ARREST VAN HET HOF 30 mei 1989 *
In zaak 305/87,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Kremlis, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende bij deze te Luxemburg, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster, tegen
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door G. Kranidiotis, bijzonder secretaris bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, als gemachtigde, bijgestaan door K. Samoni, lid van de bijzondere juridische dienst voor de Europese Gemeen- schappen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Griekse ambassade aldaar,
verweerster, betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Helleense Repu- bliek, door sommige bepalingen van haar nationale wetgeving, die het verrichten van rechtshandelingen door onderdanen van andere Lid-Staten met betrekking tot in de Griekse grensgebieden gelegen onroerend goed betreffen, in stand te laten en toe te passen, de krachtens de artikelen 7, 48, 52 en 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: T. Koopmans, kamerpresident, waarnemend voor de presi- dent, R. Joliét, kamerpresident, Sir Gordon Slynn, G. F. Mancini, C. N. Kakou- ris, F. A. Schockweiler en G. C. Rodríguez Iglesias, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: D. Louterman, hoofdadministrateur
* Procesmi: Grieks.
gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge behandeling op 14 maart 1989, waarbij de Commissie werd vertegenwoordigd door G. Krem- lis, voornoemd, en S. Karalis, auditeur bij de Griekse Raad van State, thans gede- tacheerd bij de juridische dienst van de Commissie, en de Helleense Republiek door K. Samoni, voornoemd, en N. Frangakis, hoofd van de juridische dienst van de Permanente Vertegenwoordiging van de Helleense Republiek in Brussel, gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 13 april 1989,
het navolgende
Arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 5 oktober 1987, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen, dat de Helleense Republiek, door sommige bepa- lingen van haar wetgeving, die het verrichten van rechtshandelingen door onderda- nen van andere Lid-Staten met betrekking tot in de Griekse grensgebieden gelegen onroerend goed betreffen, in stand te laten en toe te passen, de krachtens de arti- kelen 7, 48, 52 en 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nage- komen.
2 Ingevolge het enige artikel van het presidentieel besluit van 22-24 juni 1927 is in de Helleense Republiek de verkrijging door natuurlijke of rechtspersonen die niet Grieks onderdaan zijn, van de eigendom van of de verwerving van een ander za- kelijk recht, hypotheek uitgezonderd, op binnen de als grensgebieden van het land aangewezen gebieden gelegen onroerend goed, alsmede de verhuur of het anders- zins in gebruik geven aan bedoelde (rechts-)personen van in de grensgebieden van de staat gelegen stedelijk onroerend goed voor meer dan drie jaar, verboden op straffe van absolute nietigheid van de daartoe strekkende rechtshandeling, straf- rechtelijke sancties en, voor de notaris die in strijd handelt met dit verbod, ontslag.
Deze bepaling verbiedt eveneens, op straffe van de hiervóór genoemde sancties, om agrarisch onroerend goed te verhuren of anderszins in gebruik te geven; on-
theffing van dit verbod kan alleen worden verleend bij besluit van de ministers van Binnenlandse Zaken, van Landbouw en van Defensie, op advies van een speciale commissie. Daarnaast geldt krachtens de eerste vijf artikelen van noodwet nr. 1366 van 2-7 september 1938 zowel voor personen van Griekse nationaliteit als voor onderdanen van de andere Lid-Staten een verbod op het verrichten van zaken- of verbintenisrechtelijke rechtshandelingen met betrekking tot onroerend goed, gelegen in de grensgebieden of op één van de eilanden van Griekenland, dan wel in de kustgebieden of in enig, bij besluit als grensgebied aangewezen gebied in het binnenland. Krachtens deze wet kan echter een natuurlijke persoon van Griekse nationaliteit, of een door Griekse onderdanen bestuurde rechtspersoon dergelijke rechtshandelingen rechtsgeldig verrichten, wanneer de betrokkene een verklaring van de minister van Landbouw overlegt, dat uit oogpunt van staatsvei- ligheid geen bezwaar bestaat tegen de voorgenomen rechtshandeling. Andere per- sonen dan natuurlijke personen van Griekse nationaliteit of door Griekse onderda- nen bestuurde rechtspersonen daarentegen kunnen de bedoelde rechtshandelingen enkel verrichten, wanneer de aanwijzing van het betrokken gebied als „grensge- bied" bij later besluit weer wordt ingetrokken.
