Samen sterk

Samen sterk

Koen Hoogers

11 augustus 2016

Master: Crisis and Security Management Eerste lezer: Dr. Elke Devroe

3

Samenvatting

In dit onderzoek wordt de ‘urban regimetheorie’ gebruikt om het lokaal bestuur van de gemeente Amsterdam beter te begrijpen. Specifiek zal de ‘urban regimetheorie’ toegepast worden op de totstandkoming van handhavingsprioriteiten om te kijken of de ‘urban regimetheorie’ een goed instrument is om de totstandkoming te begrijpen. De hoofdvraag van het onderzoek luidt: Hoe kan de totstandkoming van handhavingsprioriteiten in Amsterdam begrepen worden met behulp van de ‘urban regimetheorie’? Het onderzoek gebruikt de vier analytische elementen, tevens kenmerken van ‘urban regimes’, die de theorie bied om local governance te bestuderen. De elementen zijn ‘een agenda’, ‘een coalitie gevormd rond de agenda’, ‘middelen voor de uitvoering van de agenda’ en een ‘samenwerkingstructuur’. Het onderzoek wijst uit de de agenda bestaat uit handhavingsprioriteiten die hun oorsprong vinden in het Stedelijke Handhavingsprogramma. Een coalitie bestaande uit college van B en W, burgemeester, gemeenteraad, Directie Openbare Orde en Veiligheid en Stichting Aanpak Overlast Amsterdam. De coalitie brengt middelen mee in de vorm van geld, kennis en handhavingscapaciteit en er is een structuur waarlangs de coalitiepartners met elkaar samenwerken. De totstandkoming van handhavingsprioriteiten kan aan de hand van de ‘urban regimetheorie’ begrepen worden als een set prioriteiten die tot stand komt door een combinatie van politieke belangen en expertise van uitvoerders.

5

Voorwoord

Voor u ligt het afsluitende werk ter afronding van mijn master crisis and security management aan de Universiteit Leiden. Het onderzoek is tot stand gekomen op aanraden van mijn begeleider dr. Elke Devroe en kan gezien worden tegen de achtergrond van de module ‘governance of crime and social disorder’ die ik bij haar gevolgd heb. Deze module heb ik met plezier gevolgd ter invulling van mijn vrije keuze ruimte. Tijdens de module is mijn interesse gewekt in de governance van stedelijke problematiek en openbare orde.

Op deze plek wil ik allereerst dr. Elke Devroe bedanken. Zij heeft mij enorm geholpen door het onderzoeksonderwerp van deze scriptie aan te reiken en mij te voorzien van feedback en haar persoonlijke contacten op weg naar het eindresultaat. Daarnaast wil ik ook dr. Ruth Prins bedanken voor het verzorgen van de tweede lezing van mijn werk. Voorts wil ik mijn respondenten bij de Gemeente Amsterdam, Stichting Aanpak Overlast Amsterdam en Politie Amsterdam bedanken voor hun inzichten en bereidwilligheid bij te dragen aan mijn onderzoek.

Op persoonlijke noot wil ik mijn ouders, Gerard en Cecilia Hoogers, bedanken voor het bieden van de mogelijkheid te studeren, hun steun en het geloven in mij wanneer ik dat zelf niet meer deed. Ook Simone, mijn lieve vriendin, wil ik bedanken voor haar steun en de Nederlandse lessen bij het nakijken. Tot slot wil ik mijn broer Bram bedanken voor het sparren en zijn steun.

6

Inhoudsopgave

Lijst van figuren ... 8

1. Inleiding ... 9

1.1 Onderwerp ... 9

1.2 Onderzoeksopzet en centrale onderzoeksvraag ... 10

1.3 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie ... 10

1.4 Methodologie ... 11

1.5 Leeswijzer ... 12

2. Theoretisch Kader ... 13

2.1 Inleiding ... 13

2.2 Achtergronden van de urban regimetheorie ... 13

2.2.1 Pluralisme vs. Elitisme ... 14

2.2.2 Verschuiving van ‘government’ naar ‘governance’ ... 15

2.3 Urban Regimetheorie ... 16

2.3.1 Ontstaan en ontwikkeling van urban regimetheorie ... 16

2.3.2 Het ‘social production model of power’ ... 19

2.3.3 ‘Urban regimes’ ... 20

2.3.4 Kenmerken van een urban regime ... 21

2.3.5 Regimetheorie in de context van openbare orde ... 25

2.4 Conclusie ... 27

3. Methodologie ... 28

3.1 Onderzoeksvraag en deelvragen ... 28

3.2 Onderzoeksontwerp ... 29

3.2.1 Ontwerp ... 29

3.2.2 Voorstelling van de casus ... 30

3.3 Onderzoeksmethode ... 30

3.4 Operationalisering ... 33

4. Resultaten ... 38

4.1 Deelvraag 1: Hoe ziet de handhavingsagenda eruit? ... 38

4.1.1 Inleiding ... 38

4.1.2 Stedelijk handhavingsprogramma ... 38

4.1.3 Conclusie ... 43

7

4.2.1 Inleiding ... 45

4.2.2 Het stadsbestuur ... 45

4.2.3 Betrokken organisaties in het handhavingsdomein ... 46

4.2.3.1 Directie Openbare Orde en Veiligheid ... 46

4.2.3.2 RVE Handhaving en Toezicht ... 47

4.2.3.3 Stichting Aanpak Overlast Amsterdam ... 49

4.2.4 Conclusie ... 50

4.3 Deelvraag 3: Welke middelen heeft de ‘governing coalition’ ter beschikking? ... 51

4.3.1 Inleiding ... 51

4.3.2 Financiële middelen ... 51

4.3.3 Kennis ... 52

4.3.4 Handhavingscapaciteit ... 53

4.3.7 Conclusie ... 57

4.4 Deelvraag 4: Hoe is de samenwerking binnen de ‘governing coalition’ georganiseerd? ... 59 4.4.1 Inleiding ... 59 4.4.2 Sturing ... 59 4.4.3 Contact ... 62 4.4.4 Hiërarchie ... 64 4.4.5 Problemen ... 64 4.4.6 Conclusie ... 66

