[1]
HET NIEUW REGIONAAL WONINGHUURRECHT
(R)EVOLUTIES, GRONDSLAGEN EN CAPITA SELECTA
Camille Vanbiervliet
Studentennummer: 01503225Promotor: Prof. dr. Maarten Dambre
Commissaris: Dhr. Frederick Bruloot
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de Rechten Academiejaar: 2019 - 2020
[2]
NULLUS EST LOCUS DOMESTICA SEDE IUCUNDIOR Cicero – Ad Familiares
[1]
VOORWOORD
Voorliggende masterproef vormt het sluitstuk van mijn opleiding tot master in de Rechten aan de Universiteit Gent. Zowel ikzelf als mijn jaargenoten dienden bij de uitwerking van onze respectievelijke masterproeven gedurende de laatste twee jaren van de rechtenopleiding een grote mate aan doorzettingsvermogen, zelfstandigheid en flexibiliteit aan de dag te leggen. Dit te meer gelet op de bijzondere leefomstandigheden waarmee wij de afgelopen maanden allen werden geconfronteerd ingevolge de maatregelen ter bestrijding van COVID-19.
Niettemin blijft de totstandkoming van de masterproef, gelet op de sterk gewaardeerde hulp en steun van een aantal mensen, in zekere zin ook een joint effort. Een oprechte blijk van appreciatie en dankbaarheid aan hun adres mag dan ook niet uitblijven.
Vooreerst wens ik Prof. dr. Maarten Dambre van harte te bedanken voor de kans om mijn masterproef betreffende deze interessante materie onder zijn promotorschap te mogen voltooien. Ook aan mijn commissaris - de heer Frederick Bruloot - richt ik een welgemeend woord van dank. De ondersteuning die ik van hem op basis van zijn uitgebreide praktische en academische expertise gedurende het schrijfproces heb mogen ontvangen, werd erg gewaardeerd.
Verder gaat mijn oprechte dank uit naar Prof. dr. Daily Wuyts (Eigenaarsbond), mevrouw Claire De Cock (Verenigde Eigenaars), de heer Pieter Decelle (Confederatie van Immobiliënberoepen Vlaanderen), de heer Joy Verstichele (Huurdersplatform), de heer Filip Tollenaere (Huurdersbond Oost-Vlaanderen) en de heer Tom Vandromme (Universiteit Antwerpen). Dankzij hen was het mogelijk de beoogde praktische insteek, die zo eigen is aan de materie van de woninghuur, binnen deze masterproef te verwerken.
Tot slot wens ik mij binnen dit dankwoord bovenal te richten tot mijn familie en vrienden. In het bijzonder denk ik hierbij aan mijn ouders en broer Simon. Hun niet-aflatende steun was voor mij gedurende de afgelopen jaren van onschatbare waarde. Ook mijn vriend bedank ik voor zijn immer enthousiaste betrokkenheid en aanhoudende aanmoediging. Tot slot wens ik al mijn bevriende collega-thesissers te bedanken voor de talrijke bib-uren die we samen hebben doorgebracht, de overvloed aan steun die ik van hen heb ontvangen, en vooral ook de vele onvergetelijke momenten die we samen hebben mogen meemaken tijdens onze studententijd.
Camille Vanbiervliet Loppem, 22 mei 2020.
[3]
INHOUDSTAFEL
INLEIDING ... 1
DEEL I. HISTORISCH KADER EN GRONDSLAGEN: (R)EVOLUTIES BINNEN HET
“BELGISCH” WONINGHUURRECHT ... 5
1. INLEIDENDE BESCHOUWINGEN: HET GRONDRECHT OP WONEN (art. 23 Gw.) ... 5
1.1. Interpretatie & situering ... 5
1.2. Juridische implicaties ... 7
1.2.1. Regulerend optreden wetgevende macht ... 7
1.2.2. Grondwetsconforme interpretatie ... 9
1.2.3. Standstillbeginsel ... 10
1.3. Afdwingbaarheid – inroepbaarheid – doorwerking ... 13
1.4. Concluderend ... 16
2. HET FEDERALE WONINGHUURRECHT ... 17
2.1. Situatie vóór 1983: het tijdperk van de tijdelijke huurwetten ... 17
2.2. Situatie tot 1991: op weg naar de eenmaking ... 18
2.3. 1991: de federale Woninghuurwet ... 20
2.3.1. Totstandkoming ... 20
2.3.2. Doelstellingen... 21
2.3.3. Verdere evoluties en kritiek ... 22
(I) Bevoegdheidsversnippering: federatie versus gewesten ... 23
(II) De “federale” Woninghuurwet... 25
(III) Inhoudelijke tekortkomingen ... 26
3. DE REGIONALISERING VAN DE WONINGHUUR ... 27
3.1. Impact tweede staatshervorming: Bijzondere wet tot hervorming der instellingen ... 27
3.1.1. Bevoegdheid inzake huisvestingsbeleid (artikel 6 BWHI) ... 27
(I) Algemene beschouwingen ... 27
(II) Beperking door & interferentie met concurrerende & parallelle bevoegdheden ... 29
3.1.2. Gerelateerd: “impliciete” bevoegdheidsuitbreiding? (artikel 10 BWHI) ... 33
3.2. Impact zesde staatshervorming: volledige defederalisering? ... 36
3.2.1. Algemene beschouwingen ... 36
(I) Totstandkoming bevoegdheidsoverdracht ... 36
(II) Afbakening bevoegdheidsoverdracht ... 38
(III) Quid accessoire materies? ... 41
[4]
3.2.2. Kritische beschouwingen post zesde staatshervorming ... 45
(I) Verhouding federale versus regionale bevoegdheden: impact op accessoire materies 45 (II) Verhouding algemeen versus bijzonder huurrecht ... 48
(III) Implementatievraagstuk ... 49
4. HET VLAAMS WONINGHUURDECREET: EVOLUTIE OF REVOLUTIE? ... 51
4.1. Totstandkoming Vlaams Woninghuurdecreet ... 51
4.1.1. Aanloop naar Vlaams Woninghuurdecreet na de zesde staatshervorming ... 51
4.1.2. Legistieke werkwijze en vormgeving ... 53
4.1.3. Parlementaire werkzaamheden en goedkeuring ... 57
4.2. Doelstellingen Vlaams Woninghuurdecreet ... 59
4.3. Materieel toepassingsgebied en structuur Vlaams Woninghuurdecreet ... 61
4.3.1. Analyse materieel toepassingsgebied ... 61
4.3.2. Overzicht structuur onderscheiden regelingen ... 64
4.4. Temporele werking Vlaams Woninghuurdecreet – Overgangsregeling ... 66
4.4.1. Basisregime: eerbiedigende werking van het Vlaams Woninghuurdecreet... 66
4.4.2. Uitzonderingen op het basisregime ... 67
4.5. Rechtskarakter Vlaams Woninghuurdecreet: van suppletief naar dwingend recht? ... 70
4.6. Relevante verhoudingen post regionalisering ... 73
4.6.1. De “lasagne législative”: verhouding tussen algemeen en bijzonder huurrecht ... 73
4.6.2. Intern rechtsvergelijkend perspectief: verhouding onderscheiden deelstatelijke regelingen 76
DEEL II. CAPITA SELECTA REGIONAAL WONINGHUURRECHT: “THE LIFE
OF A (RENTAL) CONTRACT” ... 79
1. INLEIDENDE BESCHOUWINGEN ... 79
2. PRECONTRACTUELE FASE EN AANVANG HUUROVEREENKOMST... 81
2.1. Informatieverplichtingen in de precontractuele fase ... 81
2.1.1. Verhuurder: vernieuwde regeling affichage huurprijs, kosten & lasten ... 81
2.1.2. Huurder: suprematie recht op privacy? ... 83
2.1.3. Gerelateerd: de (on)zin van de vulgariserende toelichting ... 86
2.2. Formele aspecten inzake woninghuur ... 88
2.2.1. De geschriftvereiste ... 88
2.2.2. Redactie plaatsbeschrijving ... 90
(I) Algemene beschouwingen: de verplichte intredende plaatsbeschrijving ... 90
(II) De verplichte (?) uittredende plaatsbeschrijving ... 91
(III) Intern rechtsvergelijkend perspectief ... 93
[5]
2.2.4. De verzekeringsplicht: aansprakelijkheid voor brand- en waterschade ... 96
(I) Algemene beschouwingen ... 96
(II) Bijzondere bemerkingen inzake de verzekeringsplicht ... 100
(II.1) Invulling verzekeringsplicht huurder: autonome polis versus afstand van verhaal? ... 100
(II.2) Verplicht karakter: vloek of zegen? ... 102
(II.3) (Gebrek aan) sanctionering? ... 104
3. DUUR EN BEËINDIGING HUUROVEREENKOMST ... 105
3.1. Duur van de huurovereenkomst ... 105
3.1.1. Principe: continuïteit ten aanzien van de Woninghuurwet ... 105
3.1.2. Nuance: introductie van een tweede basisregime? ... 106
3.2. Beëindiging van de huurovereenkomst – Update van de klassieke opzeggingsregeling ... 109
3.2.1. De negenjarige overeenkomsten... 109
(I) Algemene beschouwingen ... 109
(II) (Vervroegde) beëindiging door de verhuurder ... 110
(III) (Vervroegde) beëindiging door de huurder ... 115
3.2.2. De overeenkomsten van korte duur ... 117
3.3. Beëindiging van de huurovereenkomst – Bijzondere beëindigingsgronden revisited ... 120
3.3.1. De beëindiging door overlijden huurder ... 120
(I) Algemene beschouwingen ... 120
(II) Impact regionalisering: analyse artikel 42, §2 Vlaams Woninghuurdecreet ... 121
(II.1) Verderzetting versus ontbinding van rechtswege?... 121
(II.2) Ontruiming van het gehuurde goed: erfgenamen versus curator? ... 122
(III) Intern rechtsvergelijkend perspectief ... 126
(III.1) Verderzetting versus beëindiging na overlijden? ... 126
(III.2) Ontruiming van het gehuurde goed? ... 130
(III.3) Vrijgave huurwaarborg ... 133
3.3.2. De beëindiging na overdracht van de huurwoning ... 134
(I) Algemene beschouwingen ... 134
(II) Impact op de beëindiging ... 136
(III) Intern rechtsvergelijkend perspectief ... 138
(III.1) Brussels Hoofdstedelijk Gewest ... 138
(III.2) Waals Gewest ... 140
3.3.3. Implementatie overige beëindigingsgronden naar gemeen (huur)recht? ... 141
CONCLUSIE ... 143
1
INLEIDING
Wat met de woninghuurovereenkomst? Het is een vraag die de afgelopen weken in het licht van
de maatregelen ter bestrijding van de huidige coronacrisis herhaaldelijk de revue passeerde binnen de media. Het is terzelfdertijd een vraag die zowel huurders en verhuurders, juristen en magistraten, overheidsinstanties als tal van andere betrokken partijen in diezelfde context collectief in de haren deed krabben. Het is tot slot echter ook de vraag die - zij het omwille van een geheel verschillende reden - aan de basis van deze masterproef ligt.
