In dit hoofdstuk worden theorie en praktijk in afrondende zin kritisch met elkaar geconfronteerd. Het materiaal van de hoofdstukken 2, 4 en 5 leidt tot conclusies, voorstellen tot nader onderzoek en reflec-tie over het onderzoeksproces zelf.
6.1. Conclusies:
Het onderzoek heeft uitgewezen dat er interne verbeteringen mogelijk zijn in het infrastructuurproces, zowel in Drenthe als bij de andere provincies, vooral door van elkaars ervaringen en oplossingen te leren. In het hoofdstuk 7 (Aanbevelingen) zullen de voor Drenthe meest passende oplossingen nog-maals de revue passeren. De onderzochte literatuur ondersteunde het vinden van oplossingen en gaf daarbij richting. Per onderdeel dat in de literatuurverkenning aan de orde kwam trekt de onderzoeker de volgende conclusies:
1. Projectmanagement: De in de literatuur op dit gebied aangedragen suggesties zijn voor de huidige stand van zaken volledig en goed toepasbaar. De praktijkproblemen ontstaan niet vanwege man-kerende theorie, maar juist vanwege het eraan voorbijgaan, meestal bewust, zie het gestelde bij 5.2.d. Omdat provinciale projecten gemiddeld kleiner zijn dan rijksprojecten, zijn ook de proble-men kwantitatief kleiner. Opvallende conclusie is wel, dat een betrekkelijk beperkt aantal over-schrijdings-“incidenten” grote invloed heeft; opvallend in de eerste plaats omdat het om een be-perkt aantal gaat, en ten tweede omdat een deel van de overschrijding vaak zelfs bewust besloten wordt (-in de zin van een bewust besluit om met een te krap budget te starten en van bewuste be-sluiten tot vergroten van de scope van het project zonder doorvertaling in het budget).
2. Projectcontrol: Geconcludeerd wordt dat de doorontwikkeling van de projectcontrol als methode zich op een beslispunt bevindt. De controlliteratuur, de bestuurskundige theorie en het onderzoek bevestigen de nadruk op resultscontrol, ook wel outputcontrol genoemd51, en dat is logisch omdat projecten, als het goed is, eenduidig focussen op resultaat. Tegelijk bespreekt bepaalde controlli-teratuur (Aardema-2007 en Buurma & Jacobs-2007) het soms “doorschieten” van control52. Het zoeken is momenteel naar verbindende control, control primair vanuit de lijn (en niet vanuit de staf) die in een symbiose van rollen (zie figuur 3 in hoofdstuk 2) het gesprek voert over de werke-lijk kritische factoren, die het verschil maken tussen succes en falen van een project. Deze zoge-noemde verbindende control is nog volop in ontwikkeling, nog niet het stadium van het poneren van beweringen ontstegen en nog nauwelijks in de operationele praktijk te vinden, in elk geval niet bij de provincies en Rijkswaterstaat. Hoofdstuk 6.2. doet daarom de aanbeveling tot nader onder-zoek, de provincie Drenthe is al betrokken in een landelijke pilot, die zich nog in de beginfase be-vindt.
3. De Transactiekostentheorie maakt duidelijk dat er een belangrijke soort indirecte kosten is, de kosten gemoeid met het afsluiten van contracten tot uitbesteding van bepaalde onderdfelen van een werkproces of tot aanschaffingen daarin. Deze kosten kunnen dermate omvangrijk worden, dat het aanleiding kan zijn tot anders organiseren van het werk, dus tot het nemen van nieuwe “make or buy”-besluiten. De meeste infrastructuurbeherende overheden zijn momenteel volop be-zig met deze discussie, vooral ten aanzien van de contractvormen. De provincie Drenthe doet daar in de vorm van pilots met geïntegreerde contractvormen aan mee, maar handhaaft voor-alsnog ook de traditionele vorm van ontwerp en voorbereiding door de eigen organisatie. Dat geldt voor het merendeel van de provincies. Rijkswaterstaat is sinds 2005 volledig afgestapt van traditi-oneel aanbesteden.
51
Zie bijvoorbeeld Schuten 2005, blz. 37. 52
Professor Aardema in een lezing voor het MT van Drenthe, september 2007: “control is soms het schieten met een kanon op een mug”, of in Aardema-2007, blz.15: “Het uit angst voor accountants en de advocaat lamleggen van de organisatie met regi-straties en rapportages”.
