DE INDISCHE
DECENTRALISATIE- WETGEVING
DOOR
MR. P. F. WOESTHOFF
LANDRECHTER.
N. V. BOEKHANDEL EN DRUKKERIJ
VOORHEEN E. J. BRILL. — LEIDEN.
1915-
0053 2737
DE INDISCHE DECENTRALISATIEWETGEVING.
DE INDISCHE
DECENTRALISATIE- WETGEVING
DOOR
MR. P. F. WOESTHOFF.
LANDRECHTER.
N. V. BOEKHANDEL EN DRUKKERIJ
VOORHEEN E. J. BRILL. — LEIDEN.
1915-
v-
I
. 1 .
I
BOEKHANDEL EN DRUKKERIJ v o o r h e e n E. J. BRILL — LEIDEN.
I
•
I
Dit boek is gewijd aan de Indische decentralisatie- wetgeving, met ter zij delating van die bepalingen, welke van financieelen en comptabelen aard zijn.
BUITENZORG, Maart IÇI$.
i
HOOFDSTUK I. Inleidend overzicht. Reorganisatieplannen . . 1—32
HOOFDSTUK II. De locale organisatie . . . - 33—103
Stuk 1. De locale raad 34—82
§ 1. Zijn ontstaan 34 en «
§ 2. Zijne samenstelling 35—6=;
§ 3. Zijne opheffing en ontbinding 65 en 66
§ 4. Zijne vergaderingen 66—82
„ 2. 's Raads voorzitter ' 82 90
„ 3. De secretaris O I „-
„ 4. De commissie voor de financiën 95
„ 5. De locale kashouder „c
„ 6. 's Raads commission ne no
„ 7. 's Raads ambtenaren, zoover nog niet in dit
hoofdstuk genoemd n o I 0? HOOFDSTUK III. Territoriale en persoonlijke werkingssfeer van
den localen raad 10. I 2- Stuk 1. Territoriale en persoonlijke werkingssfeer in
het algemeen 104—1 23
„ 2. Territoriale en persoonlijke werkingssfeer in
het bijzonder I 2,
HOOFDSTUK IV. Het besturen van 's raads ressort . . . . i26 - i 6 r
HOOFDSTUK V. De politie over 's raads ressort 162—169 HOOFDSTUK VI. De administratieve rechtspraak voor 's raads
r e s s o r t 1 7 0 - 1 7 2
HOOFDSTUK VII. De wetgevende bevoegdheid van den localen
r a a d 1 7 3 - 2 1 9 Stuk 1. Strafwetgevende bevoegdheid 175—194
§ 1. De te bedreigen straf; disciplinaire maat-
r eSe l e n 182—194
„ 2. Gemis van bevoegdheid tot het vaststellen van
verordeningen over de persoonlijke diensten 194—195
„ 3. 's Raads bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen betreffende de onderwerpen,
genoemd onder artikel 68c lid 3 slot R. R. 1 9 5 —2 0 I
Bladz.
Stuk 4. De verdere legislatieve bevoegdheid van den
raad 201—218
„ 5. Regelingsnoodrecht 218—219 HOOFDSTUK VIII. Het door den localen raad van zijne wet-
gevende bevoegdheid te maken gebruik 220—243 Stuk 1. Totstandkoming en inwerkingtreding van
locale verordeningen 220 — 231
„ 2. Wijziging van locale verordeningen. . . . 231—236
„ 3. Uitlegging van locale verordeningen . . . 236—238
„ 4. Schorsing of buitenwerkingstelling van locale
verordeningen 239—241
„ 5. Intrekking van locale verordeningen . . . 241 — 243 HOOFDSTUK IX. Verval van rechtswege van locale regelingen 244—247 HOOFDSTUK X. De raad als medeuitvoerder van den wil van
hoogere rechtsgemeenschappen 248—251 HOOFDSTUK XI. Samenwerking van raden en samenwerking
van raad met regeering 252—262 Stuk 1. Samenwerking van raden 252—257
„ 2. Samenwerking van raad met regeering . . 257—262 HOOFDSTUK XII. Het preventief en het repressief toezicht van
het hooger gezag 263—280 Stuk 1. Het goedkeuringsrecht van het hooger gezag 263—272
„ 2. Repressieve bevoegdheid van het hooger gezag 272—280
HOOFDSTUK XIII. Het exorbitante artikel 16 D . B 281—285 HOOFDSTUK XIV. Het toetsingsrecht van den rechter . . . 286—289
HOOFDSTUK XV. 's Raads ressort in zijne burgerrechtelijke
hoedanigheid 290—295 HOOFDSTUK XVI. Het decentralisatiebureau 296—299
Inleidend overzicht. Reorganisatieplannen.
Van den streng doorgedreven centraliseerenden regeerings- vorm, in het regeeringsreglement — met uitzondering alleen van artikel 71 (inlandsche gemeenten) — neergelegd, gaat de decentralisatiewet (stbl. 1903 n° 329) in de nieuwe artikelen 68 a, ó, c afwijken1). De considerans dier wet drukt dit uit door te zeggen, dat voor gewesten of ge- deelten van gewesten de gelegenheid wordt geopend „om tot zelfbestuur te geraken". Het door ons gecursiveerde woord is niet gelukkig gekozen, evenmin als het „locale zelfbesturen" van bijblad n° 6457 aanbeveling verdient;
de uitdrukking decentralisatie, zooals in het opschrift der wet staat, is beter. Men onderscheidt immers in den regel autonomie van zelfbestuur (self-government), begrippen beide in decentralisatie begrepen (Buys' Grondwet, II blz.
1 — 1 2 ) : autonomie de bevoegdheid van het zelfstandige, schoon niet onafhankelijke, staatsdeel (rijksdeel, enz.) om van zijn eigen huishouding het bestuur (inclusief politie) en regelende macht te zijn-, zelfbestuur de medewerking aan de volvoering van de taak van hoogere rechtsge- meenschappen door zoodanig deel van staat, rijk, enz., hetzij die medewerking door bestuur, door politie, of door regeling geschiedt.
Prof. Mr. J. Oppenheim, „Het Nederlandsch Gemeente-
i) Men zou de systematiek van het R. R. aanmerkelijk verbeterd hebben, zoo men (met wijziging van de hoofdstukopschriften) de bestaande artikelen^ 67—70 en 72, 73 naar het derde hoofdstuk had overgebracht, en de stof van het vierde hoofd- stuk alzoo tot een parallel had gemaakt van die van het vierde hoofdstuk der grondwet. Thans is het vierde hoofdstuk van het R. R. in nóg meerder mate dan al sinds 1855 een mixtum compositum.
recht", 4d c druk, I blz. 13 spreekt weliswaar van „zelf- bestuur", te onderscheiden in „autonomie" en in „zelfbe- stuur in den engen zin" ; op deze zoo bij uitstek uitnemende autoriteit zou dus de vader der in de considerans gebe- zigde uitdrukking zich kunnen beroepen. Maar zelfs in deze ruime beteekenis geeft het woord „zelfbestuur" maar gebrekkig weer, wat het effect der decentralisatiewet i s ; afgezien nog van het bezwaar, dat dit woord in het Indisch staatsrecht reeds sinds jaar en dag een overheerschende, geheel andere beteekenis heeft (artikel 27 R. R.).
Wil men een woord, dat zoowel autonomie als zelfbestuur (self-government) bevat voor onze materie, dan zou ik liever van „locaal bestuur" spreken, waarvan sprake in de memorie van toelichting geteekend door minister Van Asch Van Wijck, 1901—1902 n° 229, stuk 3 ; men be- denke echter dat deze uitdrukking niet eene vertaling is van het Engelsche „local government", dat de beteekenis heeft van het zooeven omschreven self-government.
Ten slotte zij hier gezegd, dat van decentralisatie in den zin van décentralisation administrative, d. w. z. afwenteling van de taak der hoogere op lagere administratieve organen, in den boezem der centrale administratie dus, b.v. van den gouverneur-generaal op den directeur of resident, hier niet de rede zal zijn.
Waarin heeft zich clan de door onze wet van 1903 beoogde decentralisatie geuit? H e t is met één woord te zeggen: door tusschen Nederlandsch-Indië (den l a n d e n d e kolonie) eenerzijds en de inlandsche gemeenten anderzijds
— de eenige rechtsgemeenschappen (afgezien van de zelf- besturende rijken] die het R. R. naast „den lande" vóór
1903 kende — nieuwe rechtsgemeenschappen in te schuiven, wier territoir met dat van bestaande gewesten of gedeelten daarvan (bloote bestuurskringen !) samen vallen, en die, bij alle verschil, te vergelijken zijn met onze moederland- sche provinciën en gemeenten.
