NEDERLANDSCH-INDISCH STAATSRECHT,
^i
P. F. WOESTHOFF.
W OL V -w- O w- ,
0093 2085
'^•&rf,£ù**~.
DE LOCALE VERORDENINGEN"
NEDERLANDSe H-INDISCH STAATSRECHT.
IN HET'
lederlandsch-Indisch Staatsrecht.
P R O E F S C H R I F T
TER VERKRIJGING VAN DEN GRAAD VAN
DOCTOR IN DE RECHTSWETENSCHAP
AAN DE EIJKS-UNIVEKSITEIT TE LEIDEN,
OP GEZAG VAN DEN RECÏOR-MAGNIFICUS
D*. H. K A M E R L I N G H O N N E S ,
HOOGLEERAAR I N DE FACULTEIT DER WIS- EN NATUURKUNDE,
VOOR DE FACULTEIT DER RECHTSWETENSCHAP TE VERDEDIGEN
op Dinsdag 26 April 1904, des namiddags te 4 uren,
DOOR
PETRO FERDINANDUS WOESTHOFF,
G E B O R E N XE XEMANGGOENG ( J A V A ) .
L E I D E N ,
GEBROEDERS VAN DER HOEK.
1904.
m
Rladz.
H O O F D S T U K I . Verdeeling van de Indische locale veror-
dening-en : gewestelijke en lagere v e r o r d e n i n g e n . . . . \
H O O F D S T U K II. Gewestelijke verordeningen 13 S t u k 1. Verdeeling v a n de gewestelijke v e r o r d e n i n g e n :
k e u r e n en andere verordeningen. . . . . . . . . 13
§ 1. Keuren en andere verordeningen van hoofden van ge-
westelijk bestuur 13
§ 2. Keuren en andere verordeningen van gewestelijke raden 26
§ 3. Verhouding tusschen de vier soorten 31 S t u k 2. T o t s t a n d k o m i n g en i n w e r k i n g t r e d i n g 31
§ 1. Keuren van hoofden van gewestelijk bestuur . . . . 32
§ 2. Keuren van gewestelijke raden 51
§ 3. Andere verordeningen van hoofden van gewestelijk bestuur GO g 4. Andere verordeningen van gewestelijke raden . . . . 66 S t u k 3. Wijziging, uitlegging, schorsing, i n t r e k k i n g , uitstel
v a n afkondiging, dispensatie, v e r v a l v a n r e c h t s w e g e . . 67
§ 1. Wijziging 67
§ 2. Uitlegging , 69
S 3. Schorsing 71
§ 4. Intrekking 74 S 5. Uitstel van afkondiging 76
§ 6. Dispensatie 77
§ 7. Verval van rechtswege 78
§ 1. Ruimtelijk en persoonlijk werkingsgebied in het algemeen
§ 2. Ruimtelijke en persoonlijke werking van een gegeven verordening . . . .
S t u k 5. Competentie . . .
§ 1. Onderwerpen van regeling
§ 2. Straf en politiedwang .
§ 3. Regelingsnoodreeht .
S t u k 6. E e p r e s s i e v e bevoegdheid v a n h e t hooger gezag . S 1. Schorsing en vernietiging van de verordeningen der hoof-
den van gewestelijk bestuur. .
S 2. Schorsing en vernietiging van verordeningen van gewes- telijke raden en voorziening tegen hun nalatigheid in het medewerken aan de gouvernementstaak
S t u k 7. H e t toetsingsreeht v a n den r e c h t e r
S t u k 8. Gewestelijke verordeningen van vóór 1 Mei 1855 81
97 100 101 122 134 130
137
147 147 154
H O O F D S T U K I I I . L a g e r e v e r o r d e n i n g e n 150 S t u k 1. K e u r e n en andere v e r o r d e n i n g e n 158 S t u k 2. T o t s t a n d k o m i n g en i n w e r k i n g t r e d i n g . . . . . 160
S t u k 3. Wijziging, uitlegging, schorsing, i n t r e k k i n g , uitstel v a n afkondiging, dispensatie, v e r v a l van r e c h t s w e g e . . S t u k 4. Ruimtelijk en persoonlijk werkingsgebied . . . S t u k 5. Competentie
S t u k 6. Repressieve bevoegdheid v a n h e t hooger gezag .
S t u k 7. H e t toetsingsrecht v a n den r e c h t e r 167 161
162 163 165
H O O F D S T U K I V . Wenschelijke w e t s w i j z i g i n g e n i n z a k e de 169 169 I n d i s c h e l o c a l e v e r o r d e n i n g e n
S t u k 1. Wijzigingen in h e t R e g e e r i n g s r e g l e m e n t . . . S t u k 2. Wijzigingen in de ordonnantie en h e t gouverne'
mentsbesluit v a n 1 8 5 8 I n d . S t b l . n°* 17 en 18 . . .
§ 1. De ordonnantie van 1858
8 2. Het gouvernementsbesluit van 1858 180 175
175
Verdeeling van de Indische locale verordeningen : gewestelijke en lagere verordeningen.
Naast de algemeene verordeningen van Nederlandsch- Indië, aangegeven in artikel 31 Regeeringsreglement, kent het Indisch staatsrecht nog andere regelingen. Deze rege- lingen gaan niet uit van het centrale gezag in een zijner representaties, maar hetzij van lagere door ons in het aanzijn geroepen overheden, hetzij van inlandsche gemeenten enz.
Het is aan de regelingen uitgaande van lagere door ons gecreëerde overheden, dat dit geschrift is gewijd.
Een onderwerp, dat tot nu toe, behalve in de sobere commentaren van de schrijvers over het Indisch staatsrecht op artikel 72 Regeeringsreglement, naar mijn weten niet behandeld is geworden, doch dat vooral nu de decentralisatie- wet staat uitgewerkt te worden zeer aktueel is. Men ver- gelijke hetgeen Mr. I. A. JSederburgh in zijne kritiek op
„Het Staatsrecht van Kederlandsch-Indië" door Mr. Ph.
Kleintjes op blz. 15—16 van het overdrukje uit de eerste aflevering 1904 van „Het Recht in JSTederlandsch-Indië", welke aflevering zelve ik niet heb kunnen raadplegen, zegt
1
omtrent de te korte bespreking, welke Mr. Kleintjes over de gewestelijke wetgeving houdt.
De titel „locale verordeningen" voor de op de vorige blad- zijde aangegeven regelingen behoeft al dadelijk rechtvaardiging.
Van 1855 tot 1903 hebben die regelingen alleen be- staan in „gewestelijke verordeningen," zooals artikel 109 lid 4 Regeeringsreglement ze noemt; verordeningen, uitge- gaan van „de ambtenaren, met het hoogste gewestelijk gezag bekleed," zooals het op een groep daarvan toepasse- lijke artikel 72 Regeeringsreglement, — uitgegaan „van het gewestelijk gezag", gelijk artikel 71 Regeeringsregle- ment het uitdrukt. Weliswaar brengt artikel 130 lid 1 Regeeringsreglement, door van „naleving der algemeene en plaatselijke verordeningen" te spreken, in den waan, alsof er in Indië reeds vóór 1903 ook regelingen be- stonden die zuiver plaatselijk waren, emaneerend van een plaatselijk gezag, doch dit is een misleidende term, waar- over nader zal worden gehandeld. De „gemeentelijke veror- deningen" van artikel 109 lid 4 zijn die van de inlandsche gemeenten, die buiten ons bestek vallen. (Men vergelijke artikel 102 van het "Wetboek van Strafrecht voor Euro- peanen, vastgesteld bij Koninklijk besluit van 1898 Ind.
Stb. n°. 175, waar onder wettelijk voorschrift en onder wet- telijke strafbepaling worden verstaan de voorschriften van algemeene verordeningen en van reglementen en keuren van politie. Waar dus niet gesproken wordt van de „gemeente- lijke verordeningen". Zie nog het gelijkluidend artikel 92 van het concept Strafwetboek voor inlandersj
In 1903 echter heeft het Indisch staatsrecht twee nieuwe categorieën van verordeningen daarbij gekregen :
1°. gewestelijke verordeningen van gewestelijke raden, van gelijken rang als de verordeningen van het hoofd van ge- westelijk bestuur elders;
2°. lagere verordeningen van lagere raden, welke infe- rieur zijn aan de gewestelijke verordeningen van hoofden van gewestelijk bestuur of van gewestelijke raden.
De beide soorten van gewestelijke verordeningen stel ik mij voor iu hoofdstuk I I te behandelen, terwijl hoofdstuk I I I gewijd zal zijn aan de lagere verordeningen.
Ofschoon de dusgeuoemde decentralisatiewet van 1903 (Ind. Stb. no. 329), waardoor de twee nieuwe categorieën zijn ingesteld, geen collectieven naam, tegenover de „algemeene verordeningen", aan deze drie soorten van regelingen geeft, gewagen toch de stukken reeds van een „foc«/e" materie.
Locale, te recht niet plaatselijke! Immers in het Indisch staatsrecht heeft „plaatselijk" een beteekenis gekregen, die het tot adjectief van het substantief „afdeeling" stempelt (hoofd van plaatselijk bestuur; vg. Bijblad No. 1706). Het is jammer, dat de officieele bescheiden niet constant van locale besturen, locale raden, locale geldmiddelen, locale be- langen, locale regelingen gewaagd hebben, wanneer men op het oog had besturen, raden, geldmiddelen, belangen, regelin- gen van gewesten of gedeelten van gewesten. Reeds dadelijk spreekt namelijk de memorie van toelichting van Minister Cremer (kamerstukken 1899—1900 No. 220, stuk 3) en die van Minister Van Asch van Wijck (kamerstukken 1901 —1902 No. 229, stuk 3) van plaatselijke behoeften in Nederlandsch- Indië, over te dragen op plaatselijke besturen ; waaronder worden verstaan besturen en behoeften zoowel van gewesten als van gedeelten daarvan. Dit verwijt geldt echter in ge- ringe mate. Bijna zonder uitzondering wordt locaal gebezigd als het generieke adjectivum, en plaatselijk als het speciale.
