In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksvraag beantwoord, volgens de structuur, zoals behandeld in hoofdstuk 3. De hoofdvraag is verdeeld over vier “trappen”. De hoofdvraag is vervolgens doorvertaald in subvragen. Hieronder worden de antwoorden van deze subvragen gekoppeld aan de onderdelen van de hoofdvraag waarmee ze een relatie hebben. In het tweede deel van het hoofdstuk wordt het ontstane materiaal bediscussieerd. Dat verschaft het materiaal voor het hoofdstuk “Conclusies”. 5.1. Beantwoording van de getrapte hoofdvraag:
1. Hoe kunnen de knelpunten in het infraproces bij de provincie Drenthe aangepakt worden?
De onderkende Drentse knelpunten zijn: tegenvallende doorlooptijden, achterlopende investeringen ten opzichte van de planning, intern lang onderweg zijnde facturen, kritiek op de flexibiliteit van de projectorganisatie, verwarring over het beschikbare budget, en informatie-asymmetrie, zich uitend in een kloof binnen de eigen organisatie, lijkend op een principaal-agent-relatie.
Groslijst oplossingen: Het onderzoek levert verschillende suggesties voor oplossingen. Die zijn voor-zien van een letter als ze naar de op eigen ervaring gebaseerde mening van de onderzoeker een bij-drage leveren in het kader van dit onderzoek. Andere aangebij-dragen punten staan achter een letterloze bullet (met uitleg waarom ze zelf geen aparte oplossingssuggestie zijn):
a. Beleg het ambtelijke opdrachtgeversschap eenduidig. Provincies die het opdrachtgeversschap dicht bij de uitvoering hebben gelegd, realiseren betere doorlooptijden (zie 4.2. en vraag b). b. Regel het financiële mandaat (dus het budgethouderschap) “slim”, opdat de doorlooptijd van
fac-turen verkort wordt (zie 4.2.). Het is efficiënt vanaf de voorbereidingsfase “hoofd WK” ambtelijk opdrachtgever en budgethouder te maken, in samenhang met de overige oplossingspunten. c. Creëer doelcongruentie, vertrouwen en een gemeenschappelijke cultuur tussen de verschillende
interne actoren in het proces (zie 3.3.), en bevestig dat in de werkwijze.
d. Leg de “scope” van het te maken werk (dus van het te maken projectresultaat; zie 4.2.) eenduidig vast, en communiceer daar zorgvuldig over met de bestuurlijk opdrachtgever (zie punt k). Hanteer daarbij de vuistregel voor de 30-20-10% toeslag, afhankelijk van de fase van het project (zie 3.1). e. “Codificeer” eenduidig de tools voor het vastleggen van de voortgang. Elke WK van elke provincie
heeft daar nu eigen spreadsheets voor (zie 4.3.). De provincies signaleren hier geen knelpunten en “redden” zich dus met hun eigen tools. Het ligt echter voor de hand te veronderstellen dat uni-formering, dus kruisbestuiving onderling en met de bedrijfskunde, onder toepassing van het KIASARA-beginsel, hier verbeteringen kan bewerkstelligen: iets voor nader onderzoek.
f. Verbeter de wijze waarop de financiële rapportages en de activering van de kosten van werken de werkelijke voortgang van projecten markeren en voortgangsbewaking mogelijk maken (zie 4.5.2.). g. Creëer het op een simpele (efficiënte en slagvaardige) manier mogen schuiven tussen budgetten
van verschillende projecten, dat wil zeggen het mogen egaliseren van financiële mee- en tegen-vallers, en ook in geval het ene project vertraagt en het andere juist in voortgang meevallers laat zien.
h. “Investeer” in de kwaliteit (-met name in de procescompetenties-) van de projectleiders en de pro-jectmedewerkers, daarbij met name rekening houdend met de op handen zijnde uitstroom van de gerneratie die vlak na de Tweede Wereldoorlog is geboren. Bijzondere vormen van deze algeme-ne oplossing zijn:
i. Investeer in de deskundigheid van projectmedewerkers op het gebied van nieuwe, geïntegreerde contractvormen.