Het antwoord op voormelde vraag werd immers - althans vanuit een juridisch perspectief - recent
grondig gewijzigd. Deze wijziging vindt haar oorsprong in het vernieuwde wetgevend kader dat ingevolge de regionalisering van het woninghuurrecht door de onderscheiden gewestelijke regelgevers in België werd gerealiseerd. Zowel binnen het Brusselse Hoofdstedelijke, het Waalse en het Vlaamse Gewest werden drie afzonderlijke teksten aangenomen die elk op hun beurt - met ingang van respectievelijk 1 januari 2018, 1 september 2018 en 1 januari 2019 - het voorheen federale huurlandschap grondig hebben hervormd.
Het is dan ook deze hervorming - en meer bepaald haar impact op het vigerende woninghuurrecht
- die in het kader van voorliggende masterproef als centraal uitgangspunt vanuit verschillende invalshoeken onder de loep werd genomen. Zoals overigens zal blijken uit hetgeen volgt, werd hierbij steeds getracht de aandacht van de lezer te vestigen op enerzijds de verzuchtingen die bestonden onder het voormalig federaal stelsel en anderzijds de wijzen waarop men hieraan krachtens het nieuw regionaal woninghuurrecht - met wisselend succes - trachtte tegemoet te komen.
Alvorens hierna een overzicht te geven van de verschillende onderdelen - en legio deelvragen -
die binnen de masterproef werden verwerkt, wordt vooreerst nog gewezen op een drietal belangrijke elementen van algemene aard.
Naar materieelrechtelijke draagwijdte toe, is het vooreerst van belang de lezer erop te wijzen dat het onderzoek zich - zoals de titel reeds doet vermoeden - beperkt tot het woninghuurrecht. Van de twee overige deeldomeinen van het huurrecht waaraan recentelijk eveneens belangrijke wijzigingen werden aangebracht, met name de handelshuur- en de pachtwetgeving, werd hierbij abstractie gemaakt. Wat vervolgens de materie van de woninghuur an sich betreft, werd de focus gelegd bij de woninghuurovereenkomst voor hoofdverblijfplaatsen. Op de bijzondere regelingen inzake onder andere de studenten - alsook medehuur, werd hierbij niet ingegaan.
2
Wat vervolgens de territoriale werking betreft, bleek hogerop reeds dat thans sprake is van drie onderscheiden gewestelijke regelingen binnen de Belgische rechtsorde. In het kader van de hiernavolgende bespreking werd er echter voor geopteerd de Vlaamse regeling als uitgangspunt te hanteren. Niettemin werd hierbij eveneens beoogd - in de mate van het mogelijke en voor zover relevant - de vergelijking te maken met de overige deelstatelijke evenknieën en als dusdanig een intern rechtsvergelijkend element te integreren.
Betreffende het methodologische aspect, werd tot slot getracht een zo breed mogelijke variatie aan bronnenmateriaal - dat werd bijgewerkt tot en met 15 april 2020 - binnen voorliggende masterproef te verwerken. Wat in eerste instantie de klassieke juridische bronnen betreft, werden in aanvulling op zowel wetgeving, rechtspraak (die overigens wat betreft de nieuwe regelgeving gelet op haar recente karakter vrij schaars bleek), als traditionele doctrinale bijdragen, ook tal van bevindingen op basis van een lezing van de voorbereidende werkzaamheden en voorafgaande onderzoeksrapporten geïncorporeerd. Daarnaast werd - teneinde de beoogde praktische insteek te bewerkstelligen - eveneens nuttig gebruikgemaakt van de inzichten die op basis van eigen bevraging van een handvol zorgvuldig geselecteerde belangenverenigingen werden verworven. Een integraal afschrift van voormelde bevraging werd overigens niet als bijlage bij de masterproef gevoegd, doch is door de lezer op eenvoudig verzoek gericht aan de auteur verkrijgbaar.
Wat haar structuur betreft, valt de hiernavolgende bespreking uiteen in twee onderscheiden delen
waarbinnen telkens een aantal deelvragen werden verwerkt.
Binnen Deel I werd getracht de lezer een omvattend overzicht te verschaffen van het historisch kader, alsook enkele juridische grondslagen die aan de basis liggen van het woninghuurrecht zoals we dat op vandaag kennen. Bij wijze van algemene introductie stelden we ons hierbij vooreerst de vraag naar het belang en de impact van het grondrecht op wonen in verhouding tot de hierbij besproken materie1. Vervolgens werd de vraag naar de concrete historische (r)evolutie(s) betreffende het wettelijk kader inzake woninghuur middels drie opeenvolgende delen ingevuld. Ten eerste werd de ruimere context omtrent het (voormalig) federale woninghuurrecht als uitgangspunt geschetst2. Bij wijze van overgang werd vervolgens het regionaliseringsproces an sich op kritische wijze geanalyseerd, waarbij de tweede alsook zesde staatshervorming - om redenen die verderop zullen worden verduidelijkt - als leidraad werden gehanteerd3.
1 Infra, nrs. 6-28. 2 Infra, nrs. 29-49. 3 Infra, nrs. 50-89.
3
Tot slot werd het geregionaliseerde woninghuurrecht reeds een eerste maal besproken, en dit vertrekkend vanuit de Vlaamse regeling. Hierbij werden zowel vragen aangaande de totstandkoming en doelstellingen, als een aantal andere algemene aspecten (zoals onder meer het toepassingsgebied en rechtskarakter) beantwoord4.
Binnen Deel II werden vervolgens enkele inhoudelijke capita selecta uit het geregionaliseerde woninghuurrecht aangekaart. Vooral in het kader van dit tweede deel namen de vraag naar de pijnpunten en remedies uit respectievelijk de federale versus regionale stelsels, doch onder andere ook de vraag naar de vertegenwoordiging van de belangen van huurder en verhuurder een sleutelrol in. De voorbereidende werkzaamheden, onderzoeksrapporten van het Steunpunt Wonen en feedback vanwege de belangenverenigingen uit het werkveld bleken in dat verband zeer waardevol. Tot slot werd zeer bewust gekozen voor een duidelijk afgebakende selectie aan thematieken, die vervolgens op diepgaande wijze werden geanalyseerd. Dit vanuit de overtuiging dat kwaliteit in het kader van een masterproef absoluut op kwantiteit dient te primeren, alsook ingevolge de vaststelling dat een algemeen overzicht van alle wijzigingen die de regionalisering op materieelrechtelijk vlak met zich meebracht weinig aan de reeds bestaande publicaties lijkt toe te voegen. Zoals verderop zal blijken, werden deze thematieken gebundeld binnen twee grote onderdelen aangaande enerzijds de precontractuele fase en de aanvang van de huurovereenkomst5 en anderzijds de duur en de beëindiging van de huurovereenkomst6. Wat betreft de talrijke thematieken inzake woninghuurrecht waarop enkel binnen het eerste deel van voorliggende masterproef ter illustratie werd ingegaan, werd de geïnteresseerde lezer steevast verwezen naar een aantal recente publicaties van de hand van enkele eminente auteurs.