4. De Agentschapstheorie geeft handvatten om bepaalde interne processen (achteraf!) beter te kun-nen begrijpen, en beschrijft het fenomeen, met name via de term “informatie-asymmetrie, en het eruit resulterende mechanisme van het inbouwen van controles en “coutervailing power”, maar komt voor het infrastructuurproces niet verder dan het advies te investeren in doelcongruentie, vertrouwen en een gezamenlijke cultuur. Het beschreven fenomeen openbaart zich in de vorm van scheiding van ambtelijk opdrachtgever- en budgethouderschap tot en met de realisatiefase bij de provincies alleen in Drenthe (-zo blijkt uit de gehouden enquête-), vandaar dat het voor de hand ligt via pilots te gaan experimenteren van meer gestroomlijnde werkvormen “als was er geen gevoelde informatie-asymmetrie” en die pilots te evalueren.
5. De denkbeelden vanuit de onderzochte bestuurskundige literatuur: Deze maken duidelijk dat een overheid veel kan leren van de bedrijfskunde, zeker in het infrastructuurproces, maar dat het zijn van openbaar bestuur daar toch grenzen in stelt, met name vanwege rechtmatigheid en legitimi-teit, die controles en functiescheidingen impliceren. Buurma & Jacobs-2007 vatten dat helder sa-men53. Het openbaar bestuur zal altijd werkzaamheden moeten blijven uitvoeren, met name op het gebied van verantwoording en het geven van informatie aan burgers, die bedrijven als onren-dabele activiteiten zouden overslaan. Dat vergt capaciteit in de zin van menskkracht (dus forma-tie), en kosten.
6. Knelpunten: In de beschreven knelpunten kunnen verbeteringen gerealiseerd worden. Dat geldt voor alle provincies, het specifieke pakket voor de provincie Drenthe wordt in het volgende hoofd-stuk (hoofdhoofd-stuk 7) toegelicht.
6.2. Suggesties voor nader onderzoek:
Het verrichte onderzoek doet op een aantal punten de suggestie tot nader onderzoek. Deze sugges-ties zijn al in 5.1 en 5.2 aangestipt. Voor de overzichtelijkheid volgt hier een opsomming:
a) Onderzoek naar het eenduidig vastleggen van voortgang in (infra-)projecten: De provincies leggen elk op een eigen wijze de voortgang in projecten vast. Zie oplossing e. De verwachting is dat een-duidigheid van vastlegging zal leiden tot efficiencywinst.
b) Onderzoek naar transparantere vormen van rapportage over voortgang van projecten: Zie 5.2.f. Het gaat hier met name om een transparante vorm van vastleggen van het werkelijke financiële beslag van een project of een programma (op het moment van rapporteren), en om de wijze waarop het “onder mandaat schuiven tussen projecten” overzichtelijk gerapporteerd kan worden, zonder te vervallen in forse spreadsheets. Het laatste hangt samen met het aggregatieniveau waarop het algemeen bestuur het budgetrecht uitoefent. Dit onderzoek zal wellicht deel uitmaken van een breder onderzoek naar transparantere en meer verbindende vormen van control van hele beleidsvelden. De provincie Drenthe neemt in 2008 organisatiebreed deel aan een pilot op dit punt (dus breder dan het infraproces). Hierover zijn nog geen resultaten bekend.
c) Onderzoek naar de schuifmogelijkheid tussen kredieten/budgetten van projecten en de verant-woording/rapportage daarover: Zie oplossing g en 5.2.g. (eerste gedeelte). Het onderzoek moet uitwijzen op welk optimaal aggregatieniveau het bestuur het budgetrecht uitoefent en hoe GS dan wel de ambtelijke dienst daarover op een overzichtelijke manier rapporteert. Dat is lastig omdat het schuiven veelal op laag, gedetailleerd niveau (van boeken) gebeurt.
d) Onderzoek naar de mate waarin provincies financieel kunnen bijdragen in het bereiken van rijks-doelen: zie oplossing 5.2.g (tweede deel). Mede door vertraging in de projectrealisatie hebben de
53
: “Bij de overheid staat het belang van de burgers voorop, wat zich vertaalt in de politieke context waarbinnen de overheid functioneert. Dat heeft consequenties voor de inrichting van planning en control, waarbij belemmeringen ontstaan ten opzichte van het bedrijfsleven. Zoals de lange doorlooptijden die verlopen tussen het opstellen van een begroting (of plan) het vaststel-len, en de daadwerkelijke uitvoering. De betrokkenheid van veel meer partijen en belangrijke autorisatie- en verantwoordingstra-jecten” (Buurma & Jacobs-2007, blz. 163.
