie Drenthe: mr. drs. E.H.C. van der Laan Juli 2005
“Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en / of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur.”
Inhoudsopgave
1 Inleiding _____________________________________________________ 1 1.1 Aanleiding onderzoek _______________________________________________1 1.2 Doelstelling _______________________________________________________3 1.3 Probleemstelling ___________________________________________________3 1.3.1 Deelvragen __________________________________________________3 1.4 Methode onderzoek ________________________________________________4 1.5 Opbouw rapport ___________________________________________________4
2 Literatuurverkenning: New Public Management, kwaliteitsbeleid en
aandacht voor processen _______________________________________ 6 2.1 ‘New Public Management’ ____________________________________________6 2.2 Beleids- en beheersinstrumentarium ___________________________________7 2.3 Invloed BBI en NPM op rol van processen ________________________________8 2.4 Prestatiemeting ___________________________________________________8 2.5 Kwaliteitsmodellen _________________________________________________9 2.5.1 EFQM en INK-model ___________________________________________9 2.6 Integraal risicomanagement bij overheid _______________________________12 2.7 Kenmerken processen _____________________________________________13 2.8 Kwaliteitseisen processen ___________________________________________14 2.9 Beheersmaatregelen _______________________________________________17 2.10 Conclusie ______________________________________________________17
3 Het proces van de subsidieverstrekking bij de provincie Drenthe ________18 3.1 Kenmerken provincie Drenthe _______________________________________18 3.1.1 Missie provincie Drenthe _______________________________________18 3.1.2 Inrichting organisatie __________________________________________18 3.2 Ontwikkelingen kwaliteitsmanagement en NPM/BBI Provincie Drenthe ________19 3.3 Subsidies _______________________________________________________21 3.3.1 Soorten subsidies ____________________________________________21 3.3.2 Belanghebbenden proces subsidieverstrekking _____________________22 3.4 Methode praktijkonderzoek _________________________________________22 3.5 Resultaten praktijkonderzoek ________________________________________23 3.5.1 Resultaten interviews met subsidieontvangers ______________________24 3.5.2 Resultaten interviews met Provinciaal Statenleden __________________26 3.5.3 Resultaten interviews met ambtenaren ___________________________28 3.5.4 Resultaten interviews met Gedeputeerde Staten ____________________30 3.5.5 Analyse van de interviews met de diverse belanghebbenden bij het
subsidieverstrekkingproces _____________________________________32 3.6 Kwaliteitseisen vanuit wet- en regelgeving _____________________________34 3.7 Kwaliteitseisen geconfronteerd met handboek procesbeschrijving subsidies ____35
4 Conclusies en aanbevelingen ____________________________________37 4.1 Conclusies theoretische verkenning ___________________________________37 4.2 Conclusies praktijkonderzoek provincie Drenthe _________________________38 4.3 Aanbevelingen ___________________________________________________41 Literatuurlijst __________________________________________________43
Bijlagen
1) Veranderingsdimensies als gevolg van ‘New Public Management’ _______________46 2) Verschillen EFQM- en INK- model ________________________________________47 3) Organigram Provincie Drenthe (per 1 maart 2005) __________________________48 4) Proces Risico Management Methodologie __________________________________49 5) Lijst van geïnterviewde personen en hun functie ____________________________50 6) Brief introductie onderzoek _____________________________________________51 7) Vragenlijst __________________________________________________________52 A) Open vragen ______________________________________________________52 B) Beweringen over kwaliteitseisen ______________________________________53 C) Rangorde kwaliteitseisen ____________________________________________54 8) Gemiddelde oordeel van alle belanghebbenden over kwaliteitseisen _____________55 9) Wet- en regelgeving met betrekking tot subsidieaanvragen van Cultuur, Sport
en Welzijn __________________________________________________________56 10) Handboek procesbeschrijving provincie Drenthe ____________________________57
1 Inleiding
In de afgelopen jaren zijn er bij overheidsorganisaties in Nederland ontwikkelingen in de richting van meer zakelijke, bedrijfsmatige werkwijzen opgetreden. Soms zijn er op dit gebied successen behaald, soms ook verliep het veranderingsproces van een traditioneel gestuurde naar een meer bedrijfsmatig werkende organisatie moeizaam. Dit afstudeerrapport gaat over de ontwikkelingen in de richting van meer zakelijke werkwijzen in overheidsorganisaties en een specifiek element ervan waarop ik me meer diepgaand heb gericht. Bij het onderzoek dat ik op dit gebied heb verricht gaat het aan de ene kant om een beknopte verkenning van recente literatuur en aan de andere kant om een confrontatie van deze literatuur met de praktijk, zoals ik die heb kunnen waarnemen tijdens een stage bij de provincie Drenthe.
1.1 Aanleiding onderzoek
Bij Nederlandse overheidsorganisaties is sinds circa 1985 en vooral vanaf 1990 de aandacht voor onder meer de sturing en beheersing op basis van prestaties gegroeid.
Deze aandacht sluit aan bij de internationale trend van New Public Management –NPM (Ter Bogt e.a., 2003). In Nederland kreeg NPM aanvankelijk vooral vorm via afzonderlijke initiatieven in enkele gemeenten en vanaf circa 1987 ook via het door het Ministerie van Binnenlandse Zaken gestarte, maar al snel door gemeenten en provincies overgenomen project Beleids- en Beheersinstrumentarium –BBI (zie ook Van Helden, 1998). Belangrijke veranderingen die vanwege BBI/NPM optraden in de sturing en beheersing van Nederlandse overheidsorganisaties, zijn bijvoorbeeld de accentverschuivingen van input naar output control en van een centrale naar een decentrale organisatiestructuur (Van Helden e.a., 2003). Tevens worden er vanwege NPM/BBI veelal managementtechnieken van de private sector gebruikt en ligt de nadruk sterker dan voorheen op expliciete en meetbare prestatie-indicatoren. Veel gemeenten en provincies gingen bijvoorbeeld productbegrotingen ontwikkelen, die niet alleen financiële informatie omtrent de activiteiten bevatten, maar ook informatie geven over de met de financiële middelen te realiseren activiteiten, producten en andere prestaties, bijvoorbeeld in de vorm van hoeveelheids- en kwaliteitsindicatoren.
In aansluiting op deze accentverschuivingen in de sturing en beheersing en in navolging van de ontwikkelingen in het bedrijfsleven, zijn ook in de overheidssector prestatiemetings- en managementinstrumenten geïntroduceerd als de Balanced Scorecard en het EFQM/INK-model. Deze instrumenten werden eerder voor de profit- sector ontwikkeld. In de genoemde instrumenten gaat de aandacht niet alleen uit naar financiële informatie en financiële prestaties, maar ook naar allerlei andere prestatie- aspecten, waaronder de processen van een organisatie. In de Balanced Scorecard wordt vanuit verschillende perspectieven naar een organisatie gekeken: het financieel perspectief, het klanten perspectief, het interne perspectief en het innovatie perspectief (Kaplan en Norton, 1996). Voor elk van de perspectieven worden indicatoren ontwikkeld en deze worden betrokken bij de prestatiebeoordeling.
Het Instituut Nederlandse Kwaliteit Model (INK-Model) is gebaseerd op het European Foundation for Quality Management Model (EFQM-Model). Dit model is een samenhangend managementmodel waarbij wordt gesteld dat er aan alle relevante kenmerken van een organisatie aandacht wordt besteed. Het is een overzicht van negen aandachtsgebieden, onderverdeeld in organisatie- en resultaatgebieden, die van essentieel belang zijn voor het succes van een organisatie (Hardjono e.a., 2001). Het model suggereert onder meer dat processen van goede kwaliteit een bijdrage kunnen leveren aan de uiteindelijke prestaties van een organisatie, zoals een goede productie, zowel qua omvang als kwaliteit, en een goede klanttevredenheid.
In het verlengde van de ontwikkelingen rond NPM en BBI, is sinds kort het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) voor lagere overheden van kracht (zie ook www.bzk.nl). Het BBV schrijft onder meer het gebruik van de programmabegroting voor en vestigt ook de aandacht op het duidelijk rapporteren van risico’s – waarbij het uiteindelijke doel van laatstgenoemde rapportage met name ook is dat de risico’s goed worden beheerst. Mede hierom, is er een toenemend belang van een meer geïntegreerd risicomanagement bij overheidsorganisaties. De ontwikkelingen op het gebied van risicobeheersing sluiten aan bij het feit dat overheidsorganisaties meer gericht zijn op de kwaliteit van de dienstverlening, waartoe ook in het kaart brengen van processen van belang is. Wanneer de processen in kaart zijn gebracht en de risico’s ervan geformuleerd zijn, kan de kwaliteit van de processen verbeterd worden. Om vervolgens de kwaliteit van een proces te waarborgen dienen er kwaliteitseisen aan gesteld te worden.
Alle hier geschetste ontwikkelingen hebben er toe geleid dat veel overheidsorganisaties meer dan voorheen gericht zijn op de kwaliteit van de dienstverlening. In dit afstudeeronderzoek wordt voor wat betreft de praktijk ingegaan op ontwikkelingen binnen de provincie Drenthe die raakvlakken hebben met kwaliteitsmanagement en een sterkere sturing en beheersing van overheidsorganisaties. Het praktijkonderzoek is gericht op één van de complexere processen binnen provincie Drenthe, namelijk het verstrekken van subsidies. De deelprocessen met betrekking tot het verstrekken van subsidies waren op het moment van de start van het praktijkonderzoek al beschreven.