3 Blijkens het dossier is door verschillende besluiten ongeveer 5 5 % van het Griekse grondgebied tot grensgebied verklaard in de zin van het presidentiële besluit van 1927 en de noodwet van 1938.
4 De Commissie was van mening, dat de genoemde bepalingen, voor zover deze voor natuurlijke of rechtspersonen met de nationaliteit van een andere Lid-Staat de verkrijging van rechten op onroerend goed in de Griekse grensgebieden verbie- den, beperken of aan andere voorwaarden onderwerpen dan voor Griekse onder- danen gelden, een discriminerende regeling ten nadele van bedoelde personen vormden, in strijd met de artikelen 7, 48, 52 en 59 EEG-Verdrag.
5 De Commissie heeft daarom de Griekse regering bij brief van 18 april 1984 in gebreke gesteld en aldus de in artikel 169 van het Verdrag bedoelde procedure ingeleid.
6 Op 2 april 1985 deed de Commissie de Griekse regering het in artikel 169, eerste alinea, van het Verdrag bedoelde met redenen omkleed advies toekomen.
7 De Griekse regering deelde de Commissie mee, dat zij reeds aanstalten maakte om de gewraakte wettelijke regeling te herzien, waarbij zij voor een gelijke behande- ling van Griekse onderdanen en onderdanen van andere EG-Lid-Staten zou zorg- dragen.
8 Aangezien concrete maatregelen uitbleven, heeft de Commissie het onderhavig be- roep ingesteld.
9 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, het procesver- loop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergege- ven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
10 Vooraf zij opgemerkt, dat de Griekse regering in de loop van de schriftelijke pro- cedure voor het Hof de stellingen van de Commissie niet heeft bestreden, maar met de mededeling heeft volstaan, dat een wetsontwerp voorligt dat aan de Com- missie is meegedeeld en door haar is goedgekeurd.
1 1 Pas ter terechtzitting heeft de Griekse regering voor het eerst de omstreden wette- lijke regeling willen rechtvaardigen als maatregel uit hoofde van artikel 224 EEG- Verdrag, zonder overigens nader aan te geven, in welk opzicht in casu aan de toepassingsvoorwaarden van deze bepaling zou zijn voldaan. Nu dit middel door geen enkel nieuw feit wordt gestaafd, kan het Hof niet op dit verweer ingaan.
12 Volgens de Commissie is de regeling van de Helleense Republiek in strijd met de artikelen 7, 48, 52 en 59 EEG-Verdrag. In dit verband moet er in de eerste plaats op worden gewezen, dat het algemene verbod van discriminatie op grond van na- tionaliteit, dat is neergelegd in artikel 7 EEG-Verdrag, in de artikelen 48, 52 en 59 EEG-Verdrag voor de daar geregelde bijzondere gebieden nader is uitge- werkt. Iedere regeling die onverenigbaar is met deze bepalingen, is bijgevolg even- eens onverenigbaar met artikel 7 EEG-Verdrag (zie de arresten van 21 juni 1974, zaak 2/74, Reyners, Jurispr. 1974, blz. 631; van 14 juli 1976, zaak 13/76, Dona, Jurispr. 1976, blz. 1333; van 9 juni 1977, zaak 90/76, Van Ameyde, Jurispr. 1977, blz. 1091).
1 3 Artikel 7 EEG-Verdrag, volgens hetwelk „binnen de werkingssfeer van dit Ver- drag en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, ... elke discrimina- tie op grond van nationaliteit verboden" is, kan derhalve autonoom slechts toepas- sing vinden in gevallen waarin het gemeenschapsrecht wel geldt, maar waarvoor het Verdrag niet in bijzondere discriminatieverboden voorziet.
1 4 In de onderhavige zaak is de Commissie van mening, dat de wettelijke regeling van de Helleense Republiek inbreuk maakt op de artikelen 48, 52 en 59 van het Verdrag. Derhalve dient eerst te worden onderzocht, of de gewraakte regeling verenigbaar is met genoemde artikelen.