4 Infra, nrs. 90-133. 5 Infra, nrs. 137-180. 6 Infra, nrs. 181-243.
5
DEEL I.
HISTORISCH KADER EN GRONDSLAGEN:
(R)EVOLUTIES BINNEN HET “BELGISCH” WONINGHUURRECHT
1. INLEIDENDE BESCHOUWINGEN: HET GRONDRECHT OP WONEN (art. 23 Gw.)
1.1. Interpretatie & situering
Het lijkt quasi vanzelfsprekend om in het kader van een masterproef betreffende de
regionalisering van het woninghuurrecht in eerste instantie de nodige aandacht te besteden aan de grondwettelijke verankering van dit recht. Sedert de grondwetsherziening in 1994 vormt in dat verband immers in het bijzonder het binnen artikel 23, derde lid, 3° van de Belgische Grondwet7 geïmplementeerde grondrecht op behoorlijke huisvesting (ook wel: het grondrecht op wonen) de spreekwoordelijke ruggengraat van onze nationale huurwetgeving. Conform artikel 23 Gw., wordt namelijk in het kader van de economische, sociale en culturele rechten - en meer specifiek met betrekking tot het recht een menswaardig leven te leiden - bepaald als volgt:
“Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden. Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen. Die rechten omvatten inzonderheid: […] 3° het recht op een behoorlijke huisvesting”
Gelet op de eerder vage formulering van het grondrecht op wonen binnen de Belgische Grondwet,
het gebrek aan een expliciete (grond)wettelijke definiëring van dit grondrecht, alsook ingevolge het gebruik van de term “behoorlijke” huisvesting, ontstond binnen rechtspraak en doctrine discussie omtrent de draagwijdte van voormelde bepaling8. In dit verband dient de enge interpretatie van het grondrecht - waarbij enkel de kwaliteitsaspecten (in het bijzonder opgevat als minimumvoorwaarden) zouden worden gevat - te worden afgezet tegen een aanzienlijk bredere invulling, die een veel ruimer gamma aan woningkwaliteit-gerelateerde aspecten omvat.
7 Gecoördineerde Grondwet 17 februari 1994, BS 17 februari 1994.
8 B. HUBEAU, T. VANDROMME, “Het grondrecht op behoorlijke huisvesting” in M. DAMBRE, B. HUBEAU,
6
Wat betreft dit laatste zouden ter illustratie eveneens elementen betreffende de woonomgeving, het recht op vrije keuze van woning, de betaalbaarheid, alsook bepaalde sociale invloedsfactoren door het grondrecht worden gevat9.
Los van voormelde discussie kan op basis van de parlementaire voorbereidingen betreffende
artikel 23 Gw. alleszins worden gesteld dat - althans zeker voor wat het aspect van de woningkwaliteit betreft - een ruime invulling van het grondrecht werd beoogd. Zo werd binnen het wetsvoorstel tot herziening van titel II van de Grondwet expliciet gesteld dat de overheid ervoor moet ijveren dat eenieder gehuisvest is in een woning die in verband met veiligheid, kwaliteit en omvang aangepast is aan de sociale en economische toestand van de maatschappij10. Het dak boven uw hoofd waarop u als Belgische staatsburger recht heeft moest aldus niet enkel bestaan, het moest eveneens voldoende kwaliteitsvol zijn en moest bovendien wat betreft deze kwaliteitsvereiste mee evolueren met de voortgang van de maatschappij11.
Zonder hier - gelet op het feit dat voorliggende masterproef hoofdzakelijk een bespreking van het
relevante interne recht beoogt - op diepgaande wijze over uit te wijden, dient er in verband met artikel 23 Gw. verder nog op te worden gewezen dat voormeld grondrecht eveneens op directe dan wel indirecte wijze stevig werd ingebed in tal van Europese alsook internationale normen12. Louter ter illustratie kan worden verwezen naar de relevante bepalingen die hieromtrent werden opgenomen in onder meer de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (artikel 25), het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (artikel 11), het (Herzien) Europees Sociaal Handvest (artikel 31), het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden13 (artikelen 3, 6 & 8), het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (artikel 27), het Verdrag over de Rechten van Gehandicapte Personen (artikel 28) etc.
9 B. HUBEAU, D. VERMEIR, Regionalisering van de federale huurwetgeving, Leuven, Steunpunt Wonen, 2013,
10 (hierna: B. HUBEAU, D. VERMEIR, Regionalisering).
10 Parl.St. Senaat, B.Z. 1991-92, nr. 100-2/3, 19.
11 T. VANDROMME, “Een aanzet tot een concrete invulling van het grondrecht op wonen als
resultaatsverbintenis” in N. BERNARD, B. HUBEAU (eds.), Recht op wonen: naar een resultaatsverbintenis/ Droit au logement: vers une obligation de résultat, Brugge, die Keure, 2013, 157-158.
12 B. HUBEAU, T. VANDROMME, “Het grondrecht op behoorlijke huisvesting” in M. DAMBRE, B. HUBEAU,
S. STIJNS (eds.), Handboek algemeen huurrecht, Brugge, die Keure, 2015, 57 - 64.
7
Tot slot dient betreffende dit punt nog te worden vermeld dat voormelde grondslagen geenszins alle met juridisch bindende kracht bekleed zijn. Zo houden de bepalingen van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens als resolutie van de Verenigde Naties principieel, ondanks hun hoge morele status en politiek alsook juridisch gezag, louter aanbevelingen in jegens de lidstaten. Specifiek voor wat België betreft werd verder voorbehoud gemaakt bij artikel 31 van het (Herzien) Europees Sociaal Handvest, hetgeen bijgevolg binnen onze rechtsorde evenmin als bindend kan worden beschouwd.
1.2. Juridische implicaties
Het interpretatievraagstuk indachtig, kan vervolgens de vraag worden gesteld naar de concrete
(juridische) consequenties van de invoering van het grondrecht op wonen binnen de Belgische rechtsorde voor de onderscheiden staatsmachten. In hetgeen volgt wordt bij wijze van verdere omkadering ingegaan op de drie belangrijkste gevolgen in dit verband.
1.2.1. Regulerend optreden wetgevende macht
In eerste instantie impliceert een letterlijke lezing van artikel 23 Gw. - zoals hogerop
weergegeven - de verplichting in hoofde van de wetgevende macht om middels de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel (rekening houdend met de overeenkomstige plichten) de economische, sociale en culturele rechten te waarborgen en hieromtrent de voorwaarden voor de uitoefening te bepalen. Meer concreet wordt binnen rechtsleer en rechtspraak aanvaard dat voormelde bepaling een expliciete opdracht vanwege de grondwetgever jegens de regelgever inhoudt om maatregelen te nemen die aan eenieder een menswaardig leven bieden, en meer specifiek het grondrecht op wonen van de rechtsonderhorige vrijwaren14. Daar men de wetgevende macht aldus beoogt aan te zetten actief iets te realiseren (met name de concretisering van voormeld grondrecht), werd binnen artikel 23 Gw. geopteerd voor een positieve formulering, veeleer dan een louter negatief afweerrecht.
In het kader van de analyse van de middels artikel 23 Gw. aan de regelgever opgedragen taak,
dient verder eveneens te worden gewezen op de ruime discretionaire bevoegdheid die hem hierbij wordt toegekend. Binnen de juridische praktijk werd in dat verband reeds meermaals bevestigd dat aan de wetgevende macht een ruime beleidsmarge toekomt om de maatregelen te nemen die hij noodzakelijk acht om tot de verwezenlijking van dit grondrecht te komen15.
14 B. HUBEAU, T. VANDROMME, “Het grondrecht op behoorlijke huisvesting” in M. DAMBRE, B. HUBEAU,
S. STIJNS (eds.), Handboek algemeen huurrecht, Brugge, die Keure, 2015, 57.
8
Voormelde beoordelingsvrijheid is echter niet onbegrensd. Uit de gevestigde rechtspraak blijkt immers dat maatregelen die niet leiden tot de realisatie van het beoogde doel, en daarenboven blijk geven van een visie in hoofde van de wetgevende macht die kennelijk onredelijk is, door het Grondwettelijk Hof kunnen worden gesanctioneerd16. Een vergelijkbare beperking geldt overigens conform de rechtspraak van de Raad van State evenzeer voor wat betreft het op voormelde grondslag gebaseerde optreden vanwege de uitvoerende macht17.
Met betrekking tot de hierboven omschreven verplichting in hoofde van de wetgevende macht,
is vervolgens ook het feit dat het grondrecht op wonen naar Belgisch recht wordt beschouwd als zijnde “bevoegdheidsneutraal” vermeldenswaardig18.
Elke regelgever - zij het de federale, deelstatelijke of anderszins - dient met andere woorden te worden beschouwd als zijnde verantwoordelijk voor de verwezenlijking van het grondrecht op wonen binnen zijn eigen bevoegdheidsdomein. Op de concrete bevoegdheidsverdeling inzake deze materie en het groeiende belang van de decreetgever in dat verband, wordt overigens verderop nog uitgebreid ingegaan.
