In dit hoofdstuk wordt in de structuur van de vragenlijst (zie bijlage 4A) beschreven wat de uitkomsten zijn van de antwoorden van de verschillende provincies, per gestelde vraag. De onderzoeksvragen worden in hoofdstuk 5 beantwoord en in verband gebracht met de literatuur.
4.1. Organisatiestructuren: Alle provincies kennen een verschillende organisatiestructuur, maar voor het infrastructuurproces zijn de verschillen relatief gering. Bij elke provincie is een eenheid VV te onderscheiden, in alle gevallen ook “VV” genoemd. Naast VV zijn een infrastructuurbeheer en een -bouweenheid te onderscheiden. De verschillende bouweenheden van de twaalf provincies zijn met hun naam vermeld in bijlage 7.
De provincie Zuid Holland (ZH) heeft de eigen ingenieursbureaufunctie “ge-outsourced” en komt in de vragen na 4.2 niet voor.
4.2. Taken, Bevoegdheden en Verantwoordelijkheden: In alle gevallen ligt het budgetrecht voor de te maken werken bij provinciale staten, die gedeputeerde staten gemandateerd hebben te beslis-sen over jaarprogramma’s en concrete projecten, behalve bij heel grote projecten van tientallen mil-joenen euro’s (vergelijk de grote projecten in Gelderland en Limburg). Alle provincies hebben de “een-heid” 41 Verkeer en Vervoer (VV) ambtelijk verantwoordelijk gemaakt voor initiatief- en definitie van het projectmatig te maken werk, meestal als onderdeel van een programma (het wettelijk voorgeschreven Provinciaal Verkeer en Vervoersplan (PVVP) of een uitvoeringsplan daaronder). In alle provincies gaat vervolgens het ambtelijk budgethouderschap over naar “de bouweenheid”. De provincie Drenthe is hier uitzondering, want in Drenthe blijft VV budgethouder. Hierdoor bestaat in Drenthe de noodzaak dat op de betaalopdracht van sommige facturen vijf parafen nodig zijn: medewerker projectteam van WK, projectleider van WK, beleidsmedewerker van VV, manager van VV en medewerker “Centrale Financiën” (“CF”). Overigens kent ook Groningen op dit punt een administratieve organisatie die vier parafen vergt (toezichthouder-projectleider (als subbudgethouder)-controlfunctionaris van de afdeling-functionaris CF. Geen enkele andere provincie dan Gelderland en Groningen leggen het (sub-)budgethouderschap neer bij een projectleider of projectteamlid (-Gelderland ook niet bij een externe projectleider-), maar bij een bureauhoofd of teamleider. Daarnaast zijn er provincies die voor grotere bedragen ook het bureauhoofd geen mandaat geven.
In de provincie Overijssel is de taakverdeling tussen VV en WK anders dan in de andere provincies. De eenheid RWB, waarin het team VV, is verantwoordelijk voor de beleidsvorming (met name via het PVVP) en de programmering van projecten (vergelijk de TG-“initatieffase” ). De verkenningsfase (ver-gelijk de definitiefase), de planstudiefase (ver(ver-gelijk de ontwerp- plus de voorbereidingsfase), uitmon-dend in het document dat de start van de realisatiefase markeert, (en natuurlijk ook de realisatiefase zelf) zijn hier ondergebracht bij WK. Overijssel hanteert een aangepaste vorm van de TG-fasering, met andere namen: 0. Programmerings-; 1. Verkennings-; 2. Planstudie-; 3. Uitwerkings- en 4. Uitvoe-ringsfase. Vergelijk de TG-fasen 1 tot en met 5 (Ov-fase 1 is TG-fase 2, etc.), gevolg door de over-gang in beheer.
Door sommige provincies is ook ingegaan op de projectfasering, zoals Overijssel hierboven. De ant-woorden sluiten grofweg aan op hoofdstuk 2.1., maar ant-woorden hieronder volledigheidshalve opgeno-men, ter vergelijking met de TG-1991 fasering uit hoofdstuk 2.
