ARREST V A N H E T H O F 20 september 1988*
In zaak 203/86,
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door de minister van Buitenlandse Zaken, te Madrid, calle Francisco Suvela 82, in de persoon van L. J. Casanova Fernández, secretaris-generaal voor de Europese Gemeenschappen, als gemachtigde, bijge- staan door R. García-Valdecasas Fernández, lid van de juridische dienst van de Staat voor het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij het staatsse- cretariaat Europese Gemeenschappen, A. Dastis Quecedo, juridisch adviseur bij het directoraat-generaal Coördinatie van juridische en institutionele aangelegenhe- den van de Gemeenschappen, en F. Lamas García Pardo, hoofd van de dienst Melk en zuivelprodukten bij het Ministerie van Landbouw, Visserij en Voedsel- voorziening, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, 4 en 6, boulevard Emmanuel-Servais,
verzoeker, tegen
Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Sacchettini, directeur van zijn juridische dienst, en A. Bräutigam, hoofdadministrateur bij die dienst, als gemachtigden, bijgestaan door C. López, advocaat te Madrid, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij J. Käser, directeur van de juridische dienst van de Europese Investeringsbank, 100, boulevard Konrad-Adenauer,
verweerder, ondersteund door
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juri- disch adviseur, D. Sorasio, en D . Calleja, lid van haar juridische dienst, als ge- machtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G. Kremlis, lid van haar juridische dienst, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,
interveniente,
* Procesual: Spaans.
betreffende een beroep tot nietigverklaring van verordening nr. 1335/86 van de Raad van 6 mei 1986 tot wijziging van verordening nr. 804/68 houdende een ge- meenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1986, L 119, biz. 19) en van verordening nr. 1343/86 van de Raad van 6 mei 1986 tot wijziging van verordening nr. 857/84 houdende algemene voor- schriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1986, L 119, biz. 34),
wijst
H E T H O F VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: Mackenzie Stuart, president, G. Bosco en J. C. Moi- tinho de Almeida, kamerpresidenten, T. Koopmans, U. Everling, Y. Galmot en F. A. Schockweiler, rechters,
advocaat-generaal: M. Darmon griffier: B. Pastor, administrateur
gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge behandeling op 16 december 1987,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 februari 1988,
het navolgende
Arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 4 augustus 1986, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag beroep ingesteld strekkende tot nietigverklaring van verordening nr. 1335/86 van de Raad van 6 mei 1986 tot wijziging van verordening nr. 804/68 houdende een gemeen- schappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1986, L 119, biz. 19) en van verordening nr. 1343/86 van de Raad van 6 mei 1986 tot wijziging van verordening nr. 857/84 houdende algemene voor- schriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1986, L 119, biz. 34).
2 Het Koninkrijk Spanje stelt, dat de bestreden verordeningen onwettig zijn, omdat zij de bij de Toetredingsakte aan Spanje toebedeelde gegarandeerde totale hoe- veelheden voor levering aan melkfabrieken en voor verkoop rechtstreeks aan de consument met 3 % verlagen.
3 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven, voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
I — Middelen tot nietigverklaring van de beide bestreden verordeningen
a) Schending van wezenlijke vormvoorschriften
4 Verzoeker betoogt, dat de Raad, door de bestreden verordeningen vast te stellen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, doch met de stem van Spanje te- gen, een wezenlijk vormvoorschrift heeft geschonden. De in de Toetredingsakte vastgestelde gegarandeerde totale hoeveelheden zijn volgens verzoeker voorwaar- den voor toetreding van de nieuwe Lid-Staat en maken derhalve deel uit van een overeenkomst tussen de Lid-Staten en de toetredende staat, die niet zonder het akkoord van alle partijen bij de overeenkomst zou kunnen worden gewijzigd.
5 Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt, mogen de instellingen ingevolge artikel 8 Toetredingsakte de handelingen die zij reeds hadden aanvaard, doch die door de Toetredingsakte waren gewijzigd, in de toekomst nog wijzigen volgens de normaal toepasselijke procedure voor wijzigingen van bepalingen van afgeleid recht.
