1
Grondwaardesurplusheffing als potentiële
inkomstenbron voor decentrale overheden
ter financiering van lokale publieke goederen
MSc. Fiscale Economie J.S. Haitsma
s2231077
2
Samenvatting
In deze scriptie zal de grondwaardesurplusheffing (hierna te noemen: LVT) worden beschreven en zal aan de hand van de bestaande theorie over de LVT worden nagegaan op welke wijze deze heffing in Nederland kan uitwerken. Met name de mogelijkheid om de LVT in te zetten ter financiering van lokale publieke goederen voor decentrale overheden zal worden onderzocht.
In het verleden is vooral kwantitatief onderzoek gedaan naar de mogelijke effecten van de LVT op de nieuwbouw en stedelijke dichtheid in diverse steden. Weinig onderzoek is tot op heden verricht naar andere ruimtelijk economische effecten.
3
INHOUDSOPGAVE
Inleiding:
5
Aanleiding:
5
Hypothese:
5
Onderzoeksvragen:
6
Afbakening:
6
Onderzoeksmethode:
6
Theoretisch kader:
7
Hoofdstuk 1: Land Value Tax
8
1.1 Productiefactoren
8
1.2 Economic rent
9
1.3 Single Tax
10
1.4 Henry George Theorem
10
1.5 Definitie Land Value Tax
11
1.6 Belastingincidentie LVT
12
1.7 LVT: Degressief, proportioneel of progressief?
12
Hoofdstuk 2: Grondprijsverschillen
15
2.1 Ameneties en disameneties
15
2.2 Agglomeratie effecten
16
2.3 Highest and best use
17
2.4 Grondprijsverschillen in de monocentrische stad
18
2.5 Taxatiemogelijkheden Land Value Tax
19
Hoofdstuk 3: Economische analyse Land Value Tax
22
3.1 Het kapitalisatie effect
22
3.2 Welvaartseffecten belasting op land
24
3.3 Welvaartseffecten belasting op verbeteringen
25
3.4 Neutraliteit van de belasting
26
3.5 Ruimtelijk economische effecten LVT
26
Hoofdstuk 4: Financieringsmogelijkheden Land Value Tax
33
4.1 Huidige financieringsstelsel decentrale overheden
33
4.2 Opbrengstenpotentieel LVT
34
4.3 Single Tax als enige landelijke inkomstenbron
35
4
Hoofdstuk 5: Rechtvaardigingsgronden Land Value Tax
39
5.1 Rechtvaardiging kapitalisatie effect
39
5.2 Horizontale en verticale gelijkheid
41
5.3 Politieke aanvaardbaarheid
41
Hoofdstuk 6: Vormgeven LVT in Nederland
43
6.1 Taxatie, inning en handhaving
43
6.2 Heffingsgrondslag LVT
44
6.3 Vrijstellingen LVT
45
6.4 Vergelijking LVT en OZB
47
Hoofdstuk 7: Conclusie
51
7.1 Conclusie
51
7.2 Aanbevelingen voor toekomstig onderzoek
51
Literatuurlijst
52
5
Inleiding:
Gemeenten lopen steeds meer financiële risico’s, mede doordat het Rijk de laatste jaren meer taken afstoot naar decentrale overheden. Hierdoor lijkt het van belang dat gemeenten hun eigen
belastinggebied vergroten of dat de algemene bijdrage vanuit het algemene gemeentefonds van het Rijk verhoogd wordt. Immers dat gemeenten voortaan meer taken moeten uitvoeren betekent dat er meer inkomsten nodig zijn om de begroting rond te kunnen krijgen. De LVT is een heffing die vaak geroemd wordt als zijnde inkomstenbron voor gemeenten. De LVT zou namelijk zeer efficiënt zijn en economisch neutraal uitwerken, wat het tot de ideale inkomstenbron voor gemeenten maakt. Bovendien zou het gemeentebesturen de prikkel geven om in de stad een optimaal aanbod van publieke goederen te realiseren. Echter zijn in het verleden veel pogingen om de LVT permanent te implementeren vanwege uiteenlopende oorzaken gestrand. Daarnaast stuit de LVT in de praktijk vaak tegen een aantal praktische zaken aan die implementatie ervan bemoeilijken.
Aanleiding:
Aanleiding voor dit onderzoek vormt het CPB rapport ‘Stad en Land’ dat wees op het belang van nader onderzoek naar de LVT. In het rapport worden hoofdzakelijk de mogelijkheden van de LVT ter financiering van lokale publieke goederen besproken. Daarnaast is in het rapport een poging
ondernomen om de waarde van land en de daarop gebouwde verbeteringen middels een hedonische prijsmethode afzonderlijk te waarderen. Doel van dit onderzoek is om uitgebreid in kaart te brengen wat de mogelijkheden van de LVT zijn en hoe de heffing economisch zal uitwerken. Dit zal worden gedaan om uiteindelijk te kunnen toetsen of de LVT een efficiënte belasting is ter financiering van lokale publieke goederen. Daarnaast is het de moeite waard om de huidig ingevoerde OZB te vergelijken met de LVT aan de hand van een aantal criteria voor een goed belastingsysteem,
voornamelijk omdat beide heffingen een gedeeltelijk gemeenschappelijke heffingsgrondslag kennen.
Hypothese:
Om het doel van het onderzoek te kunnen bereiken is er een hypothese ontwikkeld, voor dit onderzoek is de volgende hypothese ontworpen:
6
Onderzoeksvragen:
Naar aanleiding van de hypothese zijn diverse onderzoeksvragen opgesteld die het mogelijk maken om de hypothese uiteindelijk te kunnen toetsen:
- Wat is de grondwaardesurplusheffing?
- Wat is de oorzaak van het ontstaan van grondprijsverschillen? - Wat zijn publieke goederen?
- Op welke wijze worden momenteel de publieke goederen voor decentrale overheden gefinancierd?
- Waarom moet de gemeente de grondwaardesurplusheffing inzetten ter financiering van lokale publieke goederen?
- Kan een grondwaardesurplusheffing worden gerechtvaardigd?
- Hoe kan een grondwaardesurplusheffing in Nederland worden vormgegeven?
Afbakening:
Dit onderzoek richt zich met name op de economische effecten van de LVT en minder op de
praktische uitvoeringsaspecten van de LVT. Bovendien zal niet worden ingegaan op het begrip public land leasing. In de literatuur wordt er namelijk een onderscheid gemaakt tussen public land leasing en de LVT. Bij public land leasing verpacht de overheid in feite land aan private partijen in ruil voor een betaling aan landhuur. Terwijl bij de LVT wel privaat eigendom van land mogelijk is. In de rest van deze scriptie zal verder geen aandacht meer worden besteed aan public land leasing en zal alleen de LVT worden geanalyseerd.
Onderzoeksmethode:
7
Theoretisch kader:
Grondlegger van de LVT is de Amerikaan Henry George die in zijn in 1879 geschreven boek ‘Progress and Poverty’ de basis legde voor de heffing. George stelde voor om alle bestaande belastingen af te schaffen, behalve de belasting op grondwaarde. Dit gedachtegoed werd ook wel het Single Tax idee genoemd of de pure LVT. Later in 1979 introduceerden Arnott en Stiglitz het Henry George Theorem, een stelling die gebaseerd is op het gedachtegoed van George. In de praktijk ziet men dat het tweetarievensysteem veel gangbaarder is dan de Single Tax, dit houdt in dat zowel belast wordt op grondwaarde als op verbeteringen die op het land zijn aangebracht. Een voorbeeld hiervan is de OZB in Nederland. Dit is een belasting die net als de LVT geschaard kan worden onder de property taxes.
De meeste onderzoeken die tot op heden zijn verricht gingen uit van een verhoging van het tarief op grondwaarde, waarbij het tarief op verbeteringen zodanig aangepast werd dat de verschuiving budgetneutraal verliep. Er werd dus uitgegaan van gelijke belastingopbrengsten bij een verschuiving naar meer belasten op grondwaarde ten opzichte van verbeteringen. In deze onderzoeken is verder opvallend dat vaak wordt uitgegaan van het model van de monocentrische stad en dat er veel aannames worden gehanteerd om het onderzoek praktisch uitvoerbaar te maken. Veruit het grootste deel van deze onderzoeken beschreef de invloed van een dergelijke verschuiving op ruimtelijk economische effecten als nieuwbouw en stedelijke dichtheid. Met name naar de gevolgen voor nieuwbouw in specifiek de woonsector is veel onderzoek gedaan. Bijvoorbeeld door Brueckner (1986, 2001) die onderzoek deed in New York naar de effecten van een verschuiving op nieuwbouw en stedelijke dichtheid. Vergelijkbare onderzoeken zijn uitgevoerd door Oates en Schwab (1997), Bowman en Bell (2004, 2008) en England en Zao (2005).
Naar de invloed van de LVT op andere ruimtelijk economische effecten als output en lonen is minder onderzoek gedaan. Onder andere Haughwout (2004) deed onderzoek naar de invloed van de LVT op output en DiMasi (1987) deed onderzoek naar de invloed op lonen. De meeste literatuur over de LVT is afkomstig uit de Verenigde Staten, waar de LVT een serieus thema is door de relatief hoge tarieven op grondwaarde. Veel van de onderzoeken beschrijven dan ook de invloed van de LVT in diverse Amerikaanse steden zoals Pittsburgh, Philadelphia en New York.