Men kan zich vervolgens in het licht van het voorgaande de vraag stellen welke maatregelen de
nationale en deelstatelijke regelgever(s) in België nu net hebben ondernomen teneinde het grondrecht op wonen in de praktijk te realiseren.
Zonder hieromtrent - gelet op het onderzoeksvoorwerp van voorliggende masterproef, en het feit dat een doorgedreven bespreking van de wettelijke verankering van artikel 23 Gw. ons in dat opzicht te ver zou leiden - te zeer uit te wijden, blijken vooral door het deelstatelijke niveau verschillende regionale regelgevingen te zijn uitgevaardigd waarbinnen voormeld grondrecht verder werd geconcretiseerd19. Zo omvatten zowel de Vlaamse, Waalse en Brusselse Woon- en Huisvestingscodes - waarover verder meer - een relatief gelijkaardige verankering van het grondrecht op wonen20.
16 Zie onder meer GwH 7 maart 2007, nr. 33/2007 (overweging B.5.3.), RW 2007-08, 642 met noot B. HUBEAU. 17 Zie onder meer RvS 17 november 2008, nr. 187/998, RW 2009-10, 958.
18 T. VANDROMME, “Het recht op wonen: een stand van zaken” in Vijftien jaar Vlaamse wooncode: Sisyphus (on)gelukkig?, B. HUBEAU, T. VANDROMME (eds.), Brugge, die Keure, 2013, 17.
19 Ibid, 17-18.
9
Voor wat tot slot de met voorgaande bespreking onlosmakelijk verbonden kwestie van de
doorwerking, inroepbaarheid alsook het rechtskarakter21 van artikel 23 Gw. betreft, kan worden verwezen naar de bespreking verderop (infra, nrs. 22 - 26).
1.2.2. Grondwetsconforme interpretatie
In tweede instantie speelt - hoofdzakelijk in verhouding tot de rechterlijke macht - eveneens de
verplichting tot de zogenaamde grondwetsconforme interpretatie in dit verband een belangrijke rol22.
Enerzijds houdt deze verplichting in dat de rechter, in geval van meerdere mogelijke interpretaties van wet, decreet of ordonnantie, ertoe gehouden is te opteren voor de interpretatie die het best bij de Grondwet aansluit23. Meer algemeen beschouwd wordt in de rechtsleer anderzijds ook aangenomen dat aan de grondwetsconforme interpretatie van het grondrecht op wonen een zekere corrigerende werking (“rôle correcteur”) kan worden toegeschreven24. Voormeld grondrecht zou in dat opzicht kunnen worden aangewend als een versoepeling, hetzij mildering van bepaalde burgerrechtelijke principes teneinde - meestal in hoofde van de huurder - sociaal ongewenste gevolgen te vermijden25.
Tot slot dient in dit verband te worden vermeld dat de verplichting tot grondwetsconforme interpretatie in hoofde van de rechter bestaat, ongeacht de vraag of het aan hem voorgelegde conflict betrekking heeft op de private dan wel de sociale huurmarkt26.
21 Dit laatste in het bijzonder met betrekking tot het vraagstuk omtrent de kwalificatie van voorgaande verplichting
als middelen- dan wel resultaatsverbintenis.
22 T. VANDROMME, “Een aanzet tot een concrete invulling van het grondrecht op wonen als
resultaatsverbintenis” in N. BERNARD, B. HUBEAU (eds.), Recht op wonen: naar een resultaatsverbintenis/ Droit au logement: vers une obligation de résultat, Brugge, die Keure, 2013, 160.
23 Zie in die zin onder meer het kernarrest Waleffe.; Cass. 20 april 1950 , Arr. Cass. 1950, 517.
24 A. VANDEBURIE, “La mise en œuvre du droit à logement décent (art. 23 de la Constitution) : du boulevard de
Waterloo à l’hôtel Tagawa, où sont les responsables ?”, TBBR 2008, nr. 8, 492.
25 Ibid.
10
1.2.3. Standstillbeginsel
Ten derde is het, naar de verplichtingen in hoofde van de onderscheiden staatsmachten in het
kader van artikel 23 Gw. toe, belangrijk te wijzen op het zogenaamde “standstillbeginsel”.
Conform voorgaand beginsel is het de overheid principieel verboden om handelingen te stellen die de bestaande maatregelen ter verwezenlijking van bepaalde grondrechten aanzienlijk verzwakken of verminderen. Anders gesteld houdt dit beginsel aldus een verbod in op zogenaamde “retrogressieve maatregelen”, die afbreuk zouden doen aan het bestaande beschermingsniveau27.
Voor wat de economische, sociale en culturele grondrechten betreft, kan uit de voorbereidende
werkzaamheden met betrekking tot artikel 23 Gw. worden afgeleid dat zij een standstilleffect behoren te ressorteren28.
Ook binnen de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof werd voormeld effect - althans voor wat onder meer het recht op bescherming van een gezond leefmilieu (artikel 23, derde lid, 4° Gw.), alsook sociale bijstand (artikel 23, derde lid, 1° Gw.) betreft - reeds bevestigd29. Wat daarentegen echter de “standstillwerking” van het grondrecht op behoorlijke huisvesting (artikel 23, derde lid, 3° Gw.) als dusdanig betreft, lijkt het Hof iets terughoudender te zijn30. Zonder voormelde rechtspraak verder diepgaand te bespreken, lijkt te worden aangenomen dat deze een impliciete aanvaarding van de relatieve standstillverplichting in het kader van het grondrecht op wonen uitmaakt31.
Behoudens een enkele uitzondering die stelt dat het gebrek aan een expliciete standstill bepaling binnen de grondwet als gevolg heeft dat hiervan niet mag worden uitgegaan, wordt ook binnen het overgrote merendeel van de doctrine het bestaan van het standstillbeginsel in het kader van artikel 23 Gw. aanvaard32.
27 N. MOONS, “Fundamenten voor een meer resultaatgericht recht op wonen”, RW 2016-17, nr. 39, 127-129. 28 Parl.St. Senaat BZ 1991-92, nr. 100-2/3°, 13.; Parl.St. Senaat BZ 1991 -92, nr. 100-2/4°, 85-87. en Parl.St.
Kamer BZ 1991-92, nr. 381/1, 8.
29 GwH 14 september 2006, nrs. 135/2006 en 137/2006.; GwH 1 oktober 2015, nr. 133/2015. 30 GwH 10 juli 2008, nr. 101/2008, overweging B.23.2 en B.25.2.; GwH 5 maart 2015, nr. 24/2015. 31 M. DAMBRE, De huurprijs. Analyse van de financiële verbintenissen van de huurder en onderzoek naar de mogelijkheid tot objectivering van de woninghuurprijzen, Brugge, die Keure, 2009, 291.
32 B. HUBEAU, T. VANDROMME, “Het grondrecht op behoorlijke huisvesting” in M. DAMBRE, B. HUBEAU,
11
Voorgaand standstillbeginsel, alsook het daaraan verbonden verbod op retrogressieve
maatregelen, zijn echter geenszins absoluut noch onbeperkt van aard. Conform de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof - hierin later bijgetreden door de Raad van State - wordt voormeld beginsel immers enkel geschonden indien de wetgever de wettelijke bescherming van de sociaaleconomische rechten aanzienlijk heeft verminderd zonder reden van algemeen belang33.
Ingevolge voormelde rechtspraak - die een relatieve standstillverplichting binnen de Belgische rechtsorde bevestigt - veronderstelt een schending aldus twee cumulatieve voorwaarden, waaromtrent binnen rechtspraak en doctrine enige discussie bestaat.
Zonder hier verder over uit te wijden, staat met betrekking tot de eerste voorwaarde vast dat deze een toetsing aan het voorafgaande wettelijke beschermingsniveau vereist34. Voor het overige laat deze voorwaarde, gelet op de eerder vaag geformuleerde vereiste van het “aanzienlijke” karakter van de vermindering, een ruime interpretatiemarge aan de regelgever.
Wat de tweede voorwaarde betreft, wordt onder meer door MAES gewezen op een drietal rechtvaardigheidsgronden in het kader van het algemeen belang35. Zowel het bestaan van equivalente alternatieven, het zogenaamde effet standstill global36, alsook het verzekeren van de welvaarstsvastheid zijn volgens hem gegronde argumenten die een vermeende schending van het standstillbeginsel kunnen rechtvaardigen. Tot slot werd in dat verband binnen rechtspraak en doctrine reeds herhaaldelijk gesteld dat er sprake moet zijn van een zekere verhouding van evenredigheid of proportionaliteit tussen enerzijds de aanzienlijke vermindering van het beschermingsniveau, en anderzijds de doelstelling van algemeen belang37.
33 Zie in die zin onder meer GwH 14 juli 2004, nr. 130/2004, overweging B.5.; GwH 14 september 2006, nr.
135/2006, overweging B.10.; RvS 17 november 2008, nr. 187.998.; RvS 6 december 2011, nr. 216.702.