6 De voor Spanje geldende gegarandeerde totale hoeveelheden die in hoofd- stuk X I V van bijlage I bij de Toetredingsakte voorkomen als wijziging van de verordeningen nrs. 804/68 en 857/84 van de Raad, mochten dus volgens de in casu gevolgde procedure worden gewijzigd.
7 Mitsdien dient het middel ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschrif- ten te worden verworpen.
b) Schending van artikel 39, lid 1, sub b, EEG-Verdrag
8 Verzoeker meent, dat de verlaging met 3 % van de aan Spanje bij de Toetredings- akte toegewezen gegarandeerde totale hoeveelheden in strijd is met de in arti- kel 39, lid 1, sub b, EEG-Verdrag neergelegde fundamentele doelstelling van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek: de landbouwbevolking een redelijke levens- standaard te verzekeren. Hij wijst inzonderheid op de economische en sociale ge- volgen die deze verlaging zou hebben voor bepaalde streken in Spanje, waar de zuivelsector grotendeels uit kleine familiebedrijven bestaat en ongeveer 70% van de landbouwproduktie uitmaakt. Vanuit het oogpunt van de nationale economie in haar geheel genomen zou de uitbreiding van de bij verordening nr. 1336/86 van de Raad van 6 mei 1986 ingestelde opkoopregeling voor melkquota, waarbij een vergoeding wordt toegekend voor de definitieve beëindiging van de melkproduktie (PB 1986, L 119, biz. 21) bovendien tot een vermindering van de Spaanse zuivel- produktie leiden die ongunstige economische en sociale gevolgen zou hebben voor de producenten die hun produktie beëindigen.
9 De Raad betoogt, dat hij bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid de verschillende doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag diende af te wegen, en in casu voorrang moest geven aan het stabiliseren van de markt. Hij had evenwel voorzien in andere maatregelen om te voorkomen dat de verlaging met 3 % van de gegarandeerde totale hoeveelheden de hoogte van de quota van de individuele producenten zou aantasten.
10 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten de instellingen van de Gemeen- schap bij het toewerken naar de doelstellingen van het gemeenschappelijk land- bouwbeleid voortdurend ervoor zorgen, mogelijke tegenstrijdigheden tussen de af- zonderlijke doelstellingen te verzoenen, en moeten zij, in voorkomend geval, aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang verlenen overeenkomstig de eis van de eco- nomische gegevenheden of omstandigheden met het oog waarop zij hun besluiten nemen (met name het arrest van 20 oktober 1977, zaak 29/77, Roquette Frères, Jurispr. 1977, biz. 1835).
1 1 De bestreden verordeningen moeten worden beoordeeld met inachtneming van de
gemeenschappelijke regeling waarvan zij een onderdeel vormen. De bestreden ver-
laging is een maatregel die deel uitmaakt van de bij de verordeningen nrs. 856/84
en 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 ingevoerde regeling van de extrahef-
fing, die ten doel heeft de markt in de melk- en zuivelsector, die wordt geken-
merkt door structurele overschotten als gevolg van een gebrek aan evenwicht tus- sen vraag en aanbod, te stabiliseren. Ten einde deze doelstelling te verwezenlijken, bleek het, gelet op de ontwikkeling van de markt, noodzakelijk, de gegarandeerde totale hoeveelheden met 3 % te verlagen.
12 Voorts heeft de Raad op dezelfde dag naast de bestreden verordeningen ook nog verordening nr. 1336/86 vastgesteld, waarbij een gemeenschappelijke regeling voor de opkoop van de referentiehoeveelheden van de individuele producenten wordt ingevoerd, om een aantasting of althans een sterke vermindering van hun individuele quota te voorkomen.
1 3 Ten einde de landbouwers de mogelijkheid te bieden, zich geleidelijk aan de nieuwe situatie aan te passen, werd bovendien bepaald, dat de bij de bestreden verordeningen ingevoerde regeling pas een jaar na de bekendmaking ervan en in verschillende fasen in werking zou treden.
1 4 Ten slotte heeft de Raad — zonder door het Koninkrijk Spanje te zijn weerspro- ken — verklaard, dat de vaststelling van de bestreden verordeningen gerechtvaar- digd was omdat het enige alternatief, een verlaging van de interventieprijzen voor melk en zuivelprodukten, voor het inkomen van de landbouwers nog veel nadeli- ger zou zijn uitgevallen dan de bestreden verordeningen.