provincies relatief veel geld in reserve, onderzoek moet uitwijzen welk deel daarvan beschikbaar is voor rijksprojecten. Dit onderzoek is al tussen het rijk en het IPO afgesproken (2008).
e) Onderzoek naar de borging van kennis en vaardigheid van de uitstromende babyboomers: De generatie van vlak na WO-II is ruim vertegenwoordigd, deze “stroomt“ binnenkort uit. Zie 5.2h. Het borgen van de dan uitstromende kennis en vaardigheid is nodig, waarschijnlijk via een vorm van kennismanagement. Hoe dat precies moet gebeuren is nog onduidelijk, en is momenteel onder-werp van onderzoek.
f) Onderzoek naar het toepassen van standaardprofielen bij wegreconstructies: Dit onderzoek loopt in de provincie Noord Holland en wordt afgewacht.
6.3. Reflectie over het onderzoek:
In dit deelhoofdstuk wordt aandacht besteed aan relevantie, validiteit en betrouwbaarheid, de ontvan-gen feedback, en wordt kort teruggeblikt op het proces.
Relevantie: Met relevantie is bedoeld of het rapport aansluit bij de behoefte, wat het in praktische zin oplevert, wat de opdrachtgever ermee kan in het kader van het onderzochte probleem (noot 45). De relevantie blijkt in aanvang uit het feit dat de directeur-secretaris (DS) van de provincie Drenthe op wil treden als opdrachtgever, en dat de DS en zowel de vorige als huidige portefeuillehouders van begin af aan hebben meegedacht en meegewerkt via interviews. De vorige gedeputeerde heeft zelfs om een exemplaar van het uiteindelijke rapport verzocht.
De organisatie heeft belang bij de uitkomsten van het onderzoek, namelijk in de zin van mogelijke versnelling van het infrastructuurproces in de zin van de doorlooptijden, en in de zin van het vermijden van risico’s van bijvoorbeeld tussentijds en achteraf blijkende kostenoverschrijdingen. Tenslotte heeft de organisatie belang bij eventuele efficiencywinst vanwege de schaarste aan formatie/menskracht. Wat geldt voor de DS en de bestuurders, geldt evenzo voor de onderzoeker als manager in het infra-proces en voor zijn collega bij afdeling WK.
Het opgeleverde product geeft naar het inzicht van de onderzoeker in de praktijk mogelijkheden tot verbetering van de performance van het infraproces en tot oplossing van knelpunten, ook voor de andere provincies, deels overigens via vervolgonderzoeker. Het volgende hoofdstuk geeft voor Dren-the een korte samenvatting van deze tien volgens de onderzoeker toepasbare oplossingsrichtingen en vijf mogelijke vervolgonderzoeken. Dit hoofdstuk 7 is al uitgereikt aan de opdrachtgever, die er nog niet op heeft kunne reageren.
Validiteit: Met validiteit of geldigheid wordt een soort brede deugdelijkheid bedoeld 54, of het onder-zoeksresultaat werkelijk de oplossing voor het geconstateerde probleem (-voor de geconstateerde knelpunten-) is, en wat het geldigheidsbereik ervan is.
Uit de gebruikte literatuur is gebleken dat het infra-engineeringsproces zich leent voor bedrijfskundige (logistieke, controltechnische en economische) analyse. De uitkomsten gelden echter alleen voor het infrastructuurproces, voor de provincies als opdrachtgevers van bouw en reconstructie van wegen en vaarwegen, een beperkt geldigheidsbereik dus. De onderzoeker schat de deugdelijkheid van de con-clusies positief in, ze zijn ingegeven vanuit wetenschappelijke literatuur en vanuit praktijkprocessen, waar de oplossingen zich bij de aandragende professionals bewezen hebben.
Hier staat tegenover dat wetenschappelijke deugdelijkheid ook te maken heeft met controleerbaar-heid. Deels is het resultaat van dit rapport gebaseerd op de praktijkervaring van de onderzoeker. Dat deel is lastig te controleren.
54
Betrouwbaarheid: Een onderzoek is betrouwbaar als het reproduceerbaar is door een andere onder-zoeker, en voldoende nauwkeurig, waarbij reproduceerbaarheid vergt dat er bij de herhaling niets in het onderzoeksobject veranderd is.