34 N. MOONS, “Fundamenten voor een meer resultaatgericht recht op wonen”, RW 2016-17, nr. 39, 1527-1529. 35 G. MAES, “Het standstillbeginsel in verdragsbepalingen en in art. 23 Gw: Progressieve (sociale)
grondrechtenbescherming”, RW 2005-06, nr. 28, 1081.
36 Waarmee wordt verwezen naar een mogelijk compensatie - effect in het kader van de totaliteit van
sociaaleconomische rechtsbescherming.
37 M. DAMBRE, “Het grondrecht op wonen: Bronnen en doorwerking in de rechtspraktijk”, in M., DAMBRE,
C-E. DE FRESART, B. JANSSENS, P. LECOCQ, J-H. TASSET, M. VAN WILDERODE (eds.), 125 Jaar Nabijheidsrechters/Rechtskroniek voor de Vrede- en Politierechters 2017, Brugge, die Keure, 223.
12
Op basis van het voorgaande kan worden gesteld dat de standstillverplichting - die in de praktijk een van de meest essentiële implicaties van de binnen artikel 23 Gw. geformuleerde grondrechten uitmaakt - niettemin een vrij ruime beoordelingsbevoegdheid aan de wetgevende macht laat, en laatstgenoemde aldus geenszins de bevoegdheid ontneemt om te oordelen hoe deze grondrechten op de meest adequate manier zouden kunnen worden gewaarborgd38.
Wordt de standstillverplichting in het licht van het voorgaande niettemin toch miskend, en
zouden door de overheid alsnog initiatieven (bijvoorbeeld met betrekking tot het huisvestingsbeleid) worden ontwikkeld die aan de rechtsonderhorige een minder verregaande bescherming toekennen dan voorheen het geval was, zullen dergelijke initiatieven principieel vernietigbaar zijn door het Grondwettelijk Hof dan wel de Raad van State39.
Om tot slot in dit verband reeds even kort terug te koppelen naar het concrete
onderzoeksvoorwerp van voorliggende masterproef, kan de vraag worden gesteld naar de impact en het belang van het standstillbeginsel in het kader van de regionalisering van het huurrecht.
Conform voormeld beginsel lijkt het immers voor zich te spreken dat de gewesten, op basis van de hen in het kader van de regionalisering van het woninghuurrecht toegekende bevoegdheden (waaromtrent verder meer), in principe geen nieuwe regelgeving mogen aannemen die op aanzienlijke wijze afbreuk doet aan het beschermingsniveau dat werd geboden door hun voormalige federale evenknieën40. Dit zoals in voorgaand punt besproken op straffe van vernietiging en vanzelfsprekend behoudens het geval waarin sprake zou zijn van een of meerdere legitieme rechtvaardigingsgronden.
De gebiedsafbakening van voorliggende masterproef laat mijns inziens geen concrete evaluatie van het nieuwe regionale woninghuurrecht in het licht van het standstillbeginsel (alsook artikel 23 derde lid, 3° Gw.) binnen Deel II toe. Niettemin kan de geïnteresseerde lezer in dat verband worden doorverwezen naar de diepgaande alsook vrij recente analyse hieromtrent van de hand van Prof. dr. M. DAMBRE41.
38 Zie in die zin ook GwH 27 november 2002, nr. 169/2002, overweging B.6.6.
39 P. DE SMEDT, B. HUBEAU, E. JANSSENS, Omzien in verwondering. Terugblik op tien jaar Vlaamse wooncode, Brugge, die Keure, 2007, 66.
40 B. HUBEAU, D. VERMEIR, Regionalisering, supra vn. 9, 12.
41 M. DAMBRE, “Het Vlaams Woninghuurdecreet in het licht van het grondrecht op wonen” in I. OPDEBEEK,
D. VERMEIR, S. RUTTEN, E. VAN ZIMMEREN (eds.), Voor recht, Rechtvaardigheid en Camus. Liber Amicorum Bernard HUBEAU, Brugge, die Keure, 2018, 277 - 293.
13
1.3. Afdwingbaarheid – inroepbaarheid – doorwerking
Naast de hiervoor besproken interpretatie alsook juridische consequenties van het grondrecht
op wonen, blijken tot slot eveneens de vragen naar respectievelijk de afdwingbaarheid, de inroepbaarheid en de doorwerking van het grondrecht binnen de Belgische rechtsorde prominent aanwezig. In het bijzonder voor de rechtsonderhorigen zelf zijn deze elementen immers van essentieel belang. Zonder hierbij de juridisch-technische aspecten van voormelde vragen te zeer uit te willen werken, worden hierna enkele elementen uitgelicht die noodzakelijk zijn voor een goed begrip van de positie van het grondrecht op wonen in dat opzicht.
Een eerste relevant element in dit verband betreft - zoals hogerop reeds kort aangestipt - het feit
dat het grondrecht op wonen kwalificeert als een “secundair grondrecht”, hetgeen op zijn beurt een overkoepelende term uitmaakt voor zowel de economische, sociale als culturele grondrechten. Deze rechten - die van oudsher beschouwd worden als zijnde de tegenhanger van de politieke en burgerlijke grondrechten - sluiten aan bij de meest elementaire levensbehoeften van de mens. Over het algemeen wordt aanvaard dat betreffende deze “tweede generatie” grondrechten een aantal specifieke principes gelden naar onder meer erkenning en afdwingbaarheid toe42.
Een tweede belangrijk bestanddeel in het kader van het vraagstuk omtrent de afdwingbaarheid,
de doorwerking en de inroepbaarheid van het grondrecht op wonen, dat nauw verbonden is met de kwalificatie als middelen - dan wel resultaatsverbintenis (infra, al. 25), betreft de vaststelling dat aan dit recht principieel geen directe werking kan worden ontleend.
Binnen de parlementaire voorbereidingen betreffende artikel 23 Gw. stelde STROOBANT daaromtrent dat de verticale werking van de hierin vervatte grondrechten in drie fases - zijnde de operationalisering van het grondrecht door wet- of decreetgever ingevolge een initiatief binnen het raam van de eigen bevoegdheid (i), het vastleggen door de bevoegde overheid van de inhoud van de verplichting die zij op zich neemt (ii), en het ertoe brengen van de overheid deze verplichting na te komen (iii) - moest worden verwezenlijkt43.
42 Voor verdere toelichting zie B. HUBEAU, “Inleiding – Het grondrecht op wonen aan het werk: maar (hoe)
werkt het grondrecht op wonen?” in N. BERNARD, B. HUBEAU (eds.), Recht op wonen: naar een resultaatsverbintenis/ Droit au logement: vers une obligation de résultat, Brugge, die Keure, 2013, 1-11. 43 Parl.St. Senaat BZ 1988-89, nr. 100-10/2E, 10.
14
Ook binnen doctrine en rechtspraak wordt principieel bevestigd dat het grondrecht op wonen onvoldoende duidelijk en precies in de grondwet werd geformuleerd opdat de burger hieraan een subjectief recht zou kunnen ontlenen, en dit rechtstreeks (met name zonder voorafgaande tussenkomst van de wetgevende macht) voor de rechtbanken zou kunnen afdwingen44.
Zoals hogerop reeds omschreven in het kader van de juridische consequenties van het grondrecht op wonen, noodzaakt het voorgaande aldus een positief optreden vanwege de wetgevende macht met het oog op de concretisering ervan binnen de Belgische regelgeving.
De relevantie van artikel 23, derde lid, 3° Gw. an sich mag echter evenmin worden onderbelicht45. Hierbij kan vooreerst worden verwezen naar de juridische consequenties die het grondrecht ipso facto ressorteert, waarop hierboven dieper werd ingegaan (onder meer te denken aan de verplichting tot grondwetconforme interpretatie alsook de eerbiediging van het standstillbeginsel). Ook de uitgebreide bijdrage van VAN LEUVEN en VANNESTE, levert wat betreft de inroepbaarheid van het nationaalrechtelijke grondrecht op wonen relevante inzichten en nuanceringen op inzake het voorgaande46. Binnen voormelde bijdrage wordt het gebrek aan een met directe werking beklede grondwettelijke verankering van het recht op wonen immers verder genuanceerd middels een uitgebreide bespreking van een aantal internationaalrechtelijke grondslagen, die evenzeer bepaalde waarborgen bieden betreffende dit grondrecht. Meer bepaald verdient de bespreking van een aantal relevante bepalingen van het EVRM47 - die in tegenstelling tot hetgeen geldt voor artikel 23 van de Grondwet wel directe werking ressorteren - aan de hand van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in dit verband bijzondere aandacht. Hoewel immers algemeen wordt aanvaard dat het EVRM geen autonoom grondrecht op behoorlijke huisvesting kent, genieten bepaalde aspecten van het recht op wonen wel degelijk een zekere - mogelijks ruimere en rechtstreeks afdwingbare - bescherming op basis van deze grondslag48.
44 G. MAES, “Twintig jaar sociale grondrechten in de grondwet” in W. RAUWS, M. STROOBANT (eds.), Sociale
en economische grondrechten, Mortsel, Intersentia, 2010, 151.