Fryslân/Friesland noemt de initiatieffase van TG de “projectstartupfase”; na deze fase vindt de over-dracht van VV naar afd. Nieuwe Werken plaats, via een ondertekend overover-drachtsdocument. Friesland splitst de Ontwerpfase op in een deelfase die een Plan van Aanpak (PvA) oplevert, een die het
41
lopig Ontwerp (VO; indien nodig) oplevert, en een die het Definitief Ontwerp (DO) oplevert. Fryslân onderscheidt een afzonderlijke Evaluatiefase (resulterend in een door GS vast te stellen evaluatierap-port), los van de “Gebruiksfase” (=Beheer).
Zuid-Holland: ZH kent dezelfde fasering en naamgeving van de fasen, maar geeft explicieter de “pro-ducten” per fase aan, zie hieronder:
1. de Verkenning: probleemanalyse, inventarisatie van de oplossingsmogelijkheden, vaststellen MER-plicht42;
2. de Planstudie: startnotitie MER, MER-studie, voorkeursoplossing/tracé, schetsontwerp, ruimtelijk ontwerp, bestuursovereenkomst;
3. Inventarisatie en onderzoek: technisch/milieuhygiënisch/juridisch/landmeetkundig, en het Ont-werp: het Programma van Eisen (in afwijking van TG verschoven naar fase 3!), het Voorlopig Ontwerp (VO) en de Definitief Ontwerp (DO);
4. het Contract: bestek, overeenkomst, aanbesteding, gunning, en de Conditionering: grondverwer-ving, vergunningen, kabels en leidigen, verdere detaillering van plannen;
5. het gebouwde Object: infrastructuur, opleveringsdocumenten, beheersdossier, eindafrekening, en de Realisatie: begeleiden uitvoering, toetsing en kwaliteitsborging, directie en toezicht, communi-catie.
Fasering Drenthe: Deze is opgenomen in 1.3 en bijlage 3C.
4.3. Planning & Control van de infraprojecten: Verschillende provincies hebben bij de beantwoor-ding van de vraag over planning & control van infraprojecten ook aangegeven hoe de projecten ge-programmeerd of geïnitieerd worden (zie aanhangsel 1). Dat is voor dit onderzoek niet relevant, om-dat om-dat betrekking heeft op alleen de fasen na de definitiefase.
Alle provincies werken met een TG-1991-achtige projectplanningsmethode (zie hoofdstuk 3.1 en 4.2), door de projectleider neergelegd in een projectplan. Ongeveer maandelijks zit de projectleider tijdens de uitvoeringsfase een bouwvergadering op het werk voor, waarin de operationele problemen zo goed mogelijk worden opgelost. Regelmatig (met een cyclus tussen en zes weken en een kwartaal) vindt overleg plaats tussen de projectleider(s) en het “afdelingshoofd” en vervolgens van de laatste met de directeur of bestuurder, in alle gevallen met als doel zo dicht mogelijk bij het geplande resultaat te komen. De verschillende provincies lijken hierin erg op elkaar. Opvallend is dat de planning & control van de infraprojecten in alle provincies ondersteund wordt via eigen (zelf in de lijn ontwikkelde) spreadsheets, verschillende provincies werken aan kwaliteitsverbetering vanwege optredende afwij-kingen tussen planning en realisatie.
4.4. Management-controlsysteem en Controlmix: Alle provincies baseren hun control op het cen-trale financiële (CF-)systeem (financieel gedreven, vooral vanwege de verantwoording aan het be-stuur) en op de onder 5.3 vermelde voortgangsbewaking: results-control dus. Een collega van provin-cie Groningen onderkende (mondeling) de belangrijke functie van cultural- en personnel-control. Met name projectleiding en processturing zijn competenties, waar al bij de werving en selectie op gelet moet worden. Groningen is ook bezig met een nieuw financieel-managementinformatie-systeem. De provincie Fryslân gaf aan dat het louter met de kwaliteiten van de projectleider heeft uit te staan of een project op tijd klaar is en binnen het budget blijft. Ook Limburg gaf bij diezelfde vraag het antwoord dat knelpunten in het infraproces kunnen worden opgelost door verbetering van de professionaliteit van medewerkers, met name via competentiemanagement, waarbij soms “afscheid nemen” een optie is. Het betreft hier dus twee provincies met niet als zodanig benoemde aandacht voor personnel-control. Het denken in termen van een controlmix en het gebruiken van die term blijkt nog niet echt inge-burgerd bij de provinciale managers infrabouw.