Weinig onderzoek is tot op heden verricht naar de effecten van implementatie van de LVT als zijnde extra inkomstenbron voor decentrale overheden. In dit onderzoek zal daarom alleen de verschuiving naar meer belasten op grondwaarde in verhouding tot belasten op verbeteringen worden
8
Hoofdstuk 1: Land Value Tax
Zoals eerder beschreven is George (1879) de grondlegger geweest van de LVT. George stelde met de LVT een belastingsysteem te hebben uitgedacht dat volledige werkgelegenheid realiseerde zonder dat daarbij concessies zouden volgen voor de welvaart. Dit komt overeen met de gedachte van Pareto efficiëntie. Pareto efficiëntie houdt in dat er een optimale situatie ontstaat waarin niemand beter af kan zijn zonder iemand anders te schaden.
1.1 Productiefactoren
George ging uit van een economie die drie traditionele productiefactoren kende. Namelijk arbeid, kapitaal en land. De drie productiefactoren tezamen zouden welvaart kunnen creëren. Waarbij arbeid gezien werd als het proces van menselijke inspanning om welvaart te produceren. En kapitaal gezien werd als eerder geproduceerde welvaart waarmee nieuwe welvaart kon worden
geproduceerd. Land was volgens George een geschenk van de natuur dat aan de gemeenschap als geheel toebehoorde. Volgens George zou het moreel gezien gerechtvaardigd zijn om onderscheid te maken tussen land en arbeid en kapitaal. Immers goederen en diensten zijn de vruchten die door menselijke arbeid worden geproduceerd, terwijl land een geschenk is van de natuur.
Volgens George waren er 3 manieren waarop je welvaart kon verdelen, namelijk door lonen, interest en pacht. Lonen zijn de vergoeding voor geleverde arbeidsinspanning, interest is de vergoeding voor het gebruik van kapitaal en pacht is de vergoeding voor het exclusieve recht om land te mogen gebruiken. George zag een verband tussen lonen, interest en pacht. Hij veronderstelde dat dit verband aanwezig was bij een constante productie van welvaart. Namelijk als een van de drie zou toenemen, dan zouden de andere twee dalen. Bij speculatie van land bijvoorbeeld zouden de lonen en de interest volgens George dalen doordat de grondprijzen toenemen, wat tot economische verstoring zou leiden.
Gwartney1 ontwikkelde enkele decennia later een economische definitie van de productiefactor land:
‘Land is het gehele materiële universum met uitzondering van de mensen zelf en de door hen geproduceerde goederen. Het omvat alle natuurlijke hulpbronnen, materialen, ether en de grond. Alles wat vrijelijk door de natuur ter beschikking wordt gesteld en niet door menselijke inspanning is geproduceerd kan als land worden gekwalificeerd.’
9 Aangezien land vrijelijk door de natuur ter beschikking wordt gesteld kent het geen productiekosten, in tegenstelling tot verbeteringen die op het land zijn aangebracht. Verbeteringen vormen volgens de geïnterviewde Vermeulen alle investeringen die gedaan zijn in opstal.
1.2 Economic rent
De pacht van land werd door George ook wel als economic rent bestempeld. Daarnaast bestaat economic rent niet alleen uit de vergoeding voor de verpachting van land, maar ook uit het
waardeverschil dat bepaalde landpercelen kunnen opbrengen vergeleken met landpercelen die geen huur kunnen opbrengen. Oftewel het verschil in grondprijzen tussen agrarische landpercelen en stedelijke landpercelen. Het vaste aanbod van land, en het feit dat het land als geschenk van de natuur kan worden beschouwd, maakt economic rent een economisch surplus dat zonder economische schade kan worden aangeboord. Economic rent is namelijk geen betaling voor de productiekosten, want land kan niet worden geproduceerd. De economic rent is een economische surplus die volledig belast mag worden, of volledig mag toekomen aan de gemeenschap, zonder dat dit de productie verstoort. Het is de enige bron van inkomsten voor de overheid die het
productiepotentieel van de economie niet aantast. Het brengt geen economische schade teweeg doordat economic rent niet de lonen en de interest kan aantasten en daarmee de grondprijzen. Dit maakt de LVT uitermate geschikt om als enige bron van publieke opbrengsten te fungeren, tenzij de hieruit ontstane inkomsten niet toereikend zijn voor het te voeren overheidsbeleid.
De LVT kan zelfs de productie positief beïnvloeden, er is immers geen speculatie meer bij invoering van de LVT. Door het afdragen van de economic rent zou het niet meer rendabel zijn om grote stukken waardevolle productiegrond ongebruikt in bezit te houden. De houdkosten van land worden namelijk hoger doordat voortaan belasting op grondwaarde dient te worden afgedragen. Een perceel land moet beschikbaar zijn voor de gebruiker die het hoogste en het beste gebruik van het perceel land kan maken en daarmee de welvaart voor iedereen maximaliseert. Speculatie leidt tot hogere grondprijzen en daardoor tot minder productiviteit en is daarom niet wenselijk.
10
1.3 Single Tax
Het idee van de Single Tax is ook door George ontwikkeld. George vond dat de gemeenschap als fundamenteel rechthebbende van land moest worden erkend. Immers wanneer pacht aan private landeigenaren moest worden betaald zouden mensen worden gedwongen te betalen voor hun bestaansrecht. Bovendien zou de economic rent niet te wijten zijn aan alles wat de landeigenaar heeft gedaan, maar zijn ontstaan uit het feit dat de omringende gemeenschap vraag uitoefent op land. De Single Tax geeft iedereen gelijke economische rechten, het geeft mensen de vrijheid om zoveel mogelijk land dat zij rendabel kunnen maken te gebruiken. Dit alles in ruil tegen een betaling aan de samenleving.
George stelde bij de Single Tax voor om alle bestaande belastingen af te schaffen, behalve de belasting op grondwaarde. De economic rent zou dus aan de gemeenschap moeten worden afgedragen. Grondwaarde zou in elk opzicht de beste heffingsgrondslag zijn voor de overheid. Belangrijk is om onderscheid te maken tussen hetgeen als land kan worden gekwalificeerd en hetgeen als verbeteringen kan worden gekwalificeerd. Onroerend goed omvat namelijk zowel land als verbeteringen, terwijl bij de Single Tax alleen grondwaarde belast dient te worden.
1.4 Henry George Theorem
11
1.5 Definitie Land Value Tax
De LVT is een variant op de property tax. In Nederland staat deze belasting beter bekend onder de naam eigendomsbelasting. Ook de OZB valt onder de definitie van de property tax. De property tax is een verzamelnaam voor allerlei belastingen die betrekking op eigendom hebben. Hierbij valt te
denken aan vastgoed, persoonlijke eigendom en immateriële eigendom. Vastgoed kan vervolgens
weer worden onderverdeeld in land en verbeteringen die op het land zijn aangebracht. Persoonlijke eigendom betreft alle verplaatsbare vormen van eigendom zoals voorraden, machines en
huishoudelijke goederen. En bij immateriële eigendom valt te denken aan copyrights, octrooien en goodwill. In Dye et al. (2009) geeft de wetenschapper William Vickrey (1999) duidelijk zijn mening over de property tax, hij stelt het volgende:
‘’De eigendomsbelasting is economisch gezien een combinatie van een van de slechtste belastingen, namelijk het deel dat de verbeteringen belast. En een van de beste belastingen, namelijk de
grondwaardebelasting. Een belasting op grondwaarde, mits goed getaxeerd, brengt in principe geen verstorende effecten teweeg. Terwijl een belasting op verbeteringen serieus de nieuwbouw
belemmert.’’
Vickrey (1999) stelde voor om het beste van de eigendomsbelasting te behouden, namelijk de LVT. En de belasting op verbeteringen af te schaffen. In de literatuur worden verscheidene property tax systemen onder het begrip LVT geschaard. We kunnen hier onderscheid maken tussen de pure LVT en de traditionele property tax. De pure LVT belast alleen de grondwaarde, waar de traditionele property tax zowel land als de hierop aangebrachte verbeteringen belast.
12
1.6 Belastingincidentie LVT
Incidentie geeft aan wiens inkomen of welvaart wordt aangetast door een belasting, oftewel wie de last van de belasting draagt. Dit hoeft niet altijd dezelfde persoon te zijn bij wie de belasting wordt geheven. Je kunt wettelijke incidentie en economische incidentie onderscheiden. De wettelijke incidentie houdt in hoe een belasting de belastingschuld beïnvloed van de wettelijke belastingplichtige. Bij de LVT is dat de belastingschuld van de huidige landeigenaar. De economische incidentie houdt in wie de uiteindelijke belastinglast draagt. Bij veel belastingen is namelijk
afwenteling mogelijk waardoor wettelijke en economische incidentie niet overeen hoeven te komen, en anderen door middel van een verhoging van de prijzen gedeeltelijk of geheel voor de belasting moeten opdraaien.
1.7
LVT: Degressief, proportioneel of progressief?
