In dit hoofdstuk zal besproken worden hoe de LVT in Nederland vormgegeven kan worden door kritisch naar de heffingsgrondslag van de belasting te kijken. Tevens zal onderzocht worden wat vrijstellingen kunnen betekenen voor de vormgeving van de LVT. Uiteindelijk zal het hoofdstuk worden afgesloten met een vergelijk tussen de LVT en de OZB aan de hand van de door Boorsma et al. (2004) ontwikkelde criteria voor een goed belastingsysteem. En zal in een tabel overzichtelijk worden weergegeven in welke opzichten beide belastingen van elkaar verschillen.
6.1 Taxatie, inning en handhaving
In eerste instantie is het belangrijk om vast te stellen welke organen zich met de taxatie, het opleggen van de aanslag, de inning van de belasting en de handhaving van de LVT bezig moet
houden. In principe zou alles net als bij de OZB op lokaal niveau kunnen plaatsvinden, maar het is ook mogelijk om op federaal niveau te heffen en op basis van een verdeelsleutels de gemeenten de LVT opbrengst terug te geven. Het een en ander is ook afhankelijk van het gekozen waarderingssysteem. Een raw value systeem is waarschijnlijk te complex voor kleine gemeenten om zelf uit te kunnen voeren. Een residual value systeem is vergelijkbaar met het huidige OZB systeem en praktisch beter uitvoerbaar. De geïnterviewde Verkuijlen vindt dat indien gemeenten de beoogde ontvanger zijn van de LVT opbrengsten, zij het ook zelf dienen te collecteren. Vanwege efficiency redenen is het
mogelijk dat gemeenten zelf samenwerkingsverbanden met andere gemeenten opzetten om hun taken goedkoper uit te voeren. Maar dat laat onverlet dat zij zich zelf met de inning en het opleggen van de aanslagen bezig moeten houden en zelf het tarief mogen bepalen, net als bij de OZB nu het geval is. Het tarief zal mede afhankelijk zijn van het door de burgers gewenste aanbod van
voorzieningen en volgens HGT en RPS bepaald moeten worden. Indien de belastingen rechtstreeks ten goede komen aan de gemeenten die land onder hun jurisdictie hebben geeft dat het
gemeentebestuur de juiste prikkels om haar belastingbasis te maximaliseren. Tiits (2008) beschrijft in zijn paper hoe de LVT in Estland wordt vormgegeven. In Estland gaat 100 procent van de
belastinginkomsten naar de decentrale overheden en in 2005 maakte de LVT opbrengst gemiddeld ongeveer 7 procent van de gemeentebegroting uit. In Estland hield een landelijk orgaan zich bezig met het taxeren van land value zones, terwijl de gemeenten verantwoordelijk waren voor het opleggen van de aanslagen. Grondslag was in Estland de marktwaarde van het land en verbeteringen werden niet belast. Gekozen was voor een tarief van maximaal 2,5 procent. Ook golden er
44 vrijstellingen voor onder andere diverse natuurgebieden, ambassades, begraafplaatsen en religieuze instanties.
6.2 Heffingsgrondslag LVT
Voor de LVT zijn er twee mogelijke heffingsgrondslagen te onderscheiden. Enerzijds is belasten op huurwaarde mogelijk, anderzijds kan belast worden naar de marktwaarde. Beide kunnen op basis van huidig gebruik of naar highest and best use gewaardeerd worden. Voor beide grondslagen zullen we kijken op welke wijze het kapitalisatie effect invloed heeft op de marktwaarde van het land. Hiervoor zal de onderstaande door Dye et al. (2009) ontwikkelde formule worden gebruikt:
In deze formule staat het symbool V voor de marktwaarde van land, het symbool Y voor de jaarlijkse huurinkomsten van land, symbool r voor de interestvoet en symbool tv voor het belastingtarief. Indien V de heffingsgrondslag van de LVT wordt kan volgens de formule de marktwaarde van land niet naar nihil dalen indien men een tv van 100 procent hanteert. Zelfs een tarief van meer dan 100 procent is in theorie mogelijk. Stel dat we uitgaan van tv van 100 procent, een r van 5 procent en een Y van 1000. In dat geval leidt de berekening (1000 : (1+0,05)) nog steeds tot een positieve grondslag V van afgerond 952.