42
MER: Milieu-Effect-Rapportage. De wet MER geeft criteria, waarboven projecten MER-plichtig zijn. Nieuwe werken zijn dat bijna altijd (tenzij een nieuw werk al in een bestemmingsplan was opgenomen voor de MER-plicht ontstond).
4.5. Herkenning van de in de vragenlijst opgesomdeDrentse probleemschets: Deze zijn:
1) Tegenvallende project-doorlooptijden: Drenthe, Flevoland, Friesland, (-“in de oude organisatie!”-),
Gelderland, Groningen, Limburg, Noord Brabant, Noord-Holland, Overijssel, Utrecht en Zeeland kennen dit probleem, dus 11 provincies. Zeeland werkt overigens niet met rente en afschrijving.
2) Bij de planning achterlopende investeringen, en daardoor groeiende reserves en politieke span-ning: Drenthe, Friesland, Flevoland, Gelderland, Groningen, Noord-Holland (-“terwijl vaak het
pro-ject op schema ligt, maar alleen de investeringen achterlopen”-), Overijssel en Utrecht kennen dit probleem, dus 8 provincies. Noord-Brabant heeft het jarenlang gehad, maar het nieuwe systeem van risico’s inschatten werkt! Noord-Holland heeft het tot voor kort gekend. Drenthe noemt dit pro-bleem wel de onderbesteding. Zeeland wijt dit propro-bleem van Drenthe (en dat van 1.) aan het ge-kozen (bureaucratische) instrumentarium.
3) Lang onderweg zijn facturen (voor betaling): Drenthe, Friesland, Gelderland (-“veel schijven”-), Groningen, Limburg (-“ondanks expliciete aandacht in 2006”-) en Overijssel, dus 6 provincies, kennen dit probleem.
4) Kritische houding van de eigen bestuurder ten opzichte van de flexibiliteit van de
“bouwafde-ling”/van “WK: Drenthe (met name tijdens het vorige college), Flevoland, Friesland, Groningen,
Limburg (-“soms”-), Noord-Brabant (-“ook door de eigen directeur”-), Noord-Holland (-“vooral over de rechtmatigheidsregels, die toch door het bestuur in het leven zijn geroepen”-), Overijssel en Utrecht kennen dit probleem, dus 9 provincies.
5) Verwarring over het actuele krediet/budget van een infrawerk: Drenthe, Friesland, Gelderland, Groningen, Limburg (-“herkenbaar, pleidooi voor zakelijker opstelling”-) en Noord-Holland, dus 6 provincies, kennen dit probleem.
6) Elementen van informatie-asymmetrie en agentschapstheorie-achtige problematiek: Drenthe kent dit probleem (-van de “countervailing powers”-), en Overijssel herkent het. Limburg doet hier een pleidooi voor transparantie en Noord-Holland voor functiescheiding in het infra-werkproces, waar-door het probleem zich niet voordoet. Friesland zegt het probleem niet te kennen omdat “VV”en “WK” zo dicht bij elkaar in de provinciale waterstaat zitten.
4.6. Is er sprake van contractmanagement (CM) in het infrastructuur-bouwproces: De provin-cies Flevoland, Friesland, Gelderland, Groningen (-dat wel CM voor het wegen-vaarwegenbeheer kent-), Noord-Brabant en Utrecht kennen wel mandaatregelingen, maar niet de werkwijze met expliciete managementcontract(en).
De provincie Limburg beschouwt het Meerjaren Infrastructuur Programma als een vorm van contract-management, zie hoofdstuk 6.
De provincie Noord-Holland kent een soort managementcontract op basis van offertes van sector Beheer & Uitvoering.
De provincie Utrecht kent sinds kort een “groeimodel”-management-contract tussen directeur en afde-lingshoofd Wegen, met afspraken in de vorm van een jaarprogramma over resultaten, menskracht, middelen, organisatie en mandaat/”autonomie”. Beiden zijn echter geen volledig contract, voor grotere projecten (met veel externe invloedsfactoren) zijn aparte GS-besluiten nodig.