Voor de politieke aanvaardbaarheid van de LVT is het belangrijk om te weten op welke wijze de LVT uitwerkt. Degressief, proportioneel of progressief. Degressief houdt in dat naarmate iemand meer verdient hij of zij relatief gezien minder belasting hoeft af te dragen. Proportioneel betekent dat iemand ongeacht hoeveel hij of zij verdient relatief gezien evenveel belasting blijft betalen. En progressief betekent dat iemand naarmate hij of zij meer gaat verdienen relatief gezien meer belasting moet betalen. Bepalend voor de uitwerking van de LVT lijkt de land/capital ratio te zijn. De land/capital ratio geeft de verhouding aan tussen het aandeel van land en het aandeel van
verbeteringen in het totale vastgoedbezit van een persoon. Tevens geeft het de mate van ontwikkelingsdichtheid in een stad aan. Echter bestaat de totale rijkdom van een persoon naast vastgoedbezit ook uit andere zaken.
13 opleveren. Terwijl in ontwikkelde landen als de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk het grondbezit nagenoeg geheel in handen is van de rijken, echter neemt grondbezit bij hen naarmate het inkomen toeneemt relatief een kleiner deel van hun totale rijkdom in. Dit gegeven zou weer kunnen duiden op een degressieve werking van de LVT in deze landen.
Gloudemans (2000) deed onderzoek naar de verdeling van de landintensiteit in diverse Canadese en Amerikaanse steden. Hij vind dat bij kleinere en oudere woningen de landintensiteit hoger lag dan bij nieuwere en grotere woningen. Dit wekt de suggestie dat bij een positieve correlatie tussen de waarde van woningen en inkomen de LVT degressief zou uitpakken. In de literatuur zijn er verder veel onderzoeken gedaan naar de mogelijke uitwerking van een verschuiving van een traditionele property tax naar een LVT die grondwaarde zwaarder belast dan de waarde van verbeteringen. In de nader volgende onderzoeken wordt telkens uitgegaan van een budget neutrale verschuiving. England en Zhao (2005) deden onderzoek in de Amerikaanse stad Dover. Zij verklaarden dat de verschuiving voor woningbezitters degressief zal uitwerken, omdat voor veel huishoudens de woning met bijbehorende grond een groot deel van hun totale rijkdom uitmaakt. Zij zagen echter een oplossing in een tax credit voor de woonsector, een belastingkorting, voor de lagere
inkomensgroepen. De tax credit zou er in hun ogen toe leiden dat de verschuiving alsnog een progressief karakter kan krijgen. Ook ondervonden ze dat binnen bepaalde inkomensgroepen de land/capital ratios erg konden verschillen, waardoor gericht fiscaal beleid werd bemoeilijkt. Bowman en Bell (2004) deden onderzoek naar de effecten van de verschuiving in de Amerikaanse stad Roanoke. Zij verwachtten juist dat de verschuiving tot een progressiever belastingsysteem zou leiden. Dit vanwege het feit dat de rijkste inkomensgroepen het meeste grond in bezit hebben. Zij concludeerden dat mensen met een bovengemiddelde landintensiteit een toename van de belasting ondervonden en mensen met een onder gemiddelde landintensiteit zouden profiteren van de verschuiving. Ook zij ervoeren dat de land/capital ratios binnen bepaalde inkomensgroepen vaak erg van elkaar afweken. Dit kwam volgens hun doordat er verschil bestond in individuele voorkeuren en natuurlijke omstandigheden. In Bowman en Bell (2008) volgde een vergelijk tussen de onderzoeken van Bowman en Bell (2004) en England en Zhao (2005). Hierin werd een analyse uitgevoerd van de eerdere onderzoeken en werden de steden Dover en Roanoke tegen elkaar afgezet. De verschillende conclusies van beide
14 commerciële sector, dit was Haveman in 2004. Vanwege de beperkte aanwezigheid van informatie
op dit gebied zal hier verder niet op worden ingegaan. Volgens de geïnterviewde Kathmann is de land/capital ratio erg belangrijk voor de politieke
aanvaardbaarheid van de LVT. Er zal nagegaan moeten worden hoeveel winnaars en verliezers er zullen zijn bij overgang naar een belastingsysteem dat grondwaarde zwaarder belast dan de waarde van verbeteringen. De huidige OZB kan als een traditionele property tax beschouwd worden
aangezien het zowel de waarde van land als verbeteringen belast. In Nederland zou dus een vergelijking voor een dergelijke verschuiving ten opzichte van de huidige OZB uitkomst kunnen bieden. Voorts denkt de geïnterviewde Kathmann dat in Nederland sprake is van een vrij stabiele land/capital ratio. Geschat wordt dat de waarde van vastgoed in Nederland voor 70-85 procent bestaat uit verbeteringen en voor 15-30 procent uit grondwaarde. Kijkend naar het commerciële vastgoed is er de laatste jaren gedurende de recessie sprake geweest van een afnemende waarde
van de grondcomponent en is de waarde van verbeteringen ongeveer gelijk gebleven. Een andere manier om het karakter van een verschuiving te bepalen is door de inkomenselasticiteit
van de vraag naar land te meten. Om dit te berekenen dient het bedrag aan toename in uitgaven aan land te worden gedeeld door de toename van het inkomen. Neemt de uitkomst van deze berekening toe naarmate het inkomen hoger wordt, dan zal de LVT progressief uitwerken. Dezelfde berekening zou gemaakt kunnen worden voor de inkomenselasticiteit van de vraag naar verbeteringen te meten. Dergelijke berekeningen zijn uitgevoerd door Cheshire en Sheppard (1998). Zij deden onderzoek in de destijds zeer welvarende Engelse steden Reading en Darlington. Zij vonden uit dat rijkere inkomensgroepen een groter deel van hun additionele inkomsten spendeerden aan land dan aan verbeteringen. Dit zou duiden op een progressieve werking.
Alles omvattend kunnen we concluderen dat de LVT in veel gevallen als belasting gekwalificeerd zal worden en dat economic rent hetzelfde is als het grondwaardesurplus. Tevens is nu helder dat de HGT een belangrijke stelling is voor de LVT. De stelling luidt dat de decentrale overheden het
15
Hoofdstuk 2: Grondprijsverschillen
In dit hoofdstuk zal ingegaan worden op factoren die de grondprijsverschillen kunnen verklaren. Waarom zijn de grondprijzen hoger in de steden dan op het platteland? En dragen investeringen in publieke voorzieningen bij aan deze grondprijsverschillen? Dergelijke zaken zullen in dit hoofdstuk aan de orde komen.
2.1 Ameneties en disameneties
In Cheshire en Sheppard (1998) werd onderzoek gedaan naar factoren die een rol kunnen spelen in de vraag naar land. Zowel Reading als Darlington waren twee middelgrote steden met een
monocentrische stadsstructuur, echter kenden ze beide totaal verschillende beleidsplannen. Door middel van een hedonische prijsfunctie werd getracht de vraag naar woningen, omliggende factoren en land te bepalen. Aan de hand hiervan kon men een hedonische prijs vaststellen voor zaken als omliggende factoren en publieke goederen. Dus welke waarde voegt elk onderdeel toe aan het deel van het grondwaardesurplus. Met name door hogere inkomensgroepen werd veel vraag uitgeoefend naar woningen met grote percelen land in de nabije omgeving van de stad. Zij concludeerden dat het land niet homogeen is en dat in de waarde van land de gekapitaliseerde waarde van een aantal omliggende factoren ligt opgesloten. Deze omliggende factoren kunnen worden onderverdeeld in ameneties en disameneties. In De Groot et al. (2010) worden deze begrippen als volgt gedefinieerd: ’ Ameneties zijn alle aspecten die een woonomgeving aangenaam maken, zoals een prettig klimaat en de nabijheid van natuur (natural ameneties). Maar ook stedelijke voorzieningen zoals een aantrekkelijke historische binnenstad met cultuur, horeca en winkels (urban ameneties). Disameneties zijn de negatieve aspecten van een woonomgeving zoals overlast, onveiligheid en verloedering, of de verschraling van het voorzieningenniveau voor dagelijkse behoeften.’
Onder de urban ameneties kan ook de aanwezigheid van publieke goederen geschaard worden, maar ook andere investeringen in publieke voorzieningen kunnen als zodanig worden gekwalificeerd. Ameneties kunnen de waarde van land verhogen en disameneties de waarde van land verlagen. Gwartney2 maakte een onderscheid tussen fysieke, juridische, sociale en economische factoren die tezamen de waarde van land kunnen beïnvloeden. Waarbij ameneties en disameneties grotendeels
16 als zijnde fysieke factoren beschouwd kunnen worden. Fysieke factoren zijn volgens Gwartney3 zoal de aanwezigheid van voorzieningen en openbaar vervoer, de kwaliteit van de locatie, luchtvervuiling en geluidsoverlast. Juridische factoren zijn bijvoorbeeld de aanwezigheid van bestemmingsplannen, belastingwetgeving en bouwvoorschriften voor een bepaald perceel land. Sociale factoren kunnen worden onderverdeeld in zaken als bevolkingsgroei, leeftijd en het opleidingsniveau in de buurt. Terwijl economische factoren zaken als inkomensniveaus, leegstand en de beschikbaarheid van land omvatten.