Gaan we van Y als de heffingsgrondslag van de LVT uit dan is het volgens de formule wel mogelijk dat V nihil wordt. Dit betekent dat het kapitalisatie effect de gehele marktwaarde van het land doet verdwijnen. Gaan we opnieuw uit van een tv van 100 procent, een r van 5 procent en een Y van 1000 dan kunnen we deze uitwerking onderbouwen. De berekening zal in dat geval V = (Y x tv) : (r + tv) worden, oftewel (1000 x 1) : (1+0,05) is een V van 0. De teller van de formule (Y x tv) wordt immers 0
en daardoor kan de uitkomst van V nooit een hogere waarde dan nul aannemen. De geïnterviewde Vermeulen denkt dat in de praktijk belasten op huurwaarde niet tot een nihil
waardering van V zal leiden. Maar dat V richting de waarde van agrarische grondwaarde zal afzakken. Verder acht hij belasten op Y praktischer, aangezien Y eenvoudiger aan te passen is.
In De Groot et al. (2010) merkt men op dat een strikte toepassing van HGT alle variatie in grondprijzen zou wegnemen, dan zou namelijk een tv van 100 procent gelden en de gehele
45 meerwaarde worden weg belast. De marktwaarde van land daalt in dat geval tot die van de
landbouwgrond in de omgeving.
Smith (2000) vindt dat het verstandig is om land als grondslag te hanteren. Omdat land in
tegenstelling tot bijvoorbeeld arbeid en winst een immobiele grondslag kent. Belasten op Y is volgens hem beter omdat dan meer geleidelijk de economische surplus belast kan worden.
6.3 Vrijstellingen LVT
In veel onderzoeken is de mogelijkheid geopperd om vrijstellingen in te voeren bij implementatie van de LVT. Vrijstellingen kunnen bepaalde inkomensgroepen namelijk ontzien indien zij onevenredig
hard getroffen worden ten opzichte van de situatie voor implementatie. Sjoquist (2007) stelde bijvoorbeeld voor om middels een belastingvoorziening bepaalde
inkomensgroepen te ontzien. Sjoquist pleitte voor een drempelwaardevrijstelling voor woningen onder een bepaalde waarde. En daarnaast voor een proportioneel tarief. Uiteindelijk ontstaat er door de drempelwaardevrijstelling dan alsnog een progressieve uitwerking die ook wel bekend staat als de Bentham progressie. De gemiddelde belastingdruk neemt boven het bedrag van de vrijstelling namelijk geleidelijk toe. In de ogen van de onderzoeker zou de vrijstelling veel administratieve kosten kunnen besparen ondanks dat de grondslag natuurlijk uitgehold wordt door de aanwezigheid van de vrijstelling.
Uitholling leidt uiteindelijk tot minder overheidsopbrengsten wat kan leiden tot het snijden in
overheidsuitgaven. Vaak zijn het de armere inkomensgroepen die het meeste last zullen ondervinden indien men moet snijden in de overheidsuitgaven. Bovendien kun je door minder vrijstellingen in te voeren een lager tarief hanteren omdat meer mensen meebetalen, minder vrijstellingen zijn dan ook vaak goed voor het draagvlak voor een bepaalde belastingmaatregel.
England en Zhao (2005) pleitten voor een tax credit, dit is een belastingkorting, om de LVT in de woningsector progressief uit laten werken. In tegenstelling tot Bowman en Bell (2004) achtten zij immers een tax credit noodzakelijk om de LVT een progressief karakter te geven.
Ook het vrijstellen van commerciële percelen land en open ruimtes binnen steden wordt in de literatuur besproken. Open ruimtes zouden de omliggende grond binnen de steden namelijk aantrekkelijker maken en daarmee opbrengst verhogend kunnen uitwerken voor de overheid. Vrijstellingen kunnen mogelijk tot horizontale ongelijkheid leiden als bezittingen met gelijke waarde niet allemaal gelijk belast worden doordat bepaalde bezittingen worden vrijgesteld. Er moet dus
46 duidelijk een rechtvaardigingsgrond bestaan voor een vrijstelling. Hierbij kan gedacht worden aan beleidsdoelstellingen als het bevorderen van economische groei in de stad of het voorkomen van stadsuitbreiding met het oog op meer productiviteitsvoordelen.