Waar wij dus in het vervolg van locale verordeningen zullen spreken, hebben wij op het oog verordeningen uit- gegaan hetzij van het hoofd van gewestelijk bestuur, hetzij van den gewestelijken raad, hetzij van den raad van een gedeelte van een gewest, terwijl met lagere verordeningen
alléén die regelingen bedoeld zullen worden die emaneeren van den raad van een gedeelte van een gewest. Is dat ge- deelte een afdeeling, en de raad dus een „plaatselijke" raad, dan kan men zijn verordeningen natuurlijk ook als „plaat- selijke verordeningen" betitelen.
Dat deze gansche terminologie, betzij in dezer voege, hetzij gewijzigd, in het Eegeeringsreglement zelf behoort vast te liggen zal wel geen betoog behoeven.
Ik zeide dat door de decentralisatie wet van 1903 nieuwe categorieën van verordeningen zijn ingesteld. "Werkelijk be- staan doen deze verordeningen echter vooreerst nog Diet.
Het is, tot goed begrip van een en ander, hier de plaats in groote trekken aan te geven wat de decentralisatiewet bevat, met weglating echter van al hetgeen op ons onder- werp geen betrekking heeft. Bij de behandeling der speciale onderwerpen zullen wij natuurlijk nog gelegenheid vinden meer in het bijzonder op de zaak in te gaan.
Van den streng doorgedreven centraliseerenden regeerings- vorm, in het Eegeeringsreglement — met uitzondering alleen van artikel 71 (inlandsche gemeenten) — neergelegd, gaat de decentralisatiewet in de nieuwe artikelen 68 a, 6, c Eegeeringsreglement afwijken. De considerans drukt dit uit door te zeggen, dat voor gewesten of gedeelten van ge- westen de gelegenheid wordt geopend „om tot self bestuur te geraken." Tegen het door ons gecursiveerde woord moeten wij bezwaar maken; o. i. is decentralisatie (zooals in het opschrift der wet staat) beter. Men onderscheidt immers in den regel autonomie van zelfbestuur (self-government), begrippen beide — met verscheiden andere daarnevens — in decentralisatie begrepen (Buys I I blz. 1 —12): autonomie de bevoegdheid van het zelfstandige, schoon niet onafhanke- lijke, staatsdeel (rijksdeel, enz.) om zijn eigen huishouding te besturen en te regelen, zelfbestuur de medewerking aan
de volvoering van de taak van hoogere rechtsgemeen- schappen door zoodanig deel van staat, rijk, enz., hetzij die medewerking in bestuur of in regeling besta. Prof. Mr.
J. Oppenheim, „Het Nederlandsen Gemeenterecht," 2<le druk I blz. 6 en 7, spreekt weliswaar van „zelfbestuur", te onderscheiden in „autonomie" en in „zelfbestuur in engeren zin" ; op deze zoo bij uitstek uitnemende autoriteit zou dus de vader der in de considerans gebezigde uitdrukking zich kunnen beroepen. Maar zelfs in deze ruime beteekenis geeft het woord „zelfbestuur" maar gebrekkig datgene weer, wat het effect der decentralisatiewet wezen zal; afgezien nog van het bezwaar, dat dit woord in het Indisch staatsrecht (artikel 27 Regeeringsreglement) reeds sinds jaar en dag een overheerschende, geheel andere beteekenis heeft.
Waarin zal dan de door onze wet van 1903 beoogde decentralisatie zich uiten ? Het is met één woord te zeggen : door tusschen Nederlandsch-Indië (den lande, de kolonie) eenerzijds en de inlandsche gemeenten anderzijds — de eenige rechtsgemeenschappen (afgezien van de zelfbesturende rijken) die het Regeeringsreglement naast „den lande"
kent — nieuwe rechtsgemeenschappen in te schuiven, wier territoir met dat van bestaande gewesten (bloote bestuurs- kringen!) of gedeelten daarvan zal samenvallen, en die, bij alle verschil, vergelijkbaar zullen zijn met onze moeder- landsche provinciën en gemeenten. De wet zelf (eerste stap) duidt van deze nieuwe rechtsgemeenschappen het eigen vermogen (artikelen 68a en 68&) en de eigen overheid, te weten locale raden (artikel 686 lid 2, artikel 68c), aan.
Samenstelling en bevoegdheid enz. dier overheden zullen (tweede stap) bij algemeene verordening zijn te regelen (artikel 68c lid 2) ; de bedoeling is de hoofdtrekken in een algemeenen maatregel van bestuur, de uitwerking in een ordonnantie neer te leggen (memorie van antwoord aan de Tweede Kamer 1902—1903 n°. 30 stuk 2 blz. 11). Bij
ordonnantie kan dan aan deze locale raden regelingsbevoegd- heid worden gegeven (artikel 68c lid 3). Dit laatste punt valt natuurlijk geheel binnen ons onderwerp. Is eenmaal de vereischte regeling van de decentralisatie geheel tot stand gekomen, dan zullen (derde stap) bij ordonnantie (artikel 68a lid 2, artikel 68& lid 2) — in verband met de begrooting — de te creëeren rechtsgemeenschappen nominatim worden aangewezen. En dan eerst kunnen er locale verordeningen van de nieuwe categorieën, waarvan ik boven (blz. 2—3) sprak, werkelijk worden vastgesteld.
Het ligt in de bedoeling des ministers eerst over te gaan tot creatie van geivestelijke rechtsgemeenschappen, om, na verkregen gunstige resultaten, ook plaatselijke (of andere lagere) in het leven te roepen.
Blijkens het voorloopig verslag der Tweede Kamer ver- klaarden „verscheidene leden" zich tegen dit plan gekant en wilden reeds dadelijk overgaan tot het in het leven roepen van uitsluitend plaatselijke administratiën. Immers zij waren bang, dat, hoewel de regeering aan de plaatselijke boven de gewestelijke decentralisatie de voorkeur had ge- geven (zie memorie van toelichting 1901 — 1902 n°. 229, stuk 3, blz. 3, 2de kolom), op grond dat de toestanden in een gewest zeer kunnen uiteenloopen en dus de belangen der bewoners van elk der deelen, waar de toestanden het- zelfde zijn, meer en beter behartigd zullen worden door een plaatselijken, dan door een gewestelijken raad, alsook op grond dat de administratie van een kleiner gebied ge- makkelijker kan worden overzien, — toch bij instelling van gewestelijke decentralisatie de plaatselijke achterwege zou blijven. In zijn memorie van antwoord daarop (1902—
1903 n°. 30, stuk 2, blz. 9 en 10) wijst nogmaals minister Idenburg op het nut van plaatselijke boven gewestelijke decentralisatie, maar wil toch geen gewillig oor leenen aan de voorstellen dier „verscheidene leden". Immers daar zijn
locale belangen, welke veel verder reiken dan de grenzen van voor plaatselijke decentralisatie geschikte eenheden:
irrigatie, communicatiewegen enz. Bij de openbare beraad- slaging in de Tweede Kamer ging de heer Cremer met den minister mede; hij beriep zich op de ervaring in Engelsch- Indië opgedaan (handelingen 1902—1908 blz. 1194). In de wet staat dan ook „gewesten" vóór „gedeelten van gewesten"
om aan te duiden, dat in den beginne gewestelijke vóór
•plaatselijke decentralisatie zal gaan. En naar alle waar- schijnlijkheid zal dit ook geschieden.
Hoewel in het algemeen hier niets tegen is en het de hoofdzaak is, dat zoo spoedig mogelijk de proef' met de decentralisatie een daadwerkelijke worde, zal toch naar mijne bescheiden meening reeds dadelijk voor sommige ge- westen naast de gewestelijke de plaatselijke decentralisatie ingevoerd moeten worden, wil die proef reeds niet van den beginne mislukken.
Ik heb op het oog gewesten, waar de groote steden als Batavia, Soerabaja, Samarang, Padang, Makassar, Medan enz.
liggen. Voert men n.1. in die gewesten een gewestelijken raad in, dan is de vrees m. i. niet ongegrond, dat toch die raad zich meer zal bezig houden met de belangen der genoemde hoofdsteden van zfjn gewest, dan met die van het gewest in het algemeen. Wordt echter met den gewestelijken een plaatselijke raad in genoemde centra in het leven geroepen, dan zal, tenminste behoeft, niet het belang van het gewest verwaarloosd te worden ten koste van den „trots" van het gewest.
En de wet zelve verzet zich in geen enkel opzicht tegen het tegelijkertijd creëeren van gewestelijke en plaatselijke raden. De redactie zal zelfs geen invoering van plaatselijke raden vóór gewestelijke in den weg staan. Veel meer zullen de beginwoorden van artikel 68a j°. 686 lid 2 gewicht in de schaal leggen: „naarmate de omstandigheden het toe-
laten." Dit moet de eerste vraag zijn, welke de begrootings- wet en de ordonnantie, die de decentralisatiewet leven moeten geven, zich voorleggen moeten. Vereischen de om- standigheden een plaatselijke eerder dan een gewestelijke decentralisatie, men aarzele niet.