Echter, het was niet duidelijk in hoeverre er in totaliteit bezien heldere kwaliteitseisen aan dit proces gesteld waren. De koppeling tussen de kwaliteitseisen die vanuit de literatuur aan processen worden gesteld en de kwaliteitseisen die in de praktijk als relevant gezien worden door belanghebbenden van het proces subsidieverstrekking, stond tijdens dit onderzoek centraal. Tevens werden de kwaliteitseisen, die op basis van een literatuurverkenning geformuleerd zijn, geconfronteerd met het handboek procesbeschrijving van de provincie Drenthe. Tot slot werd onderzocht welke kwaliteitseisen er vanuit de wet- en regelgeving aan het proces subsidieverstrekking gesteld worden. Op basis van dit alles zijn suggesties gedaan voor de kwaliteitseisen die gehanteerd dienen te worden bij het proces subsidieverstrekking. Dit met als doel de kwaliteit van het proces “verstrekken van subsidies” te waarborgen.
1.2 Doelstelling
De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt:
“Het op basis van een literatuurverkenning schetsen van de rol die een goede beheersing van processen heeft voor het tot stand brengen van een meer zakelijke sturing en beheersing van overheidsorganisaties, mede door het formuleren van heldere kwaliteitseisen, waarbij één en ander concreet wordt toegelicht aan de hand van een praktijkvoorbeeld voor de provincie Drenthe.”
1.3 Probleemstelling
De probleemstelling luidt als volgt:
“Welke rol heeft een goede beheersing van processen, mede door het formuleren van heldere kwaliteitseisen, voor het tot stand brengen van een meer zakelijke sturing en beheersing van overheidsorganisaties en op welke manier kan deze rol toegelicht worden door middel van een praktijkonderzoek bij de provincie Drenthe?”
Onderstaand volgt een toelichting bij de gehanteerde termen in de doelstelling en probleemstelling.
Beheersing:
“Beheersing heeft betrekking op activiteiten die ervoor zorgen dat het functioneren van verschillende onderdelen van de organisatie op elkaar zijn afgestemd (coördinatie) en dat de inspanningen van de organisatie op efficiënte wijze gericht zijn en blijven op het verwezenlijken van gestelde doeleinden”. (Groot e.a., 1999, p.34)
Sturen:
“Het bepalen van te behalen resultaten, het organiseren van het werk, het stellen van tijdslimieten en het controleren van de geleverde prestaties.” (Keuning e.a., 1999, p.
483) Processen:
“‘Processen bestaan uit de werkzaamheden en activiteiten binnen de organisatie die leiden tot de omzetting van input naar output.” (Hardjono e.a., 2001, p. 111)
1.3.1 Deelvragen:
Bij de onderstaande deelvragen is een onderscheid gemaakt naar deelvragen betreffende het literatuuronderzoek en die betreffende het praktijkonderzoek bij de provincie Drenthe.
Literatuuronderzoek
• Welke ontwikkelingen zijn er in de literatuur gesignaleerd op het gebied van de sturing en beheersing van overheidsorganisaties en de rol van kwaliteitsmanagement daarbij?
• In hoeverre bestaat er in de literatuur op het gebied van sturing en beheersing van overheidsorganisaties aandacht voor beheersing van processen?
• Op welke punten vestigt de literatuur zoal de aandacht als het gaat om de kwaliteitseisen ten aanzien van processen en beheersmaatregelen voor processen?
Praktijkonderzoek:
• Welke ontwikkelingen zijn er op het gebied van de sturing en beheersing van overheidsorganisaties en kwaliteitsmanagement bij de provincie Drenthe opgetreden?
• Welke belanghebbenden zijn er bij het proces subsidieverstrekking van de provincie Drenthe te onderscheiden?
• Hoe zijn de gedachten van de belanghebbenden over de te stellen kwaliteitseisen aan het subsidieverstrekkingproces en welke kwaliteitseisen worden er vanuit de wet- en regelgeving aan gesteld?
• Welke kwaliteitseisen zijn er te constateren in het handboek procesbeschrijving van de provincie Drenthe?
1.4 Methode van onderzoek
Het onderzoek bestaat uit zowel een verkenning van recente literatuur als een confrontatie ervan met de praktijk bij de provincie Drenthe. De literatuurverkenning heeft betrekking op literatuur op het gebied van prestatie- en kwaliteitsmanagement bij overheidsorganisaties. De resultaten van deze verkenning worden als basis gebruikt bij het praktijkonderzoek. De gepresenteerde literatuur dient vooral om richting te geven aan de in de praktijk bij de provincie Drenthe te onderzoeken aspecten. Het praktijkonderzoek concentreert zich met name op het proces van subsidieverstrekking bij de provincie Drenthe. Door middel van kwalitatief onderzoek, in de vorm van diepte- interviews, wordt ernaar gestreefd inzicht te verkrijgen in de denkbeelden van verschillende belangenden over de te stellen kwaliteitseisen aan het subsidieverstrekkingproces van de provincie Drenthe. Al is het beeld dat door middel van diepte-interview verkregen wordt niet representatief voor alle belanghebbenden van het subsidieverstrekkingproces, er vallen wellicht een aantal aanknooppunten te constateren waarmee de kwaliteit van het huidige subsidieverstrekkingproces verbeterd kan worden.
1.5 Opbouw rapport
In hoofdstuk twee wordt een verkenning van recente literatuur gepresenteerd waarvan het doel is inzicht te verkrijgen in de achtergronden bij het ontstaan van een meer zakelijke sturing en beheersing van overheidsorganisaties en de rol die processen hierbij kunnen vervullen. Er wordt onder andere ingegaan op ontwikkelingen op het gebied van kwaliteitsmanagement bij overheidsorganisaties, de internationale trend van New Public Management en de Nederlandse variant hiervan. Bovendien is er in dit hoofdstuk aandacht voor processen. De resultaten van dit hoofdstuk zullen als basis gebruikt worden bij het praktijkonderzoek, dat in hoofdstuk drie beschreven gaat worden. In hoofdstuk drie wordt een korte schets van de provincie Drenthe gegeven en is er aandacht voor de eventuele ontwikkelingen op het gebied van kwaliteitsmanagement en de zakelijke sturing en beheersing binnen de provincie Drenthe. Vervolgens staat het proces van het verstrekken van subsidies van de provincie Drenthe centraal. Er is onder andere aandacht voor de diverse soorten subsidies en de te onderscheiden belanghebbenden van dit proces. Tevens worden de resultaten van de interviews in hoofdstuk drie gepresenteerd en wordt weergegeven welke kwaliteitseisen op basis van
de wet- en regelgeving aan het proces gesteld kunnen worden. Tot slot wordt in hoofdstuk drie het resultaat van de confrontatie van de kwaliteitseisen met het handboek procesbeschrijving subsidies van de provincie Drenthe weergegeven. In hoofdstuk vier worden vervolgens de belangrijkste conclusies en aanbevelingen gepresenteerd.
2 Literatuurverkenning: New Public Management, kwaliteitsbeleid en aandacht voor processen.
In dit hoofdstuk wordt enige literatuur gepresenteerd waarin prestatie- en kwaliteitsmanagement bij overheidsorganisaties centraal staat. Het doel van deze verkenning van de literatuur is het verkrijgen van inzicht in de achtergronden bij het ontstaan van een meer zakelijke sturing en beheersing van overheidsorganisaties en de rol die processen hierbij kunnen vervullen. In dit hoofdstuk worden samenvattingen van diverse denkbeelden weergegeven en is er aandacht voor het ontstaan ervan. Tevens wordt besproken welke rol er voor processen is weggelegd bij de genoemde algemene trend naar een meer zakelijke sturing en beheersing van overheidsorganisaties. Tot slot worden er op basis van diverse literatuur kwaliteitseisen voor processen geformuleerd.
De resultaten van deze verkenning kunnen als basis en achtergrond gebruikt worden voor het praktijkonderzoek dat in hoofdstuk 3 wordt besproken.
2.1 ‘New Public Management’
Gedurende de jaren tachtig is er binnen de publieke sector internationaal een trend ontstaan die bekend staat als ‘New Public Management’ (NPM). Hood (1991, 1995) heeft deze trend als één van de eersten opgemerkt en onderzocht. NPM heeft er onder meer toe geleid dat overheidsorganisaties zakelijke handelswijzen en managementstijlen hebben geïntroduceerd. Er worden door Hood zeven veranderingsdimensies onderscheiden als kenmerken van de introductie van NPM (Hood, 1991, pp. 4-5, 1995, p.
96). De veranderingsdimensies die een grote invloed hebben op de sturing en beheersing van overheidsorganisaties worden in deze paragraaf besproken (zie verder bijlage 1).