45 N. MOONS, “Fundamenten voor een meer resultaatgericht recht op wonen”, RW 2016-17, nr. 39, 1522. 46 Zie voor de integrale bespreking N. VAN LEUVEN, F. VANNESTE, “De inroepbaarheid van het recht op
wonen” in N. BERNARD, B. HUBEAU (eds.), Recht op wonen: naar een resultaatsverbintenis/ Droit au logement: vers une obligation de résultat, Brugge, die Keure, 2013, 221 - 252.
47 Hierbij in het bijzonder te denken aan het verbod van onmenselijke en vernederende behandeling (artikel 3
EVRM, het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM), het recht op privéleven, gezinsleven en woonst (artikel 8 EVRM), het verbod op discriminatie (artikel 14 EVRM) alsook het recht op eigendom (artikel 1 Eerste Protocol).
48 B. HUBEAU, T. VANDROMME, “Het grondrecht op behoorlijke huisvesting” in M. DAMBRE, B. HUBEAU,
15
Een derde element betreft tot slot het gegeven dat het grondrecht op wonen – net als principieel
ook de secundaire grondrechten in het algemeen - in België principieel slechts als een middelenverbintenis (hierna eveneens: inspanningsverbintenis) wordt beschouwd.
Hogerop werd reeds meermaals gewezen op de verplichting tot regulerend optreden die in hoofde van de wetgevende macht bestaat ingevolge artikel 23, derde lid, 3° Gw. Belangrijk is het er in dit verband op te wijzen dat voormelde verplichting voor de bevoegde wetgever uitdrukkelijk niet als een resultaatsverbintenis, doch louter als een verplichting tot het leveren van een globale inspanning werd geformuleerd49.
Hoewel - zoals voormeld - in principe alle “tweede generatie” grondrechten ex artikel 23 Gw. als dusdanig worden beschouwd, lijkt er in de praktijk niettemin een aanzienlijk verschil te bestaan tussen de bescherming van en verplichtingen verbonden aan de onderscheiden rechten die binnen voormeld artikel liggen vervat. Zo stelt MOONS ter illustratie dat het verkrijgen van een goede, betaalbare gezondheidszorg (artikel 23 derde lid, 2° Gw.) een veel grotere, meer ingeburgerde evidentie uitmaakt dan het voorzien worden van een behoorlijke huisvesting50.
Onder meer in het licht daarvan, wordt door velen gepleit voor een meer resultaatgerichte invulling van het grondrecht op wonen51.
Ter afsluiting van de bespreking van voormelde vraagstukken kan tot slot nog de link worden
gelegd met de mogelijkheid tot staatsaansprakelijkheid. Hoewel het in het kader van voorliggende masterproef niet aangewezen noch mogelijk lijkt een sluitend antwoord te formuleren, dienen zich hieromtrent immers een aantal relevante vragen aan.
Moet immers louter uit het feit dat er in het kader van het grondrecht op wonen geen sprake is van directe werking, noch van een resultaatsverbintenis in hoofde van de bevoegde wetgever, worden afgeleid dat laatstsgenoemde in dit verband geenszins tot een zeker afdwingbaar resultaat gehouden is?
49 T. VANDROMME, “Een aanzet tot concrete invulling van het grondrecht op wonen als resultaatsverbintenis”,
in N. BERNARD en B. HUBEAU (eds.), Recht op wonen: naar een resultaatsverbintenis/ Droit au logement: vers une obligation de résultat, Brugge, die Keure, 2013, 161.
50 N. MOONS, “Fundamenten voor een meer resultaatgericht recht op wonen”, RW 2016-17, nr. 39, 1528. 51 Zie voor een uitgebreid betoog betreffende het grondrecht op wonen als resultaatsverbintenis T.
VANDROMME, “Een aanzet tot concrete invulling van het grondrecht op wonen als resultaatsverbintenis” in N. BERNARD en B. HUBEAU (eds.), Recht op wonen: naar een resultaatsverbintenis/ Droit au logement: vers une obligation de résultat, Brugge, die Keure, 2013, 163-183.
16
En indien er al van aansprakelijkheid sprake zou kunnen zijn, tot wie moet de rechtsonderhorige zich dan richten in geval van uitblijven van adequate maatregelen ter versterking van het grondrecht op wonen? Gelet op het feit dat voormeld grondrecht immers bevoegdheidsneutraal is (supra, nr. 13), lijkt het in de praktijk immers niet zo eenvoudig te zijn aan te duiden welke overheid nu net als “schuldenaar” kan worden beschouwd52.
1.4. Concluderend
Middels voorgaande bespreking van het binnen artikel 23 Gw. vervatte grondrecht op wonen,
werd getracht het concrete onderzoekvoorwerp van voorliggende masterproef in zijn ruimere juridische context te plaatsen. Door in het kader van de analyse van dit grondrecht als het ware “back to basics” te gaan, krijgt de lezer immers een beter inzicht in de ruimere ratio legis die aan het - thans geregionaliseerde - woninghuurrecht ten grondslag ligt. Ingevolge de verwijzingen naar een veelheid aan opinies uit de doctrine alsook toepassingen in de rechtspraak, verwerft men daarnaast een beter zicht op de concrete implementatie van dit grondrecht in de praktijk.
In hetgeen volgt zal - de grondwettelijke basis indachtig - dieper worden ingegaan op de
historische achtergrond van ons nationaal woninghuurrecht. In het bijzonder zal hierbij, teneinde de impact van de recente regionaliseringsbeweging ten volle te begrijpen, aandacht worden besteed aan de evoluties inzake bevoegdheidsverdeling en de daaruit voortvloeiende relevante wetgevende normen in de sfeer van het woninghuurrecht. Dit teneinde Deel I van voorliggende masterproef te kunnen afronden met een eerste algemene situering van het (Vlaams) Woninghuurdecreet, alvorens binnen een volgend Deel in te gaan op een aantal capita selecta in dit verband.
17
2. HET FEDERALE WONINGHUURRECHT
2.1. Situatie vóór 1983: het tijdperk van de tijdelijke huurwetten
In het kader van de regionalisering van het woninghuurrecht werd met regelmaat verwezen naar
het van oudsher federale karakter van de regels inzake woninghuur. Men denkt hierbij in het bijzonder aan de Woninghuurwet53, die sedert haar invoering in 1991 gedurende ettelijke jaren het Belgische woninghuurlandschap domineerde. Deze wet, die aan de regeling inzake de huur van goederen uit het Burgerlijk Wetboek54 een bijzonder regime betreffende de huur van hoofdverblijfplaatsen toevoegde, vormde destijds echter an sich het sluitstuk van een wetgevend proces dat zich doorheen quasi de volledige 20ste eeuw ontvouwde. Met het oog op een optimaal begrip van de totstandkoming van dit voormalig federale woninghuurstelsel, wordt in hetgeen volgt een beknopt overzicht gegeven van de verschillende fases binnen voormeld wetgevend proces.
Gedurende de periode tussen alsook kort na de Eerste en Tweede Wereldoorlog, beperkte het
vigerende huurrecht zich hoofdzakelijk tot een samenlezing van de gemeenrechtelijke principes uit het Burgerlijk Wetboek met een veelheid aan uitzonderingswetgeving betreffende een aantal specifieke elementen55. Zo werd ter illustratie wetgeving uitgevaardigd betreffende de oneerlijke opdrijving van huurprijzen en de gedwongen ontruiming van woningen56, die vervolgens herhaaldelijk werd herzien, verfijnd en aangevuld gedurende de daaropvolgende jaren.
Ook in de loop van de jaren zeventig en tachtig van diezelfde eeuw, werd voormelde wetgeving
vervangen dan wel opgevolgd door een omvangrijke stroom aan tijdelijke huurwetten die evenzeer in hoofdorde beoogden bijzondere bescherming te bieden aan de huurders van hoofdverblijfplaatsen57. De eerste belangrijke aanzet hiertoe werd gegeven door de Wet van 10 april 1975 betreffende de huurprijzen van woningen58.
53 Wet 20 februari 1991 tot uitbreiding van de bescherming van de gezinswoning, BS 22 februari 1991 (hierna:
Woninghuurwet).
54 Burgerlijk Wetboek 21 maart 1804, BS 3 september 1807.
55 A. VAN OEVELEN, “Algemene situering van de Woninghuurwet in het huurrecht” in A. VAN OEVELEN
(ed.), Woninghuur, Brugge, die Keure, 2009, 1.
56 Wet 25 augustus 1919 tot voorkoming van onredelijke opdrijving der huurprijzen en van gedwongen ontruiming
van woningen behalve om gewichtige redenen, BS 27 augustus 1919.
57 D. VERMEIR, B. HUBEAU, “Het Vlaamse Woninghuurdecreet: Een algemene Situering” in M. DAMBRE, B.
HUBEAU, T. VANDROMME, D. VERMEIR (eds.), Het nieuw Vlaams Woninghuurdecreet. Over grote en kleine wijzigingen in het woninghuurrecht, Brugge, die Keure, 1.
18
Eveneens in het kader van deze tweede golf aan tijdelijke huurwetten stonden wederom onder meer de bescherming tegen huurprijsstijgingen (middels de blokkering of plafonnering van de huurprijs), alsook uithuiszetting (middels regelgeving omtrent de verlenging van de duurtijd van lopende huurovereenkomsten teneinde de woonzekerheid van de huurder te waarborgen) centraal.
