In dit afstudeerrapport “Hebben we onze infrastructurele bestemming voldoende vlot bereikt” zijn op basis van literatuuronderzoek en fieldstudy de mogelijkheid tot verbetering van de gesignaleerde, hieronder vermelde knelpunten in het infrastructuurproces van de provincie Drenthe geschetst. 7.1. De provincie Drenthe en haar infrastructuurtaak: De provincie Drenthe is een van de twaalf pro-vincies, en met 485.000 inwoners op 2652 km2 oppervlak een van de kleinste provincies. Ook qua organisatie is Drenthe klein, de formatie van ca. 550 fte’s is 4,6% van de totale formatie van de geza-menlijke provincies (12.000 fte’s). De provincies verrichten als middenbestuur in de Nederlandse overheid verschillende taken in het provinciaal gebied. Het middenbestuur is in Nederland bescheiden van omvang, genoemde 12.000 fte’s zijn 1,5% van de 797.000 ambtelijke fte’s van de totale Neder-landse overheid.
De zorg voor de provinciale wegen en vaarwegen (-de provinciale infrastructuur, of “infra”-) is echter een belangrijke en omvangrijke provinciale taak. In Drenthe omvat de infrataak ongeveer 20% van de totale provinciale begroting van ca. € 200 miljoen per jaar.
De ambtelijke organisatie van de provincie Drenthe, ook wel “het concern” genoemd, is georganiseerd in één dienst, waarin zes afdelingen en drie eenheden. De infrataak wordt in Drenthe verzorgd door de afdeling Wegen en Kanalen (WK) in samenwerking met het team Verkeer en Vervoer van de afde-ling Ruimtelijke ontwikkeafde-ling (Ro). WK verzorgt het beheer en onderhoud, alsmede de zogenoemde “engineeringsfunctie”, dat wil zeggen het voorbereiden en tijdens de uitvoering begeleiden van recon-structies en nieuwbouw. De programmering en het vervullen van de opdrachtgevers- en budgethou-dersfunctie van die reconstructies en nieuwbouw worden uitgevoerd door VV. Het infrabeheer was tot 2008 de enige provinciale taak waarbij contractmanagement werd toegepast. Sindsdien is het werken met managementcontracten onderwerp van discussie geworden. Contractmanagement is een werk-wijze binnen het openbaar bestuur, waarbij een organisatieonderdeel op afstand bestuurd wordt en waarbij de sturingsrelatie vorm gegeven wordt via een “contract”, eigenlijk via een document dat de vorm heeft van een contract, tussen twee niet onafhankelijke “partijen”. Het is juridisch bezien een vorm van mandaat.
7.2. Knelpunten: In het infra-engineeringsproces doen zich in Drenthe knelpunten voor. Voor zover die concern-intern zijn, zijn die het onderwerp van dit onderzoek tot verbetering. Die knelpunten zijn: 1. De doorlooptijden van de infraprojecten vallen tegen.Dat leidt tot late tijdstippen van activeren. 2. De werkelijke investeringen in de infrastructuur lopen fors achter op de geplande. Dat leidt tot
politieke spanning en totberichten in de media over te grote hoeveelheden “nutteloos vastliggende gelden” (in reserves).
3. Facturen zijn in het infrastructuurproces relatief lang onderweg (langer dan in het beheer) en wor-den daardoor later uitbetaald, terwijl de provincie een betrouwbare debiteur wil zijn.
4. De bestuurder (VV en WK in portefeuille) heeft wel eens “kritiek” op de flexibiliteit van de project-organisatie(s) van WK.
5. Er ontstaat soms verwarring over het budget van een infraproject en over bijstellingen ervan. 6. In de werkrelatie bestuurder/portefeuillehouder-concerndirecteur-VV-WK is sprake van
“coutervai-ling powers”; hierbij zijn elementen van informatie-asymmetrie en agentschapstheorie-achtige problemen te herkennen. Daar hangt echter wel een (formatief) “prijskaartje” aan, zie ook punt 7. 7. Door de niet-optimale informatievoorziening ontstaan schaduwsystemen, wat leidt soms tot
inter-pretatieverschillen en tijdverlies. Daarnaast zijn de adviezen van “de staf” over het primaire proces niet effectief en niet efficiënt. Dit is deels geen control-, maar een organisatieprobleem waarvoor inmiddels een reorganisatie gestart is.