15 Op het tijdstip dat onderhavige procedure aanhangig werd gemaakt, werd het vrije verkeer van werknemers beheerst door de overgangsbepalingen van de artike- len 44 tot en met 47 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Helleense Republiek en de aanpassingen van de Verdragen (PB 1979, L 291, biz. 17). Uit deze bepalingen volgt, dat door die overgangsregeling weliswaar de toepassing van bepaalde artikelen van verordening nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Ge- meenschap (PB 1968, L 257, biz. 2), die de door de artikelen 48 en 49 van het Verdrag gewaarborgde rechten preciseren, tot 31 december 1987 is opgeschort, doch niet de toepassing van laatstgenoemde bepalingen, met name niet ten aanzien van werknemers uit de andere Lid-Staten die reeds vóór 1 januari 1981 regelma- tig in Griekenland werkzaam waren en daar na die datum zijn blijven werken, noch ook ten aanzien van diegenen die voor het eerst na die datum regelmatig in Griekenland werkzaam waren.
16 Op deze werknemers was artikel 9 van verordening nr. 1612/68 derhalve reeds met ingang van 1 januari 1981 van toepassing. Dit artikel bepaalt in lid 1: „Een werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat en die op het grondgebied van een andere Lid-Staat is tewerkgesteld, geniet alle rechten en alle voordelen die aan de nationale werknemers inzake huisvesting zijn toegekend, met inbegrip van de mo- gelijkheid, de woongelegenheid die hij nodig heeft in eigendom te verwerven."
17 De Commissie heeft het Hof evenwel niet verzocht om vast te stellen, dat de Griekse bepalingen in strijd zijn met artikel 9 van verordening nr. 1612/68, maar om vast te stellen, dat zij in strijd zijn met artikel 48 EEG-Verdrag.
18 Dienaangaande moet worden opgemerkt, in de eerste plaats dat verordening nr. 1612/68 is vastgesteld krachtens artikel 49 EEG-Verdrag, hetwelk de Raad opdraagt „de maatregelen vast te stellen welke nodig zijn om... tot een vrij verkeer van werknemers te komen zoals dit in het voorgaand artikel is omschreven", en in de tweede plaats dat volgens het derde lid van artikel 48 zelf het vrij verkeer van werknemers het recht inhoudt „om in een der Lid-Staten te verblijven ten einde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden". Hier- uit volgt, dat de toegang tot huisvesting en tot de eigendom van de woning, zoals voorzien in artikel 9 van verordening nr. 1612/68, het noodzakelijk complement vormt op het vrij verkeer van werknemers en derhalve valt onder het in artikel 48 EEG-Verdrag neergelegde verbod van discriminatie van onderdanen van een der Lid-Staten die in een andere Lid-Staat arbeid in loondienst willen verrichten.
19 Voor zover de Griekse wettelijke regeling het recht van werknemers uit andere Lid-Staten die sinds 1 januari 1981 of daarvóór regelmatig in Griekenland werk- zaam zijn, om rechtshandelingen met betrekking tot onroerend goed te verrichten, afhankelijk stelt van voorwaarden welke niet gelden voor de onderdanen van het eigen land, vormt zij derhalve een belemmering voor de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers en is zij bijgevolg in strijd met artikel 48 EEG-Verdrag.
20 Op het gebied van de vrijheid van vestiging verzekert artikel 52, dat een onder- daan van een Lid-Staat die in een andere Lid-Staat werkzaamheden anders dan in loondienst wil verrichten, op gelijke voet als de eigen onderdanen wordt behan- deld, en verbiedt dit artikel iedere uit nationale wettelijke regelingen voort- vloeiende discriminatie op grond van nationaliteit, die de toegang tot of het ver- richten van zulk een werkzaamheid belemmert.
21 Zoals het Hof bij meerdere gelegenheden (laatstelijk in het arrest van 14 ja- nuari 1988, zaak 63/86, Commissie/Italië, Jurispr. 1988, blz. 29) heeft uitgespro- ken, geldt dit verbod niet enkel voor bijzondere bepalingen inzake het verrichten van beroepswerkzaamheden, maar ook voor verschillende algemene bevoegdheden die nuttig zijn voor het verrichten van die werkzaamheden.
