Wie kan werken, moet werken! : Onderzoek naar het voorgenomen plan in het Regeerakkoord 2017-2021 om het instrument loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie

(1)

UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM

Wie kan werken,

moet werken

Onderzoek naar het voorgenomen plan in het

Regeerakkoord 2017-2021 om het instrument

loonkostensubsidie te vervangen door

loondispensatie

Naam: Rosemarijn Anne Marie Kokje Scriptiebegeleider: Prof Mr. M.

(2)

Voorwoord

Na een jaar hard werken is het zo ver, ik leg de laatste hand aan mijn masterscriptie; een onderzoek naar het voorgenomen plan in het Regeerakkoord 2017-2021 om het instrument loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie. Geschreven om te voldoen aan de afstudeervereisten van de Universiteit van Amsterdam. De afgelopen maanden vormen het sluitstuk van mijn specialisatie Arbeidsrecht waarin ik mijn passie voor arbeid en organisatie verder heb verdiept.

Het onderzoek is gedaan tussen november 2017 en juli 2018 onder begeleiding van Prof. mr. Mies Westerveld, die met haar waardevolle inzichten en kritische opmerkingen een belangrijke bijdrage heeft geleverd. Met haar kennis van sociale zekerheid en ervaring in het begeleiden van scriptieschrijvers heeft zij mij de sturing geven die nodig was. Mevrouw Westerveld is degene die mijn interesse in het onderwerp heeft aangewakkerd.

Ook wil ik alle respondenten bedanken die mij hebben geholpen beter inzicht te krijgen in de diverse standpunten omtrent de instrumenten loonkostensubsidie en loondispensatie. Aanvullend wil ik Arno Kooy bedanken, sociaal ondernemer bij Brouwerij de Prael, die met zijn sterke mening en vastberadenheid dit onderzoek heeft toegejuicht.

Tot slot wil ik de Universiteit van Amsterdam bedanken voor het verrijken van mijn kennis betreffende Rechtsgeleerdheid en meer specifiek het Arbeidsrecht.

De schrijver is verantwoordelijk voor de inhoud van dit onderzoek, inclusief gemaakte fouten. De universiteit kan niet verantwoordelijk worden gehouden voor de inhoud van deze scriptie.

Rosemarijn Kokje

(3)

Samenvatting

Achtergrond Uit het Regeerakkoord 2017-2021 is gebleken dat de overheid het instrument loonkostensubsidie wil vervangen door loondispensatie. De doelstelling van de overheid is om aan te sturen op een inclusieve samenleving. In deze scriptie wordt onderzocht of het instrument loondispensatie een effectief middel is, ten opzichte van loonkostensubsidie, om meer arbeidsgehandicapten te betrekken op de reguliere arbeidsmarkt.

Methode Voor het schrijven van deze scriptie is kwalitatief onderzoek gedaan. Literatuur en kamerstukken zijn gebruikt om loonkostensubsidie en loondispensatie nader te beschouwen en een verklaring te bieden voor de totstandkoming van het voorstel in het regeerakkoord. Door het bestuderen van actualiteiten en het afnemen interviews, is inzicht gegeven in de verschillende argumenten van diverse betrokken partijen om de effectiviteit van loondispensatie te voorspellen.

Resultaten Uit de resultaten volgt dat loondispensatie geen effectief middel is om meer mensen met een beperking te betrekken op de arbeidsmarkt. Uit de analyse van argumenten voor en tegen loondispensatie, blijkt een verschuiving van het probleem. De werkgever krijgt weliswaar een financiële prikkel, maar bij werknemers met een beperking wordt de financiële prikkel weggenomen. Daarnaast wordt er door de jaren heen een verschuiving gesignaleerd van emancipatie naar verplichte re-integratie. In het kader van de activatiefilosofie is de nadruk komen te liggen op het belang van werk en lijkt de overheid afgedreven van het oorspronkelijke doel, om eenieder volwaardig deel te laten zijn van de samenleving.

Conclusie Deze scriptie is een aanvulling op bestaande literatuur over loonkostensubsidie en loondispensatie, omdat eerdere studies geen conclusies hebben gegeven over hoe effectief deze instrumenten zijn om meer mensen met een beperking te betrekken op de reguliere arbeidsmarkt. Op basis van dit onderzoek zouden het kabinet, de sociale partners en gemeenten opnieuw moeten kijken naar een geschikte manier de gezamenlijke doelstelling van een inclusieve samenleving te bereiken.

(4)

Inleiding

Aanleiding en context

In Nederland is de staat primair verantwoordelijk voor het welzijn van haar burgers. De overheid draagt zorg voor onder andere gezondheid, onderwijs, sociale zekerheid en werkgelegenheid. In het kader van werkgelegenheid worden er verschillende maatregelen getroffen om mensen met een arbeidsbeperking te ondersteunen op de arbeidsmarkt. Dit vertaalt zich onder andere in regelingen waarmee de overheid werkgevers stimuleert om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen.

In het Regeerakkoord 2017 staat de stelling centraal dat werken moet lonen. In het onderdeel betreffende sociale zekerheid zijn plannen gepubliceerd met betrekking tot werken met een beperking. Het huidige instrument loonkostensubsidie, dat gebruikt wordt om mensen met een beperking te betrekken op de arbeidsmarkt, werkt niet naar behoeven. Slechts een kleine deel van de mensen met een arbeidsbeperking treedt toe tot de arbeidsmarkt. Tamara van Ark, staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, wil hier verandering in brengen door meer mensen met een beperking of handicap actief te betrekken bij het arbeidsproces. Zij hoopt met de invoering van loondispensatie een extra impuls af te geven aan de arbeidsdeelname van mensen met een arbeidsbeperking en belemmeringen voor arbeidsdeelname weg te nemen. Op de presentatie van het plan in het regeerakkoord, om loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie, volgde kritiek. Tegenstanders van het voorstel stellen dat de voorgenomen plannen het mogelijk maken dat mensen met een beperking straks minder gaan verdienen dan het wettelijk minimumloon. Als dat het geval is, lijkt werken niet voor iedereen te lonen.

In het huidige systeem wordt gewerkt met loonkostensubsidie. Dit is een subsidie, bedoeld voor werkgevers die iemand met een beperking of handicap in dienst nemen. De werkgever betaalt conform de cao die van toepassing is, of het minimumloon. De persoon met een arbeidsbeperking is maar beperkt productief, waardoor hij of zij niet evenveel werkt als iemand zonder arbeidsbeperking. Toch betaalt de werkgever de werknemer volwaardig. Voor het verschil tussen de beperkte productiviteit en het minimumloon kan de werkgever een loonkostensubsidie aanvragen en zal de

(6)

gemeente ter compensatie het verschil tot het minimumloon aanvullen. Op deze manier worden mensen met een arbeidsbeperking betrokken bij het arbeidsproces en zijn ze verzekerd van een minimum inkomen. Het is een manier om aan te sturen op een inclusieve arbeidsmarkt. De staat vervult haar plicht als verzorgingsstaat door te voorzien in bestaanszekerheid.

Loondispensatie is een instrument waarbij de werkgever een werknemer mag betalen naar daadwerkelijke productiviteit. Het is een vrijstelling van het betalen van minimumloon voor werkgevers. Werkgevers mogen werknemers met een arbeidsbeperking minder betalen dan het minimumloon. De werkgever is alleen verplicht te betalen voor de loonwaarde. Lukt het de werknemer niet om van het verdiende geld te voorzien in zijn levensonderhoud, dan kan de werknemer bij de gemeente een aanvullende uitkering aanvragen. Dit betreft een aanvulling op het loon, waarmee de loonwaarde wordt aangevuld tot het niveau van een bijstandsuitkering. Een bijstandsuitkering is 70% van het minimumloon. Met loondispensatie wordt er aangevuld tot bijstandsniveau. Dit is 30% minder dan het minimumloon waar aanspraak op kan worden gemaakt in een systeem waar gebruik wordt gemaakt van het instrument loonkostensubsidie.1

Indien het niet mogelijk is om deel te nemen aan het reguliere arbeidsproces, moeten gemeenten volgens het Regeerakkoord arrangementen aanbieden voor beschut werk. Beschut werk is beschikbaar voor mensen met een lichamelijke, psychische of verstandelijke beperking, die niet kunnen functioneren op de reguliere arbeidsmarkt. Zij kunnen alleen werken in een omgeving met aangepaste omstandigheden en begeleiding. Voor mensen in deze kwetsbare positie wil Rutte III extra budget vrijmaken. Hiermee wordt het voor gemeenten mogelijk om maatwerk te bieden. Uit het regeerakkoord blijkt het voornemen om 20.000 extra plekken te creëren, voor het verrichten van beschut werk. De middelen om dit te financieren worden gerealiseerd door het instrument van loonkostensubsidie in de Participatiewet te vervangen door het instrument van loondispensatie.2

1_{‘Wat is de bijstandsnorm?’, Rijksoverheid.nl 14 mei 2018.}

(7)

Er zullen vier verschillende groepen te onderscheiden zijn met een arbeidsbeperking. Deelnemers aan de voormalige Wet Sociale Werkvoorziening (WSW), mensen met een beschut werkindicatie, mensen met een indicatie voor een Banenafspraak-baan met loonkostensubsidie en mensen met een indicatie voor een Banenafspraak-baan die in aanmerking komen voor loondispensatie.3 De laatste groep zal er het meest op achteruit gaan en een inkomen ontvangen op het niveau van een bijstandsuitkering. Met de loonkostensubsidie is het lonend voor mensen met een arbeidsbeperking om aan het werk te gaan. Door het inzetten van loondispensatie vervalt die financiële prikkel en moet deze groep de zin om te werken uit intrinsieke motivatie halen. De heilige regel uit het Regeerakkoord van Rutte III, dat werken moet lonen, lijkt niet voor iedereen te gelden.

