ARREST VAN HET HOF 20 september 1990 *

(1)

In zaak C-192/89,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van de Nederlandse Raad van State, in het aldaar aanhangig geding tussen

S. Z. Sevince

en

Staatssecretaris van Justitie,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van enkele bepalingen van de besluiten nrs. 2/76 en 1/80 van de associatieraad, in het leven geroepen bij de associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: O. Due, president, Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler en M. Zuleeg, kamerpresidenten, G. F. Mancini, T. F.

O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse en M. Diez de Velasco, rechters,

advocaat-generaal: M. Darmon griffier: J. A. Pompe, adjunct-griffier

gelet op de opmerkingen ingediend door:

— S. Z. Sevince, vertegenwoordigd door A. Willems, advocaat te Amsterdam,

* Procestaal: Nederlands.

I - 3497

(2)

— de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Ro- der, Regierungsdirektor im Bundesministerium für Wirtschaft, als gemachtigde,

— de regering van het Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door B. R. Bot, secretaris-generaal van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, als gemachtigde,

— de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. J. Kuijper, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van S. Z. Sevince, de Duitse regering, de Nederlandse regering vertegenwoordigd door J. W. de Zwaan als gemachtigde, en de Commissie, ter terechtzitting van 22 maart 1990,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 mei 1990,

het navolgende

Arrest

1 Bij uitspraak van 1 juni 1989, ingekomen ten Hove op 8 juni daaraanvolgend, heeft de Nederlandse Raad van State krachtens artikel 177 EEG-Verdrag drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van enkele bepalingen van de besluiten nrs. 2/76 van 20 december 1976 en 1/80 van 19 september 1980 van de associatieraad, in het leven geroepen bij de associatieovereenkomst tussen de Euro- pese Economische Gemeenschap en Turkije, ondertekend te Ankara op 12 september 1963 en namens de Gemeenschap gesloten bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, blz. 3685; hierna: de overeenkomst).

2 Die vragen zijn gerezen in een geschil tussen S. Z. Sevince, van Turkse nationali- teit, en de staatssecretaris van Justitie over de weigering om Sevince vergunning tot verblijf in Nederland te verlenen.

I-3498

(3)

3 Uit de stukken blijkt, dat aan Sevince op 11 september 1980 verlenging van de hem op 22 februari 1979 verleende verblijfsvergunning werd geweigerd, op grond dat de in zijn gezinssituatie gelegen redenen voor verlening van de vergunning niet meer aanwezig waren. Het beroep tegen die beschikking, waaraan van rechtswege schorsende werking was verbonden, werd op 12 juni 1986 door de Raad van State definitief verworpen. Voor de duur van de aan het beroep verbonden schorsende werking verkreeg Sevince een verklaring in het kader van de wet arbeid buitenlandse werknemers, die geldig bleef tot vorengenoemde uitspraak van de Raad van State van 12 juni 1986.

4 Stellende dat hij gedurende een aantal jaren in Nederland beroepsarbeid had verricht, vroeg Sevince op 13 april 1987 een vergunning tot verblijf aan. Bij die aanvraag beriep hij zich op artikel 2, lid 1, sub b, van voornoemd besluit nr. 2/76, volgens hetwelk de Turkse werknemer die vijf jaar legale arbeid heeft verricht in een Lid-Staat van de Gemeenschap, aldaar vrije toegang heeft tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze, en op artikel 6, lid 1, derde streepje, van voornoemd besluit nr. 1/80, bepalende dat de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort, na vier jaar legale arbeid in die Lid-Staat vrije toegang heeft tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze. De aanvraag werd door de Nederlandse autoriteiten echter stilzwijgend afgewezen.

5 In het beroep tegen die afwijzende beschikking heeft de Raad van State besloten, de behandeling van de zaak te schorsen totdat het Hof uitspraak zal hebben ge- daan over de volgende vragen:

„1) Dient artikel 177 EEG-Verdrag aldus te worden uitgelegd, dat een rechterlijke instantie van een der Lid-Staten bevoegd (en, zoals in casu, verplicht) is een vraag over de uitlegging van de thans aan de orde zijnde besluiten van de associatieraad, te weten besluit nr. 2/76 en/of besluit nr. 1/80, aan het Hof van Justitie voor te leggen, indien een dergelijke vraag voor haar wordt opge- worpen en zij een beslissing op dit punt noodzakelijk acht voor het wijzen van haar uitspraak?

2) Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord :

Zijn de artikelen 2, eerste lid, onder b, van besluit nr. 2/76 en/of artikel 6, eerste lid, van besluit nr. 1/80 en artikel 7 van besluit nr. 2/76 en/of arti-

I - 3499

(4)

kel 13 van besluit nr. 1/80 aan te merken als in de landen van de Europese Gemeenschappen geldende regels die rechtstreeks toepasselijk zijn?

3) Indien vraag 2 bevestigend wordt beantwoord:

Wat dient te worden verstaan onder het begrip ,legale arbeid' in artikel 2, eerste lid, onder b, van besluit nr. 2/76 en/of artikel 6, eerste lid, van besluit nr. 1/80 (mede gelet op het bepaalde in artikel 7 van besluit nr. 2/76 en/of artikel 13 van besluit nr. 1/80)? Dient hieronder te worden verstaan arbeid die is verricht terwijl de betrokkene in het bezit was van een op de vreemde- lingenwetgeving berustende verblijfstitel — met als nevenvraag of in uitbrei- dende zin hier tevens onder valt arbeid die betrokkene gedurende de periode dat hij in afwachting was van het onherroepelijk worden van de beslissing omtrent een verblijfstitel heeft kunnen en mogen verrichten — of enkel om arbeid die krachtens hetgeen omtrent de tewerkstelling van vreemdelingen is voorgeschreven als rechtens geoorloofd moet worden beschouwd?"

6 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, het procesver- loop en de bij het Hof ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergege- ven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

De eerste vraag

7 Met de eerste vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of de uitlegging van de besluiten nrs. 2/76 en 1/80 onder artikel 177 EEG-Verdrag valt.

8 Ter inleiding zij eraan herinnerd, dat volgens 's Hofs vaste rechtspraak de bepalingen van een door de Raad gesloten overeenkomst vanaf de inwerkingtreding ervan een integrerend bestanddeel van de communautaire rechtsorde vormen (arresten van 30 september 1987, zaak 12/86, Demirei, Jurispr. 1986, blz. 3719, r. o. 7, en 14 november 1989, zaak 30/88, Griekenland/Commissie, Jurispr.

1989, blz. 3711).

I - 3 5 0 0

(5)

9 Het Hof heeft tevens voor recht verklaard, dat de besluiten van de associatieraad, door hun rechtstreekse samenhang met de overeenkomst waaraan zij uitvoering geven, op dezelfde voet als de overeenkomst zelf vanaf hun inwerkingtreding een integrerend bestanddeel van de communautaire rechtsorde vormen (arrest van 14 november 1989, Griekenland/Commissie, reeds aangehaald, r. o. 13).

10 Waar het Hof bevoegd is, bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de overeenkomst als handeling die door een van de instellingen van de Ge- meenschap is verricht (arrest van 30 april 1974, zaak 181/73, Haegeman, Jurispr. 1974, blz. 449), is het tevens bevoegd, uitspraak te doen over de uitlegging van besluiten van het bij de overeenkomst ingestelde orgaan dat belast is met de uitvoering ervan.

1 1 Dit geldt te meer, nu artikel 177 EEG-Verdrag ten doel heeft, de eenvormige toepassing in de Gemeenschap te verzekeren van alle bepalingen die deel uitmaken van de communautaire rechtsorde, ten einde te voorkomen dat de werking ervan zou verschillen naargelang van de uitlegging die er in de verschillende Lid-Staten aan wordt gegeven (arresten van 26 oktober 1982, zaak 104/81, Kupferberg, Jurispr. 1982, blz. 3641, en 16 maart 1983, gevoegde zaken 267 tot en met 269/81, SPI en SAMI, Jurispr. 1983, blz. 801).

12 Mitsdien moet op de eerste vraag van de Raad van State worden geantwoord, dat de uitlegging van de besluiten nrs. 2/76 en 1/80 onder de toepassing van artikel 177 EEG-Verdrag valt.