Dat ook de minister reeds aan deze concrete vraag zijn aandacht heeft gegeven blijkt uit zijn memorie van ant- woord aan de Eerste Kamer (handelingen 1902—1903 blz. 350—351), waar men als geschikt voor spoedige lagere decentralisatie genoemd vindt de vijf steden Batavia, Sama- rang, Soerabaja, Padang en Makassar, benevens de afdee- ling Soekaboemi.
Dat de nieuwe rechtsgemeenschappen van tweeërlei rang zullen zijn — weshalve ik ze boven (blz. 5) met onze moederlandsche provinciën en gemeenten vergeleek — is in de wet zelve op eenvoudige en doeltreffende wijze uitge- drukt, door in artikel 68c lid 2 aan de algemeene veror- dening almede regeling op te dragen van „de verhouding tusschen den raad voor een gewest en de raden voor ge- deelten van hetzelfde gewest ingesteld." Men zou de syste- matiek van het Regeeringsreglement nog aanmerkelijk ver- beterd hebben zoo men (met wijziging van de hoofdstuk- opschriften) de bestaande artikelen 67 - 7 0 en 72—73 naar het derde hoofdstuk had overgebracht, en de stof van het vierde hoofdstuk alzoo tot een parallel had gemaakt van die van het vierde hoofdstuk der Grondwet. Thans is het vierde hoofdstuk van het Eegeeringsreglement in nóg meer- der mate dan al sinds 1855 een mixtum compositum.
Gelijk zooeven gezegd zal een algemeene maatregel van bestuur de hoofdtrekken der decentralisatie aangeven binnen de perken der wet. Een Koninklijk besluit gaat dus onder meer aanwijzen welke de verdere bevoegdheid der locale raden is, n.1. verder dan hetgeen artikel 68è lid 2 en lid 3
en artikel 68c lid 1 hun als bevoegdheid toekent, maar daarbij blijvende buiten het gebied door het 3de lid van artikel 68c omgrensd, waarover de Gouverneur-Generaal te oordeelen heeft. Want „de bevoegdheid," zegt dit 3de lid,
„om, onder toezicht van den Gouverneur-Generaal, voor het gebied, waarvoor zij zijn ingesteld, verordeningen vast te stellen betreffende de heffing van belastingen ter ver- sterking der eigen middelen van dat gebied en betreffende onderwerpen, welke ingevolge art. 57, 1ste en 2<ie Hd, en art. 72 van dit reglement, zoomede ingevolge voorschriften van andere algemeene verordeningen, door den Gouverneur- Generaal bij ordonnantie of door de ambtenaren, met het hoogste gewestelijk gezag bekleed, bij van hen uitgaande verordeningen zijn te regelen" kan aan de locale raden worden gegeven „bij ordonnantie". Derhalve: de onder- werpen hier opgesomd vallen buiten het bereik van het Koninklijk besluit ex artikel 68c lid 2. Men late zich niet op een dwaalspoor leiden door het woordje „kan" in 68c lid 3, hetwelk weliswaar wil te kennen geven, dat de rege- ling van de aangeduide onderwerpen niet behoeft gegeven te worden aan de raden (nog meerdere kunnen blijkens de slotwoorden aan die lichamen opgedragen worden), — maar toch ook dat, worden die onderwerpen tot de competentie der raden gebracht, die lichamen bevoegd moeten worden verklaard door een ordonnantie en door niets anders.
Het zal, vrees ik, niet gemakkelijk zijn den algemeenen maatregel ex artikel 68c lid 2 en de ordonnantie ex ar- tikel 68c lid 3 op elkander te doen aansluiten. Had niet de minister, toen hij in lid 2 het woord „ordonnantie" door
„algemeene verordening" verving bij zijn memorie van ant- woord, moeten denken aan de gevolgen daarvan voor lid 3 ? Thans schijnt bij het behouden van dat woord „ordonnantie"
in lid 3 alleen gedacht aan de aanwijzing, op blz. 12 hier- onder besproken.
Men ziet uit het vorenstaande, dat tusschen de decen- tralisatie in het vierde (en het negende) hoofdstuk der Grondwet geworteld voor het moederland en de Indische decentralisatie nog heel wat verschil bestaat. Een decen- tralisatie in haren vollen omvang is het ideaal, waarnaar ook voor Indië gestreefd wordt. De wet, zooals zij daar ligt, kan mijns inziens nooit zoover doen komen. Een voorschrift als dat van artikel 134 lid 1 en 144 lid 1 der Grondwet („Aan de staten — den raad — wordt de regeling en het bestuur van de huishouding der provincie — gemeente — overgelaten") wordt gemist. Een zoodanig voorschrift is niet in overeenstemming met de betoogde noodzakelijkheid (in de memorie van toelichting) om met de decentralisatie ge- leidelijk te werk te gaan; zoo de minister op pagina 13, Bijl. Handd. 1902—1903 nü. 30. Deze betoogtrant is niet van zwakheid vrij te pleiten. Decentralisatie wordt noodig geacht: de wet moet dan het beginsel van decentralisatie aangeven. Volledige decentralisatie wordt echter, voorshands althans, gevaarlijk bevonden : de wet houde dan tijdelijke beperkingen in van het beginsel of late aan den lageren wetgever (in casu den Gouverneur-Generaal) ruimte be- perkingen te maken.
In de wet van 1903 missen wij ook een bepaling als die van artikel 135 en 144 lid 3 der Grondwet, eene bepa- ling welke het „self-government" radiceert. Eene bepaling onnoodig geacht, als vanzelfsprekend, door den minister, t. a. p. blz. 12 kolom 2. Tot dezelfde conclusie komt Prof. Mr. J. Oppenheim, I blz. 76 vlg. ; zie artikel 45 der waterstaatswet in Ned. Stb. 1900 n°. 176 naast artikel 191 Grondwet; Buys I I I blz. 251 verdedigt de tegenover- gestelde meening. De bedoeling van de decentralisatiewet te dezen kan echter geen oogenblik twijfelachtig zijn; want bij het voorstel-Van Karnebeek, waardoor artikel 68c lid 2 vermeerderd is geworden met de tweewoorden „hunnetaak"
na „bevoegdheid" (handelingen Tweede Kamer 1902—1903 blz. 1198 en 1199), is uitdrukkelijk geconstateerd dat de taak der locale raden kan bestaan primo in de zorg voor de eigen huishouding van het gewest of het gedeelte daar- van, en secundo in medewerking aan de volvoering van de taak van hoogere rechtsgemeenschappen (zie blz. 4—5).
Men kan dus onder de toekomstige verordeningen van locale raden zoowel regelingen verwachten die de eigen huishouding der gewesten of gedeelten van gewesten betref- fen, als regelingen die tot medewerking strekken aan de taak van den lande of — bij gedeelten van gewesten — van het gewest.
Wij zagen tot hiertoe vooreerst dat van 1855 tot 1903 slechts locale verordeningen van hoofden van gewestelijk bestuur bestonden. Wij zagen verder dat de wet van 1903 locale verordeningen van gewestelijke en van lagere raden daarnevens heeft ingesteld, die binnen korte jaren tot wer- kelijk aanzijn zullen komen, en zoowel van autonomie als van self-government uitvloeisel kunnen zijn.
De vraag omtrent autonomie of self-government bestaat voor artikel 72 Kegeeringsreglement natuurlijk niet, omdat daar de gewesten geen eigen rechtsgemeenschappen, met eigen overheid en eigen vermogen, zijn.
Hoe in een zelfde gewest de regelingsbevoegdheid van het bestuurshoofd en die van den gewestelijken raad moeten worden gedacht — nevens elkander, of met verdringing van de eerste door de laatste —, is een der vele vragen die ons wachten in ons tweede hoofdstuk, dat in het bijzonder de gewestelijke verordeningen zal hebben te bezien.
Alvorens echter van dit hoofdstuk af te stappen, waar wij globaal de decentralisatiewet besproken hebben, moet ik nog deze vraag poneeren: is het mogelijk dat de Gouverneur- Generaal krachtens artikel 68c lid 3 dier wet aan den eenen
raad eene uitgebreidere bevoegdheid geeft dan aan den anderen, of zelfs aan den eenen raad alle regelingsbevoegd- heid onthoudt?
Een antwoord geeft ons de memorie van antwoord op ons lid 3 in de woorden: „locale toestanden kunnen vorderen om bij de vaststelling van den werkkring der raden ver- schil te maken en aan sommige dier colleges andere of meer onderwerpen ter regeling over te laten dan aan andere."
De ordonnanties die de te creëeren kringen nominatim aan- wijzen (boven blz. 6) zullen dus telkens ook een aanwijzing ex artikel 68c lid 3 moeten bevatten, tenzij bv. aan alle gewestelijke raden de bevoegdheid gegeven wordt verorde- ningen uit te vaardigen omtrent belastingen of persoonlijke diensten, of aan alle plaatselijke raden die om politieveror- deningen te maken.
Gewestelijke verordeningen.
S t u k 1. V e r d e e l i n g v a n d e g e w e s t e l i j k e v e r o r d e n i n g e n : k e u r e n e n a n d e r e
v e r o r d e n i n g e n .
§ 1. Keuren en andere verordeningen van hoofden van gewestelijk bestuur.