Probleemstelling en opzet van het onderzoek

In deze scriptie doe ik onderzoek naar het voorgenomen plan in het regeerakkoord, om het instrument loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie. In de media ligt het plan van de regering om loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie onder vuur. Niet alleen de werknemers die geraakt worden door de verandering zijn woedend, ook werkgevers en verschillende belangenorganisaties uiten hun bezorgdheid. Het kabinet is voornemens het geld dat vrijkomt, wanneer loonkostensubsidie wordt vervangen door loondispensatie, te besteden aan het verstevigen van de inzet op beschut werk. In de literatuur ontbreekt een vergelijking van beide re-integratie instrumenten waarbij de focus ligt op de effectiviteit ervan om mensen met een beperking te betrekken op de arbeidsmarkt. Deze scriptie poogt dat gat op te vullen door te onderzoeken of het gebruik van het instrument loondispensatie een vruchtbare route is om meer mensen bij het arbeidsproces te betrekken, dan wanneer er gebruik wordt gemaakt van loonkostensubsidie. Vanuit objectief perspectief wordt het voorstel in het regeerakkoord onderzocht, waarbij de verschillende argumenten voor en tegen loondispensatie geanalyseerd worden. Wegen de voordelen, die de vervanging van loonkostensubsidie door loondispensatie met zich mee brengt, op tegen de nadelen? Ik wil een bijdrage leveren aan de discussie rondom het plan in het Regeerakkoord, om loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie.

(8)

De hoofdvraag in dit onderzoek luidt: “Is de vervanging van loonkostensubsidie door loondispensatie, zoals wordt voorgesteld in het Regeerakkoord 2017, een effectief middel om arbeidsgehandicapten te betrekken op de reguliere arbeidsmarkt?”

Methodologie en structuur

Voor het opstellen van het onderzoeksplan heb ik deelvragen geformuleerd die de hoofdvraag ondersteunen. Hiermee beoog ik toe te werken naar een weloverwogen antwoord op de hoofdvraag. Aan de hand van parlementaire geschiedenis en het bestuderen van literatuur zal ik constructief onderzoek doen. Ik zal een antwoord formuleren op de vraag hoe en waarom loonkostensubsidie is ontstaan en wanneer dit onderdeel is geworden van de Participatiewet. Vervolgens geef ik uitleg aan het begrip loondispensatie. Onderzocht wordt wat de plannen betreffende loondispensatie in het regeerakkoord inhouden en hoe deze tot stand zijn gekomen. Er wordt antwoord gegeven op de vraag waarom de regering loondispensatie in de wet wil. Vervolgens zullen de verschillende partijen die een rol spelen aan bod komen en worden hun standpunten objectief weergegeven. De verschillen tussen loonkostensubsidie en loondispensatie worden onder de loep genomen en er zal worden stilgestaan bij de mogelijke gevolgen die voortvloeien uit de verandering.

Om te onderzoeken wat de argumenten zijn voor het invoeren van loondispensatie voer ik kwalitatief onderzoek uit. Mijn onderzoek is beschrijvend. Wat zijn de kenmerken van het voorstel, wie moet het uitvoeren en hoe ziet het eruit? Daarnaast omvat het ook evaluerende eigenschappen. Ik wil mij verdiepen in de argumenten voor het invoeren van loondispensatie. Wat zijn de positieve gevolgen, wat is de waarde ervan, hoe geschikt en wenselijk is het? Tenslotte heeft het onderzoek een voorspellende functie. Het Regeerakkoord 2017-2021 is de aanzet tot ontwikkeling en verandering. In welke mate zal het vervangen van loonkostensubsidie door loondispensatie, een bijdrage leveren aan het betrekken van mensen met een arbeidsbeperking bij het reguliere arbeidsproces?

Deze scriptie is gebaseerd op deskresearch bestaand uit een uitgebreid literatuuronderzoek, actualiteiten en interviews. Ik verzamel specifieke literatuur over

(9)

het vervangen van het instrument loonkostensubsidie door loondispensatie, met de sneeuwbalmethode. Daarnaast vul ik de literatuur aan met het bestuderen van specifieke cases waar deze verandering een rol speelt. Denk hierbij aan een werkgever die geconfronteerd wordt met de verandering, een werknemer die afhankelijk is van de loondispensatie, de mening van De Landelijke Cliëntraad als gesprekspartner van de overheid en de visie van een bestuurder van FNV. Deze scriptie is opgedeeld in verschillende hoofdstukken, waarbij ik gebruik maak van kopjes. Als startpunt in het onderzoek gebruik ik 1996, het jaar dat de nieuwe Algemene Bijstandswet werd ingevoerd. In dit onderzoek beperk ik mij tot de Participatiewet. Het onderzoek bouwt voort op het reeds bestaande theoretisch kader.

Allereerst wordt in hoofdstuk 1 het begrip loonkostensubsidie onderzocht aan de hand van de parlementaire geschiedenis. Na een korte introductie van het begrip zal ik, aan de hand van kamerstukken en de literatuur die is opgenomen in de literatuurlijst, onderzoeken waarom het instrument loonkostensubsidie is geïntroduceerd in de wet. Vervolgens zal ik stilstaan bij de plek die het instrument inneemt in de Participatiewet.

Hoofdstuk 2 gaat over loondispensatie. Na uitleg van het begrip wordt het voorstel in het regeerakkoord nader beschouwd. De inhoud en de totstandkoming van het voorstel worden onder de loep genomen. Hiermee zal een antwoord worden geformuleerd op de deelvragen wat loondispensatie is en waarom de regering het wil invoeren.

Vervolgens zal ik in hoofdstuk 3 kijken naar de verschillende partijen die een rol spelen in het debat omtrent de vervanging van loonkostensubsidie door loondispensatie. Door een analyse te geven van de argumenten voor en tegen loondispensatie, beoogt dit hoofdstuk antwoord te geven op de vraag of loondispensatie een effectief middel is, ten opzichte van loonkostensubsidie, om mensen met een beperking te betrekken op de reguliere arbeidsmarkt. Dit hoofdstuk legt uit wat in dit onderzoek als effectief middel wordt beschouwd. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van verschillende opiniestukken uit juridische literatuur. Dit wordt onderbouwd door ervaringen en meningen van diverse mensen uit de praktijk.

(10)

De conclusie geeft antwoord op mijn hoofdvraag of de vervanging van loonkostensubsidie door loondispensatie, zoals wordt voorgesteld in het Regeerakkoord 2017, een effectief middel is om arbeidsgehandicapten te betrekken op de reguliere arbeidsmarkt.

(11)

Hoofdstuk 1: Loonkostensubsidie

1.1. Inleiding

Dit hoofdstuk geeft uitleg over het instrument loonkostensubsidie. Allereerst wordt kort stilgestaan bij de betekenis van het begrip. Vervolgens wordt aan de hand van de geschiedenis onderzocht, waarom loonkostensubsidie in de wet is gekomen. Het is een oud instrument dat vaak is gebruikt. De Algemene Bijstandswet, Algemene bijstandswet, de Wet werk en bijstand en de Participatiewet passeren de revue en er wordt gekeken naar de plaats die loonkostensubsidie in deze belangrijke veranderingen in de wet in neemt. Dit hoofdstuk geeft antwoord op de vraag wat loonkostensubsidie is, waarom het in de wet is gekomen en wat ermee wordt beoogt .