De tweede vraag

1 3 Met de tweede vraag wenst de Raad van State te vernemen, of de artikelen 2, lid 1, sub b, en 7 van besluit nr. 2/76 en de artikelen 6, lid 1, en 13 van besluit nr. 1/80 rechtstreekse werking hebben op het grondgebied van de Lid-Staten.

14 Willen de bepalingen van een besluit van de associatieraad rechtstreekse werking hebben, dan moeten zij aan dezelfde voorwaarden voldoen als voor de bepalingen van de overeenkomst zelf gelden.

I-3501

(6)

15 In zijn arrest van 30 september 1987 (Demirei, reeds aangehaald) overwoog het Hof, dat een bepaling van een door de Gemeenschap met derde staten gesloten overeenkomst moet worden geacht rechtstreeks toepasselijk te zijn, wanneer zij, gelet op haar bewoordingen en op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst voor welker uitvoering en werking geen verdere handeling vereist is (r. o. 14). Voor de vraag of de bepalingen van een besluit van de associatieraad rechtstreekse werking kunnen hebben, gelden dezelfde criteria.

16 Om vast te stellen of de in geding zijnde bepalingen van de besluiten nrs. 2/76 en 1/80 aan die criteria voldoen, dient men allereerst te letten op de bewoordingen ervan.

17 Men moet dan vaststellen, dat artikel 2, lid 1, sub b, van besluit nr. 2/76 en artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 in duidelijke, nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke termen aan een Turkse werknemer die een aantal jaren legale arbeid in een Lid-Staat heeft verricht, het recht toekennen op vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.

18 Evenzo bevatten artikel 7 van besluit nr. 2/76 en artikel 13 van besluit nr. 1/80 een volstrekt duidelijke standstill-clausule, die de invoering verbiedt van nieuwe beperkingen voor de toegang tot de arbeidsmarkt van werknemers wier verblijf en arbeid op het grondgebied van de overeenkomstsluitende staten legaal zijn.

19 Dat de bepalingen van de in geding zijnde besluiten van de associatieraad rechtstreekse werking kunnen hebben voor de situatie van Turkse werknemers die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoren, wordt bevestigd bij onderzoek van het doel en de aard van de besluiten waarvan die bepalingen deel uitmaken, en van de overeenkomst in samenhang waarmee die besluiten moeten worden gele- zen.

20 De overeenkomst heeft volgens artikel 2, lid 1, ten doel, de gestadige en even- wichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de I - 3502

(7)

overeenkomstsluitende partijen te bevorderen, en zij roept daartoe een associatie in het leven tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije. Deze associatie omvat een voorbereidende fase, waarin Turkije zijn economie met steun van de Gemeenschap versterkt, een overgangsfase voor het geleidelijk tot stand brengen van een douane-unie en het nader tot elkaar brengen van het economisch beleid van de Gemeenschap en dat van Turkije, en een definitieve fase, die is ge- grondvest op de douane-unie en de versterking inhoudt van de coördinatie van het economisch beleid van de overeenkomstsluitende partijen (arrest Demirei, reeds aangehaald, r. o. 15). Met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers bepaalt artikel 12 van de overeenkomst, opgenomen in titel II betreffende de tenuitvoerlegging van de overgangsfase van de associatie, dat de overeenkomstsluitende partijen overeenkomen, zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 EEG-Ver- drag ten einde onderling geleidelijk het vrije verkeer tot stand te brengen. Het op 23 november 1970 ondertekende aanvullend protocol, gevoegd bij de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Econo- mische Gemeenschap en Turkije, en gesloten bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 (PB 1972, L 293, biz. 1; hierna: het aanvullend protocol) stelt in artikel 36 de termijnen vast voor het geleidelijk tot stand brengen van het vrije verkeer en schrijft voor, dat de associatieraad de hiertoe nodige regels bepaalt.