15 In die omstandigheden kan niet worden gesteld, dat de Raad, door de gegaran- deerde totale hoeveelheden met 3 % te verlagen, in strijd met artikel 39 EEG-Ver- drag heeft gehandeld.
16 Mitsdien moet het middel ontleend aan schending van artikel 39, lid 1, sub b, EEG-Verdrag worden verworpen.
c) Schending van het vertrouwensbeginsel
17 Verzoeker betoogt, dat de wijziging binnen enkele maanden na de toetreding van de bij de Toetredingsakte vastgestelde gegarandeerde totale hoeveelheden een in- breuk vormt op het gewettigd vertrouwen van Spanje en de Spaanse marktdeelne- mers dat deze hoeveelheden als toetredingsvoorwaarden gedurende de aan de toe-
tredende Staat voor de zuivelsector gegunde aanpassingsperiode of in elk geval gedurende de ter zake in de verordeningen nrs. 856/84 en 857/84 voorziene ter- mijn van vijf jaar in stand zouden blijven. Bovendien konden de Spaanse hande- laars een beroep doen op een beschermenswaardig belang uit hoofde van een na- tionale regeling van vóór de toetreding van Spanje, tot stimulering van de uitbrei- ding van de Spaanse zuivelproduktie.
18 De Raad en de Commissie betogen in wezen, dat het vertrouwensbeginsel geen beletsel kan vormen voor de vaststelling van maatregelen die nodig zijn om de zuivelsector aan de nieuwe realiteit aan te passen.
19 Volgens vaste rechtspraak van het Hof mag aan het vertrouwensbeginsel niet een dusdanig ruime draagwijdte worden gegeven, dat een nieuwe regeling nooit van toepassing zou kunnen zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude regeling zijn ontstaan, zulks met name op een gebied als dat van de gemeen- schappelijke marktordeningen, die juist een voortdurende aanpassing mogelijk moeten maken, afhankelijk van de wijzigingen van de economische situatie in de verschillende landbouwsectoren (met name het arrest van 14 januari 1987, zaak 278/84, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1987, blz. 1).
20 Hieraan doet niet af, dat de gegarandeerde totale hoeveelheden voor Spanje zijn vastgesteld bij de Toetredingsakte, die op dit punt de verordeningen nrs. 804/68 en 857/84 heeft gewijzigd. Immers, zoals hiervoor is opgemerkt, kunnen de bepa- lingen van deze Akte, waarvan het doel of het gevolg is dat besluiten van de instel- lingen van de Gemeenschappen anders dan bij wijze van overgangsmaatregel wor- den ingetrokken of gewijzigd, overeenkomstig artikel 8 Toetredingsakte worden gewijzigd volgens de regels die gelden voor wijziging van de bepalingen van afge- leid gemeenschapsrecht.
21 Uit een en ander volgt, dat het middel ontleend aan schending van het vertrou- wensbeginsel moet worden verworpen.
d) Schending van het discriminatieverbod
22 Verzoeker betoogt, dat de bestreden verordeningen in strijd zijn met het discrimi- natieverbod, omdat zij zonder onderscheid van toepassing zijn op alle melkprodu- centen van de Lid-Staten van de Gemeenschap, terwijl de bijzondere situatie van de Spaanse zuivelsector een verschillende behandeling vereiste. Spanje produceert namelijk minder melk dan het verbruikt en heeft niet bijgedragen tot de vorming van de overschotten in de Gemeenschap en evenmin heeft het van de prijsonder- steunende regelingen van de betrokken gemeenschappelijke marktordening gepro- fiteerd. Anderzijds ligt de efficiëntie van de produktiestructuren in de Spaanse zui- velsector ver onder het communautaire gemiddelde.
23 De omstandigheid dat de bestreden verordeningen zijn vastgesteld zonder dat met deze objectieve factoren is rekening gehouden zou dus als willekeur van de Raad moeten worden aangemerkt. Voorts zou de verlaging van de melkproduktie die een gevolg is van deze verordeningen, de Spaanse marktdeelnemers benadelen en zouden de verordeningen voor deze laatsten een duurzame discriminatie in het leven roepen.