22 Meer in het bijzonder is het recht om onroerende goederen op het grondgebied van een andere Lid-Staat te verkrijgen, te gebruiken of te vervreemden, het nood- zakelijk complement op de vrijheid van vestiging, zoals blijkt uit artikel 54, lid 3,
sub e, EEG-Verdrag en uit het Algemene Programma van 18 december 1961 voor de opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging (PB 1962, blz. 36).
23 Bijgevolg vormt de Griekse wettelijke regeling, die de uitoefening van het recht van onderdanen van andere Lid-Staten om onroerende goederen te verwerven of te gebruiken aan beperkingen onderwerpt die niet gelden voor de eigen onderda- nen, een belemmering voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging, zulks in strijd met artikel 52 EEG-Verdrag.
24 Evenzo verzekert artikel 59 EEG-Verdrag de toegang tot de eigendom en het ge- bruik van onroerend goed op het vlak van het vrij verrichten van diensten, voor zover die toegang voor de daadwerkelijke uitoefening van deze vrijheid dienstig is.
25 Onder de in het Algemene Programma van 18 december 1961 voor de opheffing van de beperkingen van het vrij verrichten van diensten (PB 1962, blz. 32) ge- noemde voorbeelden vindt men immers de bevoegdheid om onroerende goederen te verkrijgen, te gebruiken of te vervreemden.
26 In dit verband heeft het Hof overigens reeds beslist (zie het eerder aangehaalde arrest van 14 januari 1988), dat dienstverrichters niet mogen worden uitgesloten van het beginsel van nationale behandeling waar het gaat om de toegang tot de eigendom en het gebruik van onroerende goederen. Dit geldt in het bijzonder voor het in artikel 60, derde alinea, bedoelde geval.
27 De krachtens de wetgeving van de Helleense Republiek voor onderdanen van an- dere Lid-Staten geldende beperkingen op het verwerven van onroerende goederen van waaruit of waarin de dienst wordt verricht, vormen derhalve een belemmering voor de uitoefening van het vrij verrichten van diensten en zijn derhalve in strijd met artikel 59 EEG-Verdrag.
28 Derhalve staat vast, dat de Helleense Republiek de krachtens de artikelen 48, 52 en 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen; er is geen
aanleiding meer o m een specifieke niet-nakoming van artikel 7 vast te stellen, aan- gezien de Commissie enkel situaties t e r sprake heeft gebracht die o n d e r de artike- len 48, 52 en 59 E E G - V e r d r a g vallen.
29 Mitsdien is de Helleense Republiek, d o o r h e t enige artikel v a n h e t presidentieel besluit van 22-24 juni 1927 en d e artikelen 1, 2, 3, 4 en 5 v a n n o o d w e t nr. 1366 v a n 2-7 september 1938 in stand t e laten en t o e t e passen op h e t verrichten v a n rechtshandelingen d o o r o n d e r d a n e n v a n andere Lid-Staten m e t betrekking t o t in de Griekse grensgebieden gelegen o n r o e r e n d goed, d e krachtens de artikelen 4 8 , 52 en 59 E E G - V e r d r a g o p h a a r rustende verplichtingen niet n a g e k o m e n .
Kosten
30 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien ver- weerster in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verstaat:
1) D o o r het enige artikel van het presidentieel besluit van 22-24 juni 1927 en de artikelen 1, 2, 3, 4 en 5 van noodwet nr. 1366 van 2-7 september 1938 in stand te laten en toe te passen op het verrichten van rechtshandelingen door onderdanen van andere Lid-Staten met betrekking tot in de Griekse grensgebie- den gelegen onroerend goed, is de Helleense Republiek de krachtens de artike- len 48, 52 en 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nageko- men.
2) De Helleense Republiek wordt verwezen in de kosten van de procedure.
Koopmans Joliét Slynn Mancini Kakouris Schockweiler Rodríguez Iglesias
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 30 mei 1989.
De griffier
J.-G. Giraud
De president
O. Due