De wet zelf (eerste stap) duidt van deze nieuwe rechts- gemeenschappen het eigen vermogen (artikelen 6 8 « lid 1, 6 8 ^ en 68 £ lid 3) en de eigen overheid, te weten locale raden (artikel 68 <$ lid 2, artikel 68 c), aan. Samenstelling en bevoegdheid enz. dier overheden zullen (tweede stap)
bij algemeene verordening zijn te regelen (artikel 68 c lid 2) ; de bedoeling was de hoofdtrekken in een alge- meenen maatregel van bestuur, de uitwerking in een ot meer ordonnanties neer te leggen (memorie van antwoord aan de Tweede Kamer 1902—1903 n° 30 stuk 2, blz. 11).
Bij zulk eene ordonnantie kan dan ook aan de locale raden regelingsbevoegdheid gegeven worden (artikel 68 c lid 3).
Zou eenmaal de vereischte decentralisatiewetgeving ge- heel tot stand zijn gekomen, dan zouden (derde stap) bij speciale ordonnanties (artikel 68<2 lid 2, artikel 68(5 lid 2)
— in verband met de begrooting — de te creëeren rechts- gemeenschappen met name worden aangewezen.
Om tot de eerste stap te geraken geeft ons artikel 68«
lid 1 aan, in de eerste plaats, dat ten behoeve van de te creëeren locale raden uit de koloniale geldmiddelen, waar- van sprake in artikel 66 R.R., geldmiddelen worden afge- zonderd, om als eigen geldmiddelen van het betrokken gebied te strekken ter voorziening in bijzondere behoeften van dat gebied ; in de tweede plaats geeft onze wet in artikel 68 b lid 3 den localen raad — zij het ook im- plicite — de bevoegdheid om voor de behoefte van zijn gebied een geldleening te sluiten, welke leening echter bij ordonnantie moet worden bekrachtigd ; en in de derde plaats kan den localen raad bij ordonnantie de bevoegd- heid gegeven worden om ter versterking van zijn eigen middelen belastingen te heffen (artikel 68 c lid 3, eerste zinsnede). Dus zal de begrooting (een wet derhalve!) het bedrag uit de algemeene geldmiddelen afgezonderd moe- ten aanwijzen ten behoeve van den in te stellen localen raad, zooals om een voorbeeld te noemen de wet van 31 December 1904, afgekondigd in stbl. 1905 n° 12, houdende wijziging der begrooting van uitgaven van
Nederlandsch-Indië voor het dienstjaar 1905 ten behoeve van de instelling van plaatselijk zelfbestuur te Batavia, Meester Cornelis en Buitenzorg, aan het IIde hoofdstuk der begrooting van uitgaven van Nederlandsch-Indië voor het dienstjaar 1905 (wet van 31 December 1904, afge- kondingd in stbl. 1905 n° 8) eene afdeeling X heeft toe- gevoegd, waarbij onder het hoofd „plaatselijk en geweste-
lijk zelfbestuur" als onderafdeeling 154 getiteld: „afzonde- ring van gelden voor gewesten of gedeelten van gewesten op den voet van art. 68 a van het Regeeringsreglement"
voor de gemeenten Batavia ƒ 290.000, Meester Cornelis / 3 3 - 5 ° ° en Buitenzorg ƒ 33.500 zijn uitgetrokken.
Heeft de begrooting hierin voorzien, dan stelt volgens het 2d e lid van artikel 68 a R.R. eene ordonnantie vast het gebiedsdeel, waarvoor de afzondering van gemelde geldmiddelen heeft gediend. Zoo werd bijv. bij de ordon- nanties afgekondigd in stbl. 1905 nos 204, 206 en 208 telkens bij artikel 1 bepaald, dat het gebiedsdeel waar- voor bij evengemelde begrooting de sommen van ƒ 290.000, ƒ 3 3 ' 5 ° ° e n ƒ 33-5°° waren uitgetrokken uitmaken de hoofd-
plaatsen bij die ordonnanties genaamd de gemeenten Ba- tavia, Meester Cornelis en Buitenzorg.
Over het eigen vermogen der locale raden zal ik in dit boek niet handelen. W a t geeft de decentralisatiewet te lezen omtrent de eigen overheid dier gemeenschappen?
Eene korte geschiedkundige herinnering vooraf. Het lag in de bedoeling des ministers Idenburg- eerst overtesraan tot creatie van gewestelijke rechtsgemeenschappen, om, na verkregen gunstige resultaten, ook plaatselijke (of andere lagere) in het leven te roepen. Uit de Tweede Kamer daaren- tegen rezen stemmen, die zich tegen dit plan kantten en reeds dadelijk wilden overgaan tot het in het leven roepen van uitsluitend plaatselijke administraties, die, omdat de toestanden in een gewest zeer kunnen uiteenloopen, de belangen der bewoners van de deelen daarvan, meer en beter behartigen kunnen dan gewestelijke overheden, ter- wijl ook het bestuur van een kleiner gebied gemakkelijker kan worden overzien. In zijn memorie van antwoord wilde echter genoemde minister den hem afgeraden weg niet verlaten, immers daar zijn volgens hem „locale belangen die veelal verder reiken dan de grenzen van voor plaat- selijke decentralisatie geschikte eenheden : men denke bijv.
aan irrigatie, aan communicatiewegen en de daarin voor- komende kunstwerken". Bij de openbare beraadslaging in de Tweede Kamer ging de heer Cremer met den minister mede. En in de wet staat dan ook „gewesten" vóór
„gedeelten van gewesten" om aan te duiden, dat in den
beginne gewestelijke vóór plaatselijke decentralisatie zou gaan. Diezelfde wet echter verzet zich in geen enkel op- zicht tegen het tegelijkertijd creëeren van gewestelijke en plaatselijke raden, noch tegen de invoering van plaatselijke vóór gewestelijke gemeenschappen. Veel meer leggen de beginwoorden van artikel 68a j° 68^5 lid 2 gewicht in de schaal: „naarmate de omstandigheden het toelaten"; deze moest de eerste vraag zijn, welke de begrootingswet en de speciale ordonnanties, welke de decentralisatiewet leven moesten geven, zich hadden voorteleggen. Zoo is het ook gegaan ; de omstandigheden hebben in het algemeen eene plaatselijke eerder dan eene gewestelijke decentralisatie geëischt, zooals het volgend staatje van de in chronologische rij gerangschikte raden doet zien.
Gemeenteraad Batavia is ingesteld door stbl. 1905 n° 204 Mr Cornelis „
Buitenzorg „ Semarang „ Bandoeng „ Cheribon
T ega l
Pekalongan „ Magelang „ Palembang „ Kediri
Soerabaja „ „ „
B l i ta r Padang
Makasser „ „ „ Gewestel. raad Bantam „
„ Rembang „
„ Besoeki
„ „ Banjoemas „ „ „
„ Madioen
„ Madoera
„ Batavia
„ „ Preanger regent- schappen „
„ Cheribon
»
Î)
1906
JT
)>
»
I )
»
r>
M
n
»
u
» 1907
j >
»
73
v
î?
1908
»
»
n° 206 n°2o8 n° 120 n° 121 n° 122 n° 1 23 • n° 1 2 4 ; n° 12 5 ; n° 12 6 ; n ° i48 ; n° 1 4 9 ; n° 150 ; n° 15 I ; n° 171 ;
n° i 3 3 ; n "13 4 ; n ° i 3 5 ; n° 136 ; n ° i 3 7 ; n ° i 3 8 ; n° 171 ; n° 17 2 ; n ° i 7 3 ;
Gewestel. raad Pekalongan is ingesteld door stbl. 1908 n° 174
„ „ Semarane
&
„ „ Soerabaja
„ „ Kedoe „
„ „ Kediri „ ,, „ Pasoeroean „ Gemeenteraad Medan
Plaatsel. raad Cultuurgebied der Oostkust
v. Sumatra _ n° 1 8 T •
»
» w
»
»
»
»
J)
»
»
» I9O9
n" i 75 n°i76 n° 177 n°i78 n° 247 n°i8o
Gemeenteraad Malan o
s 7, » „ „ 1 9 1 4 nu 2 9 7 ; Soekaboemi,, „ „ „ „ n° 3 1 0 . Door artikel 68« R. R. lijken dus de nieuwe rechtsge- meenschappen, zooals ook duidelijk wordt door bovenstaand lijstje, wat haar ontstaan betreft, meer op de Neder- landsche waterschappen, dan op de Nederlandsche provin- ciën en gemeenten, die in tegenstelling van gene het heele rijk overdekken; echter heb ik op blz. 2, wat hun functie aangaat, de locale raden kunnen vergelijken met
provincie en gemeente, doordat in de decentralisatiewet zelve op eenvoudige en doeltreffende wijze wordt uitge- drukt, dat de nieuwe rechtsgemeenschappen van tweeërlei rang zouden zijn, immers draagt artikel 68t lid 2 aan de algemeene verordening almede de regeling op van „de verhouding tusschen den raad voor een gewest en "de raden voor gedeelten van hetzelfde gewest ingesteld".
Eene groote leemte is echter, dat geen verband is gelegd met de desa's, die, zooals ik in hoofdstuk III zal aan- toonen, niet hiërarchisch onder, maar naast de locale res- sorten staan.