Deze tendens van uitvaardiging van bijzondere huurwetgeving waarbij, teneinde het hoofd te
bieden aan een aantal toenmalige sociale alsook economische problematieken59, steevast werd afgeweken van een aantal gemeenrechtelijke basisprincipes (zoals onder meer de contractvrijheid) trok zich door tot vrij laat in de vorige eeuw.
2.2. Situatie tot 1991: op weg naar de eenmaking
Ondanks het lijvige karakter van het hierboven besproken amalgaam aan huurwetgeving, bleek
reeds eind de jaren tachtig zeer duidelijk dat een alternatieve aanpak wenselijk was. Men kwam immers tot de vaststelling dat dergelijk fragmentair wetgevingsbeleid in de praktijk aanleiding gaf tot grote rechtsonzekerheid en dat de rechtsonderhorige bijgevolg baat zou hebben bij een meer uniform, transparant en stabiel wettelijk kader60.
Hetgeen volgde was wederom een uitgebreid wetgevend optreden, doch ditmaal vanuit een
optiek van eenmaking en integratie. Zo werd met de Wet van 29 december 1983 betreffende de huur van onroerende goederen61 voor het eerst een gedeeltelijke, alsook qua draagwijdte relatief beperkte, hervorming van het huurrecht doorgevoerd die rechtstreeks werd verbonden aan de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek. Hoewel de uiteindelijk aangenomen wettekst naar omvang toe aanzienlijk beperkter was dan initieel vooropgesteld binnen de voorbereidende werkzaamheden62, werd middels deze Wet niettemin het hoofd geboden aan een aantal prangende problematieken en hiaten in het kader van de toenmalige huurwetgeving.
59 Onder meer te denken aan de huisvestingscrisis na de Tweede Wereldoorlog, de economische crisis uit de jaren
tachtig of de bestrijding van de toenmalige inflatie.; E. LANCKSWEERDT, L. LAVRYSEN, “ De geschiedenis van de private huurwetgeving in het licht van de woonzekerheid” in B. HUBEAU, J. VANDE LANOTTE (eds.), Wonen in (on)zekerheid. De woonzekerheid in huur- en huisvestingsbeleid, Antwerpen, Kluwer, 1988, 49-53. 60 A. VAN OEVELEN, “Algemene situering van de Woninghuurwet in het huurrecht” in A. VAN OEVELEN
(ed.), Woninghuur, Brugge, die Keure, 2009, 3.
61 Wet 29 december 1983 betreffende de huur van onroerende goederen, BS 30 december 1983.
19
In dat verband kan onder meer worden verwezen naar de regeling betreffende de huurwaarborg, alsook de verlenging van de huurovereenkomst wegens buitengewone omstandigheden.
Daarnaast werden enige tijd later in het kader van de Herstelwet houdende sociale bepalingen
van 22 januari 198563 een aantal grondige wijzigingen aangebracht aan de bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek betreffende de duur, opzegging en verlenging van huurovereenkomsten betreffende hoofdverblijfplaatsen. Hoewel voormelde herstelwet eveneens slechts een fragmentaire hervorming van het gemeen huurrecht uitmaakte en deels bestond uit tijdelijke bepalingen, zou deze later fungeren als inspiratiebron bij de uitwerking van de meer omvattende federale Woninghuurwet.
De aanloopperiode naar voormelde federale regeling werd afgesloten door de Wet van
22 december 1989 op de bescherming van de gezinswoning64, die beoogde de toenmalige excessen betreffende huurprijsstijging aan banden te leggen en te compenseren.
63 Herstelwet 22 januari 1985 houdende sociale bepalingen, BS 24 januari 1985.
20
2.3. 1991: de federale Woninghuurwet 2.3.1. Totstandkoming
Omstreeks het einde van de jaren tachtig, werd het vooruitzicht op een definitieve en integrale
hervorming van de Belgische (woning)huurwetgeving geconcretiseerd. De toenmalige regering stelde oorspronkelijk de voorbereidende werkzaamheden betreffende deze regelgeving te zullen voltooien tegen uiterlijk 31 maart 199065. Het eigenlijke wetsontwerp zou - zo bleek later - echter op zich laten wachten tot 19 november 199066.
Ook de verdere parlementaire besprekingen omtrent het wetsontwerp verliepen niet zonder slag
of stoot. De initieel vooropgestelde datum van inwerkingtreding werd niet gehaald, bepaalde tijdelijke overgangsregelingen dienden te worden aangenomen67, een informele werkgroep van deskundigen werd samengesteld teneinde de doelstellingen van de woninghuurwet (infra, nrs. 40 - 41) te implementeren in het wetsontwerp, het definitieve wetsontwerp werd nog aangepast door het kernkabinet alsook naderhand door de Kamercommissie voor de Justitie etc.
Voor wat betreft de amendering door het kernkabinet en de Kamercommissie, dient overigens te worden vermeld dat iedere concrete motivering hiertoe leek te ontbreken. Dit zou later aanleiding blijken te geven tot interpretatieproblemen, alsook bijgevolg een bepaalde mate van rechtsonzekerheid68.
Voorgaand proces resulteerde finaal in de definitieve goedkeuring van de Wet tot uitbreiding
van de bescherming van de gezinswoning op 20 februari 1991, die twee dagen later in het Belgisch Staatsblad werd gepubliceerd en een nieuwe indeling gaf aan Hoofdstuk II betreffende de huur van goederen in het Burgerlijk Wetboek.
65 Memorie van toelichting bij het ontwerp van wet op de bescherming van de gezinswoning, Parl.St. Senaat
1989-90, nr. 1357/1.
66 Wetsontwerp tot uitbreiding van de bescherming van de gezinswoning, Parl.St. Kamer 1990-91, nr. 1357/1. 67 In welk verband onder meer kan worden verwezen naar de invoeging van artikel 66 (tot verlening van bepaalde
huurovereenkomsten opdat zij eveneens onder toepassing van de federale Woninghuurwet zouden kunnen vallen) in de Wet 28 december 1990 betreffende verscheidene fiscale en niet-fiscale bepalingen, BS 29 december 1990. Zie voor verdere toelichting ook A. VAN OEVELEN, “Wettelijke verlenging van de huurovereenkomsten die de hoofdverblijfplaats van de huurder betreffen”, RW 1990-91, 806-808.
68 Y. MERCHIERS, “Algemene inleiding” in J. HERBOTS, Y. MERCHIERS (eds.), Woninghuur en nieuw
21
Naast een hergroepering van de artikelen 1714 tot en met 1762bis Burgerlijk Wetboek (onder Afdeling I “Algemene bepalingen betreffende de huur van onroerende goederen”), introduceerde de Wet van 20 februari 1991 immers eveneens een nieuwe afdeling binnen het Burgerlijk Wetboek met als opschrift “Regels betreffende de huurovereenkomsten met betrekking tot de hoofdverblijfplaats van de huurder”. Middels deze tweede afdeling - waarnaar hierbij wordt verwezen als de “Woninghuurwet” - wenste de federale wetgever een bijzondere en specifieke bescherming te verlenen aan de bijzondere categorie van de woninghuurovereenkomsten69.
2.3.2. Doelstellingen
Hogerop werd reeds verwezen naar de toenemende nood aan een eengemaakt woninghuurrecht
in België die zich manifesteerde in de loop van de 20ste eeuw. In dat verband werd ook in de memorie van toelichting bij de Woninghuurwet nogmaals de nadruk gelegd op de concrete doelstelling van deze wetgeving, die in hoofdlijnen tweeërlei bleek te zijn70.
Enerzijds werd de eenmaking van het - tot dan sterk gefragmenteerde - huurrecht an sich als doelstelling vooropgesteld. Volgens de memorie van toelichting wenste de federale wetgever met zijn Woninghuurwet immers een “stabiel, duurzaam en evenwichtig” wetgevend kader te creëren, dat zou resulteren in een verhoogde mate van rechtszekerheid en transparantie jegens de rechtsonderhorige71. Anderzijds werd voor het eerst ook de evenwichtige behartiging van de belangen van zowel huurder als verhuurder expliciet als wettelijke doestelling geformuleerd72. Aan huurderszijde werd de focus gelegd op de bescherming van de woonzekerheid in het kader van diens recht op huisvesting, alsook diens bescherming op basis van een aantal minimale woningkwaliteitsnormen. Aan verhuurderszijde werd onder meer verwezen naar de vrijwaring van een redelijk rendement van diens onroerende investering, alsook de verplichting tot behoorlijk onderhoud van het betrokken pand vanwege de huurder.
69 A., VAN OEVELEN, “Algemene situering van de Woninghuurwet in het huurrecht” in A. VAN OEVELEN
(ed.), Woninghuur, Brugge, die Keure, 2009, 1.