8. Het politiek bestuurlijk klimaat is zeer ambitieus (zie collegeprogramma 2007-2011), maar de for-matie is krap, ook op plekken in het infraproces. Daarbij geldt als randvoorwaarde dat de vaste formatie niet mag worden uitgebreid, het zogenoemde politieke uitgangspunt.
7.3. De onderzoeksvraagstelling: Deze bestaat uit verschillende onderdelen en luidt: Hoe kunnen de
knelpunten in het Drentse infra-engineerings-proces aangepakt worden, in hoeverre is de onderzochte theorie daarbij waardevol, in hoeverre kan Drenthe van (de oplossingen van de) andere provincies leren, en als dat het geval blijkt, in welke mate is dat vertaalbaar naar de andere provincies?
Methodologie: Dit onderzoek is opgezet als praktijkonderzoek, zijnde een combinatie van een theore-tische literatuurstudie en een “fieldstudy” met de organisatie van het Drentse infrastructuurproces als case, met parallel daaraan een toetsing in hoeverre het eventueel toepassen van contractmanage-ment bijdraagt in oplossing van de knelpunten, of juist nieuwe problemen veroorzaakt. Er is gewerkt met een vragenlijst naar alle provincies, aangevuld met enkele interviews met collega-inframanagers en enkele Drentse bestuurders.
7.4. Literatuurverkenning: Er is gebruik gemaakt van literatuur op het gebied van Projectmatig Werken (PMW), Management-control van infraprojecten (-“Infracontrol”-), de Neo-Institutionele Economie (met name de Transactiekosten en Agentschapstheorie) en theorieën en filosofieën uit de Bestuurskunde. De bevindingen vanuit de gebruikte literatuur gaven een onderbouwing van de praktijk en droegen zelf ook oplossingen aan.
7.5. Oplossingen: Op grond van het onderzoek is geconcludeerde tot de volgende hieronder kort aan-geduide oplossingen voor de knelpunten. Hierbij is, voor de lezer die meer informatie wenst, tussen haakjes de letter van de overeenkomstige oplossing uit hoofdstuk 5.1 toegevoegd, die daar uitgebrei-der is beschreven:
1. Beleg het ambtelijk opdrachtgeverschap en het budgethouderschap eenduidig, en zo dicht moge-lijk bij de uitvoering in de organisatie, en voorkom verstrengeling van budgethouders, waardoor veel controlehandelingen zouden ontstaan (a, b).
2. Leg de “scope” van het werk, inclusief het totale budget (inclusief inflatiecorrectie) simpel maar eenduidig vast als een soort overeenkomst tussen opdrachtgever en -nemer en communiceer met alle actoren over wijzigingen; beëindig genoemde overeenkomst ook echt via een vorm van dé-charge (d, k, l, n), bijvoorbeeld in de vorm van een te ondertekenen evaluatie.
3. Doe nader onderzoek naar het “codificeren” van “tools” voor simpele en eenduidige vastlegging van de voortgang, voorkom het herhaaldelijk moeten “inladen” van al beschikbare informatie in het controlsysteem. Deels betreft dit eenduidig vastleggen van de financiële voortgang/het financieel beslag en vooral het bespreken van de echte risicopunten met name met de portefeuillehouder en de “directeur” (e, f, s, t, u).
4. Creëer een simpele en transparante manier van (mogen) “schuiven” tussen budgetten van projec-ten, bij mee- en tegenvallers, met name in geval het ene project vertraagt en het andere juist in voortgang meevallers laat zien (g). Hierbij is het “Overijsselse model” (-de werkwijze van Overijs-sel met programmamanagement en een snelle/efficiënte werkwijze bij finaciële mee- en tegenval-lers) een goede mogelijkheid.
5. Beëeindig het infraproject zo snel mogelijk en activeer (voor zover van toepassing) zo snel moge-lijk, koop desnoods nog niet af te sluiten kleinere posten af via een stelpost (o).
6. Creëer doelcongruentie, vertrouwen en een gemeenschappelijke cultuur tussen de verschillende interne actoren, en voer pilots uit waarin gewerkt wordt met een minimum aan “countervailing po-wers” en control en evalueer die (c, v).