1.2. Betekenis

Loonkostensubsidie is een subsidie, bedoeld voor een werkgever die een werkzoekende in dienst neemt met een handicap of beperking. De werkgever betaalt de werknemer conform de cao, of het reguliere wettelijk minimumloon. Tevens wordt hierover pensioen opgebouwd. Aan de hand van het werk dat de arbeidsbeperkte kan verrichten, wordt de loonwaarde bepaald. Vaak ligt de loonwaarde lager dan het minimumloon. Toch betaalt de werkgever conform de cao of het minimumloon. Voor het verschil tussen de loonwaarde en het minimumloon kan de werkgever bij de gemeente waar de werknemer staat ingeschreven loonkostensubsidie aanvragen. Met deze subsidie wordt de loonwaarde aangevuld tot het minimumloon. De gemeente compenseert de werkgever voor de verminderde productiviteit van de werknemer, vermeerderd met de werkgeverslasten. Met dit instrument wordt gepoogd het aantrekkelijker te maken voor een werkgever om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. Het is bedoeld om mensen met een arbeidsbeperking een opstap te bieden naar het reguliere arbeidsproces.

(12)

1.3. Geschiedenis loonkostensubsidie

1.3.1. Van emancipatie naar verplichte re-integratie

In 1965 is onder verantwoordelijkheid van Marga Klompé de Algemene Bijstandswet ingevoerd.4_{Voor die tijd waren mensen die niet rondkwamen, aangewezen op de}

liefdadigheid van kerken en de armenzorg. Met harde hand werden werklozen aan het werk gezet. Arbeidsdwang werd als een deugdelijk middel tegen armoede beschouwd. Klompé zorgde voor een belangrijk keerpunt in de geschiedenis en wilde met de Algemene Bijstandswet van genade naar recht. Dit had een groot emancipatie effect. In plaats van behoeftige mensen afhankelijk te laten zijn, werd ernaar gestreefd hen een volwaardige plaats in de samenleving te geven.

1996 is het jaar van de herinrichting van de Algemene Bijstandswet. Vele veranderingen en aanpassingen volgde. Allemaal met als doel activering, het bevorderen van uitstroom uit de bijstand en het versimpelen van regelgeving. Een grote verandering was de Wet Werk & Bijstand die op 1 januari 2004 in werking trad. Deze wet had tot doel mensen zo snel mogelijk weer aan betaald werk te helpen om de kosten te beperken. Door deze bezuiniging moesten gemeentes voortaan iedereen die bijstandsgerechtigd was en tot werken in staat was, verplicht onderwerpen aan een re-integratietraject. Waar men in eerste instantie alleen passende arbeid hoefde te accepteren, arbeid die past bij iemands opleiding en achtergrond, werd na 2004 algemeen geaccepteerde arbeid de norm. Hierbij moest ook werk geaccepteerd worden indien dit onder het vermogen van de bijstandsgerechtigde is. Een trend is duidelijk zichtbaar. Bijstandsgerechtigden moeten een tegenprestatie leveren. Al het mogelijke werk moet worden geaccepteerd, eventueel ook vrijwilligerswerk of een andere maatschappelijke activiteit.5

Klompé wilde de mensen in de bijstand bevrijden van het liefdadigheidsluchtje van de oude armenzorg en het zelfrespect teruggeven dat hen toekomt. Inmiddels is van haar Algemene Bijstandswet weinig over. Begrippen als ‘algemeen geaccepteerde arbeid’ en ‘tegenprestatie’ staan tegenwoordig centraal. Wie kan werken, moet

4_{E.M.A. Vervoort, ‘Goed doen doet goed volgen’, Radboud Universiteit Nijmegen, 18 juli 2016, p.}

21-23.

5_{H. Michielse, ‘Van Marga Klompé tot Lodewijk Asscher, ‘Hoe de Bijstand langzaam om zeep is}

(13)

werken lijkt het motto te zijn geworden. Met de opkomst van de activeringsfilosofie is de nadruk komen te liggen op re-integratie.

1.3.2. Algemene bijstandswet 1996

Nederland heeft een rijke geschiedenis wat betreft subsidie-instrumenten om moeilijk plaatsbare werklozen aan het werk te helpen. Het instrument loonkostensubsidie gaat ver terug in de geschiedenis. In deze scriptie is het jaar 1996 als startpunt genomen, om te onderzoeken wat de wetgever voor ogen had met de invoering van loonkostensubsidie. Zoals in 1.3.1. uiteengezet, werd in 1996 de Algemene Bijstandswet (ABW) vervangen door de Algemene bijstandswet (Abw). Met deze herinrichting van de Abw werd ernaar gestreefd voorwaarden te scheppen voor effectievere bijstandsverlening met als doelstellingen activering, het bevorderen van uitstroom uit de bijstand en het versimpelen van regelgeving. Aan dit streven ligt een doeltreffender bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening ten grondslag. Men wilde voorkomen dat het bestaan van een recht op bijstand, als een belemmering werkt voor inspanningen die nodig zijn om op eigen kracht in het bestaan te voorzien.6

In 1996 is het instrument loonkostensubsidie terug te vinden in de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW). Alle Nederlanders waren via deze volksverzekering verzekerd tegen arbeidsongeschiktheid. De wet bood regels omtrent het recht op een uitkering, maar ook een aantal regelingen om voorzieningen te treffen om arbeidsongeschikte aan het werk te krijgen. Op grond van artikel 59n AAW is de bedrijfsvereniging bevoegd loonkostensubsidie toe te kennen. Bedrijfsverenigingen zijn organen, gevormd door werkgevers en werknemers, die de sociale verzekeringswetten uitvoerden en werkomstandigheden proberen te verbeteren. De loonkostensubsidie werd toegekend aan een werkgever die een werknemer in dienst nam die door een bedrijfsvereniging bemiddeld was, of ongeschikt geworden voor zijn eigen functie, maar in een aangepaste, dan wel andere functie wel in staat was tot het verrichten van arbeid.7 De regeling biedt de werkgever een financiële prikkel om arbeidsongeschikten in dienst te nemen, dan wel hen een aangepaste functie aan te bieden. Met het instrument loonkostensubsidie wil men de

6_{Herinrichting van de Algemene Bijstandswet, Kamerstukken II 1993/94, 22545, nr. 18.} 7_{Wetsvoorstel Wijziging Algemene Arbeidsongeschiktheidswet houdende uitbreiding van de}

(14)

instantie die belast is met het bemiddelen van arbeidsongeschikten, een zelfstandig re-integratie instrument te geven. Het uitgangspunt is dat de werkgever een financieel steuntje in de rug nodig heeft om een arbeidsongeschikte werk aan te bieden.8

1.3.3. Wet werk en bijstand 2004

De Wet werk en bijstand (WWB) werd in 2004 ingevoerd en diende ter ondersteuning bij arbeidsinschakeling en bijstand. De wet was gericht op decentralisatie en kwam in de plaats van de Algemene bijstandswet, de Wet inschakeling Werkzoekenden, de Wet financiering Awb, loaw en loaz en het Besluit in- en doorstroombanen. Budgetten werden aan gemeenten ter beschikking gesteld, om op decentraal niveau zaken omtrent arbeidsinschakeling en bijstand te organiseren. De gemeenten kregen de volledige verantwoordelijkheid, de ruimte en de middelen voor het voeren van een actief re-integratiebeleid. Met deze decentralisatiewet had het kabinet het ideaalbeeld voor ogen dat iedere Nederlander geacht wordt zelfstandig in zijn bestaan te kunnen voorzien door middel van arbeid. Indien dit mogelijk is heeft de overheid een ondersteunende taak in de zoektocht naar werk.9

De WWB heeft een waarborgfunctie en een activeringsfunctie. De waarborgfunctie vloeit voort uit het waarborgen van minimuminkomen. De activeringsfunctie geeft belanghebbenden aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling en bijbehorende voorzieningen, zoals bijvoorbeeld loonkostensubsidie. Het voorzieningenpakket dat in een bepaalde gemeente geldt, wordt vastgelegd in de gemeentelijke re-integratieverordening. In deze verordening worden ook nadere voorwaarden omtrent de voorzieningen geregeld. Uit artikel 6 lid 1 onder b WWB volgt dat ‘arbeidsinschakeling’ in deze wet gericht is op het uiteindelijk verkrijgen van een betaalde dienstbetrekking in de reguliere arbeidsmarkt.10

1.3.4 Participatiewet 2015

In het licht van de doelstelling zoveel mogelijk mensen met een arbeidsbeperking te plaatsen op de reguliere arbeidsmarkt, is de Invoeringswet Participatiewet ontstaan.

8_{Wetsvoorstel Wijziging Algemene Arbeidsongeschiktheidswet houdende uitbreiding van de}

loonkostensubsidieregeling, Kamerstukken II 1993/94, 23784, 3, p. 2-4.

9_{Vaststelling van een wet inzake ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlenging van bijstand}

door gemeenten (Wet Werken en bijstand), Kamerstukken II 2003/04, 29499, 3.