Als gevolg van de introductie van NPM zijn er bij overheidsorganisaties in het algemeen decentrale organisatiestructuren ontstaan. De invoering van divisiestructuren heeft tot gevolg dat bepaalde medewerkers meer bevoegdheden krijgen waardoor op een lager hiërarchisch niveau beslissingen genomen worden. Tevens zijn er veelal managementtechnieken vanuit de private sector ingevoerd, waardoor managers in overheidsorganisaties bijvoorbeeld over meer vrijheid en flexibiliteit beschikken en ook meer verantwoordelijkheden krijgen. Voorbeelden hiervan zijn de substitutiemogelijkheid tussen de financiële budgetten die dikwijls is ingevoerd en de flexibilisering die soms is doorgevoerd in het personeelsbeleid onder meer op het gebied van (extra) beloning.
Verder is als gevolg van de introductie van NPM meer nadruk komen te liggen op expliciete en meetbare prestatie-indicatoren. Hierbij dienen de doelen van overheidsorganisaties geformuleerd en bijbehorende indicatoren vastgesteld te worden, waardoor idealiter inzicht wordt verkregen in de prestaties van de organisatie. Op deze manier streven overheidsorganisaties naar verhoging van de efficiëntie en effectiviteit.
De traditionele aansturing via de inputs (de aan een organisatie ter beschikking staande middelen) wordt bij dit alles dus vervangen door sturing op output en prestaties. Hierbij wordt gestreefd naar het zichtbaar maken van resultaten om bijvoorbeeld op basis hiervan medewerkers te belonen (Hood, 1991, 1995).
Het ontstaan van ‘New Public Management’ wordt door Hood gezien als een ‘huwelijk’
tussen twee verschillende gedachtestromingen (Hood, 1991, pp. 5-6). De eerste gedachtestroming is de ‘new institutional economics’, deze stroming heeft een bijdrage geleverd aan de toenemende keuzevrijheid bij managers en het streven naar transparantie/inzichtelijkheid van de prestaties. Daarnaast zijn overheidsorganisaties dankzij deze gedachtestroming gericht op het behalen van resultaten, of wel overheidsorganisaties zijn prestatiegericht geworden. De tweede gedachtestroming bevat de implementatie van zakelijke managementstijlen in de publieke sector. Deze gedachtestroming heeft een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van expertise op het gebied van managen, waarbij zelfstandige handelingsvrijheid vaak als een vereiste wordt gezien. Tevens hebben overheidsorganisaties zich vaak gericht op de ontwikkeling van
“passende” organisatieculturen, waarin het streven naar resultaten centraal staat. Deze organisatiecultuur dient samen met de outputmeting te leiden tot beter presterende en functionerende overheidsorganisaties. Bovenstaande gedachtestromingen komen, aldus Hood, samen in de internationale trend ‘New Public Management’.
2.2 Beleids- en beheersinstrumentarium
Het project Beleids- en beheersinstrumentarium (BBI) kan gezien worden als de Nederlandse variant van New Public Management. Het BBI-project is een initiatief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken dat gestart is rond 1987 en werd beëindigd in 1995 (Van Helden, 1998, p.2). Met behulp van het BBI-project werd gestreefd naar het behalen van drie doelen (Houwaart, e.a., 1995, p.15). Ten eerste streefde men naar een vergroting van de ‘klantgerichtheid’ van overheidsorganisaties, waarbij aandacht geschonken moest worden aan klanttevredenheid en ingespeeld moest worden op veranderende behoeften van ‘klanten’ (burgers of andere belanghebbenden). Ten tweede moest het planning en control proces binnen overheidsorganisaties verbeterd worden door het introduceren van output control, ontwikkeling van prestatienormen, kengetallen en kwaliteitseisen en door kosteneffectief te operen. Tot slot moest de positie van de gekozen politici versterkt worden door informatie op maat te leveren en moest een verbetering van de afwegingsfunctie van beleidsinstrumenten bewerkstelligd worden.
Bovendien streefde men naar een sturing op basis van een strategisch doeltreffend beleid.
Van Helden (1998) heeft diverse kenmerken van NPM en BBI vergeleken en komt tot de conclusie dat zowel NPM als BBI de nadruk vestigen op output control, introductie van planning en control processen en decentralisatie van de organisatiestructuur. BBI vestigt tevens de aandacht op het verhogen van de kwaliteit van informatie voor gekozen politici (leden van de gemeenteraad of Provinciale Staten) teneinde het politieke bestuur te verbeteren en op het verhogen van de klanttevredenheid. In tegenstelling tot NPM, hecht BBI minder waarde aan een concurrerende attitude, actieve en zichtbare betrokkenheid van managers (‘hands-on’ management) en het hanteren van private managementstijlen (Van Helden, 1998, p. 99).
In hoeverre de idealen die BBI propageerde in de praktijk (al) werkelijkheid zijn geworden, is een andere kwestie die hier niet diepgaand aan de orde komt (zie bijvoorbeeld Aardema, 2002). Wel kan worden opgemerkt dat vanuit theorie en praktijk veel kritische kanttekeningen zijn geplaatst bij de mate van succes van BBI.
2.3 Invloed BBI en NPM op rol van processen
Voordat er wordt ingegaan op de mogelijke rol van processen binnen BBI en NPM bij een zakelijke sturing en beheersing van overheidsorganisaties wordt de term processen eerst nader toegelicht. Met een proces wordt in algemene zin bedoeld: ‘de werkzaamheden en activiteiten binnen een organisatie die leiden tot de omzetting van input naar output’
(Hardjono e.a., 2001, p. 111). Hood is van mening dat NPM heeft geleid tot een verschuiving van de nadruk van procesverantwoordelijkheid naar resultaat- en outputverantwoordelijkheid (Hood, 1995, p.94) Dit betekent dat managers verantwoordelijk worden gehouden voor het resultaat van de organisatie, ongeacht of en welke regels en procedures gehanteerd worden. De verschuiving van de focus van input naar output control, zoals bij NPM, vindt plaats via de processen. Er is hierdoor een belangrijke rol voor processen weggelegd om het gewenste resultaat van de onderneming te bereiken (Pollit en Bouckaert, 2000, p. 115). Pollitt en Bouckaert zijn tevens van mening dat de manier waarop zaken uitgevoerd worden, zeker in overheidsorganisaties, net zo belangrijk is als het operationele resultaat van een organisatie. Processen kunnen als het ware gezien worden als ‘de brug’ om de resultaten te bereiken. Kortom, NPM heeft er mede toe geleid dat processen in de praktijk van organisaties een belangrijke rol toebedeeld kregen.
Van Helden (1998) is van mening dat bij BBI een goede kennis van het proces van de omzetting van input naar output (het transformatieproces), van essentieel belang is bij het bepalen van de controlstructuren voor divisies. Wanneer er meer informatie beschikbaar is over het transformatieproces en er een goed inzicht bestaat in dit proces, is de kans groter dat gezag gedelegeerd wordt en dat hiermee de verantwoordelijkheid bij een divisiemanager komt te liggen (Van Helden, 1998, p.92) Het proces is dan inzichtelijker voor zowel de manager als zijn superieur en kan relatief gemakkelijk worden bijgestuurd als dat nodig is (zie ook Birnberg, Turopolec en Young, 1983, p.
112). Processen spelen dus een belangrijke rol bij de sturing en beheersing van overheidsorganisaties, omdat kennis ervan mede de controlstructuren kan bepalen.
2.4 Prestatiemeting
Het meetbaar maken van prestaties binnen overheidsorganisaties staat bij NPM en het BBI-project centraal. Kaplan en Norton (1996) hebben een instrument ontwikkeld om prestaties in brede zin te meten, de Balanced Scorecard. Dit instrument combineert traditionele, veelal financiële prestatiemaatstaven, met niet-financiële en kwalitatieve prestatie-maatstaven, die in onderlinge samenhang een indicatie kunnen geven van het toekomstige succes van een organisatie. De Balanced Scorecard bestaat in principe uit vier perspectieven, waarbij de strategie als uitgangspunt dient bij het formuleren van de
prestatiemaatstaven in elk van de perspectieven. De vier perspectieven die de Balanced Scorecard in zijn beschouwing betrekt zijn het innovatieve perspectief, het intern perspectief, het klantperspectief en het financiële perspectief. Bij overheidsorganisaties wordt het financieel perspectief vaak vervangen door bijvoorbeeld het maatschappijperspectief omdat overheidsorganisaties niet naar winst streven, maar naar bijvoorbeeld een leefbare maatschappij (Ter Bogt e.a., 2003, p. 131). Tot slot is het van belang dat er idealiter een duidelijke samenhang is tussen de maatstaven in de vier perspectieven, waardoor er causale verbanden ontstaan (Kaplan e.a., 1996, pp. 64-68 en Ter Bogt e.a., 2003, p. 132).
De processen die leiden tot de omzetting van input naar output zijn binnen de Balanced Scorecard voornamelijk te vinden in het innovatieve en interne perspectief. In het innovatieve perspectief gaat het om de vraag of de organisatie haar functioneren in de toekomst kan (blijven) verbeteren (Ter Bogt, e.a., 2003, p. 130). Het gaat dan vooral om het vernieuwen en verbeteren van processen. Bij het interne perspectief gaat het om de vraag waar de organisatie goed in moet zijn (Ter Bogt, e.a., 2003, p. 130). Hierbij kan gedacht worden aan de elementen binnen het proces die van essentieel belang zijn om de continuïteit van de organisatie te waarborgen, zoals kwaliteit, functionaliteit, kosten en tijd. De bovengenoemde perspectieven dienen vervolgens (in de toekomst) te leiden tot hogere scores in het klantenperspectief en het financieel perspectief, of wel maatschappijperspectief (Ter Bogt, e.a. 2003, p. 132, Kaplan e.a., 1996, p.65-66).