5 Regime analyse van het handhavingsbeleid ... 67

6 Conclusie ... 71

7 Discussie ... 74

Literatuurlijst ... 75

Lijst van gebruikte afkortingen ... 81

Bijlagen ... 82

8

Lijst van figuren

Figuur 1: Respondenten en verwijzing. ... 33

Figuur 2: Operationaliseringsschema deelvragen. ... 34

Figuur 3: Operationaliseringsschema interviews ... 37

Figuur 4: Organogram Bestuur en Organisatie per 28 augustus 2014 ... 47

9

1. Inleiding

1.1 Onderwerp

Amsterdam kan met recht een wereldstad worden genoemd. De eeuwenoude stad heeft een roemrijk en beruchte geschiedenis. Het verleden en de constante ontwikkeling van de stad maken het tot de metropool die het vandaag de dag geworden is. Amsterdam is met ruim 821 duizend inwoners in de stad zelf en maar liefst 2,3 miljoen inwoners in het gehele stedelijk gebied rond Amsterdam (IAmsterdam, z.d.) een stad van wereld formaat. Tel daar ook nog eens de grote stroom van meer dan vijf miljoen toeristen die jaarlijks een bezoek aan Amsterdam brengen bij op (Het Parool, 2015) en men zal het eens zijn dat de titel wereldstad een terechte is. Van een stad die met zulke grote aantallen inwoners en bezoekers op een relatief klein oppervlakte te maken krijgt, kan verwacht worden dat zij voor een flinke uitdaging staat wanneer het aankomt op het organiseren en bewaken van de openbare orde.

Het huidige tijdsbeeld, waarin niet alleen fysieke veiligheid maar ook veiligheidsbeleving een belangrijke plek innemen in de samenleving (Herrewegen & Kristof, 2011), is reden voor de opkomst van het stedelijk handhaven in Nederland. Het stedelijk handhaven is een belangrijk instrument voor de gemeente Amsterdam om de openbare veiligheid in de stad te kunnen bewaken. Het onderwerp van deze studie is ‘urban regimes’ rond veiligheid en handhaving in de stad Amsterdam. Het voorstel van scriptiebegeleider dr. E. Devroe om gebruik te maken van de regimetheorie op dit terrein is tevens aanleiding voor dit onderzoek. Met het oog op voornoemde ontwikkeling zal dit onderzoek inzicht verschaffen in de huidige context van de dagelijkse handhavingspraktijk in de stad Amsterdam. Het doel is om zo volledig mogelijk in beeld te brengen hoe beleid rond handhaving in Amsterdam begrepen kan worden.

Deze scriptie kadert in een bestaand project dat wordt gevoerd door scriptiebegeleider dr. E. Devroe, namelijk het ‘Policing European Metropolises Project’ (PEMP), waarbij de agendasetting, de beleidsformulering en uitvoering van grootsteden wordt onderzocht en geïnterpreteerd tegen het licht van de ‘urban regimetheorie’ (Devroe, Edwards & Ponsaers, 2016, ter perse; Ponsaers, Edwards, Verhage & Recasens I Brunet, 2014). In dit project werd een innovatieve combinatie gelegd tussen de ‘urban regimetheorie’ en de concrete handhaving in Europese grootsteden, waarbij de grootsteden Amsterdam en Rotterdam werden onderzocht door Prins & Devroe (2016, ter perse). Deze scriptie poogt aan deze wetenschappelijk

10 oefening een steentje bij te dragen door de concrete empirie van Amsterdam nog meer in detail te bestuderen en een terugkoppeling te geven naar de theorie.

1.2 Onderzoeksopzet en centrale onderzoeksvraag

Dit onderzoek heeft tot doel inzichtelijk te maken hoe de totstandkoming van handhavingsprioriteiten rond stedelijk handhaven in de gemeente Amsterdam begrepen kan worden aan de hand van de regimetheorie. Specifiek zal er gekeken worden naar hoe betrokken actoren samenwerken in het handhavingsdomein en wat het effect van de samenwerking is op het gevoerde beleid. Vanuit dit vertrekpunt is er gekozen om primair te kijken naar welke actoren betrokken zijn bij de totstandkoming van de handhavingsagenda, hoe de betrokken actoren georganiseerd zijn en welke invloed zij hebben op de vorming van beleid. Voor een goede uitvoering van handhaving stelt de stad jaarlijks prioriteiten waar de meeste aandacht naar uitgaat. Vanuit deze observatie is de centrale onderzoeksvraag als volgt opgesteld:

Hoe kan de totstandkoming van handhavingsprioriteiten in Amsterdam begrepen worden aan de hand van de ‘urban regimetheorie’?

Om tot een weloverwogen oordeel te komen zal, alvorens de centrale onderzoeksvraag beantwoord wordt, eerst een antwoord op onderstaande deelvragen worden gegeven:

- Hoe ziet de handhavingsagenda eruit?

- Wie maken er deel uit van de ‘governing coalition’?

- Welke middelen heeft de ‘governing coalition’ ter beschikking?