W a t de namen dezer locale gebiedsdeelen aangaat, toont het zooeven gegeven staatje aan, dat drieërlei soort van raad gevonden wordt: gemeenteraad, gewestelijke raad en plaatselijke raad, geen gemeenteraad zijnde. Nu had de wet kunnen zwijgen over den naam van de gedecentrali- seerde gebiedsdeelen; zij had ook de keus kunnen laten aan de ordonnanties, welke de raden in het leven roepen;
maar zij is verder gegaan en heeft een naam willen vast-
leggen, doch te betreuren is het, dat zij dit gedaan heeft in eene redactie, welke die is van het onpractische artikel 2 van het decentralisatiebesluit (in het vervolg aan te duiden met de letters D . B . ) dat twee benamingen geeft:
gewestelijken raad voor gewesten en plaatselijken raad voor gedeelten van gewesten, terwijl zijn tweede alinea de bevoegdheid geeft om raden, welke ingesteld zijn voor een stad, ter onderscheiding van andere plaatselijke raden, ook gemeenteraden te noemen. En waarom heeft het artikel, nu het toch codificeeren ging, niet een algemeenen naam voor alle soorten van raden verzonnen en met name de uitdrukking locale raad wettelijk gesanctioneerd? Verder had het artikel den niet-sprekenden term plaatselijken raad moeten vermijden, immers etymologisch zijn alle raden plaatselijk en volgens de officieele Indische terminologie beduidt het woord plaatselijk, voorkomend in hoofd van plaatselijk bestuur, den laagsten bestuurskring (zie „Het staatsrecht van Nederlandsch-Indië" (2de uitgave), door Prof. Mr. Ph. Kleintjes, deel II blz. 33, noot); het had den naam kunnen verbinden aan dien van het administra- tiefrechtelijk territoir, zooals gewestelijke raad past op gewest, en dus moeten spreken van afdeelingsraad enz., welke naam — in strijd echter met artikel 2 D. B. — is gegeven aan den door stbl. 1909 n° 179 opgeheven afdeelingsraad van Deli, welke tot ressort had de afdeeling van dien naam. Onpractisch is de wet, die al verder de voor de hand liggende uitdrukking van hoogere (of groo- tere) tegenover lagere (of kleinere) raden niet bezigt, waar zij de gewestelijke- tegenover de gemeenteraden te stellen heeft, maar zich de moeite getroost het hiërarchisch ver- band uit te drukken door de langademige terminologie van artikel 51 der locale radenordonnantie (in het vervolg aan te halen met L. R. O.).
Zooals boven gezegd (blz. 3) geeft een algemeene maat- regel van bestuur de hoofdtrekken der decentralisatie aan binnen de perken der wet. Een algemeene maatregel wijst dus onder meer aan welke de verdere bevoegdheid der locale raden is, nl. verder dan hetgeen artikel 68<$
lid 2 en lid 3 en artikel 68c lid 1 hun als bevoegdheid
toekent, maar daarbij blijvende buiten het gebied door het derde lid van artikel 68^: omgrensd, waarover de gouverneur-generaal te oordeelen heeft (bij ordonnantie).
W a n t „de bevoegdheid", zegt dit derde lid, „om, onder toezicht van den Gouverneur-Generaal, voor het gebied, waarvoor zij zijn ingesteld, verordeningen vast te stellen betreffende onderwerpen, welke ingevolge art. 57, is t e en 2d e lid, en art. 72 van dit reglement, zoomede ingevolge voorschriften van andere algemeene verordeningen, door den Gouverneur-Generaal bij ordonnantie of door de ambte- naren, met het hoogste gewestelijk gezag bekleed, bij van hen uitgaande verordeningen zijn te regelen" kan aan de locale raden worden gegeven „bij ordonnantie". Derhalve:
de onderwerpen hier opgesomd vallen buiten het bereik van den algemeenen maatregel van bestuur van artikel 68c lid 2. Men late zich niet op een dwaalspoor leiden door het woordje „kan" in artikel 68^ lid 3, hetwelk weliswaar wil te kennen geven, dat de regeling van de aangeduide onderwerpen niet behoeft gegeven te worden aan de raden (nog meerdere kunnen blijkens de slotwoorden aan die lichamen opgedragen worden), — maar toch ook dat, worden die onderwerpen tot de competentie der raden gebracht, die lichamen bevoegd moeten worden verklaard door een ordonnantie en door niets anders.
H e t is niet gemakkelijk geweest den algemeenen maat- regel van bestuur van artikel 68c lid 2 en de ordonnantie van artikel 68c lid 3 op elkander te doen sluiten ; zoo staat in het D. B. een artikel 13 handelend over door de raden te heffen belastingen, dat in de ordonnantie van het derde lid van artikel 68^ t'huis hoort; eveneens hadden volgens de letter van dit laatste voorschrift de bepalingen van het D. B., voorzoover die handelen over het toezicht van den landvoogd (het goedkeurings- en vernietigings- recht) in de ordonnantie hare plaatsing moeten vinden.
Had niet de minister, toen hij bij zijn memorie van ant- woord in lid 2 het woord „ordonnantie" door „algemeene verordening" verving, moeten denken aan de gevolgen daarvan voor lid 3? Had ook niet bedoelde bewindsman zijn bedoeling met zoovele woorden in de wet moeten neerleggen en moeten spreken van „algemeenen maat-
regel van bestuur" en „ordonnantie"? Eene „algemeene verordening" is toch zoowel het een als het ander (artikel
31 R.R.). W a a r het hier geldt een quaestie van competentie, daar had eene bepaalde en duidelijke aanwijzing van den regelaar dier competentie niet achterwege mogen blijven.
Dit alles is echter napleiten.
De meer genoemde algemeene maatregel van bestuur is van 20 December 1904 n° 39 en afgekondigd in stbl.
1905 n° 137; hij bedoelt vasttestellen „bepalingen betref- fende de voor gewesten en gedeelten van gewesten in Nederlandsch-Indië in te stellen raden en betreffende het beheer en de verantwoording der eigen geldmiddelen van gewesten en gedeelten van gewesten", doch mag deze verordening aangehaald worden onder den titel van „Decen- tralisatiebesluit" (artikel 1 lid 1 van stbl. 1905 n° 181 en artikel VII van stbl. 1908 n° 459); wijzigingen hebben in zijn tekst plaats gevonden krachtens de staatsbladen van 1908 n° 459 en 1911 n° 236, waardoor negen arti- kelen aan herziening werden onderworpen. De ordonnantie, welke reeds eenige malen boven is aangeduid verscheen in stbl. 1905 n° 181 ; volgens hare considerans in aan- sluiting aan het D. B. houdt zij in „bepalingen betreffende de voor gewesten en gedeelten van gewesten in te stellen raden en betreffende het beheer en de verantwoording der eigen geldmiddelen van gewesten en gedeelten van gewes- ten" ; als „Locale radenordonnantie" mag zij krachtens haar eerste artikel lid 2 worden aangehaald; wijzigingen hebben plaats gehad in 37 artikelen krachtens de staats- bladen 1906 nos 238 en 5 3 5 ; 1907 nos 144 en 5 3 2 ; 1908 nos 52, 262, 314 en 701 ; 1909 nos 299 en 3 3 5 ; 1910 nos 82, 309, 549, 586 en 6 5 5 ; 1911 n° 237.
Ik heb zooeven de opschriften van D. B. en L. R. O.
opgegeven met het doel om te doen uitkomen, dat door het etiquet men niet wegwijs wordt en dat ook de wet- gevers dier verordeningen blijkbaar niet nauwkeurig de grens konden bepalen van hetgeen de decentralisatiewet aan de „algemeene verordening" en aan de „ordonnantie"
had toebedeeld.
T e meenen, dat de kennis van de decentralisatiewet,
het D. B. en de L. R. O. voldoende zou zijn voor de be- paling van de competentie der locale raden, zou foutief wezen. Immers ook de instellingsordonnanties (zie daarvoor het op blz. 5 en 6 voorkomend staatje) bevatten competentie- regelingen; hoeverre deze reiken, zal ik in den loop van dit boek bespreken. Om derhalve voor een gegeven localen raad te weten, welke zijne, bevoegdheid is, zal behalve kennisneming van R. R., D. B. en L. R. O., welke voor alle raden gelden, ook bestudeering noodig zijn van de ordonnantie, die het college heeft ingesteld. Men kan tegen deze techniek van wetgeving inbrengen, dat zij door ge- mis aan uniformiteit niet fraai is, doch naar het mij voor- komt moet dit bezwaar wijken voor het voordeel, dat zij biedt: aanpassing aan plaatselijke en tijdelijke behoeften.