Kortom, de processen vervullen binnen de Balanced Scorecard een belangrijke rol ten aanzien van een zakelijke sturing en beheersing van overheidsorganisaties. Tevens kan een goede beheersing van processen leiden tot een verbetering van de efficiency en effectiviteit en daarmee bijdragen aan de uiteindelijke gerealiseerde prestaties.
2.5 Kwaliteitsmodellen
Passend bij de grotere aandacht voor outputs en een betere en bredere prestatiemeting, neemt binnen overheidsorganisaties onder meer de aandacht toe voor de beheersing van de output en de processen die leiden tot deze output. Ook de tevredenheid van burgers over de te leveren output komt hierdoor nadrukkelijk in de belangstelling te staan.
Daarom groeide in overheidsorganisaties de aandacht voor ‘Total Quality Management’
(TQM) en diverse kwaliteitsmodellen. Binnen de TQM-gedachte gaat men uit van een permanent proces van verbetering (Van den Oever e.a., 2003, p. 101). Hierbij aansluitend zijn er ook binnen de overheid kwaliteitszorg systemen ontstaan, zoals ISO (International Organization for Standardization). Bij ISO dienen organisaties aan te tonen dat ze werken conform standaarden, normen en richtlijnen en dient de organisatie vanuit haar processen aan te tonen dat er werkelijk aan de eisen wordt voldaan (Hardjono e.a., 2001, p. 133). Daarnaast zijn er kwaliteitsmodellen als het European Foundation for Quality Management Excellence Model (EFQM-model) en Instituut Nederlandse Kwaliteit Model (INK-model) ontstaan.
2.5.1 EFQM en INK-model
Het EFQM-model is ontwikkeld door de European Foundation for Quality Management, een in 1988 door grote Europese bedrijven opgerichte non-profit organisatie gevestigd te Brussel (www.efqm.com). Het in Nederland gehanteerde Instituut Nederlandse Kwaliteit Model (INK-model) is gebaseerd op het EFQM-model en is in 1991 ingevoerd (Ter Bogt, e.a., 2003, p. 133). Deze paragraaf richt zich voornamelijk op de overeenkomsten tussen deze twee modellen. De verschillen worden in bijlage 2 vermeld. Het EFQM/INK-model streeft er naar om organisaties in diverse opzichten beter te laten functioneren om deze een ‘excellente positie’ te laten verkrijgen, waardoor continuïteit ervan gewaarborgd wordt (Ter Bogt e.a., 2003, p. 133). Het model sluit aan bij de ontwikkelingen binnen NPM omdat het gefocust is op zowel het definiëren van heldere doelstellingen als het bereiken van deze doelstellingen, of te wel een focus op output en andere prestaties (Sandbrook, 2001, p. 83). Het model bestaat uit negen aandachtsgebieden die een samenhangend geheel dienen te vormen. Bij het INK-model zijn de aandachtsgebieden van het EFQM-model in tact gebleven waardoor aansluiting bij initiatieven op Europees niveau behouden blijft (Hardjono, 2001, p. 17). Echter, er zijn wel vijf ontwikkelingsfasen aan toegevoegd (zie bijlage 2).
De negen aandachtsgebieden in het EFQM/INK-model zijn onder te brengen in twee hoofdonderdelen, namelijk organisatie en resultaten. Het onderdeel organisatie bevat de volgende interne factoren die onder andere sterk bepalend zijn voor de resultaten met betrekking tot kwaliteit (Hardjono e.a., 2001, pp. 266 – 288).
1) Leiderschap
Allereerst toont leiderschap zich in de wijze waarop en de mate waarin richting wordt gegeven aan de totale organisatie. Ten tweede manifesteert het zich in de inrichting van de organisatie om de gekozen richting daadwerkelijk in te kunnen slaan. Tot slot komt leiderschap tot uitdrukking in het verrichten van activiteiten ten behoeve van de organisatie.
2) Beleid en strategie
De strategie geeft richting aan wat men wil bereiken en verduidelijkt de drijfveer van de organisatie. Een strategie is volgens Keuning en Eppink (1996, p. 613) een uitspraak omtrent de doelstellingen die de organisatie moet nastreven, de wegen waarlangs of de wijze waarop dit zal geschieden en de middelen die daarvoor nodig zijn. De strategie dient uitgewerkt te worden in het beleid, dat concreet en meetbaar dient te zijn.
3) Medewerkers
Het gaat bij deze factor om allerlei aspecten die het functioneren van medewerkers betreffen. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld de beloningsstructuur, (bij)- scholing, een heldere beschrijving van taken, de vastlegging van verantwoordelijkheden en bevoegdheden en duidelijke interne communicatie hierover.
4) Partnerschap en middelen
Om het beleid en de strategie ten uitvoer te brengen dienen middelen beschikbaar te zijn. Onder middelen worden verstaan: financiële middelen, informatie, kennis, technologie, wettelijke kaders en materieel bezit. Bij een partnerschap kan het gaan om soortgelijke organisaties die in een andere regio werken, leveranciers of afnemers waarmee geformaliseerde en min of meer langdurige relaties zijn aangegaan.
5) Processen
De processen vormen als het ware ‘het hart’ van de organisatie. Het betreft de activiteiten en processen van de organisatie waarmee de middelen worden omgezet in bepaalde goederen of diensten. Belangrijk is hier de vraag in welke mate de organisatie de relevante processen, inclusief de kwaliteit ervan, goed kan beheersen. Welke rol de processen hebben voor een zakelijke sturing en beheersing van overheidsorganisaties, wordt later in deze paragraaf vermeld.
Het onderdeel resultaten bevat aspecten die als resultante gezien kunnen worden van de ingezette middelen en de activiteiten binnen de organisatie. De resultaten bestaan uit de volgende vier elementen (Hardjono e.a., 2001, pp. 284 – 288)
6) Resultaten medewerkers
Het gaat bij deze factor om de waardering die medewerkers hebben voor de organisatie waarin ze werkzaam zijn.
7) Resultaten klanten
Bij deze factor wordt bekeken in hoeverre de organisatie voldoet aan de behoeften en verwachtingen van de klant.
8) Maatschappelijke resultaten
Deze resultaten hebben betrekking op de waardering vanuit de maatschappij.
9) Belangrijkste eindresultaten
De belangrijkste eindresultaten in het model kunnen financieel maar ook niet-financieel van aard zijn. In overheidsorganisaties en non-profitorganisaties kan een scherpe scheiding tussen ‘maatschappelijke resultaten’ en ‘belangrijke eindresultaten’ soms moeilijk zijn, omdat de eindresultaten hier direct betrekking kunnen hebben op een in de samenleving te bereiken resultaat (Ter Bogt e.a., 2003, p. 135).
De elementen in figuur 1 geven de belangrijkste gebieden weer waarop de organisatie volgens het EFQM/INK-model haar aandacht zou moeten vestigen om goed te functioneren en hiermee goede eindresultaten te behalen.
Figuur 1: Het INK- en EFQM Excellence- model (Bron: Sandbrook, 2001 en ter Bogt e.a., 2003)
Er dient nogmaals benadrukt te worden dat de negen aandachtsgebieden in samenhang moeten worden gezien. De drie langwerpige blokken in figuur 1 -leiderschap, processen en belangrijkste eindresultaten-, vormen in onderlinge samenhang de hoofdlijn van het EFQM/INK-model. De drie blokken aan de linkerzijde –medewerkers, beleid en strategie en partnerschap en middelen- zijn aandachtsgebieden voor het management, waarmee een goede uitvoering van de processen moet worden gewaarborgd. De uitvoering van de processen moet uiteindelijk leiden tot een goede financiële of andere uiteindelijke prestatie. Hierbij hebben de drie blokken aan de rechterzijde – resultaten medewerkers, resultaten klanten en maatschappelijke resultaten- de functie van ‘tussenschakel’. De resultaten die behaald worden dienen teruggekoppeld te worden aan het management, zodat een leerproces ontstaat dat idealiter leidt tot een verbetering van de prestaties van de organisatie (Ter Bogt, e.a., 2003, p. 136).