Een vrijstelling die extra aandacht verdiend is de vrijstelling voor agrarische grondpercelen. Deze vrijstelling komt namelijk vaak ter sprake in de literatuur. Arnott (1996) zag diverse rechtvaardigingsgronden voor deze vrijstelling. Hij dacht dat invoering van de vrijstelling voor agrarische grondpercelen ertoe zou leiden dat de stadsspreiding een halt werd toegeroepen. Een kleiner stadsgebied zou als voordeel hebben dat de stedelijke dichtheid toeneemt en er meer agglomeratievoordelen in het stadscentrum kunnen ontstaan. Dit zal leiden tot
oplopende grondprijzen in het centrum, waardoor eventuele speculanten door de toegenomen houdkosten van land bij invoering van de LVT niet langer land ongebruikt kunnen laten. De ontwikkeling binnen de steden zal erdoor versneld worden en de vrijstelling vormt dan ook een ideaal instrument voor growth management. Het stadsbestuur kan gericht daar de vrijstelling voor agrarische gronden invoeren waar zij de ontwikkeling een boost wil geven. Investeert de overheid in deze gebieden vervolgens in de aanleg van infrastructuur en andere voorzieningen dan zal het gebied particuliere investeerders aantrekken. Zodanig kan de overheid gericht nieuwe groeikernen
realiseren. Een vrijstelling van agrarisch grondbezit kan echter ook hinder opleveren voor de situatie op het platteland. Op het platteland worden door de invoering van de vrijstelling de houdkosten van grondbezit immers lager, wat speculatie kan aanmoedigen.
De geïnterviewde Vermeulen acht een vrijstelling op agrarisch grondbezit niet nodig. In principe is de grondwaarde op het platteland zodanig laag dat niet tot heffing van de LVT kan worden overgegaan bij de keuze voor een grondwaardesurplusheffing. Wordt gekozen voor een algemene heffing op grondwaarde, zoals bij de OZB deels gebeurt, dan heeft de vrijstelling wel effect. Echter denkt hij dat een vrijstelling voor agrarische gronden aan de rand van de stad haalbaar lijkt, als men daardoor meer productievoordelen en agglomeratie effecten in het stadscentrum wil creëren. Een belangrijk agglomeratie effect is in zijn ogen de toestroom van hoger opgeleiden.
De geïnterviewde Verkuijlen vind dat bij invoering van een belasting de grondslag zo breed mogelijk gehouden dient te worden. En vindt de aanwezigheid van weinig vrijstellingen beter voor het draagvlak van de belasting. Bovendien acht hij een vrijstelling van agrarisch grondbezit haalbaar indien er een bepaalde beleidsdoelstelling tegenover staat die de vrijstelling kan rechtvaardigen.
47
6.4 Vergelijking LVT en OZB
In deze paragraaf zullen de pure LVT en de OZB met elkaar worden vergeleken. Dit zal gebeuren aan de hand van de door Boorsma et al. (2004) ontwikkelde criteria voor een goed belastingsysteem. Zij ontwikkelden een aantal eisen voor belastingen waarbij de financieringsfunctie vooropstaat. Dit zijn dus belastingen die bedoeld zijn voor de dekking van gemeentelijke uitgaven. Lokale belastingen moeten aan de volgende eisen voldoen:
1. De lokale belastingen moeten een substantiële en stabiele inkomstenbron vormen voor de
gemeenten: Dit houdt in dat de opbrengsten toereikend moeten zijn en een conjunctureel
stabiele inkomstenbron moeten vormen. De LVT kent weliswaar een kleinere grondslag dan de OZB, echter als de theorie van de toegenomen productievoordelen opgaat vergroot het de grondprijzen en daarmee haar eigen grondslag. Volgens de geïnterviewde Kathmann is het belangrijk dat de gemeenten onderling weinig tariefdifferentiatie toepassen.