Mr. Margadant teekent in zijn standaardwerk „Het Regeeringsreglement", deel I I I , blz. 74, op artikel 72 Re- geeringsreglement aan: „Het artikel geeft den hoofden van gewestelijk bestuur legislatieve bevoegdheid, uitsluitend van politioneelen aard." Hetzelfde in andere bewoordingen vindt men bij De Louter, „Handleiding tot de kennis van het staats- en administratiefrecht van Nederlandsch-Indie", 4de druk, blz. 200, waar gezegd wordt, dat den hoofden van gewestelijk bestuur binnen de grenzen eener algemeene verordening strafwetgevende bevoegdheid wordt gegeven.
De praktijk nagaande zien wij echter in de Javasche Courant, naast de gewestelijke straf- en politieverordeningen, tallooze besluiten emaneerend van hoofden van gewestelijk bestuur, welke geen spoor van sanctie door straf of politie-
dwang bezitten en toch zonder eenigen twijfel van regelenden aard zijn.
De verklaring van dit feit moet liggen in éen van tweeën.
Vooreerst is het denkbaar, dat artikel 72 Regeeringsre- glement veel ruimer is dan bovengenoemde schrijvers het wel interpreteeren. Men zou dan kunnen meenen, dat de woorden „reglementen en keuren van politie" niet tauto- logisch bedoeld zijn: dat „reglement" beoogt elke regeling van algemeene strekking, terwijl „keur van politie" slechts die verordeningen aangeeft, waarop poenale sanctie of sanctie door politiedwang haar merk drukt. Een zelfde tegenstelling dus als voorzit in de wet van 20 Juli 1895, Ned. Stbl.
n". 139 „ter uitvoering van artikel 191 der Grondwet,"
waarvan immers de artikelen 1, 2 en 3 spreken van alle ver- ordeningen en de artikelen 4 en volgende alleen van keuren of politieverordeningen. Maar ten andere is het denkbaar, dat deze legislatieve besluiten der hoofden van gewestelijk bestuur buiten artikel 72 Regeeringsreglement omgaan; in welk geval de vraag niet kan achterblijven, of hun bestaan wettig is.
Ligt aan artikel 72 Eegeeringsreglement ten grondslag de tweeledige onderscheiding, die wij door de praktijk leeren kennen, van de gewestelijke verordeningen, gedecreteerd door het hoofd van gewestelijk bestuur, namelijk:
a. keuren ;
b. andere verordeningen, te weten de zgn. residents- besluiten van regelenden, legislatieven aard?
Niet alleen de praktjjk, die een bevestigend antwoord aannemelijk maakt, ook de theorie brengt hare argumenten m. i. bij, wanneer men :
1°. leest de considerans der ordonnantie van 1858, Ind.
Stbl. n°. 17, welke artikel 72 Eegeeringsreglement nader uitwerkt. Hier toch staat, dat ons artikel 72 „voorschrijft,
dat de wetgevende bevoegdheid der ambtenaren, met het hoogste gewestelijk gezag bekleed, bij algemeene verordening zal worden geregeld," — waar dus de generieke benaming gebezigd wordt. De voorvoeging „straf-" vóór „wetgevende"
missen wij, evenals trouwens ook in het opschrift dier ordonnantie ;
2°. leest artikel 71 lid 2 Begeeringsreglement („van het gewestelijk gezag uitgegane verordeningen") en de talrijke gewestelijke verordeningen, die uitvloeisel zijn van dit voor- schrift (zie verscheidene hiervan opgesomd bij Prof. Mr.
L. W . C. van den Berg, „Het Inlandsche gemeentewezen op Java en Madura," te vinden in de „Bijdragen tot de Taal-, Land- en Volkenkunde van Ned.-Indië," 6e volgreeks, 8e deel, 1901, blz. 14, noot 1), waarin geen sprake is van straf of politiedwang.
De opvatting, als zou het voorbehoud in artikel 71 lid 2 niet enkel willen zeggen, dat de dorpsregelingen de hoogere regelingen hebben te respecteeren, maar ook dat ordonnanties en gewestelijke verordeningen de autonomie der inlandsche gemeenten mogen beperken, schijnt mij wel is waar theore- tisch misschien onaannemelijk, doch de praktijk raadplegende komt men tot eene andere conclusie. Men vergelijke hetgeen P . Pokkens, Oost-Indisch hoofdambtenaar, schrijft in het 3Je gedeelte van het „Eindresumé van het bij besluit van den Gouverneur-Generaal van Nederlandsch-Indië van 24 Juli 1888 n°. 8 bevolen onderzoek naar de verplichte diensten der inlandsche bevolking op Java en Madoera (gouvernementslanden)" (1903) op blz. 101 : „de heilige vrees, die tientallen van jaren bij Begeering en ambtenaren had bestaan voor bemoeiing met de huishoudelijke aange- legenheden van de desa, maakte, dat het laatste lid van de 2de alinea van artikel 71 een doode letter bleef en, be- houdens enkele weinige uitzonderingen, niemand de desa- diensten durfde aantasten en regelen evengoed als de
heerendiensten." Uit de eerste woorden zien wij duidelijk de meening van den heer Fokkens, dat door het slot van het 2d e lid van artikel 71 Regeeringsreglement weldegelijk bemoeiing door den Gouverneur-Generaal of door het hoofd van gewestelijk bestuur met de gemeentelijke autonomie mogelijk is. Alhoewel de materie (desadiensten), waarop hij deze meening toepast, gerekend wordt te behooren tot de persoonlijke diensten van artikel 57 Kegeeringsreglement, zooals trouwens ook even te voren op dezelfde bladzijde 101 wordt uiteengezet, en derhalve geen stevigen grond aanbiedt zoo men alleen aan de bevoegdheid van den Gouverneur- Generaal denkt, — is de conclusie, dat op de autonomie der inlandsche gemeenten ingewerkt kan worden, volgens den schrijver ooJc voor de regelingen van residenten aan geen twijfel onderhevig.
En nogmaals, praktisch zijn hiervan voorbeelden over- vloedig te vinden. Behalve de twee volgende, welke ik als specimina geef, raadplege men de residentsbesluiten welke op blz. 102 en vlg. de heer Pokkens verzameld heeft.
In de verordeningen bij Van den Berg genoemd treffen wij als model van considerans aan :
Verordening van den Resident van Kedoe, voorkomende in de begrooting van Nederlandsch-Indië voor het dienstjaar 1891, Bijl. Handd. Stat.-Generaal 1890—'91, Bijlage B.
n°. 39 : „overwegende, dat de noodzakelijkheid gebleken is, het misbruik, door sommige dessahoofden gemaakt, van de aan de inlandsche gemeenten gelaten bevoegdheid tot regeling harer huishoudelijke belangen, door eene gewestelijke ver- ordening zooveel mogelijk te voorkomen en te beteugelen ;
gelet op de 2« alinea van art. 71 E. R., art. 1 § 4 van de ordonnantie in Stbl. 1885, n°. 211 en deartt. 29 t./m. 31 van het Inlandsch Reglement,
enz.
Verordening van den Resident van Samarang, voor-
komende in het Koloniaal Verslag van 1893, Bijlage O. :
„overwegende, dat blijkens het in die nota (i. e. van den inspecteur van cultures F . Fokkens d.d. 4 Juni 1892) bekend gestelde de onbezoldigde politiediensten, waartoe de inlandsche bevolking in de residentie Samarang verplicht is, belangrijk kunnen worden verminderd zonder de veilig- heid in gevaar te brengen;
gelet op de tweede alinea van art. 71 van het Regeerings- reglement, op art. 1 § 10 van de ordonnantie van 17 December
1890 n°. 2 (staatsblad nü. 248) en op de voorschriften tot uitvoering dier ordonnantie;
nog gelet op art. 28 der instructie van de residenten (staatsblad 1867, n°. 114) zoomede op de artt. 38 en 39 van het Inlandsch Reglement,"
enz.
Wij zien derhalve uit het aangehaalde, dat krachtens het 2de lid van artikel 71 Regeeringsreglement, hetwelk van „verordeningen" spreekt, gewestelijke regelingen ge- geven worden, welke geen straf of politiedwang bevatten ;
3°. ziet, dat in artikel 109 lid 4 en thans ook in de slotwoorden van artikel 68c lid 3 Regeeringsreglement, gesproken wordt niet van gewestelijke politiekeuren, maar van gewestelijke verordeningen (ruim) ;
4°. overweegt, dat artikel 73 lid 2 „De Gouverneur-Gene- raal zorgt, dat die hoofden (de hoofden der vreemde Ooster- lingen) van de vereischte voorschriften worden voorzien"
sinds het Ind. Stbl. 1882 n°. 232 zóo wordt uitgevoerd, dat de daar bedoelde voorschriften gegeven worden door de hoofden van gewestelijk bestuur, natuurlijk niet in keuren (want van straf of politiedwang kan hier geen sprake zijn), maar in legislatieve residentsbesluiten. Mag men nu aan- nemen, dat bij het opstellen van artikel 73 lid 2 de moge- lijkheid van gewestelijke voorschriften is overdacht, dan zou
ook uit dit artikel blijken, dat het Regeeringsreglement nog
'2
andere gewestelijke verordeningen kent dan keuren. En inderdaad vinden wij in de „Memorie van Beantwoording,"
Keuchenius, tweede deel, blz. 523: „Het geven van voor- schriften aan de hoofden der vreemde Oosterlingen aan de zorg van den Gouverneur-Generaal opgedragen zijnde, zal het aan hem moeten worden overgelaten om die voorschrif- ten regtstreeks of door tusschenkomst van anderen te geven.