(15)

Tot 6 december 2013 was de citeertitel ‘Invoeringswet Wet werken naar vermogen’. Dit werd gewijzigd naar ‘Invoeringswet Participatiewet’. Hiermee werden de Wet werk en bijstand, de Wet sociale werkvoorziening en de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten gewijzigd. Het doel was om tot één regeling te komen voor iedereen die zich aan de onderkant van de arbeidsmarkt bevindt. Dit zou moeten leiden tot minder bureaucratie en regeldruk. In een poging meer banen te creëren, zouden werkgevers financiële steun krijgen in de vorm van loonkostensubsidie. Door loonkostensubsidie was het mogelijk minstens minimumloon te verdienen en pensioen op te bouwen.11

Op 6 oktober 2014 is het Besluit loonkostensubsidie Participatiewet bekend gemaakt.12_{Loonkostensubsidie werd als instrument ingezet voor mensen die niet in}

staat zijn met voltijdse arbeid het wettelijk minimumloon te verdienen, maar wel mogelijkheden hebben tot arbeidsparticipatie. 13 _{Het betreft personen die een}

verminderde arbeidsproductiviteit per uur hebben. Het besluit regelt wanneer iemand mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft. Er was alom tevredenheid toen loonkostensubsidie werd geïntroduceerd in de Participatiewet.14

Loonkostensubsidie is een voorbeeld van een re-integratievoorziening in de Participatiewet. Uit artikel 10d Participatiewet blijkt dat loonkostensubsidie bedoeld is voor mensen die zelf niet in staat zijn het wettelijk minimumloon te verdienen. Vereist is dat een werkgever iemand die in aanmerking komt voor loonkostensubsidie, een reguliere dienstbetrekking aanbiedt. Om in aanmerking te komen dient de werknemer te behoren tot de doelgroep van artikel 10d lid 1 Participatiewet. De werkgever betaalt ten minste het wettelijk minimumloon voor de arbeid die de betrokkene gaat verrichten. De loonkosten worden voor een deel gecompenseerd door de gemeente. 15

11_{Invoeringswet Participatiewet (33.161); Memorie van toelichting (TK, 3).} 12_{Besluit loonkostensubsidie Participatiewet 6 oktober 2014, Stb 2014, 349.} 13_{Artikel 7 lid 1 sub a Participatiewet.}

14_{I. Weel, ‘Nieuw kabinet maakt werken onder minimumloon mogelijk’, 18 oktober 2017.} 15_{S. Klosse & G.J. Vonk, Hoofdzaken in het Socialezekerheidsrecht, Deventer: 2017, p. 283.}

(16)

1.5. Conclusie

Loonkostensubsidie is een instrument dat gebruikt wordt om re-integratie van mensen met een handicap of beperking te bevorderen. Het is een subsidie die dient ter compensatie voor een werkgever, die een werkzoekende met een arbeidsbeperking in dienst. De werknemer is door de handicap of beperking minder productief dan een gewone werknemer. Toch betaalt de werkgever de werknemer conform de cao, of het reguliere wettelijk minimumloon. Het verschil wordt gecompenseerd met een loonkostensubsidie.

In de geschiedenis is een trend te ontdekken waarbij een verschuiving zichtbaar is. In 1965 stond emancipatie centraal bij het invoeren van de Algemene Bijstandswet ontworpen Marga Klompé. De nadruk lag op het streven naar een volwaardige plaats in de samenleving voor iedereen. Met de hervorming van de Algemene bijstandswet in 1996 werd de nadruk gelegd op activatie, het vergroten van de uitstroom uit de bijstand en het versimpelen van regelgeving. Loonkostensubsidie is dan terug te vinden in de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, waar het als re-integratie instrument de werkgever met een financiële prikkel een steuntje in de rug geeft om iemand met een arbeidsbeperking aan te nemen. In 2004 werd met de Wet werk en bijstand flink gedecentraliseerd. Gemeenten kregen de volledige verantwoordelijkheid voor arbeidsinschakeling en bijstand. Eenieder werd geacht in zijn eigen bestaan te voorzien door middel van arbeid. Met een besluit in 2014 wordt loonkostensubsidie in de Participatiewet geïntroduceerd. De behoefte om zoveel mogelijk mensen aan het werk te helpen, is de grondslag voor het huidige gebruik van het instrument loonkostensubsidie in de Participatiewet. Het streven is om zoveel mogelijk mensen te betrekken bij het reguliere arbeidsproces.

Waar vroeger de nadruk lag op emancipatie, lijkt het tegenwoordig vooral belangrijk dat mensen zo snel mogelijk weer aan het werk gaan om de kosten te beperken. Mensen in de bijstand moeten een tegenprestatie leveren, vrijwilligerswerk doen of een maatschappelijke activiteit verrichten. Klompé wilde mensen die het zelf niet redden hun zelfrespect teruggeven. Inmiddels lijkt dat ideaal met de opkomst van de activeringsfilosofie plaatsgemaakt te hebben voor verplichte re-integratie. Wie kan

(17)

werken, moet werken, ongeacht het soort werk. Er is een verschuiving zichtbaar van emancipatie naar verplichte re-integratie.

(18)

Hoofdstuk 2: Loondispensatie

2.1. Inleiding

Dit hoofdstuk geeft uitleg aan het begrip loondispensatie en maakt met nader onderzoek duidelijk wat het voorstel in het regeerakkoord betreffende het vervangen van loonkostensubsidie door loondispensatie inhoudt. Er wordt aandacht besteed aan de plaats die loondispensatie momenteel inneemt voor de Wajong doelgroep. Daarna wordt de geschiedenis van het instrument loondispensatie onderzocht en de totstandkoming onder de loep genomen. Dit hoofdstuk geeft antwoord op de vraag wat loondispensatie is en waarom de regering het in de wet wil.

2.2. Betekenis

Loondispensatie is een instrument waarbij de werkgever de werknemer tijdelijk minder loon betaalt. Een werkgever kan loondispensatie aanvragen bij het UVW, indien het een werknemer betreft die door een arbeidsbeperking verminderd productief is. Het betreft een ontheffing voor het betalen van minimumloon. Indien de betreffende werknemer onvoldoende loon krijgt om in zijn levensonderhoud te voorzien, is het mogelijk een aanvullende uitkering aan te vragen. De hoogte van de uitkering hangt af van de situatie en wordt bepaald aan de hand van de mate van arbeidsongeschiktheid en belastbaarheid.16

2.3. Geschiedenis loondispensatie

2.3.1. Loondispensatie Wajong

Loondispensatie wordt op dit moment reeds gebruikt bij personen met een Wajong-uitkering. Het Besluit loondispensatie Wajong is in 2006 inwerking getreden en gewijzigd per 19 augustus 2010.17 Iemand met een Wajong-uitkering zal wegens zijn of haar beperking minder productief zijn dan iemand zonder Wajong indicatie. Omdat het werken voor een bedrijf van maatschappelijke meerwaarde is en voldoening geeft, heeft de overheid bepaalt dat werkgevers Wajongers kunnen aannemen zonder de verplichting het wettelijk minimumloon of cao-loon te betalen. De werkgever betaalt alleen voor de loonwaarde en vraagt voor de verminderde productiviteit

16_{‘Tegemoetkoming in loonkosten: loondispensatie’, UWV.nl 14 mei 2018.} 17_{Besluit loondispensatie Wajong 3 augustus 2006, Stcrt 2006, 147.}

(19)

loondispensatie aan. De Wajong-kandidaat kan bij het UVW aanvulling vragen van het beperkte salaris tot het bedrag dat hij of zij ontving voor het verrichten van de werkzaamheden.18 Het doel van loondispensatie is om personen geheel of gedeeltelijk uit de Wajong uitkering te helpen. Voor een werkgever biedt het de mogelijkheid zijn sociaal beleid te verrijken door Wajongers in dienst te nemen. Voor de Wajonger zelf is het een kans om aan de slag te gaan op de reguliere arbeidsmarkt en te werken aan persoonlijke ontwikkeling.

2.3.2. Wetsvoorstel Wet Werken naar vermogen

In oktober 2008 verscheen er een nota van Commissie De Vries betreffende de ‘Fundamentele herbezinning WSW’.19_{Hierin werd aangegeven dat het samenvoegen}

van de verschillende regelingen in de bijstand meer duidelijkheid zou geven in verplichtingen en rechten. Daarnaast zou het bezuinigingen opleveren en meer mogelijkheden bieden voor mensen met een arbeidsbeperking om een baan te vinden. Kabinet Rutte I wilde gehoor geven aan het rapport van Commissie De Vries en een einde maken aan alle verschillende regelingen. Dit resulteerde in het wetsvoorstel Wet Werken naar vermogen (WWNV). Door één regeling en het inzetten van het instrument loondispensatie zouden gemeenten meer mensen aan werk kunnen helpen. De WWNV biedt met het instrument van loondispensatie de mogelijkheid werkgevers extra te stimuleren om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. De werkgever betaalt alleen voor de geleverde productiviteit van een werknemer met een beperking, de overheid vult het inkomen aan tot maximaal het wettelijke minimumloon. Er was echter weinig draagvlak voor een systeem met een instrument als loondispensatie en met de val van het Kabinet Rutte I werd de WWNV van tafel geveegd. In het Begrotingsakkoord 2013 wordt afgesproken dat de WWNV geen doorgang zou vinden.20 De WWNV was weliswaar van de baan, maar de nieuwe PvdA staatssecretaris Klijnsma ontwierp een gewijzigd wetsvoorstel dat voortborduurde op de WWNV. Het Kabinet had nog steeds de doelstelling om meer mensen met een arbeidsbeperking te plaatsen op de reguliere arbeidsmarkt. In dit licht is de Invoeringswet Participatiewet ontstaan. Tot 6 december 2013 was de citeertitel

18_{P. Geertsma, ‘Wat is loondispensatie’, Technischwerken.nl 15 februari 2016.}

19_{Brief aan de Commissie Sociale Zaken, Werkgelegenheid, Economie en Internationale zaken van 10}

maart 2009, HGR/2009.1 – RIS 162107.