- Hoe is de samenwerking binnen de ‘governing coalition’ georganiseerd?

1.3 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie

De wetenschappelijke meerwaarde van dit onderzoek zit hem in de specifieke toepassing van de regimetheorie. Toepassing van de regimetheorie op het gebied van openbare veiligheid is schaars, zeker in de Nederlandse context. Het model wordt traditioneel vooral toegepast in studies naar economische ontwikkeling. De kern van de theorie lijkt echter ook goede handvatten te bieden om onderzoek te doen naar vraagstukken van openbare orde en veiligheid, omdat op dat terrein in toenemende mate wordt samengewerkt door verschillende

11 actoren in de maatschappij. De universele toepasbaarheid van de urban regimetheorie als analytisch tool om beleidsvraagstukken te begrijpen in (relatief) onontgonnen terrein, kan met dit onderzoek getoetst worden. Dit kan de theorie kracht bij zetten of, als blijkt dat de theorie minder geschikt is op dit terrein, juist de toepasbaarheid van het model beter afbakenen.

Naast de wetenschappelijke bijdrage van dit onderzoek zijn er ook aspecten die de maatschappelijk relevantie onderstrepen. Handhaving opereert in een krachtenveld waar veel factoren samenkomen. Zaken als legitimiteit zijn zeer belangrijk voor het succesvol opereren van de politie (Reenen, 2014). Gezien het feit dat handhaving steeds professioneler wordt, is legitimiteit ook voor deze club van belang. Het is dus van belang dat er een helder beeld bestaat van handhaving en de gang van zaken rond het werk van handhavers. In kaart brengen hoe het beleid wordt gevormd door samenwerking met overige partijen en de potentie van nog niet bestaande samenwerking is niet te miskennen. Indien er inderdaad regimes blijken te bestaan, of mogelijkheden bestaan voor het creëren van regimes met stakeholders in de dagelijkse praktijk van handhaving, kan dit onderzoek een waardevolle bijdrage leveren aan het maatschappelijke debat. Bovendien kan het onderzoek inzichtelijk maken in welke mate bepaalde actoren invloed hebben op de processen. Dit kan een bijdrage leveren aan het bewustzijn van de eigen positie ten opzichte van andere actoren waardoor zij hun positie kunnen versterken. Dit kan bijvoorbeeld doordat zij door de nieuw verkregen inzichten hun positie of invloed kunnen vergroten door explicieter te sturen op de door hen gewenste uitkomsten.

1.4 Methodologie

Het onderzoek in deze scriptie is uitgevoerd als een holistisch single-case studie. Er zal slechts één subject centraal staan en onderzocht worden, namelijk het handhavingsbeleid in de stad Amsterdam. De bij het beleid betrokken actoren komen aan bod maar worden bezien vanuit de taak die zij vervullen ten aanzien van het beleid en zijn op zichzelf dan ook geen onderzoeksobjecten.

Zoals gezegd zal dit onderzoek sterk leunen op de regimetheorie. Een wetenschappelijke theorie is niet iets dat voortkomt uit het presenteren van één autoritair artikel dat bepalend is voor de gehele theorie. Een theorie komt tot stand door constant kritisch te blijven, de inhoud te betwisten en door te ontwikkelen. Voor een goed overzicht van regimetheorie zal er dan

12 ook een uitgebreide beschouwing van de regimetheorie worden gepresenteerd. Een uitgebreide literatuurstudie zal verricht worden om een zo volledig mogelijk beeld te schetsen van de theorie. Specifiek zal er ook ingegaan worden op de toepasbaarheid van de theorie op het gebied van openbare veiligheid.

Het onderzoek is van kwalitatieve aard. De casus zal grotendeels opgebouwd worden aan de hand van desktop-research en document analyse van beschikbare publicaties die betrekking hebben op de praktijk waarin handhaving opereert. Te denken hierbij valt onder meer aan het veiligheidsplan dat de politieregio eens in de vier jaar opstelt en gemeentebeleid. Om niet een te eenzijdig beeld te schetsen en de validiteit van het onderzoek te waarborgen, zullen er ter aanvulling op de literatuurstudie ook interviews met stakeholders worden afgenomen. Stakeholders zijn actoren binnen de gemeente, politie en (potentiële) samenwerkingspartners. Door het afnemen van interviews zal kostbare informatie verzameld worden over de dagelijkse praktijk die niet altijd beschikbaar is op papier. Kwantitatieve analyse zal geen centrale plek innemen in het onderzoek.

1.5 Leeswijzer

In dit onderzoek zal allereerst aandacht worden besteed aan de regimetheorie. De context en toepasbaarheid van de theorie zullen in het theoretisch kader uiteengezet worden. Na het uiteenzetten van de theorie zal de methodologie zoals hiervoor al kort beschreven meer in detail worden toegelicht en beschreven. Hierna volgen in lijn met de deelvragen vier hoofdstukken waarin de casus Amsterdam uiteengezet zal worden aan de hand van de kenmerken van een regime. De vier deelvragen die zijn opgesteld als leidraad om een vraag op de centrale onderzoeksvraag te geven, vloeien logisch voort uit de inhoud van de regimetheorie, zoals ook zal blijken uit het theoretisch kader en de methodologie. Vervolgens zal er een uitgebreide analyse worden uitgevoerd die tot doel heeft de context van policing omtrent de handhaving te begrijpen en verklaren. Tot slot wordt er in de conclusie teruggekeerd naar de kern van het onderzoek door aan de hand van de in de analyse verkregen inzichten een antwoord te formuleren op de centrale onderzoeksvraag.