In het algemeen meent men dat de instructien zullen kun- nen uitgaan van het gewestelijk gesag, als betrekking heb- bende tot plaatselijke aangelegenheden." —
Kan men nu met verschillende nummers der Javasche Courant in de hand, waar hoofden van gewestelijk bestuur besluiten, verordeningen, decreteeren die een algemeen- regelenden aard vertoonen, die bestemd zijn om algemeen te werken (vgl. Mr. J. Oppenheim, „Het Kederlandsche Gemeenterecht," 2e druk, deel I, blz. 88), en het oog gericht op de bovenstaande argumenten, beweren, dat die hoofden van gewestelijk bestuur aan artikel 72 wetgevende bevoegd- heid in den ruimen zin ontleenen ?
Tot die conclusie zijn wij niet gerechtigd.
Men lette daartoe op de geschiedenis van artikel 72.
In de memorie van toelichting behoorende bij het ls t eOnt- werp-Regeeringsreglement (Keuchenius, deel 2, blz. 16, 267) wordt uitdrukkelijk vermeld dat de bepaling van artikel 63 (het tegenwoordige artikel 72) ontleend is aan artikel 10 van het Reglement op het binnenlandsch bestuur en dat der finantien op Java, Ind. Stbl. 1819 n°. 16. Dit artikel luidt: „De resident vermag, ter handhaving van de dage- lijksche politie, onder nadere goedkeuring, keuren uit te vaardigen, doch de boeten en straffen op derzelver over- treding mogen niet te boven gaan drie guldens, of eene gevangenis van acht dagen.
„De resident moet die keuren dadelijk ter kennisse van den Gouverneur-Generaal brengen."
Ja zelfs, artikel 11 dier zelfde instructie „verbiedt den resident ten sterkste, eenige algemeene reglementen of ver- ordeningen, waaromtrent ook, uit te vaardigen; maar hij is verplicht omtrent de maatregelen, welker daarstelling hij noodig oordeelt, aan den Gouverneur-Generaal eene voor- dracht te doen." Wel is waar ontbreekt dit laatste artikel in de nieuwe instructie voor de hoofden van gewestelijk bestuur van 1859 Ind. Stbl. n°. 102, opnieuw afgekondigd in 1867 Ind. Stbl. nü. 114; doch het laat zich verklaren, dat bij de vaststelling dezer nieuwe instructie overneming van het genoemde artikel 11 onnoodig geacht werd, nu het Regeeringsreglement blijkbaar alleen sprak van straf- en politieverordeningen; en trouwens, wat in 1859 gebeurde is zonder beteekenis voor de bedoeling van artikel 72 (van 1854).
De boven (blz. 15 en 17) genoemde artikelen 71 lid 2, 73 lid 2 en 109 lid 4 Regeeringsreglement kunnen dit historisch argument niet ontwrichten. Want moge al uit die artikelen kunnen worden bewezen of aannemelijk ge- maakt, dat het Regeeringsreglement in zijn geheel nog andere gewestelijke verordeningen dan keuren kende ook vóór 1903, men kan daaruit nooit bewijzen dat die andere verordeningen juist in artikel 72 moeten wortelen.
Gaan wij nog summierlijk na hetgeen de vroegere Eegee- ringsreglementen omtrent dit punt inhielden, dan zien wij in dat van
1818 Ind. Stbl. n°. 87 een artikel 64, dat aan de gouver- neurs der buitenbezittingen en de residenten aldaar, die onder geen bepaald gouvernement ressorteeren, de bevoegd- heid gaf „al zoodanige verordeningen vast te stellen en besluiten te nemen, als tot de dagelijksche beheering en den geregelden loop der zaken noodig zijn" (de ruime
bevoegdheid dus);
1827 Ind. Stbl. n°. 89 een artikel 65, dat luidde gelijk
als het genoemde artikel 64 (alweder de ruime bevoegd- heid) ;
1830 Ind. Stbl. n°. 10 een artikel 63 lid 1, dat alweer mutatis mutandis een copie van het zooeven genoemde artikel 65 was (wederom derhalve de ruime bevoegdheid) ;
1836 Ind. Stbl. n°. 48 een artikel 52 lid 1, gelijkluidend aan het artikel 63 lid 1 van het vorige Regeeringsreglement (de ruime bevoegdheid dus).
Deze Regeeringsreglementen (dat van 1815, te vinden bij Mr. P . Mijer „Verzameling van instruction, ordonnantiën en reglementen voor de Regeering van Nederlandsch-Indië"
blz. 371, houdt geen artikel hierover in) zijn derhalve alle liberaal in de toekenning der wetgevende bevoegdheid aan de hoofden van gewestelijk bestuur.
Spreekt dus de geschiedenis van artikel 72 kort maar bondig voor een opvatting in engen zin, ook de bewoording laat zulk een opvatting uitstekend toe. Want dat in 1854 in de uitdrukking „reglementen en keuren van policie" de woorden „van policie" zeer wel ook op „reglementen"
konden slaan, blijkt bv. uit het in 1847 vastgestelde artikel 110 van het Reglement op de rechterlijke organi- satie, waar — zij het voor politieverordeningen, van het centrale gezag uitgegaan — de term „reglementen van policie" voorkomt. De tweede zinsnede van ons artikel 72, over de straffen sprekend, maakt dan ook den indruk op alle verordeningen uit de eerste zinsnede te slaan.
De zwarigheid, ontleend aan considerans en opschrift der ordonnantie van 1858 blijft. Maar ook hier geldt, dat wat in 1858 gebeurde geen beteekenis hebben kan voor de be- doeling van artikel 72 Regeeringsreglement (van 1854).
Verderop zullen wij trouwens nog genoegzaam zien, dat die ordonnantie allesbehalve een model van wetgeving is.
Voor mij staat derhalve vast, dat artikel 72 Regeerings-
reglement den hoofden van gewestelijk bestuur alleen de bevoegdheid toekent straf- of politieverordeningen uit te vaardigen en niet spreekt van verordeningen zonder straf of politiedwang.
Doch nu de tweede vraag.
Aangenomen eenmaal, dat de legislatieve residentsbe- sluiten buiten artikel 72 Regeeringsreglement omgaan, zijn zij dan wettig of onwettig te achten of deels het een deels het ander?
Laat ons eerst de te dezen bestaande praktijk wat nader bezien.
Een onderscheiding zullen wij maken tusschen 1°. de residentsbesluiten, welke het gevolg zijn van eene algemeene verordening ; 2n. de residentsbesluiten met keuren achter zich ; en 3°. de residentsbesluiten zonder algemeene ver- ordeningen of keuren achter zich.
Ad l«m. Hiervan zijn onder legio andere als voorbeelden te noemen :
Het besluit van den resident van Kedoe, Javasche Courant 1901 nos. 82 en 83, als gevolg van de ordonnantie van 14 Augustus 1900, Ind. Stbl. n°. 224.
Besluit van den resident van Banjoemas, Javasche Courant 1901, n"s. 68 en 69, waarbij de instructie voor de luitenants en wijkmeesters der Chineezen in die residentie wordt vast- gesteld, als gevolg van het Ind. Stbl. 1882, n°. 232 en het Gouvernementsbesluit van 17 September 1882, n°. 15 (Bijblad n°. 3831).
Besluit van den resident van Djocjakarta, Javasche Cou- rant 1901 nos. 94 en 95, waarbij het vervoer van koffie in dat gewest wordt geregeld, als gevolg der ordonnantie van 30 Mei 1901, Ind. Stbl. n°. 210.
Besluit van den resident van Samarang, Javasche Courant 1901 nos. 96 en 97, houdende nadere wijziging en aanvulling
der bepalingen tot tegengang op Java van de onttrekking van koffie aan de verplichte levering, als gevolg der ordon- nantie van 30 Mei 1901, Ind. Stbl. n°. 210.
Besluit van den resident van Pekalongan, Javasche Courant 1901 n°s. 53 en 54, houdende voorschriften tot uitvoering der ordonnantiën betreffende de slachtbelasting, Ind. Stbl.
1898 n°. 348 (gewijzigd door Ind. Stbl. 1901 n°. 88) en 1899 n°. 44.
Besluit van den resident van Banjoemas, Javasche Courant 1901 nos. 100 en 101, houdende bepalingen betreffende de heffingen door Mohammedaansche huwelijksbearnbten, als gevolg van artikel 29 der instructie voor de hoofden van gewestelijk bestuur en van artikel 17 der instructie voor de regenten (Ind. Stbl. 1867, n°. 14) en van de ordonnantie
van 1895, Ind. Stbl. n«. 198.
Besluit van den resident van Banjoemas, Javasche Courant 1902. nos. 16 en 17 houdende waarborgen dat ten aanzien van den publieken verkoop van onuitgeloste pandgoederen, hetgeen het goed meer opbrengt dan de beleende som, de verschuldigde rente en de kosten van den verkoop, werkelijk den beleener of zijnen rechtverkrijgenden tijdig wordt uit- gekeerd, ex Ind. Stbl. 1880, n°. 17, gewijzigd en aangevuld bij Ind. Stbl. 1886, n°. 91 en 1891, n°. 163, artikelen
13 en 13a.
Besluit van den resident van hetzelfde gewest, Javasche Courant 1902, nos. 26 en 27 houdende herziening der open- bare verkoopingen in de afdeelingen Banjoemas, Poerwokerto, Poerbolinggo en Bandjarnegara, als gevolg van Ind. Stbl.
1902, n°. 29 en de artikelen 6, 8, 9 en 22 van het Ind.