Welke rol hebben processen in het EFQM/INK-model bij een zakelijke sturing en beheersing van overheidsorganisaties? De processen vervullen een centrale rol en kunnen hierdoor gezien worden als ‘het hart’ van het EFQM/INK-model (Sandbrook, 2001, p.84). Hardjono (2001) ziet het aandachtgebied processen in het EFQM/INK-model als een ‘status apart’. “Enerzijds vormt het samen met de aandachtsgebieden aan de linkerzijde de organisatieaandachtsgebieden. Zij hebben betrekking op onderwerpen die ingericht en georganiseerd moeten worden. Anderzijds is ‘processen’ een op zichzelf staand aandachtsgebied, dat de verbinding vormt tussen voorwaarden en resultaten”, aldus Hardjono (2001, p. 91)
Organisatie
Medewerkers
Beleid en strategie
Partnerschap en middelen
Processen
Resultaten Medewerkers
Resultaten klanten
Maatschappelijke resultaten
Belangrijkste eindresultaten Resultaten
Leiderschap
Innovatie, leren en verbeteren
Waarom worden processen ‘het hart’ van het EFQM/INK-model genoemd? Allereerst worden in processen de verbindingen tussen resultaten en voorwaarden gelegd. Door middel van processen worden de taken binnen een organisatie verricht, worden de doelstellingen gerealiseerd en wordt het bestaansrecht verzekerd. Ten tweede komen in de processen de identiteit van de organisatie en de onderscheidende kenmerken het meest naar voren. De processen vormen als het ware de basis om concurrentievoordeel te behalen ten opzichte van andere organisaties. Ten derde zijn de ervaringen van een organisatie in de processen opgenomen. Hardjono et al. (2001, p. 91) stellen dat alles wat de organisatie in de loop der tijd heeft gedaan, geleerd, bijgesteld en ingevoerd, in de processen besloten ligt. Samengevat, kan geconstateerd worden dat het beheersen van processen binnen het EFQM/INK-model van essentieel belang is om goede resultaten te behalen en dat zij hiermee een belangrijke rol vervullen ten aanzien van een zakelijke sturing en beheersing van overheidsorganisaties.
2.6 Integraal risicomanagement bij overheid
Min of meer in het verlengde van de ontwikkeling rond NPM en het BBI-project, is sinds kort in Nederland het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) voor lagere overheden van kracht (zie ook www.bzk.nl). Het BBV schrijft onder meer het gebruik van de programmabegroting voor en vestigt ook de aandacht op het duidelijk rapporteren van risico’s – waarbij het doel van laatstgenoemde rapportage met name ook is dat de risico’s goed worden beheerst. Mede hierom, is er een toenemend belang van een meer geïntegreerd risicomanagement bij overheidsorganisaties. Integraal risicomanagement gaat uit van een benadering waarbij het management van risico’s op basis van haar bijdrage aan de realisatie van de organisatiedoelstellingen wordt geïntegreerd en gecoördineerd over de gehele organisatie (Van Moorsel e.a., 2003, p. 44). Aangezien de mate van risicobeheersing een belangrijk aspect is van de kwaliteit van de interne organisatie, kan het INK-model goed worden gebruikt als ‘kapstok’ voor de organisatorische inbedding en verankering van integraal risicomanagement (Van Moorsel e.a., 2003, p. 47). Het is in dit verband van belang dat de risico’s van processen duidelijk in kaart worden gebracht. Wanneer ze in kaart zijn gebracht, kan beter bepaald worden op welke wijze deze risico’s het beste beheerst kunnen worden. De ontwikkelingen op het gebied van risicobeheersing sluiten aan bij het feit dat overheidsorganisaties meer gericht zijn op de kwaliteit van de dienstverlening, waartoe ook het in kaart brengen van processen van belang is. Wanneer de processen in kaart zijn gebracht en de risico’s geformuleerd zijn, kan men komen tot een verbetering van de kwaliteit van processen.
Om vervolgens de kwaliteit van processen te waarborgen, dienen er kwaliteitseisen gesteld te worden.
2.7 Kenmerken processen
Op basis van de diverse denkbeelden die zojuist besproken zijn kan geconstateerd worden dat processen een belangrijke rol vervullen bij de sturing en beheersing van overheidsorganisaties. Voordat er in gegaan wordt op diverse mogelijk te hanteren kwaliteitseisen voor processen, worden eerst de kenmerken van processen weergegeven.
Een proces wordt als volgt geformuleerd:
“De werkzaamheden en activiteiten binnen een organisatie die leiden tot de omzetting van input naar output”. (Hardjono e.a., 2001, p. 111).
De input omvat de hoeveelheid arbeid en kapitaal, zoals gebouwen, faciliteiten,
apparatuur, werkplekinrichting en materialen. De output zijn de goederen en diensten die worden voortgebracht (Wenting, 1998, p. 246). In figuur 2 staat de omzetting van invoer naar uitvoer schematisch weergegeven.
Figuur 2: Proces en productnormen (Bron: Hartog e.a., 1992, p. 81)
Uit figuur 2 valt af te leiden dat het proces er in principe op gericht is de uitvoer (het product), volgens de vastgestelde productnormen, te realiseren. De productnormen kunnen worden beschouwd als de criteria waaraan het proces, of beter de output van het proces, dient te voldoen (Hartog e.a., 1992, p. 80). Om de vastgestelde productnormen te realiseren dienen er eisen aan het proces gesteld te worden. Met andere woorden: er dienen kwaliteitseisen voor het proces geformuleerd te worden. Voordat de kwaliteitseisen geformuleerd worden, verdient het aanbeveling om de processen eerst vast te leggen. Hiervoor zijn een aantal redenen te noemen. (Hardjono e.a., 2001, pp.
131-135 en Van den Oever e.a., 2003, p. 10). Wanneer een proces is vastgelegd wordt idealiter het ontastbare als het ware tastbaar gemaakt en heeft men inzicht in het huidige proces. Inzicht in het huidige proces is van belang, omdat er op basis hiervan mogelijkheden tot verbeteringen kunnen worden geconstateerd. Daarnaast kan men door de vastlegging aantoonbaar maken dat men werkt conform standaarden en richtlijnen, zoals ISO voor kwaliteitsborging. Tevens kan op basis van de vastlegging in principe geanalyseerd worden of de procesdoelen efficiënt bereikt worden en kan de vastlegging een bijdrage leveren aan de continuïteit en betrouwbaarheid van de organisatie. Nieuwe medewerkers kunnen goed ingewerkt worden met behulp van de procesbeschrijving en men is bij de uitvoering minder afhankelijk van de kennis van individuen. Tevens kunnen verantwoordelijkheden en bevoegdheden duidelijk afgebakend worden, door bijvoorbeeld medewerkers verantwoordelijk te houden voor het uitvoeren van processtappen. Het nadenken over de vastlegging van processen kan bovendien leiden tot een discussie tussen medewerkers, waardoor er overeenstemming bereikt kan worden over de beste werkmethoden, werkverdeling en routing. Dergelijke ontwikkelingen kunnen van belang zijn voor een meer zakelijke sturing van de overheidsorganisatie.
De verwachting van Noordam en Van den Oever (2003) is dat het aantal procesvastleggingen de komende jaren toe zal nemen omdat er steeds meer externe instanties vragen om vastleggingen, zoals bijvoorbeeld uit de hoek van de ARBO- wetgeving of milieuwetgeving. Bovendien beschikken steeds meer organisaties over medewerkers die kennis hebben van diverse vastleggingtechnieken.
Proces
Invoer Uitvoer
Productnormen
2.8 Kwaliteitseisen processen
Nu de kenmerken van processen zijn weergegeven en de aanleiding voor het formuleren van kwaliteitseisen is toegelicht, worden in deze paragraaf de te stellen kwaliteitseisen aan processen centraal gesteld. Onder een kwaliteitseis wordt hier verstaan: de eis waaraan een proces dient te voldoen teneinde de kwaliteit ervan te waarborgen. Er dient opgemerkt te worden dat het begrip kwaliteit een relatief begrip is om de mate waarin aan eisen wordt voldaan uit te drukken of te rangschikken (Waszink, 2002, p.9).
Op basis van literatuur op het gebied van kwaliteitsmanagement, administratieve organisaties en ‘operations management’ zijn er kwaliteitseisen voor processen geformuleerd. De kwaliteitseisen zijn afkomstig van verschillende bronnen, waardoor deze soms (deels) overlappend kunnen zijn. Onderstaand staan de diverse aspecten ten aanzien waarvan kwaliteitseisen geformuleerd kunnen worden, waarbij bovendien wordt weergegeven welk vakgebied hier aandacht aan heeft besteed.
Figuur 3: Kwaliteitseisen gekoppeld aan vakgebieden
Kwaliteitseisen gekoppeld aan vakgebieden*
Vakgebied Kwaliteitseisen
Kwaliteitsmanagement Administratieve organisatie
Operations management
Flexibiliteit Efficiency Effectiviteit Betrouwbaarheid Doorlooptijd Beheersbaarheid Rechtmatigheid Innovativiteit Controleerbaarheid Klantgerichtheid
* Een gearceerd vakje betekent dat er bij een vakgebied aandacht is voor een kwaliteitseis.
Onderstaand staan de omschrijvingen van de te hanteren kwaliteitseisen voor processen weergegeven, waarbij de auteurs vermeld worden die hier aandacht aan hebben besteed.
Flexibiliteit
(Hartog, 1993, p.81, Wentink, 1999, p.237, Hardjono, 2001, p.175, Van den Oever, 2003, p.51, Jans, 2001, p. 114, Slack e.a., 2002, p. 46)
Het is van belang dat in een proces een zekere mate van flexibiliteit aanwezig is om te kunnen reageren en anticiperen op veranderingen in de omgeving. Flexibiliteit betekent dat het systeem in staat is zich aan te passen aan verstoringen, veranderingen of aan
afwijkingen van de normale gang van zaken, zodanig dat toch het gewenste product wordt gerealiseerd (Hartog, 1992, p. 81).