Tariefdifferentiatie kan leiden tot een belastingvlucht naar andere gemeenten en dit leidt uiteindelijk tot minder gelijkmatigere opbrengsten. Bovendien kan een groter fiscale
autonomie van gemeenten leiden tot een gedragsreactie bij lagere overheden waardoor een ‘race to the bottom’ kan ontstaan. Dit kan ertoe leiden dat het gewenste
voorzieningenniveau niet langer kan worden bekostigd. Echter lijkt bij de LVT
tariefdifferentitatie geen effect te hebben, vluchten voor de LVT is namelijk niet mogelijk omdat ook een verwachte belasting al kapitaliseert in de grondwaarde.
2. De lokale belasting moet bij voorkeur over een tamelijk brede heffingsgrondslag
beschikken: Het draagvlak voor een belasting is namelijk groter indien de heffingsgrondslag
minder aangetast wordt door vrijstellingen. Een belasting die door een brede groep
belastingplichtigen wordt betaalt valt daarnaast beter te rechtvaardigen dan een heffing die slechts door een kleine groep wordt opgebracht. Dit staat ook wel te boek als ‘no
representation without taxation’. Voor de herkenbaarheid en aanvaarding is van belang dat de OZB en de LVT niet naast elkaar geheven worden omdat dan twee keer gebruik wordt gemaakt van land als zijnde de heffingsgrondslag. Herinvoering van het gebruikersdeel van de OZB zou in dit kader geschikt zijn om de grondslag van de OZB te verruimen.
3. De lokale belasting moet eenvoudig zijn, praktisch uitvoerbaar en acceptabele
uitvoeringskosten kennen: Dit houdt in dat de belasting begrijpelijk voor burgers moet zijn
en uitvoerbaar voor het ambtelijk apparaat. Verder is van belang dat de belasting niet gemakkelijk te ontduiken is of simpel op legale wijze kan worden ontweken. Zowel de LVT als de OZB kunnen niet worden ontweken. De kosten van heffing, inning en controle
48 (perceptiekosten) mogen voor de overheid niet te hoog oplopen. Volgens de geïnterviewde Verkuijlen is het niet praktisch en relatief duur om de waarde van grondprijzen afzonderlijk te waarderen. De uitvoeringskosten van de LVT kunnen namelijk niet zoals bij de OZB het geval is bij de WOZ waardering met diverse andere belastingen worden gedeeld.
4. De lokale belasting moet herkenbaar zijn voor belastingbetalers: Indien de belasting middels een aparte aanslag geheven wordt verhoogd dit de herkenbaarheid. Zowel de LVT als de OZB zullen hierdoor een zichtbare belasting vormen voor de burgers. Wordt de belasting middels een aparte aanslag geheven dan verhoogd dit ook de uitvoeringskosten. Volgens de geïnterviewde Verkuijlen zal voor de LVT zowel een aparte aanslag als een taxatie moeten worden geproduceerd. Bovendien stelt de geïnterviewde Kathmann dat de LVT en de OZB volstrekt vergelijkbaar zijn indien het herkenbaarheid betreft. Een grotere
herkenbaarheid leidt vaak tot een hogere weerstand tegen de belasting.
5. De lokale belasting moet aanvaardbare economische gevolgen teweeg brengen: Indien men de belastingmix vergroot door op verschillende grondslagen zoals arbeid, kapitaal en land te heffen treden er minder verstoringen op per grondslag. Van de LVT wordt beweerd dat deze geen enkele vorm van economische verstoringen oplevert.
6. De lokale belasting moet maatschappelijk aanvaardbaar zijn: De maatschappelijke aanvaardbaarheid van een belasting wordt met name bepaald door de hoogte van de tarieven, de herkenbaarheid en haar rechtvaardigheid. Volgens de geïnterviewde Verkuijlen bestaat er veel weerstand tegen de OZB omdat de belasting heel herkenbaar is. Dit blijkt wel uit het aantal bezwaar- en beroepsprocedures dat bij de OZB vrij hoog ligt. En juist de juridische proceskosten zijn relatief duur. Wat betreft de rechtvaardigheid is het van belang dat de belasting gelijkheid nastreeft en voldoet aan diverse beginsel zoals het
draagkrachtbeginsel en/of het profijtbeginsel. De LVT streeft naar gelijkheid in kansen. Elk persoon heeft namelijk het recht om te houden wat hij of zijn produceert, maar niemand heeft het recht om dat wat tot de gemeenschap behoort, namelijk land, te verspillen. Door de economic rent te belasten en hiermee lokale publieke goederen te financieren worden de inkomsten uit land als het ware terugbetaald aan de gemeenschap.