21 De besluiten nrs. 2/76 en 1/80 zijn door de associatieraad genomen ter uitvoering van artikel 12 van de overeenkomst en van artikel 36 van het aanvullend protocol, waaraan het Hof in het arrest Demirei een in wezen programmatisch karakter heeft toegekend. Besluit nr. 2/76 verwijst in zijn preambule dan ook uitdrukkelijk naar artikel 12 van de overeenkomst en artikel 36 van het aanvullend protocol en stelt in artikel 1 de modaliteiten van de tenuitvoerlegging van artikel 36 van het aanvullend protocol voor een eerste etappe vast. Besluit nr. 1/80 beoogt volgens de derde overweging van zijn considerans, op sociaal gebied de voor werknemers en hun gezinsleden geldende regeling te verbeteren ten opzichte van de bij besluit nr. 2/76 ingevoerde regeling. Het in wezen programmatisch karakter van voor- noemde bepalingen van de overeenkomst en het aanvullend protocol staat er niet aan in de weg, dat de besluiten van de associatieraad, die op bepaalde punten de in de overeenkomst bedoelde programma's verwezenlijken, rechtstreekse werking kunnen hebben.

22 Aan de conclusie, dat de in de tweede vraag genoemde artikelen van de besluiten nrs. 2/76 en 1/80 rechtstreekse werking hebben, doet niet af, dat artikel 2, lid 2, van besluit nr. 2/76 en artikel 6, lid 3, van besluit nr. 1/80 bepalen, dat de wijze van toepassing van de aan Turkse werknemers toegekende rechten in nationale voorschriften wordt geregeld. Die bepalingen vormen immers slechts een nadere uitwerking van de verplichting van de Lid-Staten om de uitvoeringsmaatregelen te

I - 3503

(8)

treffen die in voorkomend geval voor de tenuitvoerlegging van die bepalingen noodzakelijk zijn, en zij verlenen de Lid-Staten niet de bevoegdheid, de toepassing van het nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke recht dat de bepalingen van de besluiten van de associatieraad aan de Turkse werknemers toekennen, aan voorwaarden te binden of te beperken.

23 E v e n z o beklemtonen d e artikelen 12 v a n besluit nr. 2 / 7 6 en 29 v a n besluit nr. 1/80, bepalende d a t d e overeenkomstsluitende partijen elk v o o r zich d e m a a t - regelen treffen die nodig zijn v o o r d e tenuitvoerlegging van d a t besluit, slechts de verplichting o m een internationale overeenkomst te goeder t r o u w uit te voeren, welke verplichting overigens reeds w o r d t g e n o e m d in artikel 7 van de overeenkomst zelf.

24 De rechtstreekse werking van de in geding zijnde bepalingen kan voorts niet worden betwist op de enkele grond dat de besluiten nrs. 2/76 en 1/80 niet zijn gepu- bliceerd. Deze omstandigheid kan wel een beletsel zijn om particulieren verplich- tingen op te leggen, maar kan hun niet de mogelijkheid ontnemen, de rechten die die besluiten hun verlenen, tegenover een overheidsinstantie te doen gelden.

25 Wat de vrijwaringsclausules betreft, op grond waarvan de overeenkomstsluitende partijen kunnen afwijken van de bepalingen die bepaalde rechten aan de legaal tot de arbeidsmarkt van een Lid-Staat behorende Turkse werknemers toekennen, zij opgemerkt, dat die clausules enkel in bepaalde situaties toepasselijk zijn. Buiten de specifieke situaties waarin zij van toepassing kunnen zijn, doet het bestaan van die clausules op zich niet af aan de rechtstreekse toepasselijkheid van de bepalingen waarvan zij afwijking toestaan (arrest van 26 oktober 1982, Kupferberg, reeds aangehaald).

26 Uit het voorgaande volgt, dat op de tweede vraag van de Raad van State moet worden geantwoord, dat artikel 2, lid 1, sub b, van besluit nr. 2/76 en/of artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80, en artikel 7 van besluit nr. 2/76 en/of artikel 13 van besluit nr. 1/80 rechtstreekse werking hebben in de Lid-Staten van de Europese Gemeenschap.

I - 3504

(9)

De derde vraag

27 Met de derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of het begrip

„legale arbeid" in artikel 2, lid 1, sub b, van besluit nr. 2/76 en/of artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80, ziet op de situatie van een Turkse werknemer die vergunning heeft beroepsarbeid te verrichten gedurende de periode dat de tenuitvoerlegging van een beschikking waarbij hem het recht op verblijf is geweigerd en waartegen hij beroep heeft ingesteld, is opgeschort.