24 Ondersteund door de Commissie, betoogt de Raad, dat hij bij de beoordeling van de economische omstandigheden en de feitelijke situatie zijn discretionaire be- voegdheid heeft uitgeoefend en dat hij in dat verband van mening was dat de situatie van de Spaanse zuivelsector niet van die in de andere Lid-Staten ver- schilde, zodat er geen reden was om voor Spanje een bijzondere regeling vast te stellen. Het argument dat Spanje niet tot de vorming van de overschotten in de Gemeenschap heeft bijgedragen, verdraagt zich volgens hem niet met het solidari- teitsbeginsel.
25 Volgens vaste rechtspraak van het Hof houdt het in artikel 40, lid 3, tweede ali- nea, EEG-Verdrag neergelegde verbod van discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap in, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. De maatregelen die de gemeenschappe- lijke marktordening meebrengt, en met name de interventieregeling, mogen der- halve slechts streeksgewijs of op basis van andere produktie- of verbruikscondities worden gedifferentieerd, wanneer ter verzekering van een evenredige verdeling van voor- en nadelen tussen de betrokkenen, volgens objectieve maatstaven wordt tewerk gegaan en tussen de Lid-Staten niet in territoriale zin wordt onderscheiden.
26 Ter zake heeft de Raad de feiten niet kennelijk onjuist beoordeeld, toen hij zich op het standpunt stelde dat de door Spanje aangevoerde bijzondere kenmerken van de Spaanse zuivelsector niet van dien aard waren dat zij een verschillende behandeling rechtvaardigden, zodat zou kunnen worden afgeweken van de een- vormige toepassing van de verlaging van de gegarandeerde totale hoeveelheden in de gehele Gemeenschap.
27 W a t in de eerste plaats de produktiestructuren in de Spaanse zuivelsector betreft:
terecht merkt de Raad op — en het Koninkrijk Spanje geeft dit zelf toe — dat het bijzondere karakter van deze sector in de Toetredingsakte is erkend en dat in een passende overgangsregeling is voorzien.
28 Wat voorts de omstandigheid betreft, dat de Spaanse landbouwers niet hebben geprofiteerd van de prijsondersteunende regelingen van de gemeenschappelijke marktordening in de sector melk en zuivelprodukten, zij opgemerkt, dat voor de zuivelsector, evenals voor de andere sectoren van de Spaanse landbouw en indus- trie, andere voorwaarden golden dan die welke diezelfde sectoren binnen de Ge- meenschap kenden, maar dat Spanje anderzijds, onder voorbehoud van de in de Toetredingsakte vastgestelde overgangsbepalingen, de toepassing van de reeds be- staande gemeenschapsbepalingen heeft aanvaard.
29 Evenmin kan ten slotte verzoekers stelling worden aanvaard, dat op grond van het discriminatieverbod de verlaging van de melkproduktie niet van toepassing zou moeten zijn voor Spanje, dat minder melk produceert dan het verbruikt en niet heeft bijgedragen tot de vorming van de overschotten in de Gemeenschap. De ver- laging van de gegarandeerde totale hoeveelheden is immers een maatregel die tot doel heeft het hoofd te bieden aan het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aan- bod met betrekking tot zuivelprodukten. Zoals het Hof in zijn arrest van 9 juli 1985 verklaarde (zaak 179/84, Bozzetti, Jurispr. 1985, blz. 2301) impli- ceert zulks een gezamenlijke inspanning waaraan alle producenten van de Ge- meenschap gelijkelijk moeten bijdragen.
30 Uit het voorafgaande volgt, dat het middel ontleend aan miskenning van het dis- criminatieverbod moet worden verworpen.
II — Middelen met betrekking tot verordening nr. 1343/86
a) Het Europees Parlement werd niet geraadpleegd
31 Verzoeker betoogt, dat verordening nr. 1343/86 door de Raad werd vastgesteld zonder dat de in artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag voorgeschreven raadpleging heeft plaatsgevonden, en dus nietig is wegens schending van wezenlijke vormvoorschrif- ten. Hij wijst er inzonderheid op, dat verordening nr. 1335/86 van de Raad, waarin een maatregel met gelijkaardige gevolgen als de in verordening nr. 1343/86 voorgeschreven maatregel is neergelegd, eerst na raadpleging van het Europees Parlement werd vastgesteld.