Er zijn twee kanttekeningen te plaatsen bij de reproduceerbaarheid. Naar de eerste is al verwezen bij de validiteit, de eigen ervaring van de onderzoeker zal waarschijnlijk niet aanwezig zijn bij een andere onderzoeker, bij herhaling. Daar staat tegenover dat de onderzoeker tijdens het proces gefeedbacked is, ook door wetenschappelijk opgeleide professionals in hetzelfde proces en collega’s van andere provincies, die herhaaldelijk het “herkenbaar” uitgesproken hebben. Bovendien kan een andere on-derzoeker het onderzoek wel overdoen, maar hij moet T. Woestenburg dan wel interviewen. Ten tweede zal duidelijk zijn dat bij herhaling van het onderzoek de provincies zich doorontwikkeld zullen hebben, soms zelfs bezig zijn met een reorganisatie. De ervaring met dit onderzoek is, dat die ontwikkeling redelijk snel verloopt. Over de periode februari 2007-mei 2008 moesten verschillende tekstdelen al herzien worden!
Voor wat betreft de nauwkeurigheid, moet vastgesteld worden dat de methodologie hier grenzen stelt. Ten eerste omdat er maar een beperkt aantal “metingen” kan plaatshebben, er zijn immers maar 12 provincies. Daar staat tegenover dat gegevens zijn aangeleverd door collega-managers van andere provincies, met gemiddeld veel relevante ervaring vanuit een lange staat van dienst.
Ten tweede heeft de gekozen methode gevolgen voor de nauwkeurigheid van de uitkomsten. Het werken met vragenlijsten waarop “zwart op wit” geantwoord moet worden, legt beperkingen op. Bij-voorbeeld bij de vraag over de principaal-agent relatie kan voor de ondervraagde een soort loyaliteits-vraagstuk opwerken, want dit is gevoelige materie over de eigen bestuurder. “Face to
face”-doorvragen van collega-manager had waarschijnlijk iets meer informatie opgeleverd. Ook het feit dat de collega-managers op een na geen bedrijfskundigen zijn, en dus termen als “controlmix”, “transac-tiekosten” en “agentschapstheorie” geen eigen jargon zijn, legt beperkingen op. Het onderzoeksin-strument zal op die punten de uitkomst dus beïvloed hebben. Daar staat wel tegenover dat dat maar een beperkt deel van het onderzoek betreft, en dat er tussen de 12 provinciale managers infrabouw een redelijke vertrouwenbasis bestaat. Der zijn dus grenzen aan de betrouwbaarheid van de conclu-sies, maar de veronderstelde bruikbaarheid in de praktijk plaatst dat weer in een positieve zetting. Feedback: De onderzoeker had een groepje waardevolle “feedbackers” ter beschikking, bestaande uit ten eerste de afstudeerbegeleider. Drie Drentse collega’s werkzaam in het onderzochte proces (waar-van twee recent afgestudeerd aan de RuG, en een daar nog bezig met een wetenschappelijke studie) en twee collega-MSc-BA’ers uit dezelfde leergang, hebben over het rapport in wording en het eraan voorafgaande onderzoeksvoorstel waardevolle feedback gegeven, via verschillende concepten uit-mondend in het eindrapport.
Een terugblik op het proces: Voor de afstudeerder was dit het eerste grote bedrijfskundige onderzoek. Systematische aanpak bleek, ondanks de ervaringen met de kleinere onderzoeken van de mastervak-ken Business-development en Operations- & supply-chainmanagement in 2006 (ook in de eigen or-ganisatie), geen sinecure. De begin 2007 gestarte reorganisatie van het onderzoeksobject, waarbij de onderzoeker van functie veranderde (overigens wel binnen het onderzochte proces) vergde veel energie en extra tijd (ook extra inwerktijd in de nieuwe functie). Bovendien raakten vanwege het hoge reorganisatietempo bepaalde al geschreven teksten verouderd, wat herschrijven noodzakelijk maakte. Hierbij speelde ook de moeite om het onderzoeksvoorstel goedgekeurd te krijgen, ondanks de positie-ve steun van de begeleider, een rol, dit positie-vergde twee extra maanden.
Bij het goedkeuren van onderzoeksvoorstel in juni 2007, was de planning eind 2007 gereed te zijn. Door alle genoemde gebeurtenissen werd dat juni 2008. De eerste 60 studiepunten (EC’s55) vergden
55
24 maanden (april 2005-april 2007), een tempo van 2,5 EC per maand. Tijdens de afstudeerfase (20 EC’s “waard”) liep dat terug naar 1,33 EC/mnd.
Bevredigend is wel, dat er naar de mening van de onderzoeker een voor de eigen organisatie nuttig product is opgeleverd.