70 D. VERMEIR, B. HUBEAU, “Het Vlaamse Woninghuurdecreet: Een algemene Situering” in M. DAMBRE, B.
HUBEAU, T. VANDROMME, D. VERMEIR (eds.), Het nieuw Vlaams Woninghuurdecreet. Over grote en kleine wijzigingen in het woninghuurrecht, Brugge, die Keure, 2019, 1.
71 Memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot uitbreiding van de bescherming van de gezinswoning, Parl.St.
Kamer 1990-91, nr. 1357/1, 2-3.
72 Memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot uitbreiding van de bescherming van de gezinswoning, Parl.St.
22
Voor wat betreft de vraag naar de mate van realisatie van voormelde doelstellingen onder het
eengemaakte federale woninghuurstelsel in de praktijk, kan worden verwezen naar hetgeen volgt in het kader van de bespreking van enkele kritieken op de Woninghuurwet.
Ook doorheen het verdere verloop van voorliggende masterproef zal blijken dat de verwezenlijking van voormelde doelstellingen - die grotendeels werden hernomen in het kader van het geregionaliseerde woninghuurrecht (infra, nrs. 102 - 104) - blijvend onder druk komt te liggen.
2.3.3. Verdere evoluties en kritiek
De periode na de invoering van de federale Woninghuurwet werd grosso modo gekenmerkt
door een vrij aanzienlijke mate van continuïteit. Hoewel er in de daaropvolgende jaren een handvol wetten werden aangenomen tot wijziging dan wel aanvulling van de bepalingen van de Woninghuurwet, bleven de fundamentele krachtlijnen immers steeds behouden. Daar de nadruk binnen voorliggende masterproef wordt gelegd op het regionaliseringsproces als dusdanig, veeleer dan op het voormalige federale stelsel, zal hierbij op voormelde wijzigingen niet verder worden ingegaan73.
Eveneens in dit verband kan vervolgens de vraag worden gesteld naar de oorzaak van voormelde
continuïteit. Men zou kunnen beweren dat deze te wijten was aan de uitstekende juridische kwaliteit van de Woninghuurwet, dan wel aan het feit dat elk van de voormelde doelstellingen werden gerealiseerd (hetgeen verdere hervorming overbodig zou maken). Uit eigen bevraging van een aantal belangenverenigingen74 betreffende de nood aan regionalisering van het voormalig federale stelsel, blijkt deze bewering - althans minstens deels - te worden bevestigd. Elk van de bevraagde partijen stelde immers resoluut dat de federale regeling rust, stabiliteit en transparantie binnen het Belgische huurlandschap met zich meebracht en bijgevolg een aanzienlijke verbetering inhield in vergelijking met de tot dan toe sterk gefragmenteerde en immer wijzigende huurwetgeving.
Niettemin kan de federale regeling, omwille van een aantal uiteenlopende redenen, niet van kritiek worden vrijgesteld. In hetgeen volgt wordt op niet-limitatieve wijze verder ingegaan op een aantal pijnpunten in het kader van de Woninghuurwet.
73 Zie voor een uitgebreider overzicht van wijzigingen A. VAN OEVELEN, “Algemene situering van de
Woninghuurwet in het huurrecht” in A. VAN OEVELEN (ed.), Woninghuur, Brugge, die Keure, 2009, 6-13.
74 Verenigde Eigenaars, interview 29 juli 2019.; Eigenaarsbond, interview 1 augustus 2019.; Huurdersplatform,
interview 1 augustus 2019.; Confederatie Immobiliënberoepen Vlaanderen (verkort: CIB), interview 2 augustus 2019.; Huurdersbond, interview 22 augustus 2019.
23
(I) Bevoegdheidsversnippering: federatie versus gewesten
Een eerste cluster aan problematieken situeerde zich in het kader van de bevoegdheidsverdeling
tussen het federale en het gewestelijke niveau betreffende de huur van onroerende goederen, zoals zij destijds bestond. Het was immers deze bevoegdheidsversnippering die er volgens velen toe leidde dat de federale wetgever er middels de Woninghuurwet niet in slaagde een volwaardig en coherent beleidskader uit te werken voor de private huurmarkt in haar totaliteit75.
Hoewel immers het regelen van de contractuele verhouding tussen huurder en verhuurder - conform artikel 35 van de Grondwet alsook de rechtspraak van het toenmalige Arbitragehof76 - van oudsher als residuaire bevoegdheid aan de federale wetgever toekwam, liet de algemene tendens tot regionalisering zich in het kader van de tweede staatshervorming aan het begin van de jaren tachtig (infra, nrs. 50 e.v.) ook binnen de materie van het huurrecht duidelijk voelen77.
Middels artikel 6, §1, IV, 1° van de Bijzondere wet tot hervorming der instellingen78 - waarover verder meer - werd namelijk onder meer reeds de bevoegdheid inzake huisvestingsbeleid overgedragen naar het gewestelijke niveau.
Ingevolge deze eerste belangrijke bevoegdheidsoverdracht, werd al snel duidelijk dat de
bevoegdheidsverdeling betreffende voormelde sterk met elkaar verwante materies aanleiding zou geven tot tal van praktische pijnpunten en overlappende bevoegdheden.
Zo stelden ook HUBEAU en VERMEIR in een van hun talrijke rapporten met betrekking tot dit thema dat het bestaan van verschillende complementaire regelingen op meerdere niveaus in se het in artikel 23 Grondwet omschreven recht op behoorlijke huisvesting ten goede komt en niet noodzakelijk hoeft te leiden tot beleidsinertie, doch dat dit binnen onze Belgische rechtsorde niettemin nefaste gevolgen heeft gehad79.
75 G. INSLEGERS, “Graag een volwaardig huurbeleid voor de private huurmarkt” in B. HUBEAU, T.
VANDROMME (eds.), Vijftien jaar Vlaamse Wooncode. Sisyphus (on)gelukkig?, Brugge, die Keure, 2013, 309.
76 Arbitragehof 17 juni 1998, nr. 73/98.
77 R. TIMMERMANS, “De Vlaamse Woninghuurwet in de laatste rechte lijn”, Huur 2018, afl. 2, 47. 78 Bijzondere wet 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen, BS 15 augustus 1980 (hierna: BWHI). 79 B. HUBEAU, D. VERMEIR, Regionalisering, supra vn. 9, 8 en 21.
24
Voormelde bevoegdheidsverdeling zou immers hebben geleid tot het ontstaan van uiteenlopende reglementaire bepalingen die elkaar frequent lijken tegen te werken, alsook zelfs tot een bepaalde mate van beleidsconcurrentie tussen de verschillende bestuursniveaus80. Een meer doordachte bevoegdheidsverdeling die zou moeten resulteren in homogenere bevoegdheidspakketten en bijgevolg meer rechtszekerheid, bleek volgens hen dan ook aan de orde81.
Het voorbeeld bij uitstek in dit verband situeerde zich in het kader van de normering inzake
woningkwaliteit - waaromtrent verder meer (infra, nrs. 56 & 76) - die door zowel de federale wetgever, alsook meer recentelijk de deelstatelijke regelgevers, werd uitgewerkt. Voormelde regelingen creëerden - in het bijzonder voor wat de sanctionering in geval van schending van de woonkwaliteitsnormen betrof - immers onmiskenbaar een spanningsveld tussen beide beleidsniveaus82.
Zo bepaalde artikel 2, §1, eerste lid Woninghuurwet namelijk enerzijds dat wanneer een gehuurd goed niet beantwoordde aan de elementaire vereisten van veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid, er een vorderingsmogelijkheid tot gedwongen uitvoering (van de noodzakelijke werken teneinde het betrokken onroerend goed in goede staat te stellen), dan wel ontbinding van de overeenkomst ontstond in hoofde van de huurder. Dit terwijl anderzijds door de decreetgever in artikel 5 van de Vlaamse Wooncode werd bepaald dat een woning die niet voldoet aan de - nader door de Vlaamse Regering te bepalen - veiligheids-, gezondheids- en woningkwaliteitsnormen, geen geldig voorwerp kan uitmaken van een huurovereenkomst. Dit gelet op het openbare orde karakter van voormelde kwaliteitsnormen. Bijgevolg leek de decreetgever desbetreffend niet de ontbinding of gedwongen uitvoering, doch de nietigheid van de overeenkomst als gepaste sanctie naar voor te schuiven, hetgeen de directe aanleiding tot voormeld spanningsveld vormde.
80 Ibid. 81 Ibid.
82 Zie in dit verband ook M. DAMBRE, “Hoe nuttig is nietig? Bedenkingen bij de nietigverklaring van een
huurcontract wegens een inbreuk op gewestelijke kwaliteitsnormen”, Tijdschr. Vred. 2008, afl. 3 – 4, 114 – 122.; T. VANDROMME, “De gevolgen voor de huurovereenkomst bij inbreuken op de gewestelijke woonkwaliteitsnormen: botst de Vlaamse Wooncode met het gemene huurrecht?”, Huur 2009, afl. 2, 104 – 108. en A. VAN OEVELEN, Actualia huurrecht en het Vlaamse Woninghuurdecreet, Mortsel, Intersentia, 2018, 4.; Cass. 10 mei 2012, AR C.10.0707.N.