Stbl. 1889, n°. 190 en de Bijbladen nos. 4298 en 4885.
Besluit van den resident van Besoeki, Javasche Courant 1903, nos. 46 en 47 houdende vaststelling der opium- prijzen ex gouvernementsbesluit d.d°. 9 Mei 1900, n°. 1 (opiumregie).
Ad 2um. Van deze constellatie zijn mjj slechts 2 dubieuze voorbeelden bekend : het besluit van den resident van Soera- baja, Javasche Courant 1902, nos. 36 en 37, waarbij, gelet op artikel l van het Ind. Stbl. 1893, n°. 110 en op de keur van 30 December 1893, n°. 18411 /léjuncto 30 October 1897 n°. 17334/14, een quarantaineplaats voor vee aange- wezen wordt. En ten tweede het residentsbesluit voorkomende in de Javasche Courant 1901 n°s. 88 en 89 van den resi- dent van Cheribon, waarbij, „gelet op artikel 3 van het
„Reglement op het slachten van vee en op het houden van varkens in de residentie Cheribon," o. a. een slachtplaats wordt aangewezen.
Ad 3"'n. Hiervan mogen de volgende residentsbesluiten o. m. als voorbeelden dienen :
Besluit van den assistent-resident van Billiton, Javasche Courant 1901, nos. 82 en 83, waarbij invoer van versehe groenten verboden wordt.
Besluit van den resident van Pekalongan, Javasche Courant 1902 n°s. 39 en 40, houdende verbod van het kweeken van suikerriet in eenige districten.
Besluit van den resident der Zuider- en Oosterafdeeling van Borneo, Javasche Courant 1902 nos. 38 en 39, tot aan- wijzing der ligplaatsen van vaartuigen, welke met de gele vlag in top te Bandjermassin aankomen.
Besluit van den resident van Kedoe, Javasche Courant 1903 nos. 93 e n 94^ reglement op het beheer der begraaf- plaatsen en het begraven van lijken van Europeanen en met hen gelijkgestelden te Wonosobo in Kedoe. —
Dat, waar het Begeeringsreglement in gijn geheel nog andere gewestelijke verordeningen kent dan keuren (blz.
19), de residentsbesluiten sub 1°., welke het gevolg zijn van algemeene verordeningen, wettig zijn, lijdt geen twijfel.
Zij geven uitvoering aan regelingen der hoogere macht.
De beantwoording der vraag, of de residentsbesluiten
genoemd sub 2°. wettig zijn, zou ik ook in bevestigenden zin willen geven ; zij toch worden ook opgeroepen uitvoering te geven aan zij bet dan ook geen hoogere, dan toch eene wettige regeling.
Anders echter oordeel ik over de sub 3°. aangehaalde residentsbesluiten. Boven heb ik uit de geschiedenis trachten te bewijzen, dat artikel 72 Regeeringsreglement, het eenige artikel waaruit de hoofden van gewestelijk bestuur hunne zelfstandige regelingsbevoegdheid kunnen putten, alleen ziet op straf verordeningen.
Derhalve acht ik voor het geldende recht alleen dan deze residentsbesluiten wettig, ingeval eene algemeene verordening of een keur voor de regeling van een be- paald onderwerp zulk een besluit oproept, en onwettig alle andere legislatieve residentsbesluiten, ook wanneer zij niet mochten treden in de bevoegdheid van het centrale gezag of in botsing mochten komen met algemeene veror- deningen.
Dat dit ook de meening der rechterlijke macht schijnt te zijn, kunnen wij putten uit de toelichting, welke de Regeering gaf bij de ordonnantie van 1902, Ind. Stbl.
n°. 421, te vinden in het Bijblad n°. 5801 (1903). Het Hooggerechtshof, lezen wij daar, had uitgemaakt, dat met de instructies voor lagere Europeesche gezagvoerende ambte- naren bij residentsbesluiten geregeld de rechter geen reke- ning had te houden, omdat eene algemeene verordening, ivaarbij het hoofd van gewestelijk bestuur tot de vaststelling bevoegd was verklaard, ontbrak. Daarom had de Regeering het raadzaam geacht de machtiging te geven bij het Staats- blad n°. 421.
De praktijk echter kent wel degelijk ook legislatieve residentsbesluiten van de derde soort. En op dien grond zag ik ze gaarne erkend in jure constituendo ; de praktijk heeft immers hen noodzakelijk gemaakt. En daarom moest
het Regeeringsreglement ruimte daarvoor maken, nu de praktijk blijk geeft hen te behoeven.
Hoe ik mij de redactie van artikel 72 Regeeringsregle- ment voorstel in verband hiermede, zal ik nader toelichten op blz. 61 en vlg.
En ondergaat dit artikel eene aanvulling, dan kan ook de ordonnantie van 1858, Ind. Stbl. n°. 17, niet ongewijzigd blijven voortleven.
De vraag, of een materie bij keur dan wel bij legislatief residentsbesluit is te regelen, hangt natuurlijk alleen af van het antwoord op deze andere : of de te stellen regels al dan niet sanctie door straf of politiedwang behoeven?
Zoo ja, dan is een legislatief residentsbesluit een nudum praeceptum, dat hoe eer hoe beter weer moet verdwijnen.
Zie hiervoor geval van verbod van versehe groenten in Billiton (Javasche Courant 1901 n°s. 82 en 83, ingetrokken in de Javasche Courant 1901 n°s. 93 en 94). Zoo neen, of doordat straf al in eene algemeene verordening staat, of doordat geen straf noodig is (instructies enz.), dan zou een keur geen zin hebben.
Leerzaam is hiervoor de discussie, gevoerd in de Eerste Kamer bij' de behandeling der wet van 20 Juli 1895, Ned.
Stbl. n°. 139 (Handd. 1ste Kamer 1894—'95, blz. 364, 401, 404). Tegenover Mr. Vlielander Hein, die zich een keur kon denken zoowel zonder, als met strafbedreiging, gaf Mr.
Van Tienhoven de volgende, o. i. eenige juiste definitie van keuren: „zij zijn verordeningen, voorschriften van dwin- gend recht inhoudende, welke niet anders dan door straf- bepaling en politierecht te handhaven zijn." Terwijl dus Mr. Vlielander Hein de synonymiteit aannam tusschen de woorden „verordening" (artikelen 1, 2 en 3 dier keuren- wet) en „keur of politieverordening" (artikel 4 en volgende), bestreed Mr. van Tienhoven deze meening. En met laatst-
genoemde ook de toenmalige minister van waterstaat Van der Sleyden, die nog wees op instruction voor machinisten, molenaars, waarbij alle ingelanden van het betrokken water- schap belang hebben en die dus algemeen werken (bv. om, wanneer het water een bepaalden stand aanwees, te gaan malen; bv. waarin de pensioenen geregeld worden). Alle deze instruction vielen onder de drie eerste artikelen dier waterschapswet.
Leerzaam is ook hetgeen te lezen staat in het Koloniaal Verslag van 1884, Bijl. Handd. Staten-Gen. 1884—'85. De vraag, of een reglement op het begraven van lijken door een hoofd van gewestelijk bestuur bij een besluit, in plaats van bij een keur, vastgesteld kon gehandhaafd blijven, werd door de Indische Begeering ontkennend beantwoord. Daaren- tegen was zij van oordeel, dat de resident niet bij een politiekeur aanwijzing behoeft te doen van de grenzen der wijken voor vreemde oosterlingen, immers dit is een maat- regel van zuiver administratieven aard. Tot zoover het Koloniaal Verslag.
§ 2. Keuren en andere verordeningen van gewestelijke raden.
Artikel 72 Regeeringsreglement geeft den hoofden van gewestelijk bestuur de bevoegdheid tot uitvaardiging van keuren. Volgens artikel 68c lid 3 van het Regeerings- reglement zal o. a. aan de gewestelijke raden deze bevoegd- heid overgedragen kunnen worden. Is derhalve voor een gewest geen raad ingesteld, dan blijft aan het hoofd van gewestelijk bestuur deze bevoegdheid ; indien wel, dan kunnen bij toepassing van artikel 68c lid 3 de keuren van den raad uitgaan (zie blz. 9).