7. Investeer in de deskundigheid van de jonge generatie projectmedewerkers, in proces- en project-managementvaardigheden, maar ook op het gebied van nieuwe/geïntegreerde contractvormen, vanwege de op handen zijnde uitstroom van de “babyboomers”, (h, i, j). Gebruik daarbij ook de bij oplossingspunt 2 genoemde evaluatie. Ook ervaring opdeon met nieuwe contractvormen kan via pilots (s).
8. Leg de voor het project benodigde menskracht vanuit andere organieke eenheden zorgvuldig vast, liefst in de vorm van schriftelijke “overeenkomsten” tussen de inhurende “afdeling” en de le-verende (m).
9. Raadpleeg onafhankelijke deskundigen, ook voor second-opinions, en betaal ze voor hun advies (p). Voorkom dat de deskundige belang heeft of krijgt bij een bepaalde adviesrichting.
10. Besteed zorg aan de samenstelling van teams (bijvoorbeeld via een teamrollentest). Beleg de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden eenduidig, met name die van de projectleider. Communiceer die met de teamleden, zonodig in samenwerking tussen de opdrachtgever en de projectleider (q, r).
Deze lijst oplossingen geldt voor de provincie Drenthe. De verschillen tussen de provincies zijn niet groot, alle provincies kunnen de voor hen meest relevante oplossing toe gaan passen.
Uit het onderzoek is ook gebleken, dat:
• Het toepassen van contractmanagement (CM) in het infrastructuurproces geen goede oplossing biedt. Het infraproces is erg dynamisch, daarbij past juist nauwere betrokkenheid van de porte-feuillehouder, niet op afstand. Het werken met contracten zou bovendien leiden tot frequente noodzaak van contractaanpassing, dus tot bureaucratie, en tot afname van de gewenste flexibili-teit.
• Voor WK Drenthe blijkt geen noodzaak tot vergroten van de eigen interne flexibiliteit.
• Het toepassen van Bedrijfskundige theorieën geeft mogelijkheden tot verbeteren van de “perfor-mance” in het infrastructuurproces, maar daarbij stelt het zijn van overheid grenzen vanuit de Be-stuurkundige theorie, maar met name van de bestuurspraktijk (-de beginselen van behoorlijk be-stuur-) en het bestuursrecht.
Het onderzoek geeft een aantal aanbevelingen voor nader onderzoek:
a. Onderzoek naar het eenduidig vastleggen van voortgang in (infra-)projecten (gebruik makend van de verschillende systemen die diverse provincies al hebben).
b. Onderzoek naar transparantere vormen van control en rapportage over voortgang van projecten, vanuit de lijn, die zich ook “eigenaar” van de rapportage moet voelen. In Drenthe is een dergelijk onderzoek in 2007 gestart in samenwerking met professor Aardema van de OU, hierbij is de term “verbindende control” geformuleerd. Resultaten zijn er nog niet.
c. Onderzoek naar de schuifmogelijkheid tussen kredieten/budgetten van projecten en de verant-woording/rapportage daarover;
d. Onderzoek naar de mate waarin provincies financieel kunnen bijdragen in het bereiken van rijks-doelen; het ministerie van BIZA en het IPO zijn een dergelijk onderzoek in 2008 begonnen in het kader van het te sluiten Bestuursakkoord 2008.
e. Onderzoek naar de borging van kennis en vaardigheid van de uitstromende babyboomers. Ge-bruik hiervoor theorieën vanuit het Kennismanagement.
f. Onderzoek naar het toepassen van standaardprofielen bij wegreconstructies: Dit onderzoek loopt in de provincie Noord Holland en wordt afgewacht.
Summary:
The province of Drenthe is the second “layer” of the three layer system of Dutch government, and is amongst others responsible for road and channel maintenance and improvement. Drenthe has great ambitions in realizing improvement-measures on its roads. But there are several problems in the proc-ess of this kind of infrastructural projects. The problems are:
• The duration of the projects are relatively long;
• The real investments in the infrastructure are lower than the planning, the financial process takes much time;
• The provincial minister of infrastructure is critical towards the flexibility of his department; • Sometimes there are different views over the budget for an infrastructure-project;
• There is a control-problem, in the form of non-official “shadow’-control-systems in the project-organizations.
This investigation-report describes the research to improve this process in controltechnical and logis-tic sense.