28 Om die vraag te kunnen beantwoorden, moet allereerst worden vastgesteld, dat genoemde bepalingen de situatie van de Turkse werknemer enkel regelen voor zover het de toegang tot arbeid betreft, maar geen betrekking hebben op zijn situatie ten aanzien van het recht op verblijf.

29 Dit neemt niet weg, dat die twee aspecten van de persoonlijke situatie van de Turkse werknemer nauw met elkaar zijn verbonden. Waar die werknemer na een bepaalde periode van legale arbeid in de Lid-Staat toegang heeft tot elke arbeid in loondienst te zijner keuze, houden de betrokken bepalingen noodzakelijkerwijs in, dat de belanghebbende ten minste op dat moment een recht van verblijf heeft, omdat anders het recht dat die bepalingen aan de Turkse werknemer toekennen, elke inhoud zou verliezen.

30 Ook al behoeft het legale karakter van de arbeid in de zin van die bepalingen niet noodzakelijk af te hangen van het bezit van een legale verblijfstitel, het onderstelt wel, dat de situatie van de betrokkene op de arbeidsmarkt stabiel en niet slechts van voorlopige aard is.

31 Ofschoon het legaal verrichten van arbeid gedurende een zekere periode, leidt tot toekenning van het recht van verblijf aan het einde van die periode, is het met name moeilijk voorstelbaar, dat een Turkse werknemer aan die voorwaarde kan voldoen en, bijgevolg, dat recht verkrijgt enkel doordat hem — nadat hij, gebruik makend van de nationale rechtsmiddelen, beroep had ingesteld tegen de weigering van de nationale autoriteiten om hem voor die periode een geldige verblijfstitel te verlenen — op grond van de schorsende werking van zijn beroep en in afwachting van de uitkomst van het geding voorlopig was toegestaan, in de betrokken Lid- Staat te verblijven en er arbeid te verrichten.

I - 3505

(10)

32 H e t begrip „legale arbeid" in artikel 2, lid 1, sub b, van besluit nr. 2 / 7 6 en/of artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 kan dus geen betrekking hebben o p d e situatie van de Turkse werknemer die enkel wegens de schorsende werking van zijn beroep legaal arbeid kan blijven verrichten totdat de nationale rechter definitief o p het beroep heeft beslist, althans in het geval dat die rechter het beroep verwerpt.

33 Mitsdien moet op d e derde vraag van de nationale rechter worden geantwoord, dat het begrip „legale arbeid" in artikel 2, lid 1, sub b, van besluit nr. 2/76 en/of artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 geen betrekking heeft op de situatie van een Turkse werknemer die vergunning h a d om arbeid te verrichten gedurende de periode waarin de tenuitvoerlegging van een beschikking houdende weigering van een verblijfsvergunning was geschorst, wanneer zijn beroep tegen die beschikking is verworpen.

Kosten

34 De kosten door de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, de regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door de Nederlandse Raad van State bij uitspraak van 1 juni 1989 gestelde vragen, verklaart voor recht:

\

1) D e uitlegging van de besluiten nrs. 2/76 van 20 december 1976 en 1/80 van 19 september 1980 van de associatieraad ingesteld bij de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Ge- meenschap en Turkije, valt onder de toepassing van artikel 177 EEG-Verdrag.

I-3506

(11)

2) Artikel 2, lid 1, sub b, van besluit nr. 2/76 en/o£ artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80, en artikel 7 van besluit nr. 2/76 en/of artikel 13 van besluit nr. 1/80 hebben rechtstreekse werking in de Lid-Staten van de Europese Gemeenschap.

3) Het begrip „legale arbeid" in artikel 2, lid 1, sub b, van besluit nr. 2/76 en/of artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 heeft geen betrekking op de situatie van een Turkse werknemer die vergunning had om arbeid te verrichten gedurende de periode waarin de tenuitvoerlegging van een beschikking houdende weigering van een verblijfsvergunning was geschorst, wanneer zijn beroep tegen die beschikking is verworpen.

Due Slynn Kakouris Schockweiler Zuleeg Mancini O'Higgins Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Grévisse Diez de Velasco

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 20 september 1990.

De griffier

J.-G. Giraud

De president O. Due

I - 3507