(20)

‘Invoeringswet Wet werken naar vermogen’. Dit werd gewijzigd naar ‘Invoeringswet Participatiewet’. Hiermee werden de Wet werk en bijstand, de Wet sociale werkvoorziening en de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten gewijzigd. Het doel was om tot één regeling te komen voor iedereen die zich aan de onderkant van de arbeidsmarkt bevindt. Dit zou moeten leiden tot minder bureaucratie en regeldruk. In een poging meer banen te creëren zouden werkgevers financiële steun krijgen in de vorm van loonkostensubsidie. Er werd destijds aangegeven dat door loondispensatie mensen met een arbeidsbeperking de eerste jaren minder verdienen dan het minimumloon. Door loonkostensubsidie werd het mogelijk minstens minimumloon te verdienen en pensioen op te bouwen.21 Uit het voorgaande blijkt dat de Participatiewet het in de WWNV voorgestelde instrument loondispensatie vervangt door loonkostensubsidie.22

2.2. Inhoud van het plan

Het Regeerakkoord 2017-2021 draagt de titel ‘vertrouwen in de toekomst’. Het is opgesteld door VVD, CDA, D66 en ChristenUnie en omvat datgene wat de regering in de komende kabinetsperiode wil doen en bereiken. Deze scriptie spitst zich toe op het regeringsbeleid dat ziet op de arbeidsmarkt en sociale zekerheid. Hier staat centraal dat werken moet lonen. Het akkoord bevat maatregelen vanuit de verantwoordelijkheid van het kabinet om een nieuwe balans aan te brengen op de arbeidsmarkt.23

Een van die maatregelen ziet toe op het werken met een beperking. De regering koerst af op een integrale aanpak dicht bij de burger voor mensen die behoeftig zijn. Dit is afgelopen vijf jaar grotendeels gerealiseerd door decentralisatie en gezamenlijke overheden zullen hier op blijven aansturen. Gemeenten zijn verplicht om de mogelijkheid tot beschut werk aan te bieden aan hen die niet zelfstandig kunnen participeren op de reguliere arbeidsmarkt. De filosofie achter deze verplichting is, dat werken een betere toekomst biedt aan mensen in een kwetsbare positie. Om dit te realiseren worden er drie punten van verandering genoemd in het Regeerakkoord.

21_{Invoeringswet Participatiewet (33.161); Memorie van toelichting (TK, 3).}

22_{TRA 2014/53 ‘De gevolgen van de voorgenomen Participatiewet voor jonge gehandicapten’ Dr.}

I.W.C.M. Borghouts-van de Pas 20 mei 2014.

(21)

Ten eerste wordt het budget voor activering van en dienstverlening aan mensen in een kwetsbare positie verhoogd. De doelstelling is om 20.000 extra beschutte werkplekken te creëren voor personen met een beperking. De gemeente krijgt middelen tot haar beschikking voor het creëren van meer beschutte werkplekken, het bieden van maatwerk en het ontlasten van de werkgever. Ten tweede wordt in het Regeerakkoord een oplossing gegeven om extra middelen vrij te maken, die nodig zijn om de inzet op beschut werk te verstevigen. Het extra budget dat verstrekt zal worden aan gemeenten, wordt opgebracht door het instrument van loonkostensubsidies in de Participatiewet te vervangen door de mogelijkheid tot het aanvragen van loondispensatie. Werkgevers kunnen daarmee een ontheffing vragen van de verplichting om het minimumloon te betalen. Afhankelijk van de verdiencapaciteit van de persoon in kwestie, wordt bepaald wat de werkgever onder het minimumloon mag betalen.24_{Volledigheidshalve is het noodzakelijk op te merken}

dat in het Regeerakkoord ten derde aandacht wordt besteed aan een aantal stappen die het kabinet moet zetten, om het aantrekkelijker te maken mensen met een arbeidsbeperking een arbeidsplaats te bieden. De initiatieven die er zijn om via reshoring banen voor mensen met een arbeidsbeperking mogelijk te maken, zal de overheid blijven ondersteunen. Dit onderzoek beperkt zich echter tot de eerste twee punten betreffende het verstevigen van de inzet op beschut werk en het vrijmaken van middelen daarvoor, via het vervangen van loonkostensubsidie door loondispensatie. Uit de tekst van het regeerakkoord blijkt dat aandacht zal worden besteed aan een breed onderzoek waaruit knelpunten en kansen blijken, met bijzondere aandacht voor verbetering van de prestaties bij de overheid. 25 Met de maatregel om loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie, wordt beoogd een extra impuls te geven aan de arbeidsdeelname van mensen met een arbeidsbeperking. Deze andere aanwending van financiële middelen beoogd de belemmering voor arbeidsdeelname weg te nemen.

24_{Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, Rijksoverheid.nl 10 oktober 2017, p. 26.} 25_{Aanhangsel Handelingen II 2017/18, 1090.}

(22)

2.3. Totstandkoming

Voor een grote groep mensen met een arbeidsbeperking is het niet mogelijk zelfstandig de reguliere arbeidsmarkt te betreden. Het lukt hen niet om zelfstandig actief te worden, daarom hebben zij hulp nodig. Minder dan de helft van de arbeidsgehandicapten heeft betaald werk.26_{Werk biedt bestaanszekerheid, voorkomt}

armoede, schulden en sociale uitsluiting. Daarom is het kabinet voornemens zoveel mogelijk mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen. Tijdens de kabinetsformatie stelt de Tweede Kamer Edith Schippers aan als informateur. Zij stelt samen met de coalitiepartners het regeerakkoord op. Op maandag 9 oktober 2017 komen de onderhandelende partijen tot een finale afspraak. Het Regeerakkoord 2017-2021 is klaar. De formatie heeft 208 dagen geduurd. Dit heeft zo lang geduurd omdat de deelnemende partijen ver uit elkaar staan. Er is weinig onderling vertrouwen, waardoor het bereiken van overeenstemming moeilijk is. Waar een regeerakkoord tussen partijen die op een lijn liggen vaak bestaat uit de hoofdlijnen van het te voeren beleid, bestaat het huidige regeerakkoord op sommige punten uit zeer gedetailleerde plannen. Zo ook betreffende het voornemen de loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie.

De afgelopen jaren zijn er nieuwe wettelijke kaders ontwikkeld, om mensen met een arbeidsbeperking betere kansen te bieden op de arbeidsmarkt. Werk is een middel richting een inclusieve samenleving, waarin zoveel mogelijk mensen kunnen participeren op de reguliere arbeidsmarkt. Het invoeren van de Participatiewet, de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten, geeft gehoor aan het belang van maatwerk. Iedereen die kan werken, maar ondersteuning nodig heeft, valt onder de Participatiewet. Dit betreft mensen met een arbeidsbeperking die wel over arbeidsvermogen beschikken. Na invoering van de Participatiewet blijkt dat er veel vooruitgang is geboekt, maar ook dat er nog veel ruimte is voor verbetering.27 Om arbeidsdeelname van mensen met een beperking of handicap te stimuleren zullen de sociale partners, gemeenten, het UWV en de overheid inspanningen moeten blijven verrichten. Tijdens de onderhandelingen over het regeerakkoord zijn de partijen

26_{‘Met arbeidshandicap vaak niet actief op de arbeidsmarkt’, CBS.nl 18 juli 2016.} 27_{Kamerstukken II 2017-2018, 34 352, nr. 76.}

(23)

overeen gekomen dat er gekozen moet worden voor een instrument waarmee op lange termijn zo veel mogelijk mensen duurzaam aan het werk gaan.28