This research consisted of a field survey among the Dutch provinces via a questionnaire and inter-views, and a literature-investigation. This report is part of the master of science in business-development-traject at the university of Groningen (2005-2008), but is also written in order to fiend improvements for the infrastructural processes in Drenthe, where the student/investigated is employed as a civil servant.
The following solutions are proposed:
1. Be sure that there is only one person in charge with the commission of the infrastructural project; 2. Define the scope of the project before starting in a project-contract, and in it the budget; be sure
that the budget is inflation-proof; evaluate the project after completion and report that to the or-ganization;
3. Design a simple project-control-system, in which all the information needs only once to be im-ported;
4. Make it possible that windfall andcome down of different projects may compensate each other and design the system to account for that;
5. Finish projects as soon as possible, by making financial arrangements for the remaining (small) financial budgetparts;
6. Invest culturally in growing trust between the commissioner/principal and the agent that engi-neeres the projects; execute pilots with simple control-systems and few countervailing powers; 7. Invest in the competencies of the younger generation of project-engineers by using the experience
of the “baby-boomers”;
8. Contract the necessary manpower of other departments in a type of (internal) contracts; 9. When external expertise is needed, be sure to contract that and be sure that the expert is
inde-pendent;
10. Make sure that project-teams consist of the right people in teamroles, and define and communi-cate the tasks, powers and responsibilities of the team-members explicitly.
BIJLAGE 1: LITERATUUROPGAVE:
1. Aardema-2007: H. Aardema, Control voor leiders-Wat doet ú aan ‘het systeem?, Elsevier Over-heid/Reed Business bv., in samenwerking met Bestuur & Management Consultants, BMC-advies, verandermanagement & coaching, ISBN 978-90-352-4080-3.
2. Ter Bogt-1998: H.J. ter Bogt, Neo-institutionele economie, management control en
verzelfstandi-ging van overheidsorganisaties-overweverzelfstandi-gingen over verzelfstandiverzelfstandi-ging en effecten op efficiëntie en financieel-economische sturing, proefschrift RuG, verdedigd 29/1/1998, Labyrint-Publication,
Ca-pelle a/d IJssel,1997; ISBN 90-72591-48-8 (Winkelakkers).
3. Ter Bogt-2006a: H.J. ter Bogt, Nadere informatie en enkele richtlijnen voor het afstudeerwerkstuk
in het MScBA-traject traject Organizational & Management Control, Rijksuniversiteit Groningen,
sept. 2006.
4. Ter Bogt-2006b: H.J. ter Bogt, “New Public Management and management changes in Dutch local government: some recent experiences and future topics”, SOM Research Report no. 06D04, Research School SOM, RuGroningen, 2006.
5. Ter Bogt-2008: “Recent and future management changes in local government: continuing focus on rationality and efficiency?”, Financial Accountability & Management, Febr. 2008, Blackwell Pub-lishing Ltd.
6. Ter Bogt & Van Helden-2000: H.J. ter Bogt & G. J. van Helden, “Accounting change in Dutch government: Exploring the gap between expectations and realizations”, Management Accounting
Research, 2000, nr. 11, pag. 263-279, Academic Press, 2000.
7. Bordewijk-2005: Paul Bordewijk, “Wat komt er na NPM (New Public Management)?”,
Over-heidsmanagement, 25 juni 2005.
8. Bouma-Van Helden & Ter Bogt-2001:J.L Bouma., G.J. van Helden & H.J. ter Bogt, “Inleiding in
de management accounting – theorie, technieken en praktische toepassingen in organisaties”;
Groningen: Rijksuniversiteit Groningen, Faculteit der Economische Wetenschappen, 2e druk, 2001, cursusdocument in de Flexibele leergang Toegepaste Bedrijfskunde 2003-2005 van AOG (Winkelakkers).
9. Bovens e.a.-1996: M.A.P. Bovens, P ’t Hart, A.B. Ringeling, U. Rosenthal & M.J.W. van Twist,
Openbaar Bestuur: Beleid, Organisatie en Politiek, Samson HD-Tjeenk Willink, Alphen a/d/ Rijn,
1996, ISBN 90-6092-375-8.