De memorie van antwoord repliceert op de vraag, welke men zich naar aanleiding van artikel 68 c lid 3 R. R. kan stellen, of het mogelijk is, dat de gouverneur-generaal krachtens evengemeld artikel aan den eenen raad een meer uitgebreide bevoegdheid kan geven, dan aan den anderen (of zelfs, doch dit gedeelte der vraag zet ik tus- schen haakjes, omdat zij bloot academisch is, aan den eenen raad alle regelingsbevoegdheid kan onthouden) — volkomen terecht: „locale toestanden kunnen vorderen om bij de vaststelling van den werkkring der raden verschil te maken en aan sommige dier colleges andere of meer onderwerpen ter regeling over te laten dan aan de andere."
Een groot verschil dus met den toestand in het rijk, waar iets dergelijks voor provincie of gemeente te decre- teeren in strijd zou komen met de grondwet. In Indië echter was het heele overheidsterrein al in 1905 in beslag genomen door het gouvernement, zoodat voor locale werk- zaamheid telkens een bres moest worden gebroken.
Eene decentralisatie in haar vollen omvang- is het ideaal, waarnaar ook voor Indië gestreefd wordt, al zullen slechts weinigen in ernst kunnen meenen, dat deze gedachte in de naaste toekomst voor verwezenlijking vatbaar kan zijn ; het historisch verleden verklaart den bij breede lagen der bevolking bestaanden economischen en geestelijken achter- stand van het heden, welke nog ingehaald moet worden, vóór en aleer de gedecentraliseerde regeeringsvorm, welke
een hoog cultuurpeil bij gansch een volk van noode heeft, hier te lande in volle diepte en breedte het staatsrechtelijk leven gaat beheerschen. En de wet zou, zooals zij thans luidt, een onoverkomelijk bezwaar opleveren om de Indische decentralisatie gelijk te willen stellen aan de moederlandsche provinciale of gemeentelijke, immers een voorschrift als dat van artikel 134 lid 1 en 144 lid 1 der grondwet („aan de staten — den raad — wordt de regeling en het bestuur van de huishouding der provincie — gemeente — overge- laten") wordt gemist. Een zoodanig voorschrift, dat op het oog aan de rijksdeelen de grootst mogelijke zelfstandig- heid verleentx), zou hier te lande niet in overeenstemming zijn met de door den minister in de memorie van toelichting (Bijl. Handd. 1902 —1903 n° 30 blz. 13) betoogde nood- zakelijkheid om met de decentralisatie geleidelijk te werk te gaan, terwijl het verder m. i. een paradeartikel zou blijken, waar, zooals ik zooeven gezegd heb, in 1905 en dus ook in 1903 het geheele overheidsterrein bezet was door het centraal gezag. Een dergelijk voorschrift zou dan ook ten slotte niet het tooverwoord zijn, waardoor eene intensieve decentralisatie te voorschijn getooverd zou worden.
Bedachtzaam, maar zoo de mogelijkheid aanwezig is, met bekwamen spoed, trede het gouvernement terug van het terrein waar het locaal bestuur — mits met middelen ge- wapend — zijn taak kan vervullen.
Een ander punt van verschil tusschen grondwet en R. R.
is, dat wij in het laatste een bepaling missen, welke even
1) Ook in Nederland staat de autonomie der gemeenten niet meer onbeschadigd overeind; de practijk immers heeft haar usurpatorisch karakter meer dan eens ver- loochend. Staatsraad Mr. A. A. H. Struycken hiervan in enkele woorden een zuiver beeld gevend, schrijft in zijn in 1912 verschenen studie „De gemeenten en haar gebied", blz. 1 : „De wetgever gaat vooraan : met het beginsel der autonomie neemt hij een loopje langs den weg van het z.g. zelfbestuur, door in dit laatste te lezen, niet de bevoegdheid en den plicht der lagere besturen mede te werken tot de ver- vulling van de taak, die het Rijksgezag als de zijne tot zich heeft getrokken, maar den plicht dier lagere besturen op eigen gebied te doen en te laten, wat hun door hoogere ordening wordt voorgeschreven ; het gebied der autonomie dringt hij steeds meer terug, door zelf te regelen, wat vroeger als van zelf sprekend aan de vrijheid der lagere corporaties werd overgelaten." Op meer dan één plaats verheft de groote verdediger van de plaatselijke zelfstandigheid, de tegenwoordige staatsraad, Mr. Op- penheim, zijn stem tegen de toenemende centralisatie, welke men in het moederland waarnemen kan, en welke in klinkende tegenspraak staat met grondwet en gemeente- wet. Met dat al, in hoofdzaak wordt de autonomie nog hoog gewaardeerd en ge- ëerbiedigd.
omstandig als artikel 135 en 144 lid 3 van de eerste wet, het „self-government" radiceert. Eene bepaling onnoodig geacht, als vanzelfsprekend, door den minister, t. a. p.
blz. 12 kolom 2. Tot dezelfde conclusie komt Mr. Oppen- heim, I, blz. 84 vlg. ; zie artikel 45 der waterstaatswet in Ned. stbl. 1900 n° 176 naast artikel 191 der grondwet; Buys III, blz. 251 verdedigt de tegenovergestelde meening. De bedoeling van de decentralisatiewet te dezen kan echter geen oogenblik twijfelachtig zijn ; want bij het voorstel- Van Karnebeek, waardoor artikel 68 c lid 2 verrijkt is geworden met de twee woorden „hunne t a a k " na „be- voegdheid" (handelingen Tweede Kamer 1902—1903 blz.
1198 en 1199), is uitdrukkelijk geconstateerd, dat de taak der locale raden kan bestaan primo in de zorg voor de eigen huishouding van het gewest of het gedeelte daar- van, en secundo in medewerking aan de volvoering van de taak van hoogere rechtsgemeenschappen. In hoeverre artikel 16 D . B . met het self-government in verband staat zal te zijner plaatse in bespreking komen.
Kan de decentralisatiewet ook gebruikt worden om andere corporaties, dan de tegenwoordig bestaande locale raden, met name waterschappen, te creëeren? In de J. C.
(Javasche Courant) van 1907 n° 20 zal men een besluit van den resident van Soerakarta aantreffen, waarin bekend ge- steld wordt, dat met instemming van den soesoehoenan en in gemeenschappelijk overleg met den rijksbestuurder is vastgesteld de navolgende regeling omtrent de instelling, de inrichting en de werking van het waterschap „ W o r o " , gelegen in de afdeeling Klaten. Artikel 1 dier regeling zegt, dat de in gemelde afdeeling gelegen gronden, behoorende tot het stroomgebied van de in het artikel genoemde rivieren, tezamen zullen vormen het waterschap, waarvan zooeven de naam is weergegeven, en dat, volgens artikel 2, ten doel heeft „de bevordering van de bepalingen der ge- bruikers van de daartoe behoorende gronden met betrek- king tot het bevloeiingswezen en den waterafvoer, zoomede ten aanzien van de afwending der van den afvoer van eruptie-stoffen uit den Merapi-krater te duchten nadeelen en van andere, met de exploitatie der gronden verband
houdende, algemeene belangen." Het waterschapsbestuur wordt uitgeoefend door een college, bestaande als stem- gerechtigde leden, uit den resident, den rijksbestuurder, een deskundige op waterbouwkundig gebied en de beheerders of een anderen, door den huurder bepaaldelijk daartoe aan- gewezen, vertegenwoordiger, van twee binnen het waterschap gevestigde landbouwondernemingen — aldus het eerste lid van artikel 3 ; van de volgende acht leden van dit artikel zal ik alleen vermelden, dat als voorzitter van dit bestuur optreedt de resident. Van artikel 4 is belangrijk de be- paling, dat alle beslissingen, betreffende aan het oordeel der leden van het waterschap onderworpen of van deze leden uitgaande voorstellen, nopens aangelegenheden van den bij artikel 2 bedoelden aard, worden genomen met meerderheid van stemmen door het waterschapsbestuur, in eene vergadering, waarbij tegenwoordig moeten zijn minstens twee stemgerechtigde ambtelijke leden en één beheerder of andere vertegenwoordiger eener onderneming.
Wie deze leden van het waterschap zijn leert lid 2 van artikel 5 : de beheerders of een andere, door den huurder bepaaldelijk daartoe aangewezen vertegenwoordiger der in het waterschap op gehuurde gronden gevestigde onder- nemingen, zoomede de regent van Klaten en een door den rijksbestuurder daartoe aan te wijzen boepati najoko, als vertegenwoordigers van het zelfbestuur in zijne belangen met betrekking tot de in het waterschap gelegen kedjawen- gronden. De leden van het waterschap vormen tezamen onder den naam van „adviseerenden waterschapsraad" een raadgevend lichaam (artikel 5 lid 1), waarvan de assistent- resident van Klaten voorzitter is, zonder stemgerechtigd te zijn (lid 3), en tot welks vergaderingen ook niet-leden tot voorlichting van het college kunnen worden uitge- noodigd (lid 6). Uit artikel 6 blijkt, dat een door den secretaris-thesaurier van het waterschapsbestuur beheerde waterschapskas bestaat, waarin alle of bepaalde leden van het waterschap, een en ander volgens aanwijzingen van den adviseerenden raad, hunne bijdragen storten, en waaruit de kosten worden bestreden, welke gemaakt moeten wor- den ter bereiking der in artikel 2 omschreven doeleinden.