Efficiency (doelmatigheid)
(Wentink, 1999, p.237, Hardjono, 2001, p. 175, Van den Oever, 2003, p.49)
Efficiency binnen processen heeft betrekking op de benodigde inzet van medewerkers en middelen teneinde een bepaald eindresultaat te behalen (van den Oever, 2003, p. 49). In principe dient gestreefd te worden naar het minimaliseren van deze inzet zonder de inhoudelijke kwaliteitseisen ten aanzien van het eindresultaat uit het oog te verliezen.
Effectiviteit (doeltreffendheid)
(Wentink, 1999, p.237, Hardjono, 2001, p. 175, Jans, 2001, p. 114)
Effectiviteit is te omschrijven als de verhouding tussen een bereikt resultaat en een beoogd resultaat (Jans, 2001, p. 114). Het gaat erom of het tot doel gestelde resultaat of effect ook werkelijk is gerealiseerd. Het is van belang dat een proces op effectieve wijze is ingericht, zodat de doelen behaald worden.
Betrouwbaarheid
(Van den Oever, 2003, p. 41. Jans, 2001, p. 114, Hartog, 1992, p. 43)
Met betrouwbaarheid wordt bedoeld de mate waarin het proces op een juiste, volledige en nauwkeurige wijze uitgevoerd (van den Oever, 2003, p. 43). Wanneer een proces niet betrouwbaar is, bijvoorbeeld omdat er fouten in het proces worden gemaakt, kan dit leiden tot het verstrekken van onjuiste en/of onvolledige gegevens.
Doorlooptijd
(Van den Oever, 2003, p. 46, Slack e.a., 2002, p. 44)
Het is bij processen in principe van belang dat de doorlooptijd geminimaliseerd wordt. De doorlooptijd wordt gedefinieerd als de som van de set-up tijd, de wachttijd, de verwerkingstijd en de transporttijd (van den Oever, 2003, p. 46). Deze termen worden voornamelijk gehanteerd bij industriële processen. Bij overheidsorganisaties zullen deze begrippen geoperationaliseerd, of wel ‘vertaald’, moeten worden naar het administratieve proces.
Beheersbaarheid
(Hartog, 1992, p. 81,Groot e.a , 1999, p. 34)
Beheersing heeft betrekking op activiteiten die ervoor zorgen dat het functioneren van verschillende onderdelen van de organisatie op elkaar zijn afgestemd (coördinatie) en dat de inspanningen van de organisatie op efficiënte wijze gericht zijn en blijven op het verwezenlijken van gestelde doeleinden (Groot e.a., 1999, p. 34).
Rechtmatigheid
(Waszink, 2002, p. 16, Hartog, 1992, p. 43)
De eis van rechtmatigheid heeft betrekking op de naleving van relevante wet- en regelgeving. Met name bij overheidsorganisaties is het van belang dat rechtmatigheid bij
processen centraal staat. In hoofdstuk 14 (de administratie en de controle) van de Provinciewet staat dat Provinciale Staten bij verordening regels vaststellen voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst (Artikel 216 Provinciewet).
Gedeputeerde Staten verrichten periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hen gevoerde bestuur. Provinciale staten stellen bij verordening regels hierover (Artikel 217A lid 1 Provinciewet). Burgers moeten er op kunnen vertrouwen dat de overheid de publieke (belasting)gelden rechtmatig verwerft en besteedt. Daarnaast hebben overheidsorganisaties een voorbeeldfunctie voor andere organisaties.
Innovativiteit
(Van den Oever, 2003, p. 55)
Innovativiteit wordt omschreven als het zodanig inrichten van processen dat de uitvoering, de beheersing en de sturing van het proces gericht is op continue verbetering van de performance en/of het eindresultaat (van den Oever, 2003, p. 55).
Controleerbaarheid (Jans, 2001, p. 117, )
Met controleerbaarheid wordt de mogelijkheid bedoeld om vast te stellen of het proces conform de regels en procedures heeft gefunctioneerd (zie ook Jans, 2001, p. 117). Op basis van deze definitie kan geconstateerd worden dat controleerbaarheid raakvlakken heeft met betrouwbaarheid en beheersbaarheid. Gezien het feit dat deze kwaliteitseisen uit verschillende bronnen gehaald zijn, kunnen ze dus soms overlappend zijn.
Klantgerichtheid
(Wentink, 1998, p. 235, Van den Oever, 2003, p.56, Hartog, 1992, p. 43)
Onder klantvriendelijkheid verstaan we de mate waarin de organisatie erin slaagt de klant bij direct contact adequaat te bedienen (van den Oever, 2003, p. 56). Bij overheidsorganisaties bestaan ‘klanten’ uit burgers en andere belanghebbenden.
Opgemerkt dient te worden dat het voldoen aan meerdere kwaliteitseisen tegelijkertijd conflicterend kan zijn. Met andere woorden, de kwaliteitseisen concurreren met elkaar (Van den Oever, 2003, p. 42). Doorlooptijd kan bijvoorbeeld botsen met de kwaliteitseisen betrouwbaarheid en flexibiliteit (Van den Oever, 2003, p. 49). Verder kan de eis betrouwbaarheid bijvoorbeeld concurreren met efficiency en doorlooptijd (Van den Oever, 2003, p. 46). Daarnaast kan flexibiliteit misschien tegenover betrouwbaarheid en efficiency staan (Van den Oever, 2003, p. 54). Het inbedden van innovativiteit in het proces lijkt op de korte termijn haaks te staan op de kwaliteitseisen efficiency, doorlooptijd en flexibiliteit (Van den Oever, 2003, p. 56). Op lange termijn kan het echter wel voordelig uitwerken. Van belang is dat duidelijk is dat kwaliteitseisen soms met elkaar concurreren. Mede hierom kan het van belang zijn prioriteiten aan diverse
2.9 Beheersmaatregelen
Beheersmaatregelen van een proces dienen eraan bij te dragen dat de uitvoer voldoet aan de tevoren geformuleerde eisen, ofwel de kwaliteitseisen (zie ook Waszink, 2002, p.
16). De kwaliteit van een proces wordt in deze visie in belangrijke mate bepaald door de mate waarin het proces kan worden beheerst. Wanneer kwaliteitseisen geformuleerd zijn aan een proces dienen de bijbehorende beheersmaatregelen in kaart te worden gebracht.
De beheersmaatregelen die bij een proces gehanteerd dienen te worden zijn afhankelijk van de gestelde kwaliteitseisen. Wanneer de kwaliteitseis flexibiliteit binnen een proces gehanteerd dient te worden zullen er bijvoorbeeld beheersmaatregelen geformuleerd moeten worden waarbij formulieren op een eenvoudige manier aangepast kunnen worden (Van den Oever, 2003, p. 53).
2.10 Conclusie
In dit hoofdstuk is de rol van processen bij een zakelijke sturing en beheersing van overheidsorganisaties weergegeven. Hieruit kan geconcludeerd worden dat er een belangrijke rol voor processen is weggelegd bij de versterking en een meer zakelijke aanpak van de sturing en beheersing van overheidsorganisaties. In combinatie met de veelal toenemende zakelijke en bedrijfsmatige werkwijzen bij overheidsorganisaties is er bijvoorbeeld een verschuiving opgetreden in de focus van input naar output control. De focus op output control heeft er toe geleid dat veel overheidsorganisaties gericht zijn op het behalen van resultaten. Aan de totstandkoming van de resultaten dragen de processen in belangrijke mate bij. De omzetting van input naar output vindt namelijk plaats via de processen (zie figuur 2). Om de output volgens vastgestelde productnormen te realiseren verdient het aanbeveling om kwaliteitseisen aan het proces te stellen. In dit hoofdstuk zijn kwaliteitseisen voor processen bij overheidsorganisaties geformuleerd, die als basis gebruikt worden bij het praktijkonderzoek. In het praktijkonderzoek zal nagegaan worden in hoeverre deze van belang zijn voor het proces subsidieverstrekking bij de provincie Drenthe.
3 Het proces van de subsidieverstrekking bij de provincie Drenthe
In dit hoofdstuk wordt allereerst een korte schets van de Provincie Drenthe gegeven.
Vervolgens wordt besproken welke ontwikkelingen op het gebied van kwaliteitsmanagement en NPM/BBI bij de Provincie Drenthe te onderscheiden zijn.
Daarna wordt ingegaan op diverse soorten subsidies binnen de Provincie Drenthe. Tot slot gaat de aandacht uit naar kwaliteitseisen die worden gesteld aan het subsidieverstrekkingproces, waarbij het overzicht van kwaliteitseisen dat het resultaat was van de literatuurverkenning als basis geldt.