j. Investeer in de deskundigheid van de infrastructuurbeheerders, om hun rol efficiënt te kunnen spelen in de projectteams, en ondersteun dit via werken met vooraf gemaakte oplossingen in de vorm van standaard”profielen”. Dit laatste rechtvaardigt nader onderzoek. Tenslotte:
k. Investeer in de communicatie tussen de belangrijkste “actoren” in het proces: de gedeputeer-de/portefeuillehouder, de ambtelijk opdrachtgever, diens directe chef (verder “directeur”
ge-noemd), de projectleider als primus van het projectteam, de centrale eenheid Financiën, en even-tueel externe subsidieverstrekkers (zie 4.10). Tussen de verschillende actoren treedt met name communicatiestoornis op, doordat de ene actor wijzigingen in de projectscope aanbrengt (bijvoor-beeld uitbreidingen in het projectresultaat vanwege bestuurlijk overleg of inspraak), zonder dat volledig gecommuniceerd wordt wat de gevolgen voor het benodigde budget zijn, zie ook d. Het onderzoek laat ook zien, dat bepaalde onderzochte “gebieden” niet bijdragen aan de oplossing, dan wel bij nader onderzoek geen probleem (meer) zijn:
• Het invoeren van contractmanagement in het infrabouwproces, in de vorm van het via een over-eenkomst door de “manager WK” laten “aannemen” van een infrawerk of een aantal infrawerken, levert geen bijdrage, zo blijkt uit de antwoorden op de vragenlijsten. De meeste provincies hebben er wel over nagedacht, maar kiezen er niet voor, vanwege afnemende flexibiliteit in het infraproject zelf, gekoppeld aan bureaucratie vanwege het onderhandelen over het contract en bijstellingen ervan. Dat laatste omdat er veel externe factoren die juist op een infrastructuur-(ver-)bouwproject inwerken, die de “scope” van het project en dus van de overeenkomst nogal eens veranderen. • Het vergroten van de flexibiliteit van het eigen ingenieursbureau. Hier zijn in het recente verleden
in samenspraak met de portefeuillehouder stappen gezet, terwijl daarnaast gebleken is dat kriti-sche geluiden daarover bedoeld waren om tot optimale flexibiliteit uit te dagen. Anno 2007/2008 blijkt dit in Drenthe geen probleem (meer) te zijn, hoewel flexibiliteit natuurlijk een goede eigen-schap is.
Bij het onderzoek zijn bepaalde “gebieden” en onderdelen van het infraproces onderzocht, maar het onderzoek heeft daar geen helder uitsluitsel opgeleverd:
• De organisatiestructuren zijn via de vragenlijst in beeld gebracht en in bijlage 7 aangeduid. De provincies zijn alle verschillend georganiseerd, maar vertonen in de samenwerking tussen een eenheid VV en een of meer bouweenheden zoveel overeenkomsten, dat er zich geen oplossing van de problemenpunten in het infraproces lijkt af te tekenen door verandering van de structuur (zie 4.1). Enige uitzondering is wellicht het proberen “weg te reorganiseren” van de kloof tussen harde control vanuit de staf”dienst” en primaire proces. Maar waarschijnlijk kan dit ook door ande-re vormen van samenwerking tussen staf en lijn, en daarvan is hoier uitgegaan.
• De fasering van het infraproces. Er zijn weliswaar verschillen tussen provincies, maar alle gebruik-te faseringsvormen zijn gebruik-terug gebruik-te voeren op het TG-model, met beperkgebruik-te maatwerk-aanpassingen.
2. In hoeverre zijn de in de onderzochte literatuur aangedragen suggesties daarbij waardevol. Deze
vraag kan het best per onderdeel van de doorgenomen literatuur behandeld worden.