Geen beslissing wordt door het waterschapsbestuur geno-
men, waartoe niet, hetzij het voorstel is uitgegaan van den adviseerenden raad, hetzij het gevoelen van dit col- lege is ingewonnen, terwijl het tweede lid van artikel 7, waarvan ik het eerste zooeven heb weergegeven, zeot, dat geene lasten, in den vorm van geldelijke bijdragen' levering van materialen als anderszins, bij beslissing van het waterschapsbestuur mogen worden opgelegd, dan voor- zoover de leden van den adviseerenden raad, overeen- komstig de terzake in het huishoudelijk reglement van dit college gestelde regelen, tot die bijdragen en leveringen zich bereid hebben verklaard.
Tot zoover de regeling van het waterschap, dat geen rechtsgemeenschap is. Eene angstvallig afgeteekende topo- grafische grens wordt, zooals artikel 1 doet zien, aan het instituut niet gesteld ; het nadert in dit opzicht de Duitsche
„Zweckverbände" en de moederlandsche waterschappen, die evenals de Indische hun economische grenzen hebben.
Thans herhalen wij onze vraag, of de decentralisatiewet gebruikt kan worden om dergelijke territoriaal niet-geli- miteerde corporaties in het leven te roepen en ik beant- woord haar ontkennend, omdat de artikelen 68A, 6%C R. R.
alleen op het oog hebben rechtsgemeenschappen met ter- ritoir. Overigens echter zou de wet zich niet verzetten tegen de instelling van eene corporatie, voorzien van eigen geldmiddelen, welke uitsluitend te voorzien had in speciale, waterschapsbelangen, immers artikel 68;: lid 2 en lid 3 laat de bepaling van de soort en de draagwijdte der door de gemeenschappen — welke echter „raden" moeten heeten, — te behartigen belangen over aan den algemeenen maatre- gel en (of) de ordonnantie, waarvan in die alinea's sprake.
Op gezag van de Java-Bode, waarvan ik echter de dag- teekening en het nummer niet kan opgeven, omdat ik nagelaten heb deze te vermelden op het voor mij liggend uitknipsel, kan ik de mededeeling doen, dat de met dit waterschap bereikte resultaten bevredigend zijn geweest;
ik heb geen reden aan de juistheid hiervan te twijfelen, temeer niet, wanneer indachtig mag gemaakt worden aan feit, dat sedert 1907 in het gewest Soerakarta twee nieuwe waterschappen ingesteld zijn: de J. C. 1909 n° 69 brengt het waterschap Poesoer en de J. C. 1910 n" 20 Pen^-
g i n g ; het eerste is gelegen in de afdeelingen Klaten en Bojolali, het tweede in de afdeelingen Soerakarta en Bojolali.
D e regeling boven weergegeven omtrent het waterschap W o r o heeft tot voorbeeld gestrekt voor de reglementen der jongere corporaties. Tot zoover Soerakarta. Ook Djok- jakarta schijnt sedert eenige jaren de vorming van water- schappen noodig te krijgen, waaraan het tevoren geen behoefte gevoelde; in de J. C. 1910 n° 79 treft men een besluit aan van den resident van dit gewest, waarin de mogelijkheid wordt geopend om tot de vorming van af- zonderlijke waterschappen te geraken. Het heette (1914), dat ook ter Sumatra's Oostkust waterschappen zouden komen.
Een boek over de Indische decentralisatie zou op vol- ledigheid geen aanspraak mogen maken, indien het niet, zij het ook met een enkel woord, wees op die geheel andere, maar heilzame, decentralisatie, die door de land- schapskassen ingetreden is. Eene andere decentralisatie, dan die welke de bepalingen van de artikelen 68 a, b en c R. R. beoogen en welke ontstaan is nadat het gouverne- ment zijne, voor de inlandsche volkeren in de voornaamste plaats, heillooze politiek van onthouding had laten varen;
de namen van Van Heutsz en Colijn zijn aan de ontwik- keling dezer instellingen met eere verbonden. Natuurlijk kan het niet in mijne bedoeling liggen een wijd gezicht te openen op het instituut; ik zal mij blootelijk bepalen tot aanvulling van hetgeen over dit onderwerp geschreven is door anderen, als Mr. Kleintjes, I blz. 78, II blz. 254, 3 0 7 ; den heer J. Roest „De ontwikkeling van het finan- ciewezen der zelfbesturende landschappen op de buitenbe- zittingen gedurende het tijdvak 1 9 1 0 — 1 9 1 3 " in de Maart- aflevering 1914 van het Tijdschrift voor het Binnenlandsch Bestuur; Mr. Spit „De Indische zelfbesturende landschap- pen", blz. 7 4 ; terwijl de heer C. Lulofs in evengemeld Tijdschrift, j a a r g a n g 1910, blz. 281 en vgl. een opstel levert getiteld „Toepassing en resultaten van de nieuwere beginselen van politiek beleid in de residentie Timor en onderhoorigheden", dat, helder geschreven als het is, voor een bepaald gewest aantoont, hoe in luttel jaren tijds door de landschapskassen voornamelijk een toestand van
toenemenden bloei is kunnen geboren worden na eeuwen van barbaarsche achterlijkheid.
De landschapskassen dan — in enkele streken ter ver- eenvoudiging van administratie vereenigd tot afdeelingskas of onderafdeelingskas (zie stbl. 1914 n° 24, artikel 20) — is eene inzetting van europeesche makelij — zij het ook hier en daar gefundeerd op in het inlandsch gemeenschaps- leven aanwezig bevonden rudimentaire instellingen van overeenkomstigen aard — in het huishouden van zelfbe- sturen, welke inzetting tot doel heeft het doen dienen van publiekrechtelijke inkomsten voor belangen van publiek- rechtelijk karakter.
„Een rijksschatkist afgezonderd van een private kas van den vorst [van het zelfbestuur] bestond niet", zegt Mr. Kleintjes t. a. p., met het gevolg, dat — een of twee meer verlicht bestuurde staatjes daargelaten — door den vorst grovelijk verwaarloosd werden belangen als gelegen zijn in een begaanbaar wegennet, draagkrachtige bruggen, sanitaire maatregelen (vaccine in de eerste plaats), redelijke justitie, politie, volksonderwijs, dragelijk gevangeniswezen,
niet-vexatoire belastingen, toegankelijke havens, voldoende en vooral geregeld uitgekeerde bezoldiging van ambtenaren, veterinaire maatregelen, en wat al niet meer. Naarmate nu ons gezag in de buitenbezittingen een feitelijk werd, kwam al intensiever, zich steunend op uitdrukkelijke be- woordingen van het politiek contract, of op regelingen als uitvloeisel van de „korte verklaring", dan wel ge- schraagd door mondelinge beloften van het hoogste gezag in het inlandsch rijkje, de fmancieele decentralisatie in werking, die door de landschapskas in het belang van de behartiging van de zooeven door mij genoemde onder- werpen van staatszorg werd beoogd.
D e volgende cijfers zullen getuigenis afleggen van den vooruitgang-, welke in streken, waar weinig jaren terug de huishouding van land en volk een somber aspect aan- bood, de landschapskas heeft gebracht. Ik leg naast elkan- der de bijlagen A der koloniale verslagen over 1912 en
1913, waardoor voor het eerst een blik wordt gegund in hetgeen de landschapskassen bewerkt hebben, welke bij- lagen een overzicht geven van de ontvangsten en uitgaven
der verschillende instellingen respectievelijk over de jaren
1 9 1 0 e n 1 9 1 1 .
In iQio bestonden in het gewest:
1. Oostkust v. Sumatra 13 kassen met een budget van ƒ3.463.155
a . A t j e h ó
3. Riouw 10 4. Westerafd. v. Borneo 12
5. Z.enO.afd.v.Borneo 5
6. Celebes 28 7. Menado 5 8. Ternate 3 9. Timor 6 10. Bali en Lombok 3
„ 264.910
„ 283.941
„ 168.974 i i-128.342
„1.964.048
» 549-292
» 233.071
„ 832.267
» 3IO-93I In IÇII bestonden in het gewest zooeven genoemd onder nummer :
1. 13 kassen met een budget van ƒ 3.800.892
v n » öDD'/o
„ » 379-598
„ » 217.974
„ » 977-023
» » » 2.133.337
„ „ 604.997
„ „ 3I5-876
„ ,, L232.785 ,, . 432.087
In 1910 bedroeg de totaal som der begrootingen van uitgaven dus ƒ 9.198.931, terwijl aan ontvangsten hetzelfde bedrag binnenkwam ; het volgend jaar wezen de uitgaven en inkomsten ruim een millioen meer uit, n.1. f 10.450.320.