13

2. Theoretisch Kader

2.1 Inleiding

De theorie waar voor dit onderzoek gebruik van wordt gemaakt is de urban regimetheorie. De urban regimetheorie, waarvan Clarence Stone kan worden beschouwd als de grondlegger (Stone, 1989), is er op gericht te begrijpen hoe actoren worden betrokken bij het realiseren van beleid. Regimes zijn langlopende informele samenwerkingsverbanden tussen overheid en non-gouvernementele actoren om beleidsdoelen te bereiken (Stone, 1989; Ostaaijen, 2010; Tops, 2007). Belangrijk thema in de regime-theorie is hoe in een moderne, gefragmenteerde samenleving een capaciteit tot handelen en actie kan worden ontwikkeld (Tops, 2004). Door de focus op de vorming van samenwerkingsverbanden om gemeenschappelijke doelen te realiseren leent de theorie zich goed voor de analyse van beleidsveranderingen in stedelijke omgevingen waar vaak meerdere actoren betrokken zijn bij de totstandkoming en uitvoering van beleid. Met deze vier elementen dekken alle aspecten van ‘local governing’ wat de theorie goed geschikt maakt voor het analyseren van lokaal beleid (Ostaaijen, 2010: 15). De urban regimetheorie onderscheid vier kernelementen die als analytische elementen dienen om regimes te bestuderen, namelijk: een agenda, een ‘governing coalition’ gevormd rond dezelfde agenda, middelen om de agenda ten uitvoer te brengen en tot slot een samenwerkingsstructuur. Het gebruik van urban regimetheorie voor het bestuderen van 'governing processes’ is er niet op gericht op een bepaald regime te identificeren, maar op het in kaart brengen van het proces dat leid tot de vorming van een regime (Stone, 2005: 329 in Ostaaijen, 2010).

In dit hoofdstuk zal eerst de achtergrond waartegen de urban regimetheorie kan worden beschouwd toegelicht worden. Vervolgens zal de theorie zelf uiteengezet worden en zullen de kernelementen van de theorie beschreven worden. Dit dient om helder te krijgen hoe de urban regimetheorie kan worden ingezet als analytisch middel om het ‘governing process’ rond het handhavingsbeleid in Amsterdam te begrijpen.

2.2 Achtergronden van de urban regimetheorie

Er zijn twee trends binnen de bestuurskunde waartegen de urban regimetheorie beschouwd kan worden. De eerste is een discussie over de concentratie van macht tussen pluralisten en

14 elitisten. De tweede is een verschuiving in bestuursstijl van government naar governance die zich de afgelopen decennia voltrekt. Om de plek van urban regimetheorie binnen de bestuurskunde goed te kunnen begrijpen zal hier aandacht worden besteed aan de achtergrond alvorens in te gaan op de kenmerken van de urban regimetheorie

2.2.1 Pluralisme vs. Elitisme

Urban regimetheorie kan worden beschouwd binnen het, voornamelijk Amerikaanse ‘who governs?’ debat. Van oudsher staan daarbij pluralisten en elitisten tegenover elkaar, waarbij de laatsten benadrukken dat een min of meer homogene elite de stad bestuurt, terwijl de eersten ervan uitgaan dat er sprake is van een wisselend geheel van uiteenlopende belangen en coalities (Tops, 2004). Literatuur op dit gebied spitst zich traditioneel vooral toe op hoe de macht onder de bestuurders is verdeeld en wie het voor het zeggen hebben in de maatschappij (Newman, 2002).

Pluralisten ontkennen dat de macht in handen is van een gesloten groep machthebbers, een elite. Integendeel, zij zijn van mening dat de verdeling van macht kan worden beschouwd als een situatie waarin alle ‘stakeholders’ een gelijke mate van toegang en invloed op de macht hebben (Dahl, 1961). Hier tegenover staan de elitisten die geloven dat de macht is toebedeeld aan een beperkte groep individuen en niet voor iedereen bereikbaar is. De macht komt toe aan hen die zich onderscheiden van het ‘gewone volk’ en zij bezitten een grote mate van invloed en autoriteit. Deze groep heeft hun positie te danken, ‘verdiend’, aan bijvoorbeeld het hebben van een familiegeschiedenis, groot intellect, een hoge welvaart of meer ervaring (Sniderman et al, 1991). Elitisten doen pluralisme vaak af als een utopistische gedachte.

Alhoewel dit niet de plek is om al te zeer uit te weiden over de beide stromingen is het van belang de achtergrond van beide stromingen toe te lichten om de plek van regimetheorie in het geheel te kunnen duiden. De regimetheorie kiest niet expliciet een kant in het grotere plaatje van het pluralisme – elitisme debat, maar probeert daarentegen een theorie te ontwikkelen die dit debat overstijgt en elementen van beide stromingen incorporeert (Stone, 1989, 2001, 2005). De theorie die Stone presenteert (1989; 2005), formuleert hij op basis van zijn onderzoek naar het bestuur in de Amerikaanse stad Atlanta in de periode van 1946 tot en met 1988. In zijn onderzoek richtte hij zich niet enkel op hoe de besluitvorming tot stand kwam binnen het democratisch gekozen stadsbestuur. Hij keek specifiek naar welke partijen