Ook van andere strafverordeningen van raden is in dat lid sprake. Verordeningen toch betreffende de heffing van belastingen en verordeningen betreffende de persoonlijke
diensten — onderwerpen beide aan regeling door de hoofden van gewestelijk bestuur onttrokken — zijn alleen als straf- verordeningen denkbaar. Ten aanzien van die verordeningen betreffende de persoonlijke diensten valt, in aansluiting op blz. 10—11 hierboven, op te merken dat zij, naar het schijnt, te rangschikken zijn onder die welke voortspruiten uit het self-government, d. i., dat de verordening eener hoogere rechtsgemeenschap (in casu: JSTederlandsch-Indië) voor een zekere materie de medewerking oproept van lagere rechtsgemeenschappen (in casu : de gedecentraliseerde gewes- ten), met dien effecte, dat zoodanige lagere rechtsgemeen- schap niet alleen op het terrein van bestuur, maar ook op dat van regeling het noodige voor die medewerking heeft te verrichten. Men vergelijke artikel 151 juncto artikel 127 der Provinciale wet, artikel 60 van het ontwerp; het eerste in verband met zijn ontworpen nieuwe redactie (in Bijlagen Handd. Stat.-Gen. 1903—1904. 103. 2), luidende:
„Gedeputeerde Staten maken de verordeningen, noodig tot de hun opgedragen uitvoering van wetten en algemeene maatregelen van bestuur, en onderwerpen die aan Onze goedkeuring;" het tweede in verband met artikel 53 ont- werp, waardoor gelezen wordt : „Wanneer de wetten of de algemeene maatregelen van bestuur het vorderen, verleenen de (Provinciale) Staten hunne medewerking tot uitvoering,"
en juncto artikel 128 lid 1, dat een redactie ontvangt als volgt: „De in het voorgaande artikel bedoelde medewer- king wordt verleend door het maken van verordeningen, waarvan de uitvoering aan Gedeputeerde Staten is opge- dragen." Weigert of verzuimt de Indische gewestelijke raad deze medewerking, dan zullen soortgelijke bepalingen noodig zijn als die van de artikelen 126 lid 2 en 127 der Ge- meentewet of als die van artikel 53 van het evengenoemd ontwerp der Provinciale wet, waardoor aan het geci- teerde artikel 128 een 2de lid wordt toegevoegd luidende :
„Wordt de medewerking door de (Provinciale) Staten ge- weigerd, dan voorzien Gedeputeerde Staten daarin," en waardoor artikel 129 gelezen wordt: „Wanneer Gedepu- teerde Staten niet of niet behoorlijk voor de hun bij het voorgaande artikel opgedragen uitvoering zorgen, kan Onze Commissaris door Ons, bij een, in het Staatsblad te plaatsen, met redenen omkleed besluit worden gemachtigd om in de uitvoering te voorzien." Welnu, die verordeningen ex artikel 57 Regeeringsreglement zijn immers verordeningen welke een onderwerp regelen van algemeen Indisch belang;
de heerendiensten en de cultuurdiensten blijven belastingen in arbeid voor het Gouvernement; de regeling alleen kan worden overgedragen aan locale raden.
En eindelijk zullen er onder de regelingen, die tot dusver
„ingevolge voorschriften van andere algemeene verordeningen"
dan het Regeeringsreglement „door den Gouverneur-Gene- raal bij ordonnantie zijn te regelen," en die voortaan aan de raden zullen kunnen komen, natuurlijk ook van straf- wetgevenden aard kunnen zijn.
Onder deze laatste groep van verordeningen zullen ook andere dan strafverordeningen kunnen vallen. Men denke bv. aan instructiën voor ambtenaren en beambten, die tot dusver bij ordonnantie geregeld mochten worden op grond van een andere algemeene verordening dan het Regeerings- reglement.
Terwijl dus twijfelachtig is, of vóór 1903 het Regeerings- reglement de mogelijkheid kende van gewestelijke verorde- ningen zonder straf of politiedwang, is zulks na 1903 m. i. niet twijfelachtig meer, doch alleen ten aanzien der locale raden.
Het verdient te dezer plaatse nog wel even de aandacht hoe het ontwerp-Cremer (1900) eener decentralisatiewet — de moeder der nieuwe wet; want het ontwerp-Van Dedem
(1893) is, als weinig doeltreffend, zoo goed als buiten de wordingsgeschiedenis blijven staan — regelingsbevoegdheid toedacht aan de gewestelijke (en lagere locale) raden.
In dat ontwerp (kamerstukken 1899—1900 n°. 220) toch wordt in het voorgestelde artikel 686 van het Regeerings- reglement onderscheid gemaakt tusschen:
1°. de in artikel 72 Regeeringsreglement bedoelde keuren, welke het hoofd van gewestelijk bestuur niet mag maken dan na raadpleging van den raad — tenzij in dringende omstandigheden (waarin dan het hoofd van gewestelijk bestuur alleen bevoegd blijft die keuren te maken), en
2°. verdere „algemeen verbindende verordeningen en andere regelingen" (zes woorden voor één!), welke in over- eenstemming met den raad worden gemaakt, met dien ver- stande, dat de eind-beslissing aan den Gouverneur-Gene- raal blijft.
Men ziet, het ontwerp heeft eene zelfstandige regelings- bevoegdheid van den raad niet gewild; van eene decen- tralisatie met zelfstandige locale raden is in het ontwerp geen spoor. Hierin onderscheidt zich onze decentralisatie- wet hemelsbreed van dit ontwerp. Maar waarom nog de onderscheiding gemaakt tusschen keuren (sub 1°) en andere verordeningen (sub 2°), waar bij gene den raad adviseerende bevoegdheid kan gegeven worden en bij deze medezeggenschap (zonder dat hij daarom ooit het recht van initiatief kan krijgen!)? Hierop geeft de toenmalige minister op blz. 3, kolom 1 van het genoemde Kamerstuk dit antwoord: „Met het oog op de eischen, die in Indië aan het regeeringsbeleid gesteld moeten worden, zal de instelling dezer raden in geen geval te kort mogen doen aan het gezag en de verantwoordelijkheid, hetzij van den Gouverneur-Generaal, hetzij van de ambtenaren met het hoogste gewestelijk gezag bekleed, al zullen zij het dragen dier verantwoordelijkheid gemakkelijker maken Daarom is
het beginsel op den voorgrond gesteld, dat de werkkring dezer raden zieh bepaalt tot bijstand van de gewestelijke bestuurshoofden in hunne taak, hetgeen in dezer voege is te verstaan, dat overeenstemming zal zijn te vorderen met betrekking tot de uitoefening van belangrijke bevoegdheden, met name die, welke te voren niet aan die bestuurshoofden waren opgedragen."
Heb ik reeds gezegd, dat de locale raad door dit ont- werp tot een schijnvertooning gemaakt wordt, vooreerst omdat de bevoegdheid van het bestaande gezag (het hoofd van gewestelijk bestuur) ex artikel 72 Regeeringsreglement dezelfde blijft, zij het ook dat hem de last kan worden opgelegd den raad te raadplegen, alsmede omdat die be- voegdheid ex artikel 68b, 2°, van dit ontwerp zelfs uitge- breid kan worden tot alle verdere verordeningen, waarvoor dan wel is waar de overeenstemming met den raad ver- eischt wordt; daarnevens blijft de ratio der onderscheiding tusschen raadpleging voor de meer belangrijke en overeen- stemming voor de meerendeels minder belangrijke gewes- telijke verordeningen mij na de verklaring des ministers onduidelijk.
Hij schrijft over bevoegdheden die nog niet aan de bestuurshoofden waren opgedragen. Geldt dit voor be- lastingen en heerendiensten (de voornaamste onderwerpen ter regeling op te dragen, blijkens 's ministers plannen, t. a. p.
blz. 2, 2de kolom onder, en blz. 3, 1ste kolom boven), toch zeker niet voor legio andere onderwerpen, welke, naar wij gezien hebben, de hoofden van gewestelijk bestuur regelen bij legislatieve residentsbesluiten.
En wat de beweerde verantwoordelijkheid betreft, dat de raden het dragen van die verantwoordelijkheid gemakkelijker zullen maken, lijkt mij eenigszins absurd toe. Het hoofd van gewestelijk bestuur kan immers nooit zijn verantwoor- delijkheid verminderen door te wijzen op de handelingen
van zijn colleges van bijstand, waartoe de raden door het ontwerp gedegradeerd zouden geworden zijn.
§ 3. Verhouding tusschen de vier soorten.
Hoe hebben wij ons ten slotte (zie blz. 11) de verhouding te denken in een zelfde gewest tusschen verordeningen van het bestuurshoofd en verordeningen van den gewestelijken raad uitgegaan? Bestaan zij nevens elkander, of verdringt de eene soort de andere ?
Voor keuren schijnt het antwoord niet moeilijk. Het laat zich haast niet denken dat de bedoeling van artikel 68c lid 3 eene andere zou zijn, dan dat, bij toepassing daarvan op eenig gewest, de keurgevende bevoegdheid aan het hoofd van gewestelijk bestuur ontnomen en op den gewestelijken raad overgebracht wordt. De wordingsgeschiedenis echter zwijgt.
Voor de overige gewestelijke verordeningen echter schijnt een beslist antwoord nog niet te geven. De wet en de wordingsgeschiedenis zwijgen. Praktisch zou het m. i. wezen, zoo men in gewesten met een regelingsbevoegden raad die dus èn keuren èn andere gewestelijke verordeningen maken kan — toch de bevoegdheid van het hoofd van gewestelijk bestuur liet bestaan om bij legislatief residents- besluit uitvoeringsvoorschriften voor algemeene verordeningen en gewestelijke raadsverordeningen te geven. Maar de grenzen van deze zijne bevoegdheid zouden alsdan stipt moeten worden omschreven.
S t u k 2. T o t s t a n d k o m i n g en i n w e r k i n g t r e d i n g . Daar de totstandkoming en inwerkingtreding van de vier verschillende soorten van gewestelijke verordeningen nogal uiteenloopt, doen wij het best dit punt achtereenvolgens voor elk dier soorten afzonderlijk te behandelen.
§ 1. Keuren van hoofden van gewestelijk bestuur.
Een keur komt tot stand door de vaststelling er van door het hoofd van gewestelijk bestuur en door afkondi- ging er van door dezen ambtenaar in den vereischten vorm. Dit zegt deels artikel 72 Regeeringsreglement, deels artikel 3 en artikel 4 der ordonnantie van 1858 Ind. Stbl.
n°. 17.
Het initiatief tot het vaststellen zal wel meestentijds door het hoofd van gewestelijk bestuur genomen zijn.
Echter worden keuren niet zelden voorgeschreven dooi- den Gouverneur-Generaal.