2.2 Agglomeratie effecten
George sprak in zijn boek over ’the division of labour’. Hij stelde dat naarmate de stad beter in staat zou zijn mensen aan te trekken men de arbeid het beste kon verdelen. Door publieke investeringen te doen in infrastructuur zouden de samenwerkingsmogelijkheden binnen de steden vergroot kunnen worden. Immers hoe groter de bevolkingsdichtheid wordt, des te meer verdeling van arbeid er mogelijk is, des te groter de verschillen in kennis en vaardigheden en des te groter de
schaalvoordelen worden. Hiermee werd gedoeld op het begrip specialisatie. Specialisatie kan resulteren in enorme voordelen in productiviteit en stimuleert ontwikkeling van nieuwe producten en technologieën. Daarnaast leidt het tot agglomeratievoordelen. In De Groot et al. (2010) wordt het agglomeratie proces nader omschreven:
’Agglomeratie is de clustering van soortgelijke activiteiten op één locatie. Het maakt dat de
activiteiten van de één op een bepaalde locatie grote invloed hebben op de aantrekkelijkheid van die locatie als vestigingsplaats voor anderen. Zo ontstaat een stad. De grondprijzen op de stedelijke locaties zijn daarom hoger dan die op het platteland. De hoge grondprijzen leiden vervolgens weer tot een selectieproces. De activiteiten die weinig baat hebben bij agglomeratie met andere gaan op zoek naar een goedkopere vestigingsplaats. De vrijgevallen ruimte wordt opgevuld door degenen die er juist bovengemiddeld van profiteren.’
Volgens Anas en Arnott (1998) zijn agglomeratievoordelen voordelen die voornamelijk ontstaan door de toegenomen interactie tussen personen. Indien veel mensen op dezelfde locatie werkzaam zijn vind er meer kennisoverdracht plaats. Deze ideeën kunnen voor allerlei bedrijven de productiviteit doen toenemen waardoor er meer waarde gecreëerd wordt.
17 Duranton en Puga (2004) beschreven drie mechanismen die agglomeratievoordelen doen laten ontstaan. Namelijk leren, delen en afstemmen. Leren staat voor het verwerven van kennis, delen betreft kennisoverdracht en afstemmen is de verdeling van taken en datgeen doen waar je goed in bent. Met name bij specialisatie van een en dezelfde industrie die zich dicht bij elkaar vestigt in het stadscentrum kunnen er agglomeratievoordelen optreden. Elke stad zou volgens het onderzoek model een eigen specialisatie moeten kiezen. Specialisatie leidt tot meer productiviteit omdat je ergens heel erg goed in kunt worden en je niet op meerdere taken hoeft te richten die weer verschillende kwaliteiten vergen. De efficiënte grootte van de populatie in de stad is volgens het onderzoek model een afweging tussen enerzijds meer agglomeratievoordelen en anderzijds meer verdringingseffecten.
2.3 Highest and best use
In de literatuur over de LVT wordt vaak het begrip highest and best use gehanteerd. Indien de LVT van een waardering naar highest and best use uitgaat zou dat leiden tot een neutrale uitwerking van de belasting volgens onder andere Arnott (2005). Naar highest and best use belasten zou beter zijn dan belasten naar huidig gebruik. Highest and best use gaat uit van een waardering naar het efficiëntste gebruik van een perceel land. Youngman (2006) geeft de volgende definitie van het begrip highest and best use:
’Highest and best use houdt in dat eigendommen worden gewaardeerd tegen de waarde die een koper wil betalen indien hij van het meest winstgevende, legale en uitvoerbare gebruik uitgaat.’ Het begrip winstgevend betekent dat rekening gehouden dient te worden met de
exploitatiemogelijkheden van een perceel land. Hierbij valt te denken aan innovatieve
productietechnologieën die de winstgevendheid van het gebruik vergroten. Terwijl legaliteit staat voor het feit dat juridische factoren als bestemmingsplannen het meest efficiënte gebruik kunnen beperken. De geïnterviewde Vermeulen denkt inderdaad dat bestemmingsplannen een grote invloed uitoefenen op de gebruiksmogelijkheden en daarmee de waarde van een perceel land. Uitvoerbaar houdt in dat rekening met de fysieke factoren van het land dient te worden gehouden. Men heeft het begrip highest and best use ontwikkeld omdat een waardering naar dergelijke maatstaven het dichtst in de buurt van het marktwaarde begrip zou komen. Terwijl bij huidig gebruik het kan
18 de gebruiksmogelijkheden. De geïnterviewde Kathmann denkt dat de markt automatisch het begrip highest and best use hanteert, ondanks het feit dat het kan voorkomen dat diverse percelen land suboptimaal gebruikt worden. In de praktijk wijkt het huidige gebruik volgens hem niet veel af van het potentiële gebruik. Ook bij de WOZ waardering tracht men naar highest and best use te waarderen, door vergelijkbare markttransacties met elkaar te vergelijken. Vergelijken is de hoofdmoot van taxeren.
2.4 Grondprijsverschillen in de monocentrische stad
In De Groot et al. (2010) wordt uitgelegd hoe grondprijsverschillen zich verhouden binnen een monocentrische stad. Een traditionele monocentrische stad is volgens hen een stad die over een Central Business District (hierna te noemen: CBD) beschikt in het stadscentrum. Binnen het CBD zijn alle banen in de stad te vinden. Het zou aantrekkelijk zijn om in of nabij het CBD te wonen omdat nabijheid reistijd kan besparen en mensen bereid maakt om relatief veel te betalen voor een woning daar in de buurt. De hoge grondprijs in de directe omgeving van het CBD maakt dat de
19 Het totale netto voordeel van de stad, dat is het totale loonsurplus verminderd met de reiskosten naar het CBD, moet dus gelijk zijn aan het totale grondwaardesurplus. Het loonsurplus wordt veroorzaakt door met name agglomeratie effecten, de concentratie van hoger opgeleiden in de stedelijke gebieden leidt namelijk tot een grotere productiviteit. En een hogere productiviteit betekent dat de lonen zullen toenemen. Het oranje vak vormt het grondwaardesurplus. Het netto voordeel van de stad is dus gelijk aan dit surplus wat betekent dat het netto voordeel van de stad ten opzichte van het platteland volledig neerslaat in de grondprijzen. Een loonstijging zou volgens de figuur ook volledig in de grondprijzen van land neerslaan. Vanwege de reiskosten moeten
stedelingen voor voorzieningen als publieke goederen betalen om ervan te kunnen profiteren. Het grondprijsverschil in het CBD geeft dan ook de betalingsbereidheid voor het publieke goed weer. Aan de stadsrand is de waardering voor een publiek goed precies gelijk aan de reiskosten, zodat het bezoek ervan niet meer loont.
2.5 Taxatiemogelijkheden Land Value Tax
In tegenstelling tot de OZB, waar land en verbeteringen tegen hetzelfde percentage belast worden en daardoor een totale marktwaarde van vastgoed volstaat, moeten de waarden van land en
verbeteringen bij de pure LVT afzonderlijk gewaardeerd kunnen worden. Voor de waarde van onbebouwde landpercelen is dat niet lastig, aangezien je hiervoor naar verkoopgegevens van vergelijkbare percelen kunt kijken. In steden zijn onbebouwde percelen echter zeldzaam. Voor de taxatie van bebouwde landpercelen in de steden zijn dus meer geavanceerde systemen nodig om de waarde van land en verbeteringen afzonderlijk vast te kunnen stellen.
In de literatuur komen diverse waarderingsmethodes ter sprake die we in deze paragraaf uiteen zetten. De eerste is de abstraction method, deze methode schrijft voor om de totale marktwaarde van het landperceel te verminderen met de cumulatieve afschrijvingskosten van de verbeteringen. Hierdoor houdt je een residual value over, oftewel een restwaarde die de waarde van land
weergeeft. Nadeel van deze methode is dat door economische veroudering van verbeteringen er veel informatie over afschrijvingskosten bijgehouden zal moeten worden vanaf moment dat de verbeteringen op het perceel worden gebouwd. Daarnaast is een groot nadeel dat de waarde van
20 Een andere optie is de allocation method, deze methode wijst een bepaald aandeel van de totale marktwaarde toe aan de waarde van land. Dit aandeel of percentage is gebaseerd op
marktonderzoek. Vaak volgt deze methode nadat met de abstraction method steekproefsgewijs is vastgesteld wat de gemiddelde restwaarde van land is. Vervolgens wordt gekeken hoe deze waarde zich verhoudt tot de totale marktwaarde van het vastgoed. Nadeel van deze methode is dat hij uitgaat van een gemiddelde, terwijl gemiddeldes kunnen zijn gebaseerd op diverse uitschieters die tot een foutieve weergave van het gemiddelde kunnen leiden. De laatste methode is de contribution value approach, deze methode bekijkt hoeveel locatie- en
verbeteringsaspecten elk aan de totale marktwaarde van vastgoed bijdragen. Hiervoor wordt een statistisch model ingezet dat alle verkoopgegevens bijhoudt en aangeeft welke waarde elk aspect kan toevoegen. Deze methode is niet gebaseerd op cumulatieve afschrijvingskosten van verbeteringen in tegenstelling tot de twee voorgaande methodes. In De Groot et al. (2010) wordt van een dergelijke methode uitgegaan voor de woningsector, zij het in hun geval de hedonische prijsmethode. Middels deze methode proberen zij de variatie in huizenprijzen op basis van gegevens van het NVM te verklaren uit de variatie in kenmerken van de woning en haar omgeving. De prijsvergelijking bepaald welk deel van de verschillen in huizenprijzen wordt bepaald door de individuele kenmerken van de woning, en welk deel door de waarde van de onderliggende grond. Bij de WOZ waardering wordt ook gebruik gemaakt van een zelfde soort prijsvergelijking.