15 buiten het gekozen bestuur invloed op het bestuur hadden en zo een stempel op het gevoerde beleid konden drukken. Voor de kritische lezer zal deze benadering al snel een link oproepen met het reeds genoemde pluralistische denken, zoals enkele wetenschappers ook hebben gedaan (Davies 2002; Judge,1995; Lauria,1999; Mollenkopf,1992). Als reactie hierop geeft Stone (2005), in een revisie van zijn originele werk uit 1989, aan dat het verschil met het klassiek pluralisme is dat zijn werk niet tot doel heeft te verklaren wat politiek open en toegankelijk maakt voor potentiële deelnemers (Dahl, 1961). In plaats daarvan kijkt de regimetheorie naar waarom politiek juist toegankelijk is voor diegene die aan de substantiële drempelvoorwaarden kunnen voldoen die bij het participeren in de politiek komen kijken (Stone, 2005: 310). Ondanks universeel kiesrecht is politiek niet per se open en toegankelijk. Om dit argument te begrijpen moet men de politiek beschouwen als een proces van vormgeven van afspraken. Het is deze aanname waarmee regimetheorie zich expliciet onderscheidt van het gangbare pluralisme (Stone, 2005). Regimetheorie is er dus op gericht te begrijpen of en hoe diverse actoren worden betrokken bij het realiseren van overheidsdoelen.

2.2.2 Verschuiving van ‘government’ naar ‘governance’

Publiek management heeft de afgelopen decennia een ontwikkeling doorgemaakt die kan worden getypeerd als een beweging in bestuursstijl van ‘government’ naar ‘governance’ (Devroe, 2012). Deze nieuwe manier van besturen behelst in feite een verschuiving van ‘rowing’ naar ‘steering’ zoals Osborne & Gaebler (1993) het treffend verwoorden. ‘Governance’ gaat uiteindelijk net als ‘government’ om het verschaffen en creëren van de voorwaarden voor goed bestuur en het faciliteren van ‘collective-action’. De output verschilt in die zin niet, maar de manier waarop dat wordt bereikt wel degelijk (Stoker, 1998). Het aansturen door de overheid richt zich in de vorm van ‘governance’ veel meer op netwerken van meerdere actoren die betrokken zijn bij de uitvoering van beleid. In deze netwerken hoeven lang niet in alle gevallen alleen maar publieke actoren vertegenwoordigd te zijn, ook private actoren zijn met regelmaat in deze netwerken vertegenwoordigd (Stoker, 1998). ‘Governance’ is in wezen een afscheid van de idee van een overheidsmonopolie op beleidsvorming en –uitvoering (‘government’) (Steden, 2011). “Het traditionele Weberiaanse sturingsmodel maakte plaats voor horizontale vormen van ‘governance’ waarbij partijen uit de publieke en de private sector tot coproductie van beleid proberen te komen” (Prins & Cachet 2011: 47).

16 Ook op het gebied van openbare orde en veiligheid voltrekt zicht een beweging die zich laat verklaren door de bredere tendens van de verschuiving van ‘government’ naar ‘governance’ in het publieke domein (Devroe, 2013; Edwards & Hughes, 2005; Loader, 2000). Het verschaffen van veiligheid door de politie als de door de staat benoemde monopolist van politiediensten is in rap tempo achterhaald geraakt. Openbare veiligheid is een complex vraagstuk dat een verscheidenheid aan betrokken actoren met zich mee brengt (Urlings & Blank, 2013). Vraagstukken van openbare orde en veiligheid zijn doorgaans ‘wicked problems’. Problemen waar geen definitieve oplossingen voor zijn door de complexiteit, ambigue probleemomschrijving en de vele partijen die betrokken zijn bij het komen tot een oplossing (Rittel & Webber, 1973). Lange tijd waren politie en justitie als enige belast met de zorg voor veiligheid. Maar door een stijging van traditionele veiligheidsproblemen en nieuwe vormen van criminaliteit eind jaren ’80 kwam daar verandering in (Prins & Cachet, 2011). Toen vervolgens in de jaren ’90 criminaliteit werd verbreed naar ‘algemene veiligheid’, verbreedde ook het spectrum aan spelers op dit domein (Cachet & Ringeling in Devroe, 2012). Deze ontwikkeling had tot gevolg dat ‘governance’ definitief de geprefereerde bestuursstijl werd (Devroe, 2012). Door de jaren heen is er in het veld waarin de politie opereert een keur aan actoren bijgekomen die zich eveneens bezighoudt met de verschaffing van ‘public policing’ (Crawford, 2006). De nieuwe hybride organisatie van veiligheidszorg werd met uiteenlopende termen benoemd, zoals ‘governance of crime and disorder’, ‘plural policing’, ‘multi-agency approach’ etc. De overeenkomst tussen deze nieuwe vormen van organisatie is dat dat ‘policing’ (politiefunctie) en ‘police’ (politieorganisatie) steeds minder samenvallen” (Terpstra, 2009). De nieuwe partijen opereren naast de politie en hebben ieder hun eigen expertise en taken, ter vervanging of ter aanvulling op de politie. Loader (2000: 323) spreekt in die zin van “a shift from police to policing”. Het geheel van meerdere actoren die iets doen op het gebied van veiligheid en ‘public policing’ wordt ook wel omschreven als ‘plural policing’ (Loader, 2000; Crawford, 2006).

2.3 Urban Regimetheorie

2.3.1 Ontstaan en ontwikkeling van urban regimetheorie

De publicatie die in de literatuur doorgaans als startpunt van de urban regimetheorie wordt beschouwd is het werk ‘Regime Politics’ van Clarence Stone uit 1989. Stone (1989) bestudeerde het lokaal bestuur van de stad Atlanta in het zuiden van de Verenigde Staten (VS)

17 gedurende de periode van 1946 tot 1988. Hij onderzocht in zijn studie waarom juist in Atlanta de stedelijke ontwikkeling succesvol was en niet werd belemmerd door bijvoorbeeld raciale spanningen, die destijds in het zuiden van de VS aanwezig waren. In het Amerikaanse politieke systeem is er sprake van een beperkte invloed door het lokale bestuur. De kracht van het lokale bestuur kan ernstig beperkt worden door een gebrek aan autoriteit en het ontbreken van middelen binnen de lokale overheid. In deze situatie is het lokale bestuur sterk afhankelijk van de private sector die een substantieel grotere hoeveelheid (financiële) middelen bezit (Stone, 1989).