3.1 Kenmerken provincie Drenthe
De provincie Drenthe telt geografisch gezien twaalf gemeenten waar in totaal circa 483.000 personen woonachtig zijn (Centraal Bureau voor de Statistiek). De provincie wordt bestuurd door het provinciaal bestuur, dat bestaat uit een politiek bestuur (Provinciale en Gedeputeerde Staten) en een ondersteunend ambtelijk apparaat. Het politieke bestuur en het ambtelijk apparaat worden veelal – en ook hier – aangeduid als
‘de provincie’. Bij het provinciehuis te Assen zijn circa 650 medewerkers in dienst. Iedere burger van Drenthe komt wel eens in aanraking met de producten en/of diensten van de provincie. Zo zorgt de provincie bijvoorbeeld voor de inrichting van natuurgebieden en het onderhoud van wegen en kanalen. Tevens verstrekt de provincie subsidies aan allerlei instellingen op verschillende gebieden. Kortom, de provincie heeft op verschillende terreinen een belangrijke taak voor de inwoners van Drenthe (Bron:
Drenthe van dichtbij, p. 4).
3.1.1 Missie provincie Drenthe
Onderstaand staat de missie van de provincie Drenthe weergegeven (collegeprogramma Provincie Drenthe 2003 – 2007, p. 4):
“Het is onze verantwoordelijkheid voorwaarden te scheppen voor een prima woon-, werk- en leefklimaat. Om dat te bereiken, maken wij heldere keuzes. Met als doel een goede toekomst voor de inwoners van Drenthe. Een toekomst waar welvaart en welzijn samengaan. Kortom, zorgen voor een sociale provincie waar iedereen zich veilig kan voelen, kan wonen, werken en recreëren. Een dynamische provincie die een leefbare omgeving biedt. Een provincie die uitnodigt om in te investeren.”
Om het beleid te realiseren heeft de Provincie Drenthe hulp nodig van andere overheden, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en burgers. Het huidige College van Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe wil het beleid voor deze partijen toegankelijk en uitvoerbaar maken door zo weinig mogelijk regels te hanteren. Daar waar wel regels nodig zijn, moeten ze helder zijn (collegeprogramma Provincie Drenthe
‘03–‘07, p. 4).
Het provinciebestuur bestaat uit Provinciale Staten, Gedeputeerde Staten en de Commissaris van de Koningin. Hoofdtaken van Provinciale Staten zijn het vaststellen van het beleid en het toezien op de uitvoering daarvan. Gedeputeerde Staten hebben als voornaamste taak het voorbereiden en vervolgens uitvoeren van besluiten van Provinciale Staten. De ambtelijke organisatie van de provincie Drenthe is gebaseerd op een ééndienstmodel onder leiding van de directeur-secretaris (concernbedrijfsplan 2005 Provincie Drenthe, p. 14). De ambtelijke organisatie ten behoeve van Gedeputeerde Staten bestaat uit negen productgroepen en zeven stafgroepen, die dus samen één dienst vormen. De productgroepen zijn hoofdzakelijk verantwoordelijk voor het primaire proces. De stafgroepen verzorgen hierbij de ondersteuning. Naast het verzorgen van de ondersteuning van het primaire proces produceren stafgroepen ook concernproducten.
Daarnaast zijn er nog enkele, naast de ene dienst staande, organisatieonderdelen, zoals Kompas en het Onderzoekbureau Cultuur, Welzijn en Zorg. De Statengriffie heeft een zelfstandige positie (concernbedrijfsplan 2005 Provincie Drenthe, p. 15). Het afstudeeronderzoek heeft plaats gevonden op de stafafdeling Financiën en Control. Het organigram van de provincie Drenthe is opgenomen als bijlage 3.
3.2 Ontwikkelingen kwaliteitsmanagement en NPM/BBI Provincie Drenthe
Binnen de provincie Drenthe zijn ontwikkelingen op het gebied van kwaliteitsmanagement te onderkennen. De stramienen van het concernbedrijfsplan en van de bedrijfsplannen van de product- en stafgroepen zijn gebaseerd op het INK-model, waardoor bij de opstelling van de plannen gewerkt wordt vanuit een gemeenschappelijk kader. Het concernbedrijfsplan is bedoeld als overkoepelend plan voor de bedrijfsplannen van de product- en stafgroepen. In het bedrijfsplan wordt de planning van activiteiten van een groep voor het komende jaar aangegeven. Vervolgens wordt drie keer per jaar in bedrijfsrapportages aangegeven wat de stand van zaken is en hoe er zonodig bijstellingen dienen plaats te vinden. Tevens wordt er voor elke medewerker van de provincie Drenthe een individueel werkplan gemaakt, waarvan het doel is aan te geven op welke manier de medewerker zijn of haar bijdrage kan leveren om de in het bedrijfsplan aangegeven doelen te realiseren. Door het INK-model als uitgangspunt te nemen bij het opstellen van de bovengenoemde drie plannen, wordt ernaar gestreefd invulling te gegeven aan de gewenste voortdurende kwaliteitsontwikkeling binnen de organisatie (concernbedrijfsplan provincie Drenthe 2005).
Bij het ‘format’ voor de bedrijfsrapportage is tevens een element van de Balanced Scorecard toegevoegd, namelijk de verkeerslichtensystematiek (concernbedrijfsplan provincie Drenthe, bijlage 1). De kleuren rood, oranje en groen geven de stand van zaken met betrekking tot de doelrealisatie van bijvoorbeeld een project weer. Rood wordt geassocieerd met onveilig, oranje houdt in dat het volgende sein op onveilig staat en tot slot betekent groen een veilige situatie. Onveilig betekent in dit verband dat er een correctief actieplan geformuleerd dient te worden, waardoor de doelen alsnog gerealiseerd kunnen worden. Een veilige situatie houdt in dat men de huidige aanpak van het project kan voortzetten, omdat op deze wijze de nagestreefde doelen bereikt zullen worden.
Verder zijn er ontwikkelingen bij de provincie Drenthe te constateren die in zowel New Public Management als het Beleids- en beheersinstrumentarium genoemd worden. Hierbij kan gedacht worden aan decentralisatie, waarbij het uitgangspunt van de provincie Drenthe is dat verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie gelegd worden.
De medewerkers kunnen dan voor een groot deel, binnen gestelde kaders, zelf invulling geven aan de wijze waarop en de omstandigheden waaronder producten geleverd worden (concernbedrijfsplan provincie Drenthe 2005, p. 9). Daarnaast zijn managers / leidinggevenden in alle opzichten verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van hun eenheid binnen de gemaakte afspraken en kaders; deze wijze van besturen sluit aan bij integraal management (concernbedrijfsplan provincie Drenthe 2005, p. 8). Tevens wordt in het concernbedrijfsplan van de Provincie Drenthe vermeld dat men stuurt op resultaten, waarbij coachingsgesprekken een middel zijn dat geschikt geacht wordt om op individueel niveau eventueel bij te sturen. Tot slot wordt bij de formulering van de doelen binnen de provincie Drenthe het SMART-principe gehanteerd. Bij het SMART- principe dienen de doelen specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden te zijn.
De provincie Drenthe is van plan om risicomanagement organisatiebreed te introduceren (projectplan ‘Procesmodellering Provincie Drenthe’, p. 3). Bij risicomanagement staat het onderscheiden van risico’s die het bereiken van de doelstellingen in de weg kunnen staan en hoe deze risico’s te ondervangen, centraal. Het heeft als doel het functioneren van een organisatie ten aanzien van de kritische succesfactoren beter te waarborgen. Bij de provincie Drenthe is op het niveau van bedrijfsprocessen de door Deloitte en Touche ontwikkelde ‘Proces Risico Management Methodologie’ geïntroduceerd (zie bijlage 4). Ter ondersteuning van deze methodologie wordt gebruikt gemaakt van het softwareprogramma Mavim SIS. Dit softwareprogramma biedt de mogelijkheid om de informatiehuishouding, inclusief organisatiestructuur, werkprocessen, systemen en taken, gestructureerd vast te leggen en hiertussen verbanden te leggen. Binnen de provincie Drenthe is inmiddels 80% van de als risicovol beschouwde processen in Mavim SIS beschreven, waarbij het gaat om zowel primaire als ondersteunende processen.
Tot slot wordt in de nieuwe Algemene Subsidieverordening van de provincie Drenthe een zwaarder accent gelegd op het beter inhoudelijk aansturen (van taken) van gesubsidieerde instellingen (zie ook paragraaf 3.3.1). Hierbij wil de provincie Drenthe vooraf meer op prestaties (meestal output) sturen en instellingen naderhand afrekenen op behaalde prestaties (Algemene Subsidieverordening Drenthe 2004, p. 16).
De bovengenoemde ontwikkelingen geven aan dat er binnen de provincie Drenthe ontwikkelingen gaande zijn die sterke raakvlakken hebben met kwaliteitsmanagement en een zakelijke sturing en beheersing van de overheidsorganisatie. De provincie Drenthe doet onder andere aan subsidieverstrekking om de beleidsdoelen te realiseren. In de
3.3 Subsidies
Eén van de instrumenten van de provincie om haar beleidsdoelen te bereiken is het verstrekken van subsidies. Onderstaand staat de definitie van subsidie weergegeven zoals deze vermeld staat in het handboek procesbeschrijving subsidieverstrekking van de provincie Drenthe.
“De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten en anders dan belastingfaciliteiten en uitkeringen aan overheden” (artikel 4.21 Awb).