7. De lokale belasting moet passen binnen de bestuurlijke verhoudingen: In Boorsma et al. (2004) wordt de voorkeur gegeven aan belastingen waarvan de opbrengst vrij en naar eigen inzicht door gemeenten kunnen worden besteed. Dit strookt met de gedachte dat bij lokale voorzieningen de afweging van baten en belastingoffers het best op plaatselijk niveau kan plaatsvinden. Bij belastingen dient de haalbare opbrengst (belastingcapaciteit) redelijk over de verschillende gemeenten te zijn verdeeld. Wanneer slechts een beperkt aantal
49 geoordeelde onevenwichtigheden. Volgens de geïnterviewde Verkuijlen past de LVT minder goed binnen de bestuurlijke verhoudingen doordat een aparte taxatie is vereist van de grondprijzen, terwijl de geïnterviewde Kathmann denkt dat zowel de LVT als de OZB veel op elkaar lijken en dat beide belastingen goed binnen de bestuurlijke verhoudingen passen. 8. De lokale belasting moet bescheiden verdeeleffecten opleveren: Denken we aan een
verhoging van de tarieven op land en een verlaging van de tarieven op verbeteringen waarbij de totale belastingopbrengst constant blijft dan kunnen we dit als volgt vergelijken. Dit kan door het voordeel van de verlaging van de belasting op verbeteringen voor
belastingplichtigen te vergelijken met de toegenomen uitgaven voor belastingen op land. Om praktische en politieke redenen is het gewenst dat geen extreme verdeeleffecten optreden. De geïnterviewde Verkuijlen vind het belangrijk dat de macrolasten druk niet verder
verhoogd wordt. De geïnterviewde Kathmann denkt dat de verdeeleffecten van een dergelijke verschuiving in Nederland beperkt zullen blijven vanwege de constante land/capital ratio en de lage geldende tarieven van de gemeentelijke belastingen. Een belangrijk voordeel van de pure LVT ten opzichte van de OZB is het feit dat grondprijzen economisch stabieler zijn dan de prijzen van verbeteringen. Hier staat tegenover dat de pure LVT doordat het verbeteringen niet mee belast een lagere grondslag kent dan de OZB. Dit verschil kan opgelost worden door een hoger tarief te hanteren voor de pure LVT. Wel lijkt duidelijk dat de pure LVT geen welvaartsverlies zal opleveren en dat een welvaartsverlies wel optreedt bij de OZB. Echter moet opgemerkt worden dat ook de overgang op het pure LVT systeem meer administratieve kosten met zich mee zal brengen. Dit komt doordat meer geavanceerdere waarderingsmethoden vereist zijn en doordat de kosten van grondwaardering niet met andere belastingen gedeeld kunnen worden. Wat bijvoorbeeld bij de OZB met de WOZ waardering wel het geval is. Tevens vormt het kapitalisatie effect een belangrijk nadeel van de LVT. Pas indien hogere belastingtarieven gehanteerd worden zal het geringere welvaartsverlies van de LVT opwegen tegen de hogere taxatiekosten ervan ten opzichte van de OZB en lijkt een overgang van belastingsysteem voordelig uit te pakken.
Alles omvattend mogen we concluderen dat met name de gemeenten zich in moeten zetten voor de taxatie, inning en handhaving van de LVT. Zij zijn immers ook aangewezen als ontvanger van de belasting en zelf goed in staat om de stad in een efficiënt aanbod van publieke goederen te voorzien. Verder lijken vrijstellingen ongewenst omdat ze de grondslag en het draagvlak van de belasting aantasten. Echter zijn vrijstellingen toegestaan mits daar een te rechtvaardigen beleidsdoelstelling tegenover staat.
50