De provincie Overijssel kent programmamanagement, binnen de lijn (-binnen WK). De programma-manager krijgt de beschikking over de benodigde financiële en personele middelen, waarbij ook pro-cedures zijn aangepast. De programmamanager infrastructuur is in 2005 in het kader van de reorga-nisatie van Wegen & Kanalen (WK) als teamleider geplaatst binnen de eenheid WK, rechtstreeks on-der de manager-WK, met doelen een eenduidige organisatie en versnelling van projecten. Een pro-gramma is daarbij gedefinieerd als een verzameling projecten, maar met als grondreden het halen van doelen, niet noodzakelijkerwijs ook de beschreven resultaten. Ook de tijdshorizon van zo’n program-ma is minder gefixeerd dan bij een project. De bedoeling is dat deze nog te evalueren werkwijze knel-punten oplost, maar dit is geen CM.
De situatie in Drenthe is bekend uit de inleiding, er is CM voor het wegen- en vaarwegenbeheer, maar niet voor het infrabouwproces. In 2005 is in opdracht van de toenmalige concerndirectie een onder-zoek gestart naar verder invoering van CM, met name voor het bouwdeel van WK. In 2006 is dat on-derzoek in samenhang met de toen startende concernreorganisatie (2006-2008) gestopt, mede omdat elementen van informatie-asymmetrie bleken, en via dit afstudeeronderzoek wordt het weer opgepakt. Geen enkele provincie kent een echte vorm van CM in het infrastructuur-bouwproces. Noord-Holland en Utrecht kennen een soort “halfvormen”, en zijn daar nog ontwerpend/vormgevend mee bezig.
4.7. De mate waarin contractmanagement (CM) oplossing voor de knelpunten in het infra-bouwproces is: Er bestaat provinciebreed een sterk variërend beeld over de mate waarin CM een oplossing kan zijn voor de knelpunten. De provincies Flevoland, Limburg, hebben hier geen mening over. Volgens de provincies Fryslân, Overijssel en Zeeland maakt CM geen verschil. Provincie Gro-ningen ziet eerder (niet verder benoemde) nadelen voor de uitvoering. Gelderland vindt CM niet nodig, als er voldoende schuifmogelijkheid binnen het infraprogramma wordt ingebouwd.
De provincie Utrecht ziet deels een oplossing voor de gesignaleerde knelpunten via CM, maar er zijn veel meer oorzaken. En Utrecht verwacht bij grote, complexe projecten met veel externe bepaalde variabalen in CM geen oplossing.
De provincies Noord-Brabant, Overijssel denken dat CM leidt tot verbetering van de knelpunten in het infraproces. Noord-Brabant ziet in de toekomst CM in het infraproces komen, met voordelen in een professionelere en zakelijker werkwijze, waarbij zaken afrekenbaar worden gemaakt. Overijssel is al bezig met implementatie, zie 5.6.
Drenthe zelf is verdeeld op dit punt. De geïnterviewde (nieuwe) gedeputeerde van VV/WK en de con-cerndirecteur zien voordelen in CM als bestuurskundig moderne tool (die het proces inzichtelijk maakt) en in het zakelijk omgaan met targets, mits gewaakt wordt voor cijferfetisjisme en ongewenste afre-kenmechanismen. Ook de in 2007-2008 gehouden audit van het managementcontract van het weg- en vaarwegbeheer adviseert bredere toepassing. Maar tegelijkertijd is er juist weerstand ontstaan tegen het managementcontract van het beheerdeel van WK, vanwege de bijzondere status die WK-beheer heeft ten opzichte van afdelingen zonder CM, en “vanwege de onduidelijke status van de con-cerndirectie in een managementcontract tussen GS en een afdelingsmanager” (citaat uit het art. 217a-auditrapport Drenthe, zie bijlage 1).