32 De Raad, ondersteund door de Commissie, is van oordeel dat hij niet verplicht was het Europees Parlement te raadplegen, omdat zowel verordening nr. 1343/86 als verordening nr. 857/84 uitvoerende verordeningen zijn, waarbij in de basisver- ordening vastgestelde voorschriften worden uitgevoerd. Bovendien zou het Euro- pees Parlement in zijn advies over het „prijzenpakket 1986/1987" een nieuwe al- gemene verlaging van de melkquota met 3 % hebben voorgesteld (PB 1986, C 120, blz. 88, punt 76).
33 In de eerste plaats zij opgemerkt, dat de bestreden handeling verordening nr. 857/84 wijzigt, die is vastgesteld op basis van artikel 5 quater van de basisver- ordening en overeenkomstig de daarin voorziene procedure. Deze procedure voor- ziet, anders dan die in artikel 43, lid 2, van het Verdrag, niet in een raadpleging van het Europees Parlement.
34 Vervolgens zij opgemerkt, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof (arrest van 16 juni 1987, zaak 46/86, Romkes, Jurispr. 1987, blz. 2671) de verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet in al hun onderdelen door de Raad volgens de procedure van artikel 43 EEG-Verdrag behoeven te worden vastgesteld. Aan dit voorschrift is voldaan zodra de hoofdzaken van de te regelen materie overeenkomstig de aldaar voorziene procedure zijn vastgelegd. Voor- schriften ter uitvoering van basisverordeningen kunnen door de Commissie of de Raad evenwel op basis van deze verordeningen worden vastgesteld volgens een andere procedure dan die van artikel 43. In casu heeft de Spaanse regering niet weten aan te tonen, dat de vaststelling van de gegarandeerde totale hoeveelheden voor de rechtstreekse verkoop een wezenlijk bestanddeel van de betrokken rege- ling vormde.
35 De bestreden verordening, waarmee uitvoering wordt gegeven aan artikel 5 quater van verordening nr. 804/68, is derhalve door de Raad geldig vastgesteld overeen- komstig de criteria van de basisverordening voor de sector melk en zuivelproduk- ten. Het middel ontleend aan schending van de eisen van artikel 43, lid 2, EEG- Verdrag moet bijgevolg worden verworpen.
b) Schending van artikel 190 EEG-Verdrag
36 Verzoeker stelt, dat verordening nr. 1343/86 in strijd is met artikel 190 EEG- Verdrag, omdat in de visa van die verordening elke verwijzing naar artikel 43, lid 2, van het Verdrag ontbreekt. Artikel 190 zou vereisen, dat de verdragsbepa- ling wordt vermeld waaraan de instellingen hun bevoegdheid ontlenen om de han- delingen van afgeleid recht vast te stellen.
37 Gelijk de Raad terecht heeft opgemerkt, is verordening nr. 1343/86 een uitvoe- ringsverordening, en voldoet zij aan het vereiste dat de rechtsgrondslag moet wor- den vermeld, indien in het visum de bepaling van de basisverordening wordt ver- meld, krachtens welke zij is vastgesteld. In casu blijkt expliciet uit de preambule van verordening nr. 1343/86, dat deze verordening op artikel 5 quater, lid 6, van verordening nr. 804/68 is gebaseerd.
38 M i t s d i e n m o e t o o k het m i d d e l o n t l e e n d aan s c h e n d i n g van artikel 190 v a n het V e r d r a g w o r d e n v e r w o r p e n .
39 Uit het voorgaande volgt, dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Kosten
40 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Daar het Konink- rijk Spanje in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen, daaronder begrepen die van interveniënte.
HET HOF VAN JUSTITIE, rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst het Koninkrijk Spanje in de kosten, daaronder begrepen die van inter- veniente.
Mackenzie Stuart Bosco Moitinho de Almeida
Koopmans Everling Galmot Schockweiler
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 20 september 1988.
De griffier
J.-G. Giraud
De president