Aan de hand van de door den heer Roest boven aange- haalde verhandeling-zijn deze cijfers voor 1 9 1 2 / 1 2 . 7 4 0 . 4 4 3 en voor 1913 ƒ 13.053.602, terwijl volgens dezen schrijver
2
3 4 5 6 7 8 9
1 0
3
3 0
1 2
4 15 9
1
6 3
l)
*)
s)
4)
ï)
ï)
))
»
»
M
»
»
W
>J
W
»
» )»
»
w
»
M
»
W
n
u
i) 8 kleinere kassen zijn vereenigd tot één.
2) 2 » " " » " " ' , . . . ,
3) 7 ;) B B „ „ twee, terwijl 8 in het sedert bij rechtstreeks bestuurd gebied ingelijfd landschap Gowa bestaan hebbende kassen zijn opgeheven.
4) 3 kleinere kassen zijn vereenigd tot één.
laatstgemeld cijfer, dat berust op de raming der inkomsten, aanmerkelijk hooger zal zijn, wanneer de uitkomsten van den dienst 1913 bekend raken.
Om een overzicht te geven van de bronnen, waaruit een kas hare inkomsten put en van de belangen, waarvoor zij uitgaven doet volgen hier de begrootingen van de be- langrijkste landschapskas, die van Langkat (Oostkust van Sumatra) over 1910 en dit volgens de zooeven vermelde bijlage A van het koloniaal verslag over 1912; de laatste begrooting staat niet tot mijn dienst, doch is zij voor het overzicht, dat ik nu wil geven van minder belang, omdat zij alleen een ander beeld moet geven van de cijfers. Van alle kassen te dezer plaatse een aperçu te leveren zou met den opzet van dit werk niet strooken ; de begrooting van het kleinste zelfbestuur, dat van Salimbau (Wester- afdeeling van Borneo) sloot in 1910 met ƒ 1000.
Van Langkat dan bedroegen in 1910 de Ontvangsten :
saldo van het vorig jaar ƒ 135.286 (13,3) x) gouvernementsschadeloosstellingen en
andere bijdragen „ 64.150 (6,3) justitie „ 2.318 (0,2)
directe belastingen en andere inkom-
r s t e n „ 1 9 4 7 2 (1,9)
afkoop heerendiensten, cijns voor ver- gunningen en concessies, andere
inkomsten „ 775.893 (76, r) onderwijs, eeredienst en nijverheid. . — landbouw
burgerlijke openbare werken —
landschapsbedrijven (I 9.591 (0,9)
ontvangsten van gemengden aard en
toevallige baten „ 8.461 (0,8) Uitgaven :
restitutie van door het gouvernement gedane uitgaven en andere bij-
dragen ƒ 3.I 38 (0,3)
1) De cijfers tussclien haakjes duiden het procent aan van het gansche budget!
justitie (uitgaven voor personeel, ge- vangenen en veroordeelden, onvoor- ziene uitgaven: ƒ 15.926 + ƒ 3 . 1 8 5
+ / 1 . 0 9 7 tezamen) ƒ 20.208 (2) financiën (aanslag en inning der belas-
tingen, kasbeheer, onvoorziene uit- gaven: ƒ 2 . 1 6 2 + ƒ 1 . 7 5 0 + / 4 1 2
tezamen) . „ 4.324 (0,4) bestuur (bezoldiging inlandsche ambte-
naren, aandeel der hoofden in den cijns van vergunningen en conces- sies, politie, onvoorziene uitgaven : ƒ 1 1 1 . 5 0 2 + ƒ 296.541 + / 3 2 . 8 5 2
+ / 1 8 0 , 4 4 8 tezamen) „ 621.343 (60,9) onderwijs, eeredienst en nijverheid
(inlandsch onderwijs, geneeskun- dige dienst, onvoorziene uitgaven :
ƒ 6 . 6 8 7 + / 7 9 9 + ƒ 98 tezamen). . „ 7-584 (o,8)
landbouw B 1.330 (0,1)
openbare werken „ 95.492 (9,3)
landschapsbedrij ven — saldo op ultimo 1910 „ 266.788 (26,2)
Ik zal thans van de landschapskassen afscheid nemen, na gezegd te hebben, dat in den feitelijken toestand de in stbl. 1914 n°. 24 verschenen ordonnantie, zoover deze handelt over de financiën der landschappen, wier ver- houding tot het gouvernement wordt beheerscht door de korte verklaring geene wijziging zal brengen, al wordt klaarblijkelijk beoogd het brengen van meerdere unifor- miteit in de „regelen op het beheer en de administratie der landschapskassen" of kortweg „beheersreglementen"
genaamd.
Ik wil wijzen op de volgende, zij het ook niet nieuwe, instelling, als een bewijs te meer hoe de decentralisatie- gedachte, zij het ook in meerheid van vorm en verschil van diepte, vaardig wordt over deze landen, welke een proces ondergaan, waarin de staatsvorm zich al meer en meer wijzigt, zonder dat de geschreven constitutie, waar-
onder zij leven, gelijken tred houdt met die wijziging. Het betreft hier een college, aan 'twelk ten bate van een be- paalde categorie der bevolking, een taak wordt opgelegd, welke in het staatsrechtelijk systeem die zou zijn deels van de centrale regeering, deels van den gemeenteraad, terwijl dat college met eigen middelen de hem gestelde opdracht te vervullen heeft. De J. C. 1907 n° 69 bevat het „reglement voor den Chineescken raad te Batavia", vastgesteld bij residentsbesluit ; het is interessant genoeg om daarvan een korten inhoud te geven.
De Chineesche raad te Batavia bestaat uit de te dier plaatse bescheiden Chineesche officieren en wordt bijge- staan door twee secretarissen; de majoor der Chineezen is voorzitter (artikel 1). De raad behartigt de belangen der Chineesche gemeente te Batavia, draagt zooveel mogelijk zorg voor kosteloos onderwijs aan kinderen van onbemid- delde Chineezen en voert het beheer over de Chineesche begraafplaatsen, welke gelegen zijn op de aan dien raad behoorende gronden ; staatsrechtelijk van minder belang is het voorschrift, dat het college ook de jaarlijksche open- bare godsdienstige plechtigheden zal regelen en bekostigen (artikel 2). Artikelen 3, 4, 5, 6 en 7 handelen over het onderzoek van aanvragen om grond te mogen bezigen als begraafplaats, over den prijs, welke gevorderd mag wor- den voor graven, over het voeren der administratie over de kerkhoven, over het bewaren en beleggen der gelden van den raad. Artikel 8 zegt, dat de kosten van de bij artikel 2 genoemde bemoeienissen ten laste van het col- lege komen ; artikel 9 houdt omtrent de door den raad eens in de twee maanden te houden vergadering in, dat aldaar besproken moeten worden de verschillende belangen, welke betrekking hebben op de Chineesche gemeente. Be- perkingen op 's raads vrije handelingsbevoegdheid bevatten artikel 10 en 1 3 : gronden van den raad, waarop nog geen graven voorkomen, zoomede die, waarop wel enkele gra- ven zijn aangelegd, doch die overigens nog andere inkom- sten kunnen opleveren, kunnen met goedkeuring van eene vergadering van het college verhuurd worden, terwijl de- zelfde vergadering vergunning kan verleenen tot verkoop van 's raads gronden, die niet geschikt zijn voor begraaf-
plaats en waaruit geen inkomsten kunnen worden getrok- ken ; artikel 13 verbiedt het college gelden uit te leenen anders dan tegen eerste hypotheek. Artikelen 11, 12, 14, 15 en 16 ga ik als voor mijn onderwerp niet van belang, met stilzwijgen voorbij.
Dat het particulier landbezit van den Chineeschen raad te Batavia niet onbelangrijk is leert de staat der particu- liere landerijen gelegen in de gemeente van dien naam, welke als bijlage 3 dient van het „Verslag van den toe- stand der gemeente Batavia over 1 9 1 2 " ; het college is eigenaar van grond, waarvan de gezamenlijke verpondings- waarde bedraagt ƒ 264.300. Deze particuliere eigenaar is dus — tot deze conclusie ben ik gerechtigd na hetgeen ik medegedeeld heb over gemeld residentsbesluit, waarvan de toetsing op zijne wettigheid hier niet ondernomen zal worden — omkleed met publiekrechtelijk gezag, dat zich verder uitstrekt dan dat, waarmede andere particuliere eigenaren zich gelukkig kunnen achten (stbl. 1912 n°42 2).
De Chineesche raad geldt dus in de practijk als rechts- persoon, evenals Nederlandsch-Indië, de zelfbesturen en de locale raden dit zijn ; hij is ook verplicht om de belangen der Chineesche bevolking van Batavia te behartigen, even- als deze plicht rust op het gouvernement, op de zelfbe- sturen en op den localen raad, doch deze behartiging kan niet verder gaan, dan voorzoover die belangen gelegen zijn in kosteloos onderwijs, in de regeling der jaarlijksche openbare godsdienstige plechtigheden en in een richtig be- heer der, op de aan den raad toebehoorende gronden zich bevindende Chineesche begraafplaatsen; verder lost zich deze behartiging op in het recht van petitie (artikel 112 R. R.). Regelingsbevoegdheid en bestuursplicht, en als ge- volg daarvan het budgetrecht en de bevoegdheid om be- lastingen te heffen zooals die gevonden worden bij gou- vernement, zelfbestuur en localen raad mist het eigenaardig instituut, waarvan thans sprake.