3.3.1 Soorten subsidies
Provinciale Staten van de provincie Drenthe hebben op 22 september 2004 ingestemd met de Algemene subsidieverordening Drenthe (ASV) 2004. Deze verordening is met ingang van 15 november 2004 in werking getreden. Het jaar 2005 wordt ten aanzien van de nieuwe ASV als een overgangsjaar beschouwd, omdat vanuit de centrale overheid vereist wordt dat minimaal één jaar van te voren een nieuwe verordening aangekondigd dient te worden. Dit overgangsjaar biedt subsidieaanvragende instellingen de mogelijkheid te wennen aan de nieuwe subsidieverordening, dit kan onder andere door workshops van de provincie Drenthe met betrekking tot de nieuwe ASV te gaan volgen.
Tevens kunnen de medewerkers van de provincie Drenthe, die in hun werkzaamheden te maken hebben subsidieaanvragen, cursussen over de nieuwe ASV volgen. De ASV heeft tot doel een subsidiebeleid te voeren dat zorgt voor een efficiënte inzet van provinciale subsidiemiddelen in relatie tot het realiseren van provinciale doelstellingen. Kernwoorden voor het subsidiebeleid zijn: sturing op resultaten, effectiviteit, transparantie en een strakke handhaving (zie www.drenthe.nl). De provincie Drenthe kent verschillende soorten subsidies, waarbij het gaat om twee hoofdgroepen, te weten prestatiesubsidies en waarderingssubsidies. Bij de twee subsidies kan een onderscheid gemaakt worden naar subsidies per boekjaar en incidentele subsidies. Prestatiesubsidies worden gekenmerkt door een duidelijke inhoudelijke sturing door de provincie op de prestaties en de resultaten die met de activiteiten moeten worden bereikt (Bron: Algemene Subsidieverordening Drenthe, p. 16). Van een waarderingssubsidie is sprake indien de provincie niet inhoudelijk wil sturen, noch wil ‘afrekenen’ op resultaat (Bron: Algemene Subsidieverordening Drenthe, p. 17). Het betreft in het algemeen kleine subsidies voor activiteiten of voor instellingen die de provincie graag wil ondersteunen of aanmoedigen.
Deze subsidies worden direct vastgesteld en dus niet meer achteraf ‘afgerekend’ (Bron:
Algemene Subsidieverordening Drenthe, p. 17). De prestatiesubsidies en waarderingssubsidies kunnen voor zowel in de tijd beperkte activiteiten (incidenteel) als voor een subsidiejaar worden verstrekt. Gedeputeerde Staten beslissen of een subsidieaanvraag een prestatiesubsidie of een waarderingssubsidie betreft en of de aanvraag betrekking heeft op in de tijd beperkte activiteiten, dan wel een subsidiejaar.
3.3.2 Belanghebbenden proces subsidieverstrekking
Er zijn diverse belanghebbenden bij het subsidieverstrekkingproces binnen de provincie Drenthe te onderscheiden. Om te komen tot heldere kwaliteitseisen voor het proces subsidieverstrekking is het van belang rekening te houden met de gedachten van de belanghebbenden hieromtrent. Onder belanghebbenden van het proces subsidieverstrekking worden in dit verband verstaan:
Provinciale Staten
Gedeputeerde Staten
Subsidieontvangers
Ambtenaren
De belanghebbenden van het subsidieverstrekkingproces van de provincie Drenthe zullen allen vanuit hun eigen invalshoek een oordeel hebben over de te stellen kwaliteitseisen aan dit proces. Het is mogelijk dat de belanghebbenden verschillende gedachten hebben omtrent de te stellen kwaliteitseisen aan het proces subsidieverstrekking. In dit verslag wordt weergegeven aan welke kwaliteitseisen de diverse belanghebbenden de meeste waarde hechten (zie paragraaf 3.5).
3.4 Methode praktijkonderzoek
De kwaliteitseisen die geformuleerd zijn op basis van de literatuurverkenning zijn als input gebruikt bij het praktijkonderzoek dat verricht is bij de provincie Drenthe. Door middel van kwalitatief onderzoek is onderzocht aan welke kwaliteitseisen de belanghebbenden (zie paragraaf 3.3.2) de meeste waarde hechten. Er is als het ware getoetst of de geformuleerde kwaliteitseisen uit de literatuurverkenning in de praktijk relevant en voldoende zijn volgens belanghebbenden van het proces subsidieverstrekking. Het kwalitatief onderzoek heeft invulling gekregen door het houden van diepte-interviews. Diepte-interviews zijn gedeeltelijk gestructureerd (er wordt in eerste instantie gewerkt volgens een tevoren, mede op basis van de literatuur opgestelde vragenlijst) en ze zijn direct en persoonlijk. In zo’n interview wordt één respondent ondervraagd wordt met als doel inzicht te verkrijgen in de onderliggende motivaties, gedachten, kenmerken en gevoelens van de respondent over een onderwerp (Malhotra, 1999, p. 157).
Gedurende de maand mei zijn er in totaal dertien interviews gehouden met leden van Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten, met enkele subsidieontvangers en met ambtenaren van de provincie Drenthe, teneinde inzicht te krijgen in de kwaliteitseisen die deze partijen stellen aan het proces subsidieverstrekking.1 De duur van de interviews varieerde van een half uur tot meer dan een uur. Alle geïnterviewde personen hebben in
1De interviews vonden op het Provinciehuis te Assen, de werkplek van de respondent of op een locatie elders plaats. Alle respondenten stemden ermee in dat hun naam en functie vermeld zouden worden in een
overzichtslijst van geïnterviewde personen, zie bijlage 5. Van alle interviews zijn verslagen gemaakt die ter becommentariëring werden voorgelegd aan de respondent. De uitkomsten die in dit verslag weergegeven
hun werkzaamheden te maken met het subsidieverstrekkingproces van de provincie Drenthe. Bij de subsidieontvangende instellingen zijn organisaties op het gebied van zorg, cultuur en welzijn benaderd, omdat deze groepen relatief gezien veel subsidies van de provincie Drenthe ontvangen. Hierbij is een onderscheid gemaakt naar preferente en kleine subsidieontvangers.2 Door zowel preferente als kleine subsidieontvangers in het onderzoek te betrekken kan onderzocht worden of er verschillen/overeenkomsten tussen beide groepen te constateren zijn. In overleg met medewerkers van de provincie Drenthe zijn de belanghebbenden op verschillende manieren benaderd.3 De resultaten van de interviews zijn vervolgens geanalyseerd, waarbij gekeken is naar zowel overeenkomsten als verschillen. In het praktijkonderzoek zijn tevens de kwaliteitseisen, die op basis van de literatuurverkenning geformuleerd zijn, geconfronteerd met het handboek procesbeschrijving subsidies van de provincie Drenthe. Het handboek procesbeschrijving is kritisch doorgenomen, waarbij onderzocht is welke kwaliteitseisen er in de procesbeschrijving aan het subsidieverstrekkingproces gesteld worden. De resultaten hiervan staan vermeld in paragraaf 3.7. Tot slot is onderzocht welke kwaliteitseisen er vanuit het gebied van wet- en regelgeving aan het subsidieverstrekkingproces gesteld worden. De resultaten van het praktijkonderzoek staan in de volgende paragrafen weergeven.
3.5 Resultaten praktijkonderzoek
In deze paragraaf worden de resultaten van de interviews met de belanghebbenden weergeven. De hier gepresenteerde conclusies hebben betrekking op de geïnterviewde personen en geven geen representatief beeld van alle belanghebbenden bij het subsidieverstrekkingproces. Het onderzoek is namelijk te karakteriseren als een verkennend, kwalitatief onderzoek, waaruit niet zonder meer algemeen geldige representatieve uitspraken af te leiden zijn. Bijlage 5 bevat een overzicht van de geïnterviewde personen en hun functie. Tevens wordt de algemeen gehanteerde vragenlijst als bijlage 7 toegevoegd. Afhankelijk van het verloop van het interview zijn van geval tot geval ook andere, meer specifieke vragen gesteld.
Onderstaand worden de uitkomsten van de interviews per groep van belanghebbenden gepresenteerd. Voor de goede orde wordt erop gewezen dat, zoals ook al blijkt uit bijlage 5, per groep een beperkt aantal personen is geïnterviewd. Dit moet ook steeds goed in
2 Preferente subsidieontvangers zijn instellingen die een vaste subsidierelatie hebben met de provincie Drenthe en die een belangrijke rol hebben voor het uitvoeren van het provinciaal beleid (Mensen in het middelpunt, Provinciale sociale agenda 2005 – 2008, p. 29). Onder de kleine subsidieontvangers worden instellingen verstaan die relatief gezien weinig subsidie van de provincie Drenthe ontvangen.
3De leden van Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten zijn schriftelijk op de hoogte gebracht van het onderzoek. Hiervoor is gekozen omdat deze personen vaak niet telefonisch te bereiken zijn, gezien het feit dat deze personen in het algemeen een volle agenda hebben. De brief die verstuurd is naar leden van Provinciale Statenleden en Gedeputeerden is als bijlage 6 opgenomen. De subsidieontvangers zijn telefonisch benaderd en in het telefonisch gesprek is medegedeeld wat het doel van het onderzoek is en wat de respondent van het interview kan verwachten.