De urban regimetheorie is in essentie ontwikkeld om politiek-economische ontwikkelingen en veranderingen in stedelijk bestuur beter te kunnen duiden (Tops, 2007). De focus van traditionele regime studies ligt op de formele en informele vormen van samenwerking tussen de overheid en bedrijven voor economische ontwikkeling. Hierin staat de fragmentatie van macht en beschikbaarheid van middelen centraal (Mossberger, 2009). Regimetheorie beschouwt lokale actoren als belemmert door hun omgeving, maar stelt ook dat zij in staat zijn om vorm te geven aan diezelfde omgeving door het aangaan van overeenkomsten. Verschillen in regimes ontstaan niet enkel door historische trends en lokale omstandigheden, maar ook door de agenda’s en besluiten van lokale politici (Mossberger, 2009; Stone, 2005). Gecondenseerd in één zin vat Stone (1989: 6) een ‘urban regime’ als volgt samen: “the informal arrangements by which public bodies and private interest function together in order to be able to make and carry out governing decisions”. Hieruit blijkt dat een regime niet enkel uit overheid bestaat maar dat ook niet-overheidsactoren participeren in ‘urban regimes.

Het maken van beleidskeuzes, bestuurlijke beslissingen, gaat in deze regimes dan ook niet om absolute macht voor het besturen en beheersen van alle aspecten in de samenleving. In plaats daarvan gaat het bij deze regimes om het beheersen van conflicten en het adequaat reageren op maatschappelijke verandering. Dit anticiperen op maatschappelijke ontwikkelingen en spanningen moet zich vertalen in een vermogen om ‘governing arrangements’ te maken, aan te passen of te versterken (Stone, 1989). Het maken van ‘governing arrangements’ vereist middelen en vaardigheden die niet ruim aanwezig zijn. Dit is een van de redenen waarom er in regimes actoren uit diverse sectoren bij elkaar komen (Stone, 1989, 2005).

Moderne stedelijke samenlevingen worden gekarakteriseerd door complexiteit. Instituties en actoren maken deel uit van een complex netwerk dat zich laat kenmerken door fragmentatie,

18 gebrekkige consensus en wederzijdse afhankelijkheid (Tops, 2007). Deze krachten veroorzaken verdeeldheid binnen de samenleving en kunnen ertoe leiden dat lokale overheden hun grip op de samenleving verliezen (Stone, 1989). De sturingscapaciteit van een stedelijk regime wordt niet enkel bepaalt door het behalen van een electorale meerderheid en een gedeelde agenda. Als een regime zich wil onderscheiden zal die sturingscapaciteit moeten worden gecreëerd en onderhouden (Tops, 2007). Doordat de maatschappij verdeeld is in verschillende sectoren en individuele actoren kan samenwerking tussen meerdere sectoren niet vanzelfsprekend worden bewerkstelligd met behulp van formele maatregelen. Informele relaties en informeel tot stand gekomen samenwerkingsovereenkomsten kunnen de effectiviteit van een bestuur dan ook sterk bevorderen (Stone, 1989; Tops, 2007; Ostaaijen, 2010). De slagvaardigheid zit hem dan ook in het opbouwen van een sterker en breder regime, in Stone’s woorden: “If a governing regime is to do more than provide routine services, it must be able to mobilize private as well as public actors. Informally achieved cooperation is therefore vital to the capacity to govern” (Stone, 1989: 219).

Meerdere auteurs wijzen op de meerwaarde die regimetheorie ook voor het begrijpen van lokale politiek buiten de Amerikaanse context biedt, zoals het benadrukken van netwerken en informele relaties in het Verenigd Koninkrijk (Harding, 1994; Stewart 1996), maar ook om ontwikkelingen in het lokaal bestuur in Nederland te duiden (Tops, 2004, 2007; Ostaaijen, 2008, 2010). Wanneer men de urban regimetheorie toepast buiten de Amerikaanse lokale politieke context, bijvoorbeeld in de Nederlandse context, wordt de deelname van private bedrijven als minder relevant gezien (Stone, 2007; Ostaaijen, 2010). Voor de bruikbaarheid van urban regimetheorie bij het bestuderen van lokale governance processen moet de theorie worden toegespitst op de lokale context.

“Neither business nor any other group necessarily a required member of the governing coalition. The question about who needs to play an active part centers on resources, skills in action, and effort applied to task and, thus, is much more than participation in a token or pro forma manner. In the United States, for many issues, business would be a needed member of the governing coalition, but the need for business participation derives partly from the nature of the agenda. Hence, the urgency of business participation varies with the situation, both as to the character of the problem addressed and the availability of alternative sources of needed resources” (Stone, 2005: 313).