4.8. Problemen die provincies verbonden zien aan CM in het infrastructuurproces: Deze vraag is alleen beantwoord door Limburg, Noord-Brabant, Noord-Holland en Utrecht. Als een rode draad loopt door de antwoorden dat CM, met het vroegtijdig vooraf contractueel vastleggen van de scope van het project, het budget/krediet, en de randvoorwaarden, waaronder de bonus en malusbepalingen bij te laat opleveren, haaks staat op de vele (externe) omgevings- en politieke variabelen die op een infraproject “inwerken”, waarbij veel zaken (te) strak en hiërarchisch worden geregeld. Hierbij zijn for-muleringen gebruikt als “verstarrend” en “teveel muurtjes”. Ook wordt het mogelijke knelpunt geformu-leerd dat het “inhuren” van menskracht voor kleinere “klusjes” via contracten moet gaan, waardoor het dan makkelijker geacht wordt dan maar “extern te gaan”. Limburg geeft aan dat het bij complexe pro-jecten juist handig is om bestuurlijk geleid te worden.
4.9. Efficiencywinst door (verdergaand) contractmanagement in het infraproces: De provincies Noord-Brabant en Overijssel denken dat die winst wel te verwachten is, door duidelijke, eenduidige afspraken en kaders. Utrecht ziet winst ontstaan door ambtelijk schuifmandaat tussen projecten, maar ziet wel een bestuurskundig knelpunt vanwege het budgetrecht van PS.
Groningen en Noord-Holland verwachten efficiencyverlies en vertragingen (N-H door extra papier-werk). De overige provincies hebben geen antwoord op deze vraag gegeven.
4.10. Problemen in het infrastructuur(ver-)bouwproces, nog niet in het voorgaande behan-deld: In antwoord op de gestelde vraag j van de vragenlijst zijn de volgende probleempunten ge-noemd, die hier volledigheidshalve worden vermeld. Hierbij is doorgenummerd vanaf probleempunt 6 van hoofdstuk 4.5 (en waarbij tussen haken de betreffende, het antwoord gevende provincie is ver-meld):
6. “Competentieproblemen” (Fr), te kort schietende competenties, met name in de projectteams, en vooral bij projectleiders (zie ook 4.4). Meestal gaat het hierbij om procesvaardigheden.
7. Communicatieproblemen (Fr).
8. (Procedurele) Problemen bij de Raad van State (Gld): Infraprojecten komen over het algemeen tot stand via zorgvulidige afweging van het algemeen belang door de infrastructuur (ver-)bouwende overheid (-integraliteit-). Bij (hogere) beroepsprocedures wordt door rechters en de Raad van Sta-te echSta-ter erg sectoraal-juridisch getoetst, waardoor geen recht gedaan wordt aan de brede afwe-ging, het algemeen belang.
9. Problemen/Kinderziekten bij de invoering van innovatieve contractvormen (N-Br). De organisatie is vergrijsd-conservatief, en heeft bovendien een garantie dat geen (gedwongen) ontslagen vallen. Dat maakt veranderen/innovatief contracteren moeilijk. En bovendien laten de weinige wel gerea-liseerde voorbeelden zowel voordelen als nadelen zien.
10. Problemen rond de inhuur van externen (NH): relatief erg duur, tekens opnieuw inwerktijd nodig, en de eigen organisatie bouwt geen kennis en ervaring op.
11. (Capaciteits-) Problemen rond de betrokkenheid van de wegbeheerder (NH): de beheerorganisa-tie moet veel (krap beschikbare!!) tijd/capaciteit steken om gecommitteerd te zijn met het project-resultaat (via bijwonen projectgroep-/bouwvergaderingen). Een oplossing wordt gezocht in het op-stellen van standaard-projectresultaten/producten .die al vooraf bekend zijn bij de beheerder. 12. De te geringe hoeveelheid informatie die er na vaststelling van het infraprogramma naar PS gaat;
GS hebben volgens de Overijsselse Rekenkamer teveel mandaat naar zich getrokken. 13. Verschillende provincies zijn bezig kritisch te kijken naar de risico’s rond vroeg aankopen van
gronden voor (nieuwe) infrastructuur. Trend is pro-actiever te worden, door eerder grond te ver-werven als die te koop wordt aangeboden. De provincie is geneigd meer risico te lopen dat grond wordt aangekocht voor infrastructuur die er voorlopig nog niet komt: strategisch grondbeleid. 14. Het verder werken aan de projectmanagement-competenties van infra-projectleiders is een
be-langrijk aandachtspunt. De meeste projectleiders komen “uit de inhoud” voort en hebben moeite de inhoud los te laten en zich op ’t proces te oriënteren.