Ook maken taxateurs vaak gebruik van moderne Geographic Information Systems (hierna te noemen: GIS). Deze ruimtelijk geografische analyse wordt gebruikt door landtaxateurs en bezit de
mogelijkheid om de grondprijsdata digitaal weer te geven. Volgens de geïnterviewde Kathmann is de GIS erg waardevol als hulpmiddel bij de LVT taxatie. Het kan namelijk de grondprijzen voor bepaalde land value zones eenvoudig in kaart brengen. Tevens houdt GIS rekening met nabijheidsrelaties, zoals de afstand van en naar bepaalde voorzieningen. Maar ook de afstand naar andere ameneties en disameneties. De landpercelen in de buurt van ameneties zullen hoger getaxeerd worden dan de landpercelen in de buurt van disameneties. Echter blijft GIS maar een hulpmiddel en bestaat taxeren nagenoeg geheel uit het vergelijken van vergelijkbare markttransacties. Tevens stelt Kathmann dat in de praktijk alleen een fictief waarderingssysteem als het residual value systeem praktisch uitvoerbaar is voor de LVT en niet het raw value systeem. Bij een raw value systeem wordt uitgegaan van
21 Gloudemans (2000) stelde echter dat middels een non-lineaire formule goed de raw value van stedelijke landpercelen te bepalen is. Hij probeerde voor de woonsector van de Canadese stad Edmonton de grondwaarde en de waarde van de daarop gebouwde woningen los te koppelen. Hij stelde dat de waarde van land niet per se op basis van een residual value systeem bepaald hoefde te worden.
22
Hoofdstuk 3: Economische analyse Land Value Tax
In Dye et al. (2009) komen de onderzoekers Oates en Schwab aan het woord die een economische analyse van de LVT verrichtten. Zij deden onderzoek naar de economische impact van de LVT in de Amerikaanse stad Pittsburgh. Zij kwamen met een drietal conclusies die in dit hoofdstuk nader geanalyseerd zullen worden, hieronder een overzicht van de conclusies:
De belastinglast van de LVT valt volledig op de huidige landeigenaren
De LVT brengt geen verstoring van economische beslissingen teweeg doordat het aanbod van land als vast kan worden beschouwd
De LVT heeft geen invloed op de timing en de dichtheid van ontwikkeling (bij taxatie naar highest and best use)
Bovenstaande conclusies zouden van toepassing zijn in een perfecte markt met geen of geringe transactiekosten in het onderzoek model dat door beide heren is ontwikkeld. Dit houdt in dat er volop concurrentie is en dat de administratieve regels beperkt worden gehouden in de wetgeving.
3.1 Het kapitalisatie effect
Bij invoering van een belasting op land treedt er een speciaal effect op. Dit effect staat bekend als het kapitalisatie effect. In Gayer et al. (2010) wordt kapitalisatie omschreven als het proces waarbij een stroom van belastingpassiva wordt opgenomen in de prijs van een bezitting. De huidige competitieve marktwaarde van het land zal afnemen met de verdisconteerde waarde van alle toekomstige
23 In Dye et al. (2009) wordt het kapitalisatie effect aan de hand van een aantal formules uitgelegd die in deze paragraaf uiteen worden gezet. In de eerste formule is nog geen sprake van implementatie van de LVT, deze formule luidt als volgt:
In deze formule staat het symbool V voor de marktwaarde van land, het symbool Y voor de jaarlijkse huurinkomsten van land, symbool n voor het aantal jaren en symbool r voor de interestvoet. Zoals is af te lezen vanuit de formule is V gelijk aan de verdisconteerde waarde van de toekomstige
huurinkomsten van het land. De interestvoet is gelijk aan het minimaal geëiste rendement van investeerders. Eventueel kan in de interestvoet nog een opslag voor de inflatie zijn opgenomen. In het geval n als oneindig kan worden beschouwd is een vereenvoudigde vorm van de bovenstaande formule geschikt om gehanteerd te worden, namelijk:
Veronderstel nu dat er een LVT op V wordt geheven tegen een bepaald belastingtarief. Dit
belastingtarief krijgt symbool tv. Het te betalen bedrag aan belasting van de landeigenaar, we geven
dit het symbool T, kan worden weergegeven in onderstaande formule:
Zoals beschreven kan niks van T worden doorgeschoven aan de huurder en blijven de huurinkomsten Y gelijk. In deze situatie zullen de huurinkomsten worden verminderd met T, wat weer gevolgen heeft voor de waarde van V, in onderstaande formule treedt het kapitalisatie effect op:
De marktwaarde van het land zal zakken met T, oftewel de verdisconteerde waarde van de
24
3.2 Welvaartseffecten belasting op land
Vanwege het feit dat land een inelastisch aanbod kent en het kapitalisatie effect valt de prijs van land exact met het bedrag aan belasting. Inelastisch betekent dat een prijsverandering geen invloed heeft op de vraag naar land. Een belasting op land kan niet worden afgewenteld en leidt dus niet tot een hogere grondprijs. Het beïnvloed de vraag naar en het aanbod van land immers niet en daarmee de efficiënte marktuitkomst niet. Efficiënt houdt in dat er geen deadweight loss optreedt. Een
deadweight loss is de mate waarin een belasting belemmerend werkt voor de maatschappij om te gaan werken, investeren of consumeren. Het resulteert in een welvaartsverlies, de maatschappelijke kosten zullen groter zijn dan de maatschappelijke opbrengsten in een dergelijke situatie. In Dye et al. (2009) is een figuur opgesteld die de welvaartseffecten van een belasting op land weergeeft:
25
3.3 Welvaartseffecten belasting op verbeteringen
In tegenstelling tot land kennen de meeste goederen en diensten geen vast maar een variabel aanbod. Verbeteringen bezitten een variabel aanbod en een belasting op verbeteringen kan leiden tot een verstoring van economische beslissingen doordat afwenteling mogelijk is. Afwenteling is de situatie dat ondernemingen hun belastingschulden geheel of gedeeltelijk door anderen laten betalen. In de praktijk komt het tot uiting doordat producenten indien zij belast worden de verkoopprijzen voor consumenten verhogen. De belastingschuld wordt dan in feite geheel of gedeeltelijk
doorgeschoven naar de consument en vanwege de hogere prijzen zal de vraagcurve van de
consumenten verschuiven. Door de lagere vraag zal de productie geleidelijk ook afnemen, dit heeft een deadweight loss tot gevolg. De output van verbeteringen zal zakken onder het economisch efficiënte punt, in Dye et al. (2009) is een figuur opgemaakt van de hierboven omschreven situatie:
Bij een belasting op verbeteringen ontstaat er ten opzichte van de situatie zonder de aanwezigheid van deze belasting een deadweight loss ontstaat ter grootte van het gebied ABC. Het punt C zal door de lagere vraag bereikt worden en we kunnen uit de figuur aflezen dat de last zowel door
consumenten als producenten gedragen zal worden. Er is dus sprake van een gedeeltelijke afwenteling. Daarnaast is er sprake van een differentie tussen de wettelijke en de economische incidentie in deze figuur. Volgens de geïnterviewde Vermeulen kent het woningaanbod in Nederland ook een vrij inelastisch aanbod, waardoor de economische gevolgen van een belasting op
26
3.4 Neutraliteit van de belasting
Oates en Schwab (1997) stellen dat de LVT een neutrale uitwerking zal hebben. Neutraliteit houdt in dat implementatie van de belasting niet de timing en dichtheid van ontwikkeling van een goed verstoort. Voorwaarde voor de neutrale uitwerking van de LVT is volgens hen dat land naar highest and best use gewaardeerd wordt en niet naar huidig gebruik. Ze toonden door middel van een kwantitatieve analyse aan dat zowel in een situatie met als zonder aanwezigheid van de LVT de waarde van onbebouwd land in jaar nul gelijk is aan de waarde van ontwikkeld land in jaar nul. De LVT leidt dus niet direct tot veranderende condities waaronder mensen economische beslissingen moeten nemen, immers de waarde van het land blijft gelijk voor en na ontwikkeling. Het enige effect dat optreedt bij implementatie van de LVT in jaar nul is het kapitalisatie effect.