19 Hieruit blijkt dat deelname door private actoren geen vereiste is om de urban regimetheorie toe te passen.

2.3.2 Het ‘social production model of power’

Het idee van macht waar in de urban regimetheorie vanuit gegaan wordt is dat het besturen niet een kwestie van ‘command and control’ is. “Primair gaat het om het samenbrengen van de agenda’s en middelen van verschillende actoren” (Tops, 2007: 23). Stone noemt dit het ‘social production’ model van macht. Het ‘social production’ model stoelt op de idee dat ‘governing’ niet een proces is van uitgebreide controle uitoefenen om doelen te bereiken, maar juist een proces dat gericht is op het samenbrengen van essentiële schakels in een gefragmenteerd systeem. Macht is volgens dit model geen eenzijdig fenomeen maar een wederkerig proces waarin partijen bereid zijn hun voorkeuren aan te passen (Stone, 1989; Mossberger, 2009). Dit model zet Stone tegenover het meer traditionele ‘social-control model’, dat meer geënt is op het uitoefenen van druk en controle over de partners om de maatschappij in de gewenste richting te sturen (Stone, 1989). Macht is kortom geen middel voor sociale controle maar van sociale productie, het vermogen samen te handelen (Tops, 2007).

Door de neiging van pluralisten om uit te gaan van het ‘social-control’ model begrijpen ze maar een deel van de werkelijkheid. Ze weten dat regeren kostbaar is en begrijpen daardoor dat het moeilijk is om voldoende capaciteit te genereren om beleid door te voeren. Echter, doordat ze niet in regimes denken, onderkennen ze het effect van de aantrekkende kracht op nieuwe actoren wanneer zich een stabiel regime ontwikkelt waardoor actoren tussen de wal en het schip dreigen te geraken (Stone, 1989). In contrast erkennen elitisten wel de meerwaarde van regimes, volgens Stone echter onterecht gebaseerd op de idee dat regimes enkel ontstaan door het delen van een gemeenschappelijk gedachtegoed (Stone, 1989). ‘Governance’ vindt niet altijd plaats als een daad van macht maar juist als een poging om de behoeften op elkaar af te stemmen tussen verschillende actoren. In het licht van het ‘social production’ model kan een gemeenschappelijk doel de verschillen tussen actoren overkomen en helpen met het bereiken van afspraken die sociale doelen kunnen bewerkstelligen (Stone, 2005). “Een stedelijk regime is dan een informele maar relatief stabiele coalitie van actoren van binnen en buiten het stedelijk bestuur, die hun krachten bundelen op basis van gedeelde perspectieven

20 en belangen en daarmee richting kunnen geven aan de ontwikkeling van een stedelijke samenleving” (Tops, 2007: 23).

Naarmate meer actoren zich committeren aan het gemeenschappelijke doel zal de effectiviteit van de coalitie toenemen. De ‘governing coalition’ heeft een aanzuigende werking op anderen wanneer de kern groeit. Wanneer het netwerk groeit zien buitenstaanders dat meewerken loont, terwijl niet meewerken een averechts effect heeft. Hierdoor ontstaat onder buitenstaanders een mentaliteit van ‘go along to get along’; meedoen om ertoe te doen (Stone, 1989: 193). Gecombineerd met ‘selective incentives’ die het netwerk kan opleveren voor deelnemers zorgt dit voor stabiliteit en toewijding onder de deelnemers. Zo lang het aantal deelnemers in het netwerk hoog is en er geen goed alternatief bestaat, zal participatie in het netwerk significante voordelen meebrengen voor hen die meedoen. (Stone, 1989).

2.3.3 ‘Urban regimes’

Het van de grond af opbouwen van nieuwe regimes is mogelijk maar niet waarschijnlijk. De kosten van het opbouwen, zowel financieel als in vertrouwen, zullen gigantisch zijn. Het is daarom aannemelijker dat regimes zullen ontstaan vanuit reeds bestaande organisaties of collectieven. De basis voor een regime is in deze kringen al aanwezig en aanwas van nieuwe coalitiepartners zal minder moeite vergen (Stone, 1989).

‘Urban regimes’ zijn er in verschillende vormen. Stone maakt in zijn theorie globaal onderscheid tussen het ‘caretaker regime’ dat gericht is op het verschaffen van routinematige dienstverlening en het ‘activist regime’ dat een complexer doel of bredere agenda nastreeft (Stone, 1989; Ostaaijen, 2010). Over het algemeen genomen kan gesteld worden dat hoe breder de agenda is, hoe meer er gevraagd wordt van de ‘governing coalition’ die rond de agenda gevormd wordt en hoe moelijker het wordt om middelen te mobiliseren (Ostaaijen, 2010). Wanneer men meer in detail kijkt naar de verschillende soorten regimes zijn volgens Stone vier varianten van regimes te onderscheiden met hun eigen kenmerken (Stone, 1993).

1. ‘Maintenance’ of ‘caretaker regimes’, zijn niet gericht op verandering maar op het in stand houden van de status quo.

2. ‘Development regimes’, zijn gericht op het teweeg brengen van veranderingen. Deze vorm van regimes werkt het best wanneer de burger passief is en de bestuurlijke en private elite onderling afspraken maken.

21 3. ‘Middle‐class progressive regimes’, hebben minder te maken met economische doelen waar dat bij development regimes wel het geval is. Hier gaat het meer om door burgers gedragen initiatieven.

4. ‘Lower‐class opportunity expansion regimes’, richten zich op maatschappij brede ontwikkelingen en vereisen een breed gedragen steun onder de bevolking.