Het gevolg van het bepaalde bij bovengenoemd resi- dentsbesluit, dat het beheer over de Chineesche begraaf- plaatsen berust bij den Chineeschen raad, is, dat de ge- meenteraad van Batavia met deze kerkhoven geene be- moeienis heeft (zie de ordonnantie waarbij deze raad is
ingesteld: stbl. 1905 n° 204, artikel 8 lid 2 en artikel 9 onder C).
Ook Samarang heeft een Chineeschen raad ; elders ontbreekt, wanneer ik mij niet bedrieg, eene dergelijke instelling.
Ik zal mij thans bepalen uitsluitend tot de decentrali- satie, welke haar grond vindt in de locale raden. Hoe zal hare toekomst zijn? Zal zij ongestoord eene ontwikkeling mogen tegemoet gaan, welke ieder regeersysteem behoeft, alvorens daarvan getuigd mag worden, of het aan de daaromtrent gekoesterde verwachtingen heeft beantwoord, ja dan neen? Of is de tijd nu reeds aangebroken, dat met recht eene verandering van stelsel geëischt moet worden?
Met hoeveel klem van woorden, geworteld in eene krach- tige overtuiging, zijn de artikelen van het R. R., welke de nieuwe aera hebben ingeluid, verdedigd en tot wet ver- heven; hoeveel werkkracht, hoogheid van streven en ver- trouwen in een toekomst, zijn niet aan den dag gelegd in 1903 en voorafgaande jaren! Hebben de feiten thans zonneklaar bewezen, dat de vooruitgang, welke toen ver- wacht werd van het nieuwe stelsel, niet zich aangekondigd heeft? Een enkele blik op het op blz. 5 en 6 gegeven lijstje der locale raden, waarin tevens te lezen staat het tijdstip, dat zij zijn ontstaan, bewijst het simpele feit, dat van diep wortel slaan der nieuwe inzetting in den ouden bodem, geen sprake kàn zijn, omdat de tijd, welke aan het in- stituut is gegeven om zich in diepte en breedte te ont- wikkelen en dit in eene omgeving" door historie en wet het ganschelijk vreemd en vaak vijandig, bij maanden te tellen is. En dat in deze korte spanne tijds vooruitgang, hier en daar zelfs een zeer belangrijke, is te bespeuren, moge de staat bewijzen, welke thans in hoofdzaak aan de hand van het „decentralisatieverslag van 1913—r 9 1 4 " gegeven zal worden van de ontvangsten en uitgaven, zooals die zijn vastgesteld bij de sloten van rekening over het eerste en het laatste dienstjaar (de cijfers tusschen haakjes ge- plaatst na de namen der raden duiden deze eerste en laatste dienstjaren aan ; de getallen zijn tot guldens naar beneden afgerond).
Gemeenteraden Batavia (5 t/m 11) ') Mr. Cornells (5 t/m 12) Buitenzorg (5 t/m 11) Bandoeng (6 t/m 11) Cheribon (id.) Pekalongan (6 t/m 12) Tegal (6 t/m 11) Semarang (id.) Soerabaja (id.) Magelang (id.) Kediri (id.) Blitar (id.) Padang (id.) Palembang (id.) Makasser (id.)
Medan (9 t/m 11) • • • • Totaal
Andere plaatselijke raden.
Cultuurgebied (9 t/m 11)
Gewestelijke raden.
Bantam (7 t/m 11) Rembang (id.) Madoera (id.) Besoeki (id.) Banjoemas ('7—'10) Madioen ('7—'11)
Batavia ('8 t/m 11) , . Preanger ('8—'10)
Cheribon ('8— '11) Pekalongan ('8—'11) Semarang ('8— T l ) Soerabaja (id.) Pasoeroean (id.) Kedoe (id.)
Kediri (id.) . . . . Totaal
ONTVANG- STEN
299.455 59.548 33.500 47.507 14.946 17.620 11.287 198.584 378.204 16.225 14.300 12.254 69.375 78.746 25.349 99.273 1.376.173
226.679
279.324 127.838 271.642 159.250 142.993 115.379 191.896 211.958 190.468 222.788 660.053 191.600 254.183 211.584 130.785 3.361.741
UITGAVEN
229.247 47.763 26.137 29.797 10.590 12.320 8.411 176.868 278.458 10.721 4.340 3.117 22.888 35.631 21.454 89.571 1.007.313
223.559
234.907 169.269 224.425 117.969 125.260 89.781 148.613 131.578 155.476 204.127 523.767 121.549 230.446 155.208 93.007
ONTVANG- STEN
2.725.382
1.181.245 70.096 90.654 245.537 46.476 38.794 30.243 2.453.753 801.213 41.760 34.793 13.334 80.124 126.733 72.499 257.242 5.584.496
400.726
327.407 410.902 293.150 193.616 218.775 191.928 241.957 353.034 285.575 370.071 966.213 368.253 433.357 296.740 199.403
1.078.670 60.714 77.242 226.097 42.266 31.825 25.023 633.549 784.879 38.302 24.111 12.814 82.269 115.810 77.584 160.955 3.472.110
399.525
314.445 336.400 261.182 150.002 138.611 154.691 226.455 290.849 238.091 327.331 830.506 330.572 419.483 268.198 158257 5.150.381 I 4.445.073
Uit de onvriendelijkheden en schimpscheuten van som- mige Indische couranten aan het adres van eenige locale raden, te willen opmaken, dat de bestuurstaak de geestelijke kracht van den bestuurder te boven gaat, zou getuigenis
1) Beteekent = van 1905 tot en met 1911.
afleggen van onvoldoenden rechtvaardigheidszin en gebrek aan onderzoek. Niet rechtvaardig toch mag het heeten van den raad te eischen in luttele jaren en met weinig middelen voorziening te brengen in datgene, hetwelk de centrale regeering in haar lang bestaan, hetzij verwaar- loosd, hetzij onvoldoend tot stand gebracht heeft ; in welken toestand vonden tal van raden bij hun ontstaan de volks- gezondheid en de wegen? in welk stadium verkeerden de vraagstukken over den veterinairen dienst, de watervoor- ziening, de brandweer en zoovele andere belangen van locaal nut? Het globaal onderzoek van de werkzaamheid der raden, die spreekt uit de locale begrootingen, welke alle posten inhouden voor herstel en vernieuwing van wegen, bruggen, duikers en dergelijke, voor een reinigings- dienst, voor de openbare gezondheid, voor straatverlich- ting, brandweer en begraafplaatsen, voor slachthuizen en keuring van vee en vleesch, voor passers, drinkwatervoor- ziening en het rooiwezen om alleen het voornaamste te noemen, moet dunkt mij aantoonen, dat verbetering, zoo niet over de geheele linie ingetreden, dan toch op komst is. De practijk heeft mij geleerd, dat de persoonlijke ele- menten van kunde, arbeidszin en goeden wil te over aan- wezig zijn voor het totstandbrengen van voor het locaal belang waardevolle zaken; dat de regelingen, welke de decentralisatie beheerschen voor verbetering vatbaar zijn, maar, zooals zij daar liggen en uitgelegd kunnen worden, een vooruitgang niet belemmeren ; dat de kleinere lands- complexen, welke met zelfregeering bedeeld zijn, voldoende economische en historische voordeden opleveren om het karakter van saamhoorigheid te bezitten — maar dat de geldmiddelen, waarover de raden te beschikken krijgen, tegenhouden wat voor verwezenlijking klaar ligt. Het
„Decentralisatie-Verslag 1 9 1 2 — 1 9 1 3 " en dat van 1913—
1914 mist niet den geest van strevend willen, het uit niet verlangens naar wijziging der organiseerende wetsbepa- lingen, maar uit tal van bladzijden klinken den lezer tegemoet klachten over geldelijke machteloosheid. „De algemeene toestand" [in het gewest Batavia] . . . der niet verharde wegen was allertreurigst". Gebrek aan middelen was de oorzaak dat de raad aan het verbeteren c.q. onder-
houden dier wegen zeer weinig of niets kon doen verrichten (blz. 79 respectievelijk 85). „De opname wegsverbetering — gedeeltelijk wegsverlegging — in de afdeeling- Blitar . . . zal zeer kostbaar zijn en de financieele krachten van het gewest [Kediri] ver te boven g a a n " (blz. 90 van eerst- genoemd verslag). „Waar nu de stand der geldmiddelen [der gemeente Batavia] niet toelaat dit bedrag beschikbaar te stellen" (blz. 91 van eerstgenoemd verslag). In dezen toon gaat het door waar de verslagen handelen over de gemeenten Mr. Cornelis (blz. 93 respectievelijk blz. 100), Semarang (blz. 96 van eerstgenoemd verslag), Soerabaja (blz. 96 van eerstgenoemd verslag), Palembang (blz. 99 respectievelijk 107), Makasser (blz. 100 respectievelijk 108).