Arnott (2005) is een belangrijke onderzoeker op het terrein van neutraliteitsonderzoek. Zijn
onderzoek uit 2005 is belangrijk omdat het aantoont dat zelfs bij een inaccuraat waarderingssysteem voor land neutraliteit kan worden bereikt. Hij deed onderzoek naar de mate van neutraliteit van de traditionele property tax en vergeleek hiervoor de situatie voor en na implementatie van de belasting. Doel van zijn onderzoek was om de belasting zodanig vorm te geven dat hij volledig neutraal zou uitwerken. Dit kon volgens hem alleen gerealiseerd worden indien er verschillende belastingtarieven voor onbebouwd land, ontwikkeld land en verbeteringen van toepassing verklaard worden. In zijn onderzoek maakte Arnott de veronderstelling dat de huuropbrengsten van
onbebouwde grond nihil zijn en dat daarom een vrijstelling voor onontwikkeld land ingevoerd moet worden. Tevens werd de veronderstelling gemaakt dat de huuropbrengsten van ontwikkelde grond tegen een constant percentage groeien. De waarde van ontwikkelde grond zou belast moeten worden tegen een tarief dat voldoende opbrengsten realiseert. En verbeteringen moeten gesubsidieerd worden volgens zijn onderzoek.
Arnott vergeleek de situatie voor invoering van de traditionele property tax met de situatie na invoering van de traditionele property tax. In eerste instantie werd voor elke situatie uitgegaan van een vaste ontwikkelingsdichtheid in het onderzoek model. Vervolgens werden de marginale kosten van het uitstellen van ontwikkelen afgewogen tegen de marginale opbrengsten van later
27 Indien je later tot ontwikkeling overgaat loop je immers in de tussenperiode additionele
huuropbrengsten mis, echter bezit je minder verbeteringen en hoef je bij aanwezigheid van een property tax ook geen belasting over verbeteringen af te dragen. Ook betekent een hogere dichtheid dat je investeringskosten moet betalen om je verbeteringen te kunnen realiseren.
Arnott concludeerde dat in alle situaties zal worden ontwikkeld totdat de marginale kosten gelijk zijn aan de marginale opbrengsten waardoor neutraliteit wordt bereikt. Uiteindelijk leidt het belasten van vastgoed ertoe dat men de ontwikkelingsdichtheid zodanig maximaliseert tot het punt waarin de verdisconteerde huurwaarde het hoogst is.
Ook komt in het onderzoek naar voren welk waarderingssysteem het meest geschikt is om neutraliteit mee te bereiken, het raw value of het residual value systeem. Arnott achtte het raw value systeem praktisch ongeschikt en probeerde om met een residual value systeem de belasting zo neutraal mogelijk vorm te geven. Ondanks dat hij ervan overtuigd was dat met het raw value
systeem volledige neutraliteit kan worden bereikt.
Ook de geïnterviewde Kathmann denkt dat voor de LVT het residual value systeem het meest praktisch uitvoerbaar is. Volgens hem is een raw value systeem daarnaast alleen voor de agrarische grondmarkt eenvoudig te hanteren, alleen de waarde van onbebouwd land is immers vergelijkbaar voor markttransacties.
Tideman (1982) raadde echter een raw value systeem aan. Hij toonde aan dat middels een raw value systeem neutraliteit kan worden bereikt, wat afgelezen kan worden uit de gelijke waardering van de raw value van land en de waarde van ontwikkeld land voor en na implementatie van de LVT.
Nadeel van een raw value systeem is echter dat de marktwaarde van de land- en de verbeteringscomponent afzonderlijk moet worden vastgesteld. Een residual value waarderingssysteem heeft geen invloed op de timing van ontwikkeling, maar wel op de
28
3.5 Ruimtelijk economische effecten LVT
In de literatuur zijn er kortweg twee belangrijke type onderzoeken te onderscheiden geweest naar een mogelijke implementatie van de LVT. Enerzijds vond onderzoek plaats naar een implementatie van de LVT als extra inkomstenbron naast bestaande belastingen. Anderzijds vond onderzoek plaats naar een budget neutrale verhoging van het tarief op grondwaarde. Dit houdt in dat de belasting op grondwaarde wordt verhoogd en de belasting op verbeteringen wordt verlaagd, waarbij de totale belastingopbrengst constant wordt gehouden. Aangezien veruit het grootste deel van de literatuur de budget neutrale verschuiving beslaat zullen de ruimtelijk economische effecten hiervan in kaart worden gebracht. Verder valt op dat voornamelijk onderzoek is gedaan naar de effecten van een dergelijke verschuiving op de nieuwbouw en dichtheid in stedelijke gebieden en dat voor zaken als output, werkgelegenheid en lonen minder literatuur beschikbaar is.
Output en werkgelegenheid
Allereerst zullen de ruimtelijk economische effecten van een budget neutrale verschuiving van de belasting op grondwaarde op de output en werkgelegenheid worden besproken. England (2003) stelt dat zowel de output als de werkgelegenheid zullen toenemen. De toename in output, gemeten aan de hand van het bruto binnenlands product, is volgens hem te wijten aan de mildere belasting van verbeteringen. Het milder belasten van verbeteringen zou op de korte termijn gepaard gaan met een boost aan investeringen en uitbreidingen in de woningsector. Daar staat tegenover dat land zwaarder belast wordt en dat er door het kapitalisatie effect een inkomensverlies optreedt bij de landeigenaren. Dit remt enigszins de consumptieve bestedingen en daarmee de output. Volgens het onderzoek zijn de effecten op langere termijn afwijkend, immers door de toegenomen investeringen ontstaat er meer werkgelegenheid en zijn er goedkopere woningen. Door de toename in arbeidsaanbod en woningaanbod zullen respectievelijk de arbeidslonen en de
huizenprijzen dalen wat de groei weer af zal remmen. Brueckner (1986) en Haughwout (2004) denken dat de productiviteitsvoordelen die de LVT met zich meebrengt ook op de lange termijn voor meer output en werkgelegenheid zullen zorgen.
Nieuwbouw
29 Brueckner (1986) voorspelde voor de stad New York dat de verschuiving zal leiden tot meer
nieuwbouw en hogere grondprijzen. Maar dat ook het kapitalisatie effect meer op zal treden, wat de waarde van land drukt. Brueckner onderscheidde voor de effecten op nieuwbouw drie type sectoren. Deze sectoren zijn de woningsector, de commerciële sector en de industriële sector en schaarde ze alle drie onder het begrip huizenmarkt. Hij zocht in eerste instantie uit wat er gebeurde als een verschuiving in een verwaarloosbaar klein deel van de huizenmarkt zou worden uitgevoerd. Zijn conclusie was dat dan zowel de bouwactiviteit per hectare toeneemt alsmede dat het netto effect van de grondprijzen positief is en dat de huizenprijzen gelijk blijven. Wordt echter de verschuiving naar de belasting op land in de gehele huizenmarkt doorgezet dan traden er andere effecten op. Namelijk dan zouden de huizenprijzen dalen, de bouwactiviteit per hectare toenemen, maar nu ook de grondprijzen dalen. In dat geval zouden volgens Brueckner de landeigenaren erop achteruitgaan vanwege kapitaalverliezen die hun oorzaak vinden in het kapitalisatie effect.
Het onderzoek van Brueckner komt grotendeels overeen met de bevindingen van Oates en Schwab (1997) in de Amerikaanse stad Pittsburgh. In Pittsburgh vond in 1980 een hervorming van de property tax plaats. Het tarief op grondwaarde werd verhoogd tot meer dan 5 keer het tarief op verbeteringen. De nieuwbouw, gemeten aan de hand van het aantal verleende bouwvergunningen, ten opzichte van omliggende steden nam er enorm toe. Met name de nieuwbouw in de commerciële sector nam grote proporties aan, wat waarschijnlijk ook gedeeltelijk te wijten was aan het gebrek aan commerciële ruimte in de stad. Verder concludeerden de onderzoekers dat de building boom zich wellicht ook door andere determinanten zoals het planningsbeleid van de stad liet verklaren en dat het lastig is om de toename volledig aan de verschuiving toe te wijzen.
Tideman en Plassmann (2000) onderzochten de verschillen in de Amerikaanse staat Pennsylvania tussen gemeenten die daar wel overgingen op een tweetarievensysteem en gemeenten die land en verbeteringen even zwaar bleven belasten. Zij zagen dat de nieuwbouw in de gemeenten die over waren gegaan op het tweetarievensysteem fors toenam. Zij maten de nieuwbouw door zowel de kwantiteit als de kwaliteit van de nieuwbouw te beoordelen. Kwantiteit stond in het onderzoek voor het aantal bouwvergunningen en kwaliteit voor de waarde van de verbeteringen per
30 Stedelijke dichtheid
De budget neutrale verschuiving heeft daarnaast ook impact op de dichtheid van de stedelijke ontwikkeling. Met name het empirische onderzoek van Skaburskis en Tomalty (1997) op dit vlak is interessant te noemen. Zij ondervonden dat op korte termijn de percelen land dichter bebouwd zullen worden door het lagere tarief op verbeteringen. Tezamen met het hogere tarief op grondwaarde werkt de verschuiving hoogbouw in de hand en leidt het tot een dichtbevolkter stadsgebied. Op de lange termijn verwachten zij echter dat de productiviteitsvoordelen in het stadscentrum zullen leiden tot stijgende grondprijzen waardoor de ontwikkeling aldaar afgeremd wordt. Ze verwachtten met name dat door de hogere dichtheid meer agglomeratie effecten op zullen treden. Echter zien zij overbevolking en over ontwikkeling als een groot nadeel van de hoger
wordende dichtheid. Een belangrijke rol zien zij weggelegd voor stadsbesturen die door middel van het opstellen van bestemmingsplannen beperkingen kunnen opleggen aan het potentiële gebruik van de stedelijke landpercelen. Hierdoor kunnen te dicht bebouwde stadskernen worden
voorkomen. In zijn totaliteit denken zij dat het netto effect van de verschuiving een hogere stedelijke dichtheid is. Hetzelfde effect wordt aanwezig verondersteld door Brueckner (2001).