A. Projectmanagement: Uit de antwoorden op de vragenlijst blijkt, dat de provincies zich expliciet heb-ben georiënteerd over het projectmatig werken en een werkwijze hebheb-ben ingevoerd, die zich baseert op het TG-model met beperkte maatwerk-aanpassingen. De vanuit de theorie aangedragen verbeter-mogelijkheden (vanuit de “faalfactoren, die kunnen leiden tot mislukken van projecten”, hier in bullets aangegeven) worden hieronder besproken.
De 7 punten van Van Onna & Koning-2006: Deze in hoofdstuk 2 behandelde suggesties worden hier behandeld in de mate waarin ze bijdragen in oplossingen:
• Onduidelijkheid wie de opdrachtgever is: uit het onderzoek is gebleken dat dit bij geen van de provincies een probleem vormt.
• Een ondeugdelijk projectplan (qua opzet en inhoud) en een ondeugdelijk gedefinieerd projectre-sultaat (of onduidelijke tussenproducten op de “mijlpalen”, en onvoldoende meetbare/beslisbare mijlpalen): ook hierover blijkt geen knelpunt.
• Slechte planning van de middelen (-“resources”; een bijzondere vorm is de “overeengekomen“ tijdsbesteding -), te weinig rekening houdend met tegenvallers: dit blijkt in de praktijk wel een pro-bleem, en wel in twee vormen, met elk een eigen oplossing:
l. Laat de opdrachtgever het budget op de juiste manier bij- en vaststellen. Het budget wordt nogal eens te krap vastgesteld, het gebeurt regelmatig dat bij de voorbereiding van een project blijkt dat de totale raming hoger uitvalt dan bedragen die al eerder genoemd waren. Een (schijn!-)oplossing wordt dan gezocht in het alvast inboeken van meevallers, die zich natuurlijk in de praktijk niet hoeven voor te doen. Vooral sinds 2007 is dit een toenemend risico. Mede vanwege de “Bouwaf-faire”, in samenhang met de dalende economische conjunctuur, hebben aannemingssommen in de periode 2003-2007 een dalende tendens vertoond, die zich echter sinds 2007 aan het ombui-gen is. De oplossing ligt in de theorie van het PMW: afhankelijk van de projectfase een toeslag toepassen op de vigerende projectraming, zie 3.1. De provincies houden zich tot dusver niet vol-ledig aan het toepassen van deze toeslag. Er ligt een relatie met oplossingen d. en k.
m. Leg de voor het project benodigde menskracht vanuit andere organieke eenheden zorgvuldig vast, bij voorkeur in de vorm van expliciete schriftelijke “overeenkomsten” tussen de inhurende “afdeling” en de leverende. Dit gebeurt lang niet altijd.
• Veranderingen in de eisen, uitgangspunten, kortom “de scope” van het project; dit is gelijk aan het vermelde bij punt k.
• Onvoldoende voortgangsbeheersing, zodat vertragingen te laat worden opgemerkt. Uit het onder-zoek is niet gebleken dat dit een knelpunt is.
De punten van Burnaby-Lautier-2006: Deze in hoofdstuk 2 behandelde suggesties worden hier even-eens behandeld in de mate waarin ze bijdragen in oplossingen:
• Het onvoldoende vooropstellen van het belang van de opdrachtgever, onder andere door de op-drachtgever te helpen bij de opdrachtformulering (zonder klakkeloos al diens wensen te accepte-ren). Uit het onderzoek is niet gebleken dat dit een knelpunt is.
• Het verzuimen de opdrachtgever te laten besluiten over het hele project, niet over een deel ervan; doe dat via ondertekening van een duidelijk projectcontract met kwaliteitseisen (-waarbij geldt: voldoende is goed genoeg-). Uit het onderzoek is niet gebleken dat dit een knelpunt is.
n. Laat de opdrachtgever de projectleider na het project ook décharge geven; dit gebeurt niet in alle projecten, zodat communicatiestoornis kan ontstaan. Zie ook de laatste bullet onder punt r. • Zoek de juiste projectleider, die moet proactief zijn, verschillende stijlen kunnen toepassen,
stress-bestendig zijn; dit is een explicitering van punt h.