In de onderhandelingen is besloten dat het budget voor dienstverlening aan mensen in een kwetsbare positie, moet worden verhoogd. Gemeenten krijgen hiermee ruimte voor activering. Voorbeelden zijn het organiseren van meer beschutte werkplekken, het ontlasten van werkgevers en het bieden van maatwerk. Werkgevers hebben meerdere malen aangegeven dat een eenduidig instrumentarium nodig is om mensen met een arbeidsbeperking meer kansen te bieden op de arbeidsmarkt. De oproep ziet op eenvoud en eenduidigheid. 29 Daarom besluit het kabinet te kiezen voor loondispensatie. Met loondispensatie hoeft de werkgever in geval van een werknemer met een arbeidsbeperking, enkel te betalen voor de daadwerkelijke productiviteit. Hierbij hoort een vorm van inkomensaanvulling voor de werknemer. Het systeem van loondispensatie en aanvullende uitkering zal alleen worden toegepast in nieuwe arbeidsrelaties. Aan bestaande arbeidsrelaties verandert niets. Voor deze verhoudingen blijft het huidige systeem van loonkostensubsidie gelden.30

In december 2017 biedt René Peters van het CDA tijdens de begrotingsbehandeling enkele handvatten betreffende het voorstel om loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie. Tevens is bij de begrotingsbehandeling van SZW overeengekomen om in het eerste kwartaal van 2018 een hoofdlijnennotitie op te stellen, om de Kamer te informeren over verdere uitwerking van de plannen. Uit beiden volgen enkele uitgangspunten die leidend zijn in de ontwikkeling van het nieuwe systeem. Een terugkerend beginsel is dat werken moet lonen, ook voor mensen die vanuit de bijstand gaan werken met loondispensatie. Het kabinet is voornemens mensen te stimuleren om te gaan werken naar vermogen. De ontwikkeling en uitstroom uit de bijstand mag niet worden ontmoedigd en het is wenselijk dat mensen op den duur het minimumloon gaan verdienen, door zichzelf te ontwikkelen. Het loon dat een persoon met een arbeidsbeperking ontvangt plus de aanvullende uitkering om te kunnen voorzien in levensonderhoud, moet stijgen tot het minimumloon als iemand voltijd gaat werken vanuit de bijstand. Procedures moeten zo eenvoudig mogelijk worden

28_{Hooflijnennotitie loondispensatie Participatiewet, Rijksoverheid.nl 27 maart 2018, p. 1.} 29_{‘Tienpuntenplan’: Op naar de 100.000’, VNO-NCW.nl 4 mei 2017, p. 2.}

(24)

gemaakt en administratieve lasten beperkt.31 Tevens is bij de begrotingsbehandeling van SZW overeengekomen om in het eerste kwartaal van 2018 een hoofdlijnennotitie op te stellen en de Kamer te informeren over de verdere uitwerking van de plannen.

De naleving van het document is niet staatsrechtelijk vastgesteld en tijdens de kabinetsperiode is het mogelijk dat bepaalde afspraken veranderen, worden toegevoegd of komen te vervallen. Echter zijn de coalitiefracties en de bewindslieden er tijdens de kabinetsperiode aan gebonden.32

2.4. Conclusie

De overheid koerst af op een inclusieve arbeidsmarkt waarbij mensen met een arbeidsbeperking zoveel mogelijk worden opgenomen in het reguliere arbeidsproces. Werk is een middel om te voorzien in levensonderhoud en levert een belangrijke bijdrage aan het gevoel deel uit te maken van de maatschappij. Indien reguliere arbeid niet haalbaar is, biedt een beschutte werkplek uitkomst. Loondispensatie wordt reeds gebruikt in de Wajong met als doel personen geheel of gedeeltelijk uit de Wajong te helpen. Ook is loondispensatie aan de orde geweest in het wetsvoorstel Wet Werken naar vermogen. Hier werd gepoogd één regeling te creëren voor iedereen die zich aan de onderkant van de arbeidsmarkt bevindt. Wegens bezwaren tegen het verdienen onder minimumloon heeft het wetsvoorstel geen doorgang gevonden en is in de aangepaste Wet Invoering Participatiewet gekozen voor het instrument loonkostensubsidie.

De Participatiewet is in het leven geroepen om hen te ondersteunen die weliswaar een arbeidsbeperking hebben, maar wel in staat zijn te werken. In het huidige systeem wordt gebruik gemaakt van het instrument loonkostensubsidie. Deze regeling levert onvoldoende resultaat op. Te veel mensen met een beperking of handicap zitten thuis, terwijl werken juist belangrijk is. Daarom heeft staatsecretaris van Sociale Zekerheid en Werkgelegenheid Tamara van Ark, een voorstel ontworpen om de loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie. Met het geld dat vrijkomt krijgen gemeenten meer ruimte om arbeidsdeelname van mensen met een beperking

31_{Hoofdlijnennotitie loondispensatie Participatiewet, Rijksoverheid.nl 27 maart 2018, p. 3.} 32_{‘Regeerakkoord en regeringsprogramma’, Parlement.com 14 mei 2018.}

(25)

te stimuleren. Dit ziet op het organiseren van meer beschutte werkplekken, het ontlasten van werkgevers en het leveren van maatwerk. Het plan is vastgelegd in het regeerakkoord dat in beginsel bindend is voor de partijen, aanpassingen zijn echter mogelijk. Het voorstel om loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie is verder uitgewerkt in een hoofdlijnennotitie.

(26)

Hoofdstuk 3: Analyse van de argumenten voor en tegen

loondispensatie

3.1. Inleiding

Uit de probleemstelling volgt de hoofdvraag, of het vervangen van loonkostensubsidie door loondispensatie een effectief middel is om arbeidsgehandicapten te betrekken op de reguliere arbeidsmarkt. In dit hoofdstuk staat wat in dit onderzoek beschouwd wordt als een effectief middel. De partijen die de coalitieregering vormen hebben weliswaar met elkaar onderhandeld over het regeerakkoord, maar in de discussie omtrent het vervangen van loonkostensubsidie door loondispensatie spelen meer partijen dan enkel de regering een rol. Het streven van de overheid is om alle partijen te betrekken bij een zorgvuldige totstandkoming van een finale regeling. In dit hoofdstuk staat beschreven welke partijen betrokken zijn bij de maatregel en welke standpunten zij innemen in het debat. Het geeft een analyse weer van de verschillende standpunten en argumenten voor en tegen het vervangen van loonkostensubsidie door loondispensatie. Ter onderbouwing van de verschillende argumenten wordt aan de hand van interviews gekeken naar de meningen van mensen die in de praktijk te maken krijgen met een eventuele verandering.

3.2. Effectief middel

In deze scriptie wordt onderzocht of het vervangen van loonkostensubsidie door loondispensatie een effectief middel is om mensen met een beperking te betrekken bij het reguliere arbeidsproces. In dit onderzoek wordt loondispensatie als effectief middel beschouwd, indien het ertoe leidt dat meer mensen werken dan met loonkostensubsidie. De hoeveelheid mensen die wordt betrokken bij het arbeidsproces is gekozen als belangrijkste punt omdat dit aansluit bij de doelstelling van het kabinet; zoveel mogelijk mensen aan het werk helpen vanuit de visie dat werken leidt tot een verbeterde kwaliteit van leven. Door het analyseren van de argumenten voor en tegen het voorstel, beoogt dit hoofdstuk inzicht te geven in de standpunten van diverse betrokken partijen om een voorspelling te doen over het aantal mensen dat door loondispensatie wordt betrokken bij het arbeidsproces. Het is echter belangrijk op te merken dat meerdere factoren een rol spelen om een volledig beeld te vormen en tot een sluitende conclusie te komen. Daarom zou het interessant zijn om in vervolg

(27)

onderzoek te kijken naar cijfers van de financiële situatie of de sociale meerwaarde van de arbeidsparticipatie.

3.3. Betrokken partijen

De overheid is een van de betrokken partijen in het debat over loondispensatie. Deze betrokkenheid vloeit voort uit het feit dat Nederland een verzorgingsstaat is. Dit is een sociaal systeem, waarin de staat primaire verantwoordelijkheid draagt voor het welzijn van haar burgers. Sociale zekerheid en werkgelegenheid vallen onder deze verantwoordelijkheid. Het omvat het waarborgen van welzijn en het continue ontwikkelen van het sociale systeem om dit te kunnen optimaliseren. De overheid poogt zoveel mogelijk mensen te betrekken bij de samenleving. Geconstateerd kan worden dat op dit moment onvoldoende mensen met een beperking werken.33 Zij staan langs de zijlijn, terwijl zij wel over enige arbeidscapaciteit beschikken. Daarom is het van belang dat het huidige systeem wordt vervangen. In Nederland bestaat de overheid uit een regering met een staatshoofd. De regering is belast met de uitvoerende macht en heeft de bevoegdheid de wetgeving tot uitvoering te brengen. Het is daarom de taak van de regering om een voorstel te ontwikkelen ter verbetering van het systeem, zodat meer mensen met een arbeidsbeperking een bijdrage kunnen leveren op de arbeidsmarkt. De regering streeft naar een inclusieve arbeidsmarkt en is een belangrijke partij bij het ontwerpen van een voorstel om deze doelstelling te behalen.