DiMasi (1987) stelde ook dat een hogere stedelijke dichtheid het gevolg is van de verschuiving. Het onderzoek beschreef zowel de effecten van de verschuiving voor de woningsector als de industriële sector. Ook werd er een model opgesteld waarvoor de aanname wordt gemaakt dat alle industriële activiteit in het CBD plaatsvindt. Er wordt gesteld dat de huizenprijzen afnemen naarmate de afstand met het CBD toeneemt. Uiteindelijk wordt verwacht dat het stedelijke gebied zal krimpen en
hierdoor de stedelijke dichtheid zal toenemen.
Roback (1982) denkt dat de stadsgrootte op een natuurlijke manier bepaald wordt en niet door het stadsbestuur gepland hoeft te worden. Een grotere stadsspreiding zorgt immers voor meer
reiskosten binnen de stad, vandaar dat de efficiënte grootte van de stad op natuurlijke wijze tot stand komt.
Lonen
DiMasi (1987) deed ook onderzoek naar de gevolgen van een budget neutrale verschuiving op de hoogte van de lonen in de stad. Middels een computersysteem werd getracht de effecten van een tariefverschuiving waarbij land drie keer zo zwaar als verbeteringen werd belast te onderzoeken. Uit de analyse kwam naar voren dat het drie keer zo zwaar belasten van land ten opzichte van
31 De Groot et al. (2010) zien de oorzaak van de hogere lonen met name aan de productiekant van de economie ontstaan. Zij denken dat de hogere lonen het gevolg zijn van de productiviteitsvoordelen die de LVT met zich meebrengt. Dit zou de loonverschillen in stedelijke en landelijke gebieden kunnen verklaren. Drie verklaringen voor regionale loonverschillen worden in de paper omschreven. Dit betreft de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen, verschillen in de samenstelling van het werknemersbestand op de arbeidsmarkt en agglomeratie effecten. Het onderzoek van Roback (1982) biedt unieke inzichten in de complexe relatie tussen grondprijzen, lonen en ameneties. Zij denkt dat loon- en huurverschillen in de stedelijke gebieden hoofdzakelijk hun oorzaak vinden in een verschil in ameneties. Mensen die veel waarde hechten aan ameneties zullen eerder genoegen nemen met een lager loon. Terwijl locaties waar lage lonen en dus weinig ameneties aanwezig zijn een aantrekkelijke vestigingslocatie voor bedrijven vormen. De grondprijzen in de stad zullen dus bepaald worden door de aanwezigheid van de ameneties. Daar waar evenwicht ontstaat tussen de behoeftes van de werkgevers en de werknemers zullen de bedrijven en
werknemers zich willen vestigen en zal de grondprijs hoog zijn. Herontwikkeling
De verwachting is dat bij een budget neutrale verschuiving ook de efficiëntie van het landgebruik zal toenemen. In de literatuur wordt vaak gesproken over herontwikkeling als men naar highest and best use gaat belasten. De oude verbeteringen en de verbeteringen met weinig mogelijkheden zullen verwijderd worden en meer waarde genererende verbeteringen in de plaats treden. Nadeel van de herontwikkeling is dat het voor huurders in de stad tot een degressieve inkomensverdeling kan leiden, de huren zullen in de stad immers toenemen waardoor mensen met een laag inkomen het zich wellicht niet langer kunnen veroorloven om daar te blijven wonen. Of er ook daadwerkelijk veel herontwikkeling plaats gaat vinden is echter nog afhankelijk van het feit of minder kapitaalkrachtige projectontwikkelaars de toegenomen houdkosten van land op kunnen hoesten. Het meer belasten van land kan er wel eens toe leiden dat het voor bepaalde projectontwikkelaars niet langer rendabel is om nieuwe projecten aan te gaan. Dit kan uiteindelijk leiden tot minder aanbieders op de markt, minder concurrentie en wellicht hogere prijzen voor herontwikkeling.
32 Skaburskis en Tomalty (1997) deden onderzoek naar de gevolgen van de verschuiving in de Canadese steden Ottawa en Toronto. Voor het onderzoek werden diverse projectontwikkelaars die in deze steden actief waren geïnterviewd. In tegenstelling tot de theorie stellen de projectontwikkelaars dat een verhoging van de tarieven op grondwaarde zou leiden tot minder herontwikkeling. Zij dachten dat de toegenomen houdkosten van land het risico om bepaalde projecten aan te gaan zou verhogen en daarmee herontwikkeling in de weg zouden staan. De toegenomen houdkosten zullen verrekend worden in de ontwikkelingskosten, waardoor de huizenprijzen waarschijnlijk zullen toenemen. Dit kan het voor lagere inkomensgroepen bemoeilijken om zich een huis te veroorloven.
Speculatie
Volgens George zou een invoering of verhoging van de belasting op grondwaarde er onder andere voor zorgen dat speculatieve landtransacties minder winstgevend worden. De kosten van het aanhouden van onbebouwd land worden immers verhoogd door de hogere belasting op
grondwaarde. George stelde dat speculatie schadelijk is voor de economie omdat het leidt tot hogere grondprijzen en daarmee speculative economic rent doet ontstaan. Terwijl bij een belasting op grondwaarde het veel lastiger wordt voor speculanten om grond dat buiten gebruik wordt gehouden te behouden. De belasting moet namelijk ongeacht het land wel of niet gebruikt wordt worden afgedragen. Het gevolg hiervan is dat de burgers die wel profijt van het perceel land denken te hebben het in gebruik zullen nemen of dat de landeigenaren het zelf gaan gebruiken. Hierdoor wordt de productie vergroot en dat is goed voor de economische activiteit in de stad. De geïnterviewde Vermeulen denkt dat dat het voor speculanten sowieso heel lastig is om
33
Hoofdstuk 4: Financieringsmogelijkheden Land Value Tax
In dit hoofdstuk worden de mogelijkheden van de LVT aangaande de financiering voor de
overheidssector besproken. Eerst zal worden besproken op welke wijze de decentrale overheden momenteel worden gefinancierd. Vervolgens zal worden gekeken in welke mate de LVT kan bijdragen aan de financieringsmogelijkheden voor de overheidssector in zijn geheel.
4.1 Huidige financieringsstelsel decentrale overheden
In Westerse landen als de Verenigde Staten en Australië wordt er veel gebruik gemaakt van property taxes ter financiering van de lokale uitgaven van decentrale overheden. In de Verenigde Staten zijn de lokale overheden gemiddeld voor ongeveer de helft van alle inkomsten afhankelijk van property tax inkomsten en in Australië zijn ze volledig afhankelijk van deze opbrengsten. In De Kam et al. (2008) wordt inzicht gegeven in de inkomstenbronnen van de Nederlandse decentrale overheden:
1. Eigen middelen: i. Belastingen ii. Retributies
iii. Baten via de uitgifte van bouwrijp gemaakte land. iv. Baten uit inkomsten uit financieringsactiviteiten 2. De uitkering uit het gemeentefonds van de rijksoverheid
3. Specifieke uitkeringen van de rijksoverheid 4. Leningen
De gemeenten heffen zelf ook een aantal belastingen, waarvan de OZB de meeste opbrengsten genereert. Daarnaast krijgen de gemeenten gelden binnen via retributies, dit zijn betalingen voor door gemeenten aan individuen verleende diensten. Voorbeelden hiervan zijn de betalingen voor paspoorten en vergunningen. Volgens een door Rinnooy Kan et al. (2015) gemaakte schatting maakten de gemeentelijke belastingen en retributies tezamen 16 procent uit van de gemeentelijke begrotingen in 2015. Het grootste deel is afkomstig van de algemene uitkering samen met de
specifieke uitkeringen van de rijksoverheid die gemiddeld 65 procent van de gemeentelijke begroting uitmaken. Verder is 19 procent afkomstig vanuit bouwgrondexploitatie en financieren gemeenten een deel van hun investeringen met geleend geld.
34 belasting- en premieinkomsten van het Rijk. Gemeenten zijn daarnaast voor de dekking van hun uitgaven grotendeels aangewezen op uitkeringen van het Rijk.
Rinnooy Kan et al. (2015) stellen verder dat door de recente decentralisaties het aantal taken waar de gemeenten voor staan alleen maar is toegenomen, terwijl bij die verschuiving de financiële ruimte die gemeenten krijgen niet mee is ontwikkeld. Meer beschikkingsbevoegdheid voor gemeenten leidt ertoe dat ze minder afhankelijk worden van de uitkeringen van het Rijk. Een groot voordeel van het kunnen putten uit meerdere belastingbronnen is namelijk dat een tegenvallende opbrengst van de ene heffing kan worden opgevangen door meevallers bij andere heffingen. Dit resulteert in een gelijkmatigere opbrengst van de gemeentebelastingen.