• Wees terughoudend met faseren (want faseren kost tijd en geld), maar faseer wel slim. Uit het onderzoek is niet gebleken dat dit een knelpunt is.
• Accepteer doelstellingen alleen als die haalbaar zijn; zie het vorige punt.
o. Houd het project simpel, vermijd overbodige “rompslomp” (Kiasara-principe 43; geldt ook voor overbodige procedures en voorschriften); beeindig het project zo snel mogelijk en activeer (voor zover van toepassing) zo snel mogelijk, koop desnoods nog niet af te sluiten kleinere posten via een stelpost af. Deze oplossing wordt tot dusver niet in praktijk gebracht.
• Documenteer de risico’s van het project en bespreek ze vooraf met de opdrachtgever. De beheer-maatregelen van vrijwel alle risico’s zijn in budget te vertalen, dus komt dit overeen met punt l. • Wees niet bang voor schattingen, gebruik daar de ervaring van met name de projectleider voor; dit
betreft een overlap met de punten h en l.
p. Raadpleeg deskundigen, en betaal ze voor hun advies; maak daarbij gebruik van second-opinion. Dit heeft te maken met het zuiver houden van de rollen. Wek niet de indruk dat een gratis advies op termijn tot een opdracht kan leiden. Hier punt kunnen de provincies nog vooruitgang bereiken. • Maak een reële begroting van alle kosten van het project, ook die voor risico’s,
projectmanage-ment, inflatie, vertragingen, oplevering, het integreren (=samenvoegen van
43
systemen), het wegwerken van kinderziekten, etc., en baseer het budget daarop; dit is een explici-tering van punt l.
• Werk aan draagvlak voor het project, ook tijdens het project zelf. Uit het onderzoek is niet geble-ken dat dit een knelpunt is.
q. Zorg voor de juiste mensen, juist ook in de teamrollen (-dus bouw een goed team-) en zorg voor een duidelijke verdeling van taken-bevoegdheden en verantwoordelijkheden (de T-B-V’s-). Het eerste punt is van belang, daar zijn verschillende tests voor. Uit het onderzoek is niet gebleken dat het laatste punt een knelpunt is, behoudens punt r.
r. Gooi niet alle (operationele) planningsdetails in de groep, ‘n projectorganisatie is geen democratie. Hier ligt in de huidige praktijk een probleempunt.
• Lever het projectresultaat werkend (-”in bedrijf”-) op. Uit het onderzoek is niet gebleken dat dit een knelpunt is, vrijwel altijd wordt het verkeer al op een nieuw werk toegelaten, voordat het formeel (-contracttechnisch-) opgeleverd is, en altijd is de (hoofd-)aannemer van de realisatiefase gecon-tracteerd voor een onderhoudsperiode waarin de meeste (verborgen lijkende) gebreken zich zul-len openbaren.
• Evalueer ‘t project na oplevering, documenteer de ervaringen, en laat de organisatie ervan leren. Dit is een andere formulering en toevoeging aan punt n.
B. Infrastructuurcontrol: Na de suggesties vanuit de theorie over projectmanagement/PMW volgt nu die over control. Uit de antwoorden op de vragenlijst blijkt, dat de provincies zich niet echt expliciet hebben georiënteerd op control in bedrijfskundige zin of op een controlmix. Daardoor zijn er verschil-len in met name de voortgangsbewaking, resulterend in verbeterpunt e van 5.1.1.
Vanuit de theorie openbaart zich het knelpunt tussen helpende control als ondersteuning, rekening houdend met de eisen en doelen uit het primaire proces, en control als zelfstandig fenomeen, als pro-duct vanuit de staf van een organisatie, zich uitend in verplichte formats, met afstand tussen staf en lijn en tussen beeld van de voortgang van een project vanuit het controlsysteem en de werkelijke voortgang. Deze uit zich in “een controlkloof”, waarbij ook sprake is van een efficiencyparadox. Expli-ciete verbeterpunten voor het infraproces (-waarbij de Agentschapstheorie nog apart volgt-) zijn: s. Verminder het aantal verplichte rapportagemomenten aan het bestuur, maar (zie punt k)
commu-niceer wel regelmatig over het project met de portefeuillehouder (-de bestuurlijk opdrachtgever, het collegelid dat primair aanspreekbaar bestuurder-) en de “directeur” (-dat wil zeggen de directe chef van de gemandateerde ambtelijke opdrachtgever).