Het Koloniaal Verslag van 1873 (Kamerstukken 1873—
1874), J. I § 2, doet ons hiervan een voorbeeld aan de hand. Van het denkbeeld om het Reglement tegen de prostitutie van 1852, Bijblad n°. 1255, dat een gouverne- mentsbesluit was, bij ordonnantie toepasselijk te verklaren voor eenig gewest, waar dat reglement nog niet in wer- king was, werd afgezien. Echter werd aan den betrokken resident, dien van Riouw, opgedragen het nemen van maat- regelen tegen de prostitutie voor het geheele gewest of een gedeelte daarvan bij keur. De resident decreteerde dienten- gevolge de keur, afgekondigd in de Javasche Courant van 26 Augustus 1873 (Koloniaal Verslag van 1874, Kamer- stukken 1874—1875. J. I § 5).
Nog een voorbeeld. Bij ordonnantie van 3 Juni 1872, Ind. Stbl. n°. 104, werd de ordonnantie van 5 December 1855, Ind. Stbl. n°. 77, houdende aanwijzing van bepaalde plaatsen binnen den omtrek van de Stad en voorsteden van Batavia voor het begraven van lijken van inlanders en met dezen gelijkgestelde personen, ingetrokken. Uit de con- siderans blijkt dat het wenschelijker werd geoordeeld de
vaststelling van een begravingsreglement over te laten aan den resident van Batavia.
Een derde voorbeeld geeft het Koloniaal Verslag over 1865, Bijl. Handd. Stat.-Gen. 1867—1868. E. I I . § 4. De regle- menten op het begieten der straten van Soerabaja, Batavia en Samarang, opgenomen in Ind. Stbl. 1829 n°s. 3 en 96, en het reglement op de broodbakkerijen van Soerabaja, Ind. Stbl. 1829 n°. 10, werden verklaard ingetrokken te zijn en de materie werd ter regeling overgelaten aan de hoofden van gewestelijk bestuur.
Als vierde en laatste voorbeeld wil ik noemen het Ind.
Stbl. 1891 n°. 244, waarbij worden ingetrokken de regle- menten op den dienst der brandspuiten in Samarang (Ind.
Stbl. 1854 n°. 50), Amboina en Tjilatjap (Ind. Stbl. 1855 n«s. 18 en 74), Pasoeroean (Ind. Stbl. 1856, n°. 41), Riouw, Makassar en Tegal (Ind. Stbl. 1857 nos. n; 4i? en 81) en de samenstelling van dergelijke reglementen overgedragen aan de betrokken residenten.
Wij stellen ons de vraag: is dit wettig? Ofschoon ik geneigd zou zijn hierop een ontkennend antwoord te geven, durf ik niet al te positief te zijn. Immers, ofschoon artikel 72 den hoofden van gewestelijk bestuur de bevoegdheid geeft keuren uit te vaardigen, en de bedoeling van dit artikel niet anders kan zijn geweest dan dat die ambtenaren hier- over te zeggen zouden hebben, anders ware wel gezegd :
„niet inachtneming van de bevelen van den Gouverneur- Generaal," — en ofschoon de Landvoogd, wanneer hij een onderwerp wil regelen tot welks regeling het artikel ook den resident bevoegd verklaart, dit kan doen, zelfs voor een enkel gewest of gedeelte daarvan, bij ordonnantie, — is het niet te ontkennen dat het hoofd van gewestelijk bestuur zéér geprononceerd den stempel draagt van een aan de hiërarchie van den Landvoogd ondergeschikt ambtenaar.
Wil men zich er op beroepen dat hij toch ook waar hij
3
met rechtspraak belast is van den Gouverneur-Generaal geen bevelen heeft aan te nemen, dan valt er op te wijzen, dat hier een uitdrukkelijk artikel (81) van het Regeerings- reglement zijn zelfstandigheid in deze functie waarborgt, door alle tusschenkomst van de centrale regeering in zaken van justitie te verbieden, welke niet bij de wet is toegestaan.
Ben ik desniettemin van oordeel dat een hoofd van ge- westelijk bestuur een last om een of andere keur te maken niet behoeft op te volgen, het is omdat artikel 72 om de hoofden van gewestelijk bestuur een kringetje van bevoegd- heid inzake regeling trekt zonder éénig voorbehoud van hoogere inmenging. Daardoor — zou ik meenen — wordt de volkomen zelfstandigheid dezer ambtenaren in deze functie door de wet bevestigd; wordt verboden dat een lagere algemeene verordening eenige andere centrale inmenging gaat regelen dan die onmisbaar is om tegenover de zelf- standigheid der keuren die der algemeene verordeningen overeind te houden ; en wordt verboden dat de centrale regeering zich op eenige andere wijze met keuren inlaat.
Niet zonder beteekenis voor dit punt is de regeerings- meening, vermeld in het Koloniaal Verslag over 1862, Kamerstukken 1864—'65 C. I. § 1. Hier vinden wij de overweging, welke er toe geleid heeft de goedkeuring van den Gouverneur-Generaal, die vóór 1862 vereischt werd alvorens de keuren afgekondigd mochten worden (zie be- neden), te schrappen. Door de goedkeuring nl. sou „in ivaar- lieid de wetgevende bevoegdheid der hoofden van gewestelijk bestuur overgebracht worden op den Gouverneur-Generaal.'"
Het verslag erkent hier, naar het schijnt, dus implicite dat de bevoegdheid, door artikel 72 Regeeringsreglement den hoofden van gewestelijk bestuur gegeven, eene zelf- standige bevoegdheid is.
Dat een zelfstandige positie van de hoofden van gewes- telijk bestuur tegenover de Indische Regeering voor be-
paalde kringen van bevoegdheid alleszins denkbaar is, ook al ontbreekt voor zoodanige materie een wetsartikel als artikel 81, bleek ook de meening te zijn van minister Idenburg inzake het beheer door deze bestuurshoofden van locale geldmiddelen (kamerstukken 1902—03, 30, 2. blz. 10).
Zou ik derhalve geneigd zijn de wetgevende macht der hoofden van gewestelijk bestuur eene eigene, eene zelf- standige te noemen, zoo mag ik toch niet met stilzwijgen voorbijgaan hetgeen Mr. C. W . Margadant, 1ste deel blz. 200, over deze legislatieve bevoegdheid schrijft. „Artikel 72 U.R.
schept eigenlijk niet zoozeer een politiewetgever nevens den gewonen, nevens de door onze staatsinstellingen erkende, drie koloniale wetgevers maar bevat eene delegatie voor een speciaal object van wetgeving aan een gedelegeerde van de uitvoerende macht." Wanneer men nu deze leer uitwerkt, dan is het duidelijk, dat
1°. de Gouverneur-Generaal zich de goedkeuring of eindbeslissing voorbehouden kan; zooals dan ook de prak- tijk, wij hebben dit gezien en zullen het nog zien, doet in aansluiting aan het eerste artikel van het Gouvernements- besluit van 1858, Ind. Stbl. n°. 1 8 ;
2°. de Gouverneur-Generaal kan gelasten een keur te maken ;
3°. de Gouverneur-Generaal kan gelasten een keur te wijzigen of in te trekken; vandaar dat in de ordonnantie van 1858 niets over cassatie uitdrukkelijk staat (zie stuk 6);
4°. het „toezigt op de naleving van gewestelijke en plaatselijke verordeningen" te recht door artikel 2 van het Koninklijk besluit in Ind. Stbl. 1866 n°. 127 aan het depar- tement van binnenlandsch bestuur is gebracht. Tenminste indien deze hoogst duistere woorden willen te kennen geven, dat niet het hoofd van gewestelijk bestuur zorg moet dra- gen dat de voor gewestelijke en plaatselijke behoeften door hem gemaakte regelingen worden nageleefd, doch een de-
partement in Batavia. Doch dat deze interpretatie onzeker is, geef ik onmiddellijk toe.
Deze leer had steun kunnen zoeken in artikel 124 lid 2 Eegeeringsreglement in de woorden : uit naam van den Gouverneur-Generaal uitgevaardigde verordeningen. En wij zagen reeds en zullen nog zien dat zij de praktijk op haar hand heeft.
Al kan ik met deze leer niet medegaan, daarom kan wel een keur tot regeling geroepen worden door eene algemeene verordening (zie het ls t e en 4<le voorbeeld), evengoed als eene ordonnantie dit kan door een wet of een algemeenen maatregel. —
Edoch zonder raadpleging van den Directeur van Justitie mogen de keuren niet worden afgekondigd (artikel 1 gouver- nementsbesluit 1858). Dezen sinds 1870 bestaanden hoofd- ambtenaar heeft het gouvernementsbesluit in Ind. Stbl. 1870 n°. 189 tot raadpleging aangewezen in de plaats van den Procureur-Generaal bij het Hooggerechtshof, dien het gouver- nementsbesluit van 1858 daartoe uitverkoren had (Vgl.
Bijblad n°. 2444). In geval van verschil van gevoelen tusschen directeur en hoofd van gewestelijk bestuur moet de beslissing der centrale regeering worden ingeroepen.
Alle louter administratieve, instructionaire bepalingen, van geenerlei invloed op de al- of niet-verbindbaarheid der keur zelve.
Raadpleging is — zou men meenen —• geen goedkeuring.
In het formulier van afkondiging staan niet de woorden
„den Directeur van Justitie gehoord", zooals in artikel 33 Regeeringsreglement „den Baad van Nederlandsch-Indië gehoord". En zelfs, indien een hoofd van gewestelijk bestuur deze woorden in het afkondigingsformulier zou willen inlasschen, de keur zou niet verbindbaar zijn : het formulier is sacramenteel.