10. Buurma-1996: H.Buurma, Overheidsmarketing, Lemma BV., Culemborg/Utrecht, 1996, ISBN 90-5189-046-X.
11. Buurma-2000: H. Buurma, Maatschappelijke marketing van overheidsbeleid, proefschrift Eras-mus-universiteit, verdedigd 21 september 2000, uitgev. Lemma, ISBN 90-5189-701-4.
12. Buurma & Jacobs-2007: H. Buurma en C.W.J.M. Jacobs, Integraal management, Inspirerend
leiderschap in de publieke sector, uitgeverij Lemma, 3e druk, augustus 2007, ISBN
978-90-5931-491-7.
13. Burnaby-Lautier-2006: E. Burnaby Lautier, 100 Gouden regels voor projectmanagement, Aca-demic Service-Sdu-uitgevers b.v., Den Haag, 2006, ISBN 90-5261-577-2.
14. Chenhall-2002: R.H. Chenhall (Department of Accounting and Finance, Monash University, Clay-ton, Australia), Management control systems design within its organizational context: findings from
contingency-based research and directions for the future, Pergamon-Elsevier Science Ltd, 2002.
15. Cross-2005: N. Cross, Engineering Design Methods, strategy for Product Design, 3rd edition, John Wiley & Sons, Ltd, Chichester, 2005; ISBN 13:978-0-471-87.250-4.
16. CROW-2005: Standaard RAW Bepalingen 2005, Besteksregelgeving, 6e editie, CROW, Ede, 2005, ISBN 90-6628-443-9. De UAV is hier onderdeel van.
17. Daft-2001: R.L. Daft, Organization Theory and Design, 7th Edition, Vanderbilt University, South-Western College Publishing, 2001, ISBN-0-324-02100-3.
18. Dotulong-2006: J. Dotulong, Doelgericht aanbesteden, Adviezen en Tips, uitgave van de Vereni-ging Stadswerk Nederland, verschenen in het kader van het jaarcongres “Beter
Aanbeste-den,”Amsterdam, 16 november 2006, daarvan blz. 22-25 (interview over Drentse ervaringen met geïntegreerd aanbesteden).
19. Duffhües-2002:, P.J.W. Duffhues, Ondernemingsfinanciering en vermogensmarkten, Stenfert Kroese, Groningen, 2002; ISBN 90-207-3079-7.
20. Eisenhardt-1989: K.M. Eisenhardt, Stanford University, “Agency Theory: An Assessment and Review”, Academy of Management Review. Vol. 14. No.1, 1989, p. 57 – 74.
21. Groot & Van Helden-1998: T.L.C.M. Groot & G.J. van Helden, (Voorwoord tot) Financieel
mana-gement van non-profi-organisaties, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1999, ISBN 0130318-8 /
90-9011951-5.
22. Hazeu-2007: C. A. Hazeu (hoofddocent Erasmus Universiteit Rotterdam en
senior-wetenschappelijk medewerker Raad voor het Regeringsbeleid), Institutionele economie- Een
op-tiek op organisatie- en sturingsvraagstukken, Delft, april 2007, uitgeverij Coutinho, 2e druk,
Bus-sum, ISBN 978-90-469-0064-2.
23. Van Helden-1992: G.J. van Helden, “Contractmanagement bij lagere overheden - de noodzaak van maatwerk”, Management Accountancy Berichten, mei1992.
24. Van Helden-1996: G.J. van Helden, “BBI in de praktijk, een vergelijkend onderzoek naar de plan-ning en control bij acht middelgrote gemeenten”, Management Accountancy Berichten, blz. 1-13, 1996.
25. Van Helden-1998: G. J. van Helden, “A review of the policy and management instruments for municipalities in the Netherlands”, Financial Accountability & Management, nr. 14, mei 1998, blz. 85-103, Blackwell Publishers Ltd.
26. Van Helden & Jansen-2003: G.J. van Helden & E.P. Jansen, New public management in Dutch
local government, Local Government studies 29, nr. 2, zomer 2003, blz. 68-88.
27. Hood-1991: C.Hood (Professor of Public administration and policy, University of London/London school of Economics and Political Science, UK), “A public management for all seasons?”, Public
Administration, Vol. 69, pag. 3-19, voorjaar 1991.
28. Hood-1995: C. Hood, “The new public management” in the 1980s: Variations on a theme”,
Per-gamon, Accounting, Organization and Society, Vol. 20, pp 93-109, 1995, Elsevier Science Ltd.