t. Richt de control op de echte risicopunten; hier ligt een relatie met de punten f en l.
u. Organiseer het planning & controlsysteem slimmer, voorkom in elk geval het herhaald “inladen” van dezelfde informatie. Zorg dat het voortgangsgesprek over het project of een verzameling pro-jecten gaat over het echte verschil tussen planning en realiteit.
C. De Transactiekosten- en Agentschaps-theorie: Hier volgt de behandeling over de twee voor het infraproces relevante theorieën vanuit de Neo Institutionele Economie. Uit de antwoorden op de vra-genlijst blijkt, dat de provincies deze theorieën niet echt kennen, zoals ook eigenlijk wel te verwachten was, zie hoofdstuk 3. Dat laat onverlet dat de provincies wel degelijk nagedacht hebben over de ma-nier waarop onderdelen van het infrastructuurproces in de markt gezet worden, en welke indirecte kosten daarmee samenhangen. Alle provincies experimenteren met nieuwe contractvormen, en met de mix van uitbesteden versus zelf doen. Daarover levert dit onderzoek geen nieuwe verbetermoge-lijkheden.
De onderwerpen informatie-asymmetrie, countervailing powers, monitoring-costs en prestatiecontrol wijzen in Drenthe richting de Agentschapstheorie, met de gedeputeerde of de directeur als principaal en manager-WK als agent. Geen van de andere provincies herkent dit, ook de in de vragenlijst be-schreven “symptomen” niet. Hazeu-2007 bevestigt het inefficiënte karakter van een al te sterk ontwik-kelde principaal-agent-”opstelling”, en adviseert te investeren in overbrugging ervan, zie verbeterpunt
c. Dit is een soort cultuurkloof die te overbruggen is, want het gaat om het vertrouwen dat de princi-paal en agent daadwerkelijk dezelfde waarden delen en dezelfde publieke motivatie hebben (-hart hebben voor dezelfde overheidszaak-). Omdat vertrouwen langzaam moet groeien, leidt dit tot de volgende oplossing:
v. Organiseer “pilots”, waarin met een vertrouwensbasis gewerkt wordt met een minimum aan “coun-tervailing powers”, en evalueer die pilots. Dit heeft een relatie met oplossingspunten c en s t/m u. Het in hoofdstuk 2 behandelde redeneermodel van Hazeu-2007 toepassend op de Drentse afdeling WK geeft de volgende stappen:
Is de politieke belangstelling groot? In Drenthe is er behoorlijk grote politieke belangstelling voor het
infrastructuurproces, zeker voor de (ver-)bouwkant ervan. Dat is de laatste jaren duidelijk, maar recent is zelfs sprake van toenemende belangstelling door de grote infraprojecten N855 (Rondweg Nieuw Amsterdam, project van ca. € 13 miljoen, innovatief aanbesteed, 2007-2008) en met name N34 (re-constructie Gieten-Ane44, verzameling projecten van ca. € 40 miljoen, 2007-2011, al enige malen be-sproken in PS) en door het Regiospecifiek Pakket 45. Het duidelijke “ja” op deze vraag leidt direct tot de conclusie, dat WK terecht een onderdeel van de ambtelijke dienst is (als een van de zes afdelingen van de ambtelijke dienst). Dit wordt ook bevestigd door een eerder besluit, zie bijlage 3C. Het rede-neermodel stopt bij deze “ja” direct.