Gelden om de gewenschte verbetering aan bruggen en duikers aan te brengen zijn onvoldoende aanwezig, zie het eerstgenoemd verslag van de gewesten Bantam (blz.
103), Batavia (blz. 103), Cheribon (blz. 105), Pekalongan (blz. 105), Semarang (blz. 106), Soerabaja (blz. 108), Madoera (blz. 108), Kedoe (blz. 111) en van de gemeente Tegal (blz. 115), terwijl het verslag van 1913—1914 het- zelfde zegt op blz. m , 112, 113, 114, 116, 120, 126.
Hoe weinig 's raads financiën in staat zijn de noodig geoordeelde goede straatverlichting te brengen blijkt om mij tot twee voorbeelden te beperken uit de verslagen van het gewest Pekalongan (blz. 119 respectievelijk blz. 130) en van de gemeente Cheribon (blz. 122 van eerstgenoemd verslag). Het gewest van dien naam en de gemeente Batavia (blz. 127 respectievelijk blz. 136) klagen met andere colleges over hunne geringe geldelijke draagkracht om een voldoende brandweer in het leven te roepen.
Voorzoover de verslagen handelen over de begraafplaatsen spreekt daaruit hier en daar eene stille berusting in 's raads pecuniair onvermogen de noodige verbetering aan te brengen.
Luider zijn de klachten over gebrek aan fondsen om goed gereinigde en besproeide wegen te krijgen (blz. 149, 152).
Hoe moedeloos klinken meer genoemde verslagen van het gewest Batavia (blz. 156 respectievelijk blz. 165), dat verklaren gaat dat aan rioleerings- en afwateringswerken benevens aan demping van poelen en moerassen bij gebrek aan geld niets verricht kon worden. W a a r in het verslag
1911 —1912 over slachthuizen en keuring van vee en vleesch geklaagd wordt over abattoirs, die met het oog op het daarvoor uitgetrokken bedrag, slechts aan matige eischen kunnen voldoen, zooals de gemeente Mr. Cornells dit doet (blz. 175), of waarvan de toestand te wenschen overlaat, zooals de gemeente Palembang laat hooren (blz.
179), daar leg ik in die klacht een stillen wensch naar eene betere financieele toekomst. Weinige raden hebben in de jaren 1911 en 1912 maatregelen getroffen nopens eene doelmatige keuring van- en een scherp toezicht op de vervaardiging van andere levensmiddelen dan vleesch, ook alweer niet omdat zij daartoe geestelijk onbekwaam waren of daarin wettelijk gehinderd werden, maar omdat de remmende kracht te zoeken was in geldelijke onmacht, waardoor te verklaren is het feit, dat de gemeenteraad van Semarang in de vergadering van 27 November 1912 besloten heeft zich te wenden tot de regeering met het verzoek om subsidie voor de tijdelijke aanstelling van een chemicus, die onder meer den keuringsdienst van voedings- en genotmiddelen tot taak zal hebben (blz. 182); of in dezen toestand het volgende jaar verbetering heeft ge- bracht is mij onbekend. Tot het verkrijgen van een in alle opzichten bevredigende watervoorziening bleven in de jaren 1912 en 1913 plannen onuitgevoerd (gewest Peka- longan, blz. 188, gemeente Makassar, blz. 200).
Genoeg plaatsen aangehaald om te doen zien, dat het streven der raden in de eerste plaats gericht is op ver- ruiming der hun ten dienste staande geldmiddelen. Inder- daad is dan ook onvoldoende geregeld de financieele verhouding tusschen raad en gouvernement, en ondervin- den de locale raden te zeer belemmering om eigener autoriteit zich de middelen te verschaffen.
Staat thans een tijdperk aan te breken, dat de voortgang, welke zich in daden heeft geuit, moet worden opgeofferd aan reorganisatieplannen? Het bekende plan-De Graaff heeft, naar ik meen, schipbreuk geleden; ik kan mij derhalve de moeite besparen het aan een gezet onderzoek te onder- werpen. Het is echter waarschijnlijk dat verdere pogingen om het bestuurswezen in Indië te reorganiseeren niet zul-
len uitblijven. Zullen die pogingen blijven in den lijn aan- gegeven door de memorie van toelichting op het ontwerp van wet tot wijziging en verhooging van het tweede hoofdstuk der begrootingsuitgaven voor 1911 (Handd. Stat.- Gen. bijl. 1910—1911. 304. 1 — 2 blz. 1 en vlg.), welke in de eerste plaats de noodzaak van invoering der inder- daad zoo gewenschte administratieve decentralisatie op ruime schaal betoogt? Hierdoor zal plaats hebben een overdracht van bevoegdheden van het centraal gezag op de bestuurders der ondergeschikte gebiedsdeelen, die dus meer dan tevoren belast zullen worden met de dagelijksche bemoeiingen van regeering. Hoe de minister zich deze gebiedsdeelen heeft gedacht, is van minder belang, alleen zij vermeld dat zij zouden worden bestuurseenheden (ge- westen) uitgebreider dan de thans bestaande gewesten, aan het hoofd waarvan zouden komen gouverneurs, wier werkkring niet te vergelijken zal zijn met dien van cle tegenwoordige residenten, maar met dien van den gouver- neur-generaal, omdat zij de algemeene leiding van zaken in handen zouden krijgen. Verder zou een dergelijk ge- west verdeeld worden in afdeelingen, aan welker spits zouden komen bestuurders (residenten), die het daadwer- kelijk èestmtr uit te oefenen zouden krijgen.
Naast een reeks van aangelegenheden van minderen omvang acht de memorie van toelichting, dat voor over- dracht aan de nieuwe gewesten in aanmerking zullen kun- nen gebracht worden de behandeling van tot dusver aan den landvoogd of den betrokken departementschef ter be- slissing voorbehouden agrarische zaken, de gestie van het inlandsch kredietwezen, het beheer in den ruimsten zin van het inlandsch bestuurswezen, het beheer van den land- rentedienst, inlandsch onderwijs. De bestuurshoofden der nieuw te vormen afdeelingen, waarin het nieuwe gewest zou worden verdeeld, zullen, met uitzondering van politieke en wetgevende functies en van de uitoefening der algemeene bestuursleiding in het gouvernement, gelijk komen aan den huidigen resident, wat diens werkzaamheid aangaat. De centrale regeering zal zich in hoofdzaak hebben te beper- ken tot de algemeene landsbelangen.
Eene administratieve decentralisatie, als zooeven ge-
schetst, kan zich de memorie niet wel denken zonder dat tevens eene financieele decentralisatie daarmede gelijken tred houdt, vandaar, dat de minister schrijft, dat evenals de thans bestaande gewesten, op wie is toegepast het tweede lid van artikel 68« R. R., ook de nieuwe gewes- ten een ressort zullen vormen met eigen middelen en eigen bevoegdheden ; „een autonoom ressort als bij genoemd
„wetsartikel bedoeld, samengesteld op den voet der beide
„volgende artikelen, met een raad voor het bestuur der
„geldmiddelen en de regeling der uitgaven, als voorge- s c h r e v e n bij het tweede lid van art. 68^5", zooals het in de memorie heet, die echter in het door haar gebezigd woord „autonoom" wel niet zal hebben willen leggen, waar het gaat over de Indische gewestelijke raden, het alom- vattend karakter, dat b.v. op grond van artikel 144 dei- grondwet gemeenlijk aan het woord toegekend wordt. Een nieuwe gewestelijke raad dus. Ten slotte spreekt uit het telkens aangehaald regeeringsstuk de duidelijke bedoeling van den voormaligen minister om de bestaande gewestelijke raden opteheffen voor die cleelen van het nieuwe gewest, zoodra dit geheel zal zijn geconstitueerd en bewerktuigd.
Ik acht nu elke poging om de inderdaad zoo noodige administratieve decentralisatie innig te willen koppelen aan de financieele decentralisatie fout. Het wil mij toch toe- schijnen, dat deze twee soorten van werkverdeeling in den grond verschillend zijn, immers de eerste heeft plaats in den boezem der centrale regeering zelve, terwijl de tweede juist beoogt het overbrengen van arbeid van de regee- ringsbureau's naar zelfstandig handelende organen, welke losgemaakt zijn van het centraal gezag. Een gebied ver- der, dat, gelijk ons insulair Indië, het beeld vertoont van groote verscheidenheid in cultuurtoestand zal ook vanzell eischen een verscheidenheid in regeersysteem. De geschie- denis dezer gewesten heeft naar het mij voorkomt duidelijk aan het licht gebracht, dat, om van chaos tot regelmaat te geraken, het absolutisme van '55 de geëigende bestuurs- vorm is, terwijl eerst aan financieele decentralisatie gedacht kan worden, wanneer, om een officieel-Indisch woord te bezigen, de toestand geconsolideerd zal zijn. Om een con- creet geval te nemen : voor Nieuw-Guinea zou een raad,