De sociale partners zijn de partijen die direct te maken krijgen met de verandering. Het betreft de werkgevers en werknemers. Zij zijn belangrijke spelers in het debat omtrent het vervangen van loonkostensubsidie voor loondispensatie, omdat zij direct geraakt worden door de gevolgen die de verandering met zich meebrengt. Werkgevers worden vertegenwoordigd door werkgeversorganisaties zoals de VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO MKB-Nederland. Werkgeversorganisaties hebben een tienpuntenplan opgesteld, waarin zij uitleg geven aan hun visie op loondispensatie in de Participatiewet.34 De afgelopen jaren hebben werkgevers herhaaldelijk aangegeven dat zij, op weg richting een inclusieve arbeidsmarkt, bereid zijn mensen met een

33_{Kamerstukken II 2017/18, 34 352, nr. 76.}

(28)

arbeidsbeperking in dienst te nemen. Geprikkeld door de Banenafspraak35 heeft het bedrijfsleven zich actief opgesteld om banen te realiseren voor mensen met een arbeidsbeperking. Zij worden echter belemmerd, doordat het systeem niet eenduidig en overzichtelijk is. Twee systemen worden op dit moment gebruikt. Bij personen met een Wajonguitkering wordt loondispensatie reeds toegepast en betaalt de werkgever alleen voor de productiviteit. Bij personen die in dienst komen vanuit de Participatiewet is loonkostensubsidie van toepassing, waarbij de werkgever subsidie kan krijgen omdat de werknemer een verminderde productiviteit heeft. De uitvoering van de regelingen blijkt in de praktijk ingewikkeld en versnipperd. Het aanbod van mensen met een arbeidsbeperking die daadwerkelijk aan de slag willen en kunnen is onoverzichtelijk. Werkgevers stellen dat publieke partijen de zaken niet voldoende op orde hebben, om de integratie van mensen met een beperking of handicap in het arbeidsproces te vergroten. Werkgevers vragen voornamelijk om een overzichtelijk systeem met duidelijke regels. De werknemers die worden geraakt door de maatregel zijn mensen met een beperking of handicap, die met de juiste ondersteuning ondanks een arbeidsbeperking in staat zijn werk te verrichten. De werknemers worden vertegenwoordigd door vakbonden. Kitty Jong is FNV-vicevoorzitter en maakt zich hard voor de doelgroep die geraakt zal worden door de verandering. Voor haar is het voorstel zoals het nu op tafel ligt onaanvaardbaar. Ze benadrukt de verschuiving van volwaardig loon naar bijstand, met als bijkomstigheid alle regels en de bureaucratie. De werkgever betaalt de werknemer enkel voor de productiviteit en indien dit onvoldoende is om te voorzien in levensonderhoud, kan de desbetreffende persoon zelf een aanvullende uitkering aanvragen bij de gemeente. Door deze aanvullende uitkering worden verschillende regelingen op de werknemer van toepassing, zoals de vermogenstoets en de kostendelersnorm. De praktijk wijst uit dat de verrekening van loon met bijstand zeer complex is en in de praktijk leidt tot terugvorderingen. Vrees is dat de toch al kwetsbare groep zal verdwalen in de vele regelingen, met mogelijk schulden tot gevolg. Daarnaast verliezen werknemers bij loondispensatie de opbouw van pensioen en andere sociale rechten. Dit is voor werknemersverenigingen onacceptabel en zij hebben de Tweede Kamer opgeroepen samen te werken aan verbetering van de huidige regeling.36

35_{Kennisdocument ‘Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten (voorjaar 2018)’, Rijksoverheid.nl}

16 april 2018.

(29)

De gemeente is ook een belangrijke partij in het debat. Gemeenten geven de voorkeur aan één regeling. De Participatiewet heeft er echter toe geleid dat op verschillende groepen verschillende regelingen van toepassing zijn. Gemeenten verstrekken in het huidige systeem met loonkostensubsidie, subsidie aan werkgevers die mensen met een arbeidsbeperking in dienst nemen. Zij compenseren de werkgever voor het aanvullen van de loonwaarde tot minimumloon. Met loondispensatie zullen gemeenten aanvullende uitkeringen gaan verstrekken aan mensen met een arbeidsbeperking. In het regeerakkoord staat dat ontoereikend loon wordt aangevuld tot het niveau van de gemeentelijke inkomensvoorziening. Bijstandsniveau is het enige niveau dat gemeenten hanteren.37_{Bij het doorvoeren van de plannen krijgen zij extra financiële}

middelen aangereikt om de inzet op beschut werk te verstevigen en het toetreden tot de arbeidsmarkt voor mensen met een beperking beter te organiseren. Dat extra middelen beschikbaar worden gesteld is fijn, evenals het vertrouwen in de gemeenten. Maar er zijn ook zorgen. Kunnen gemeenten de verdere decentralisatie wel aan? De Vereniging Gemeenten Nederland (VNG) geeft aan dat het plan niet voldoende doordacht is. VNG is een koepelorganisatie en spreekt zich uit namens alle gemeenten in Nederland. Het baart hen zorgen dat de 200.000 mensen die niet in staat zijn zelf het minimum inkomen te verdienen straks bij de gemeenten een aanvullende uitkering komen vragen. Zij voorzien een grote extra administratieve last. Daarnaast zijn gemeenten bang dat het algemeen toepassen van loondispensatie leidt tot financiële problemen bij de doelgroep. Het moeten aanvragen van een aanvullende uitkering bij de gemeente zorgt voor een extra geldstroom. Door diverse geldstromen ontstaat een onoverzichtelijk geheel van inkomsten. Het risico dat teveel wordt uitgekeerd is aanwezig en dit zal leiden tot terugvordering. Het hebben van schulden heeft negatieve gevolgen op de arbeidsmarktparticipatie, waardoor minder snel de stap wordt genomen naar werk.38_{Gemeenten vrezen voor een sterk stijgende druk op de}

uitvoeringscapaciteit voor gemeenten. VNG heeft aangegeven nauw betrokken te willen blijven bij de uitwerking van het voornemen en eist een uitgebreide uitvoeringstoets.

37_{‘Vragen en zorgen gemeenten bij plannen loondispensatie’, VNG.nl 14 december 2017.} 38_{‘Loondispensatie vergroot kans op schulden’, VNG.nl 19 maart 2018.}

(30)

Het College voor de Rechten van de Mens is belast met het bewaken, bevorderen en beschermen van mensenrechten. In het kader van de discussie omtrent loondispensatie in de Participatiewet, wordt het College betrokken via het VN Verdrag Handicap.39 Zij zien toe op de uitvoering van dit verdrag door Nederland, om mensen met een beperking volwaardig te laten deelnemen aan de samenleving. Het College erkent dat het bereiken van een inclusieve arbeidsmarkt niet gemakkelijk is en onderschrijft het belang en ondersteunt de activiteiten van het kabinet betreffende activering. Om het voorstel tot loondispensatie te onderzoeken heeft Het College het voorstel vergeleken met het verdrag en erkent vier knelpunten. Het recht op het opbouwen van pensioen, het recht om cao-conform loon te verdienen, het recht op sociale zekerheidsrechten en de voorwaarde betreffende een aanvullende uitkering. De staat is verplicht zich in te spannen om te komen tot verwezenlijking van de mensenrechten. Achteruitgang is in beginsel niet mogelijk, tenzij hiervoor een rechtvaardiging bestaat. Het College betwist dat er sprake is van een rechtvaardiging nu er onvoldoende is gekeken naar de alternatieven. Het argument dat de achteruitgang gerechtvaardigd wordt door het argument volledige benutting van financiële middelen, achten zij onvoldoende onderbouwd.40

3.4. Argumenten

Alle betrokken partijen dragen verschillende argumenten aan voor het al dan niet vervangen van loonkostensubsidie door loondispensatie. De onderstaande alinea’s geven een uiteenzetting van de diverse argumenten die de revue passeren.

3.4.1. Argumenten voor loondispensatie Inclusieve samenleving

De overheid wil loonkostensubsidie vervangen door loondispensatie omdat zij menen hiermee meer mensen met een arbeidsbeperking te betrekken bij het reguliere arbeidsproces. Mensen met een beperking betrekken in het reguliere arbeidsproces leidt tot een meer inclusieve samenleving.

39_{Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap 14 juli 2016, Trb 2007, 169.} 40_{Rondetafelgesprek loondispensatie Participatiewet, Tweedekamer.nl 18 april 2018.}

(31)

Gevoel van eigenwaarde

Het is niet alleen belangrijk dat iedereen voldoende inzet toont om in eigen levensonderhoud te voorzien. Door te werken voelt men zich onderdeel van de maatschappij, levert men een bijdrage aan de samenleving en dat vergroot het gevoel van eigenwaarde.