D. Bevindingen uyit de bestuurskundige literatuur: Hier volgt de behandeling over het laatste aspect van hoofdstuk 2. De bestuurskunde leert dat aan overheden net als aan bedrijven hoge eisen ge-steld worden qua doeltreffendheid en doelmatigheid, maar daarnaast ook qua rechtmatigheid (inclu-sief transparantie, functiescheiding) en legitimiteit. De provincies zijn zich dat bewust en brengen dat ook in de praktijk. De principes van New Public Management worden geleidelijk gestroomlijnd omdat het sturen op meetbare output heeft geleid tot ingewikkelde systemen om output SMART te maken. Zoveel mogelijk wordt in het infrastructuurproces aangeknoopt bij organisatievormen en werkwijzen uit het bedrijfsleven, en vindt het proces voor belangrijke onderdelen plaats in coproductie met bedrijven. Door het nieuwe bestuurskundige fenomeen “beginspraak” (dat wil zeggen inspraak verplaatsen naar de voorkant van het infraproces) poogt de overheid haar legitimiteit te vergoten, daarbij in eerste in-stantie hogere kosten accepterend, vanuit de hoop dat een dergelijke “diepteinvestering” achteraan het proces versnellend werkt. In de praktijk zal nog moeten blijken hoe de consequenties hiervan zijn, met name qua effect op doorlooptijden en kosten.
De bestuurskundige literatuur levert zelf geen nieuwe oplossingen voor de vragen vanuit dit onder-zoek, stelt er wel randvoorwaarden aan (te weten de genoemde rechtmatigheid en legitimiteit), die maken dat niet alle bedrijfskundige oplossingen toegepast kunnen worden. Bijvoorbeeld arbeidsinten-sieve onderdelen van inspraak of informatieverstrekking kan een overheid niet overslaan.
3. In hoeverre kan Drenthe van (de oplossingen van de) andere provincies leren,
Het beeld van de actuele situatie bij VV en WK in Drenthe blijkt redelijk overeen te stemmen met het gemiddelde landelijke provinciale beeld, zoals blijkt uit de gehouden enquête, uitmondend in de oplos-singenverzameling met letteraanduiding, die volledig op Drenthe van toepassing is.
4. In welke mate is dat vertaalbaar naar het niveau van alle provincies?
Hiervoor geldt hetzelfde als bij vraag 3. Hierbij moet wel geconstateerd worden dat er zich niet echt één landelijk beeld voordoet en dat niet alle knelpunten zich bij alle provincies voordoen. Elke
44
Ane: op de provinciegrens Overijssel-Drenthe bij Coevorden, in de Drentse geschiedenis bekend van een veldslag in 1227. 45
Het compensatiepakket vanuit de Zuiderzeelijn (een bestuursafspraak van begin 2008 tussen het rijk en de noordelijke pro-vincies waaronder Drenthe, met forse rijkssubsidies voor projecten met een grote infrastructuur/bereikbaarheidscomponent, in de orde van € 3 miljard voor het Noorden; in Drenthe PS-besluit van 23/4/2008).
ken provincie kan uit de groslijst de voor haar eigen specifieke problematiek nuttige oplossingen kie-zen.
De overige vragen zijn in principe al beantwoord in hoofdstuk 4 bij de uitkomsten. Kortweg geldt: Subvr a. Hoe zijn de taken-bevoegdheden-verantwoordelijkheden (inclusief het opdrachtgeverschap)
in het onderzochte infra-engineeringsproces bij de verschillende provincies georganiseerd? Bij alle
provincies is er een mandaatstructuur van PS (kaderstelling en budgetrecht) naar GS (uitvoerend bestuur, bestuurlijk opdrachtgever) naar de ambtelijke dienst, waarbij een ambtelijk opdrachtgever annex budgethouder is aangewezen, met een ondermandaat richting projectleider, soms met lagen ertussen. Alleen Drenthe kent de constructie waarbij Hoofd-WK geen budgethouder is in de fasen vanaf de ontwerp- of voorbereidingsfase, zie 5.1.1.a en b.
Subvr b. Hoe ziet de organisatiestructuur van de bouwdelen van de verschillende provinciale “VV’s”
en WK’s” er uit? De organisatiestructuren van alle provincies zijn verschillend, maar overal komt een