4.2 Opbrengstenpotentieel LVT
Over het opbrengstenpotentieel van de LVT valt te twisten. Enerzijds wordt er verwacht dat een verschuiving zal leiden tot meer economische activiteit, omdat het aanhouden van verbeteringen minder belast wordt en land efficiënter wordt gebruikt. Dit zou tot productiviteitsvoordelen leiden en de grondprijzen in de stadscentra doen vergroten, waardoor op zijn beurt ook weer de grondslag van de LVT wordt verhoogd. Anderzijds wordt verwacht dat de pure LVT ten opzichte van de traditionele property tax een kleinere grondslag kent omdat verbeteringen niet worden belast. Vanwege de smallere grondslag zou het opbrengstenpotentieel wel eens een stuk kleiner kunnen zijn.
De geïnterviewde Verkuijlen verwacht dat de kleinere grondslag zal betekenen dat men een hoger tarief moet hanteren om voldoende overheidsopbrengsten te kunnen blijven genereren. Belangrijk is in zijn ogen de land/capital ratio, indien de landintensiteit hoog is kan de pure LVT wellicht
voldoende opbrengen. Zeker in een land als Nederland waar de bevolkingsdichtheid hoog is. In bevolkingsdichte gebieden wordt volgens hem de waarde van het land geleidelijk hoger ten opzichte van de waarde van verbeteringen.
Hetzelfde wordt gesteld door Grosskopf (1981). Hij stelt dat bij een switch naar een systeem dat grondwaarde zwaarder belast dan verbeteringen de grondprijzen zullen toenemen en daarmee de grondslag van de LVT wordt verhoogd. Een cruciale rol voor het opbrengstenpotentieel ligt
weggelegd in de land/capital ratio van de gemeente. Gemeenten met een hoge kapitaalintensiteit zullen volgens hem het meeste baat hebben bij de switch. De geïnterviewde Kathmann denkt dat de opbrengsten van de LVT ter financiering van publieke goederen zeer waarschijnlijk toereikend zijn. Wel verwacht hij dat indien de gemeenten meer geld
35 Reschovsky (1998) stelt dat de pure LVT moeilijk een bestaande traditionele property tax kan
vervangen vanwege een lagere grondslag, behalve in de steden vanwege de
productiviteitsvoordelen. Wel verwacht hij hogere administratieve kosten voor de pure LVT, wegens het feit dat afzonderlijke taxatie van grond en verbeteringen is vereist. Maar aangezien de LVT geen
ontwijkingskosten zal opleveren ziet hij dat niet als een groot probleem. Dwyer (2003) deed onderzoek naar het opbrengstenpotentieel van de LVT binnen Australië. Hij
stelde dat het potentieel mogelijk onderschat wordt. Immers verbeteringen verouderen naarmate de tijd verstrijkt, terwijl grondprijzen door de jaren heen langzaam in waarde zijn gestegen. Daarnaast zou in Australië de grondslag van de LVT worden onderdrukt doordat bestemmingsplannen, capital gain – en overdrachtsbelastingen de huidige marktwaarde drukken. Hij stelde dat de grondwaarde naar highest and best use gewaardeerd zo groot zal zijn dat de LVT in Australië moeiteloos bestaande
belastingen als de inkomsten- en vennootschapsbelasting zou kunnen vervangen. In Nederland wordt door De Groot et al. (2010) het totale grondwaardesurplus van land met
woonbestemming geschat op ongeveer 340 miljard euro. De waarde van land met commerciële bestemming is nog niet in deze schatting opgenomen. Het bedrag van 340 miljard euro zou voor de gemeenten corresponderen met een rendement van 15 miljard euro per jaar.
4.3 Single Tax als enige landelijke inkomstenbron
Volgens het gedachtegoed van Henry George zou een Single Tax toereikend zijn om alle
overheidsuitgaven te kunnen financieren. Vanwege de immobiele grondslag van land dacht George dat de LVT eenvoudig was in te zamelen, ontwijking is namelijk niet mogelijk. Bovendien zou het voor de overheid veel administratieve kosten besparen als er maar een belasting werd ingevoerd. Maar ook de gemeenschap zou baat hebben bij een eenvoudig systeem. Minder tijd hoefde dan immers ook door de gemeenschap besteed te worden aan administratieve handelingen waardoor de
36 productiviteitsverbetering zou door een stijgende economic rent uiteindelijk weer terugvloeien naar de maatschappij als geheel.
Kijken we praktisch naar de ideeën van George dan is daar het nodige op aan te merken. Zijn de grondprijzen immers erg volatiel, dan is er mogelijk een flexibel belastingtarief noodzakelijk om de overheid jaarlijks van voldoende inkomsten te voorzien. Nadeel van flexibele tarieven is dat de rechtszekerheid op het spel kan komen te staan, de gemeenschap weet niet wat het jaarlijks kan verwachten. Een voordeel van de LVT is echter dat het een anticyclische werking bezit. Er is in een situatie van economische neergang namelijk sprake van minder vraag naar land. Hierdoor zullen de grondprijzen dalen en daarmee ook de af te dragen LVT. Hierdoor houdt de gemeenschap meer geld over en kan de economische vraag weer worden aangezwengeld. Echter op het moment dat men in een recessie verkeerd zal het herstel nog enige tijd op zich laten wachten en zijn er op dat moment naast de LVT andere belastingen nodig om het geheel aan overheidsuitgaven te kunnen financieren.
4.4 LVT ter financiering van publieke goederen
De HGT stelde dat de economic rent in een stad gelijk is aan de vaste kosten van het publieke goed. Een LVT zou volgens de theorie uitkomst bieden om middels het belasten van de economic rent publieke goederen in een stad te financieren. Maar wat is de definitie van een publiek goed? Volgens Gayer et al. (2010) voldoet een publiek goed aan de volgende twee voorwaarden:
Non rivaliteit in de consumptie van het goed Non exclusiviteit in de consumptie van het goed
Non rivaliteit houdt in dat als eenmaal in het goed wordt voorzien, dat de kosten van het aanbieden ervan aan een extra consument nihil zijn. Terwijl non exclusiviteit betekent dat men niemand kan beletten gebruik te maken van het goed. Een voorbeeld van een dergelijk goed is defensie, het kost immers niets extra om voor additionele personen defensie in te schakelen. En ook is het onmogelijk om selectief vast te stellen voor welke personen het land verdedigd wordt. Voordeel van publieke goederen is dat ze aan de gemeenschap als geheel kunnen worden aangeboden.
37 kan dekken. Volgens De Groot et al. (2010) geven de grondprijsverschillen exact het
gebruikersvoordeel van lokale publieke voorzieningen weer. Daardoor zouden ze een uitstekende belastingrondslag vormen voor de financiering van decentrale overheden. Het welbevinden van de stadsbewoners is volgens hen namelijk afhankelijk van de afstand tot en de kwaliteit van de publieke voorzieningen in hun omgeving. Een investering in een publieke voorziening heeft daarom een positief effect op hun welbevinden. Burgers zijn dan bereid om meer koopkracht op te geven om dicht bij die voorzieningen in de buurt te wonen. De grondprijs zal stijgen en is daarmee een maat voor de waardering van de bewoners voor de kwaliteitsverbetering van de voorziening. De baten van de investering in het publieke goed kapitaliseren dus in grondprijzen. Doordat de baten van de gemeentelijke investering kapitaliseren in de grondprijs zal de RPS theorie hier van toepassing zijn.
De geïnterviewde Verkuijlen stelt dat met een groter belastinggebied voor gemeenten gerichter beleid voor publieke goederen mogelijk is. Nu zijn gemeenten nog te afhankelijk van de algemene uitkering van het Rijk. In dat geval zouden de gemeenten ook het tarief kunnen wijzigen afhankelijk van het draagvlak dat voor bepaalde publieke goederen aanwezig is bij de burgers.
Rinnooy Kan et al. (2015) denkt dat meer ruimte voor lokale belastingen zal leiden tot een doelmatigere besteding van middelen. Immers gemeenten geven de middelen die zij van het Rijk ontvangen voor taken meestal volledig uit. Dit feit staat ook wel te boek als het flypaper effect. Terwijl als ze zelf geld moeten ophalen bij hun inwoners ze kritischer zijn bij de heffing en bij de besteding daarvan. Dit zal gemeenteraden prikkelen tot een nieuwe afweging, namelijk of het nut van alle bestaande voorzieningen wel het hogere belastingoffer van de inwoners van de gemeente waard is. In de ene gemeente krijgen burgers meer voorzieningen dan zij wensen, in de andere gemeente minder voorzieningen dan waarvoor zij bereid zijn belasting te betalen. Bij grotere autonomie op financieel gebied krijgen gemeentebestuurders betere mogelijkheden om het plaatselijke voorzieningenpeil af te wegen tegen de hoogte van de lokale belastingen. Hierdoor neemt de verantwoordelijkheid van plaatselijke bestuurders toe en verbetert de afstemming van voorzieningen op de behoeften van burgers en bedrijven.
In de literatuur worden de begrippen publiek goed en publieke voorziening door elkaar gebruikt, dit onderscheid is onbelangrijk aangezien het gaat om het financieren van publieke uitgaven.