Duidelijkheid en minder administratieve lasten

De huidige situatie zorgt onder werkgevers voor grote onduidelijkheid en veel administratieve rompslomp, nu er op verschillende werknemers verschillende regelingen van toepassing zijn. De administratieve lasten voor werkgevers worden verlicht doordat zij minder subsidieaanvragen en controles hoeven te doen. Door loondispensatie uniform in te voeren en van toepassing te verklaren op iedereen met een beperkt arbeidsvermogen, wordt deze onduidelijkheid weggenomen.

Lage loonkosten

Daarnaast maakt het invoeren van loondispensatie het voor de werkgever aantrekkelijk om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen, omdat zij slechts voor de loonwaarde dienen te betalen. Een argument voor het toepassen van het instrument loondispensatie is dat de lage loonkosten het aantrekkelijk maken voor werkgevers om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen.

Verstevigen inzet op beschut werk

De insteek is om zoveel mogelijk mensen met een beperking een plek te geven op de reguliere arbeidsmarkt. Waar dit niet mogelijk is, of wanneer mensen meer begeleiding en aanpassing van hun werkplek nodig hebben dan van een reguliere werkgever kan worden verwacht, moeten gemeenten de mogelijkheid bieden tot beschut werk. Door het invoeren van loondispensatie wordt vijfhonderd miljoen euro vrijgespeeld. Dit is volgens Tamara van Ark geen bezuiniging maar een herallocatie van middelen.41 Met deze gewijzigde toewijzing van de vrijgekomen middelen, wordt het mogelijk om de inzet op beschut werk te verstevigen. Doelstelling is om 20.000 extra personen met een lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking een plek te bieden in een beschutte werkomgeving, waar zij kunnen werken onder aangepaste

41_{De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid T. van Ark, Kamerbrief: Contouren}

(32)

omstandigheden. De extra plekken die beschikbaar worden gesteld dragen bij aan het verstevigen van de inzet op beschut werk.

3.4.2. Argumenten tegen loondispensatie Salaris beneden minimumloon

Door gebruik te maken van loondispensatie is het mogelijk de werknemer beneden minimumloon te betalen, omdat er slechts betaalt hoeft te worden voor de daadwerkelijke productiviteit van de werknemer.

Bezuiniging

In het regeerakkoord wordt gesteld dat het goed gaat met Nederland. De economie zit weer in de lift. Daarom is er grote verontwaardiging bij verschillende partijen die stellen dat loondispensatie een enorme bezuinigingsoperatie is. Zij begrijpen niet dat er in tijden van economische voorspoed 500 miljoen euro wordt bezuinigd, ten koste van een zeer kwetsbare groep in de samenleving.

Geen pensioen opbouw

Het toepassen van loondispensatie heeft tot gevolg dat mensen met een verminderde arbeidsproductiviteit minder pensioen kunnen opbouwen. Daarnaast leidt het ertoe dat zij minder aanspraak hebben op werknemersverzekeringen, zoals de WW.

Administratieve lasten

Sommige werkgevers claimen dat zij geen verlichting van de administratieve lasten verwachten door het invoeren van loondispensatie. Zij hebben de ervaring dat het systeem vrij complex blijft, ongeacht het instrument. Bij Wajongers op wie loondispensatie al van toepassing is, zien zij problemen met ingewikkelde salarisverwerking door wisselende uren. Daarnaast levert het voor mensen met een beperking een ingewikkelde situatie op, omdat zij uit verschillende potjes betaald krijgen. Een salaris van de werkgever naar aanleiding van een bepaalde loonwaarde, een aanvulling van de gemeente tot minimumloon en wellicht overige aanvullingen wegens de beperking. De werknemer krijgt te maken met toeslagen en verrekening en kan aan het eind van de rit voor verrassingen komen te staan. Als teveel is uitgekeerd

(33)

ontstaat de verplichting tot terugbetalen, wat kan leiden tot financiële problemen voor de toch al kwetsbare doelgroep.

Bijstandsregels van toepassing

Indien de werknemer beneden minimumloon verdient moet hij zelf met de gemeente in gesprek gaan, om aanspraak te kunnen maken op een aanvulling van het inkomen. De gemeente mag niet aan loonpolitiek doen, dus zal enkel aanvullen tot bijstandsniveau. De aanvulling wordt eigenlijk een soort uitkering waardoor alle bijstandsregels van toepassing zijn op de betreffende werknemer. Denk hierbij aan het toepassen van een vermogenstoets en de kostendelersnorm.42 Bij het toepassen van het instrument loondispensatie krijgt de werknemer per gewerkt uur gewoon het minimumloon betaald. Wanneer men minder werkt dan het aantal uren dat een volledige werkweek vormt, wat voor mensen met een beperking vaak het geval is, is het mogelijk dat het totaal onder het minimumloon uitkomt. Indien iemand niet uitkeringsgerechtigd is, door bijvoorbeeld eigen vermogen of een partner die normaal verdient, is het niet mogelijk een aanvulling te krijgen op het salaris tot minimumloon.

Inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling

Het College van de Rechten van de Mens heeft naar aanleiding van alle commotie omtrent het instrument loondispensatie gekeken naar Nederland en het Internationale Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap. Loondispensatie betekent een achteruitgang in rechten voor mensen met een beperking of handicap. Stilstand of achteruitgang in recht is alleen mogelijk indien er goed is gekeken naar de alternatieven en er voldoende rechtvaardiging voor is. Stilstand of achteruitgang kan eventueel gerechtvaardigd worden als het gaat om financiële belangen. Echter constateert het College dat er geen gebrek is aan geld. De maatregel van het vervangen van loonkostensubsidie door loondispensatie ziet enkel op een andere besteding van geld. Daarom heeft het College geoordeeld dat de maatregel tot op heden onvoldoende onderbouwd is. Daarbij komt dat het recht op gelijke behandeling in het gedrang komt. Mensen met een beperking zijn de enige die getroffen worden.

(34)

Zij zijn volwaardig en gelijk aan ieder ander individu in de samenleving. Er moet een heel belangrijke reden zijn om hen anders te belonen dan mensen zonder beperking.

3.5. Praktijk

De politieke beleidsmakers en werkgevers die dagelijks in de praktijk werken met mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, hebben ieder een eigen visie op het invoeren van loondispensatie. Ter aanvulling op dit onderzoek en om de argumenten genoemd in paragraaf 3.3. te ondersteunen, volgen enkele meningen en ervaringen van diverse partijen die betrokken zijn bij de naderende verandering.

Aard van der Gaag presenteerde namens de belangenbehartigers van de werkgevers (VNO-NCW, MKB-Nederland en land- en tuinbouworganisatie LTO) een tienpuntenplan voor de Tweede Kamer, waarin zij vroegen het mogelijk te maken werkgevers alleen te laten betalen voor de loonwaarde.43 Inmiddels zegt Aard van der Gaag dat het voor hem een heilig principe is dat werken moet lonen. Het enige wat hij wilde bereiken was eenvoudigere regels voor werkgever.44

Brouwerij de Prael is een bierbrouwerij waar de ondernemers naast een liefde voor bier brouwen, ook een passie hebben voor sociaal ondernemen. Mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt krijgen de mogelijkheid om te werken in de brouwerij, de winkel of het proeflokaal. Daarnaast kunnen ze eventueel een opleiding volgen. Lieke Roeloefs, trajectbegeleider bij de Prael, vreest de gevolgen van het invoeren van loondispensatie. Zij begeleidt mensen die allemaal een beperking hebben maar wel in staat zijn te werken indien zij de juiste begeleiding krijgen. Ze is bang dat loondispensatie het gevoel van emancipatie ondermijnt. Iets wat juist centraal staat binnen de Prael. Of iemand nu zeven dagen of zeven minuten werkt maakt niet uit, iedereen is volwaardig lid van de bier brouwende familie.45

Erica Hemmes is bestuurder van FNV, de grootste vakbond van Nederland. Zij heeft samen met haar werknemersvereniging verschillende acties opgezet waaronder

43_{‘Tienpuntenplan’: Op naar de 100.000’, VNO-NCW.nl 4 mei 2017, p. 2.}

44_{P. de Koning, Veeg je de vloer nog wel voor half geld?, NRC 15 november 2017.}

Wie kan werken, moet werken! : Onderzoek naar het voorgenomen plan in het Regeerakkoord 2017-2021 om het instrument loonkostensubsidie te vervangen door loondispensatie

Wie kan werken,

moet werken

Onderzoek naar het voorgenomen plan in het

Regeerakkoord 2017-2021 om het instrument

loonkostensubsidie te vervangen door

loondispensatie

Contents

Inleiding

Hoofdstuk 1: Loonkostensubsidie

Hoofdstuk 2: Loondispensatie

Hoofdstuk 3: Analyse van de argumenten voor en tegen

loondispensatie