In de literatuur zijn deze verschijningsvormen van regimes geëvolueerd tot een typologie van regimes. In deze doorontwikkelde variant worden er drie typen regimes onderscheiden (Stoker & Mossberger 1994; Ostaaijen, 2010):

1. Het ‘organic regime’. 2. Het ‘instrumental regime’. 3. Het ‘symbolic regime’.

Hierbij valt op dat er slechts drie typen worden onderscheiden. De vier typen van Stone vallen echter wel binnen deze drie categorieën. Maintenance of caretaker regimes vallen onder ‘organic regimes’, ‘development regimes’ vallen onder ‘instrumental regimes’ en de ‘progression’ en ‘expansion regimes’ vallen onder ‘symbolic regimes’ (Ostaaijen, 2010). Deze herverdeling is gemaakt om duidelijk te maken hoe een regime kan worden ingezet. De organische regimes zijn vooral degenen die gemoeid zijn met het voorzetten van de status quo. Instrumentele regimes zijn vooral bezig met economische verbeteringen en korte termijn resultaten. Onderhandelingen en het gebruik van ‘selective incentives’ spelen een belangrijke rol in de ontwikkeling van dit regime. De symbolische regimes streven grote veranderingen in een samenleving na die een breed gedragen steun onder de bevolking vereisen.

Een regime heeft niet per se een vaste of in ieder geval stabiele vorm. Een regime is eigenlijk een combinatie van stabiliteit en verandering. De originele relaties binnen een regime kunnen worden aangepast om de stabiliteit van het regime te waarborgen. Het is niet te zeggen of veranderingen binnen een regime duidden op een ontwikkeling van een regime of dat het ene regime het andere opvolgt (Stone, 1989; 2005).

2.3.4 Kenmerken van een urban regime

Om de verschillende typen regimes van elkaar te kunnen onderscheiden en identificeren moet men kijken naar de eigenschappen van regimes. De eigenschappen van regimes, of de

22 kenmerken van regimes zijn tevens de vier analytische elementen aan de hand waarvan men met behulp van de urban regimetheorie onderzoek kan doen naar lokaal bestuur. In de literatuur is er discussie over wat de kenmerken precies zijn. Daarin is grofweg een enge en ruime benadering van de kenmerken te onderscheiden. De enge benadering blijft trouw aan de kenmerken zoals die in het werk van Stone over Atlanta uit 1989 naar voren komen. Gebaseerd op de theorie van Stone (1989) stellen Mossberger en Stoker (2001: 47) een set van vier onderscheidende kenmerken voor die ‘urban regimes’ omschrijven. Ze omschrijven regimes als coalities gebaseerd op informele netwerken en formele relaties waarin:

1. Partners uit zowel de overheid als private sector deelnemen.

2. Samenwerking plaatsvindt op basis van het ‘social production’ model.

3. Agendapunten aanwijsbaar zijn die aan deelnemende partijen gelinkt kunnen worden. 4. Een langdurige lopende samenwerking bestaat in plaats van een tijdelijke (Ostaaijen,

2010).

De ruime benadering houdt de kenmerken wat abstracter om de toepasbaarheid van urban regimetheorie te vergroten zodat deze in meerdere contexten kan worden toegepast. In een later werk omschrijft Stone vier elementen van een ‘model of governing’ die de ‘urban regimetheorie’ breder toepasbaar maakt (Stone, 2005; Ostaaijen, 2010):

1. Een agenda.

2. Een ‘governing coalition’ gevormd rond dezelfde agenda. 3. Middelen om de agenda ten uitvoer te brengen.

4. Een samenwerkingsstructuur waarlangs de ‘governing coalition’ samenwerkt.

Deze vier kenmerken van ‘urban regimes’ staan met elkaar in verband. Volgens Stoker is de ijzeren wet van een ‘urban regime’ dat een ‘governing coalition’ in staat is om middelen te mobiliseren die samenhangen met de agenda van de ‘coalition’ (Stoker, 1995).

Omdat in dit onderzoek gebruik zal worden gemaakt van de analytische elementen die de ruime benadering bied, zullen deze vier kenmerken hieronder stuk voor stuk worden toegelicht.

23 De agenda als analytisch element in de urban regimetheorie kan worden beschouwd ‘the set of challenges which policy makers accord priority’ (Stone, 2005 in Ostaaijen, 2010). Een agenda komt niet spontaan tot stand. Ervan uitgaande dat de individuele actoren in een regime allen een eigen agenda hebben, moet er onder meerdere actoren steun zijn voor een bepaalde prioriteit voordat deze op de gedeelde agenda komt. In het komen tot een gedeelde agenda leggen verschillende prioriteiten het tegen elkaar af bij het zoeken om steun onder de deelnemende actoren. Het komen tot een gedeelde agenda is een dynamisch proces dat bestaat uit constante onderhandelingen en aanpassingen naarmate de randvoorwaarden veranderen. De agenda is hetgeen wat de governing coalition bij elkaar brengt en houdt ondanks de onderlinge verschillen (Ostaaijen, 2010).

‘Governing coalition’

De ‘governing coalition’ is de groep actoren die samenkomt rond een gedeelde agenda (Stone, 2005). Kenmerkend voor de ‘governing coalition’ is dat de samenwerkende actoren geen hiërarchische relatie met elkaar hebben. Dit komt doordat een succesvol regime actoren op uiteenlopende gebieden moet mobiliseren. Dit kan zowel publiek-privaat als publiek-publiek zijn (Tops, 2007). Stone wijst erop dat de informele mechanismen bij elkaar worden gehouden door een vaste kern, een groep insiders, die herhaaldelijk samenkomt bij het maken van belangrijke beslissingen (Stone, 1989, 2005). De aanwezigheid van samenwerking en het ontbreken van hiërarchie en gezag van het lokaal bestuur suggereert dat de actoren uit eigen beweging participeren (Tops, 2007). Een regime dat een succesvolle ‘governing coalition’ voortbrengt heeft een aantrekkende kracht op buitenstaanders. Wanneer buitenstaanders zien dat meewerken loont, terwijl niet meewerken een averechts heeft, zal de kern groter worden en het netwerk groeien (Stone, 1989).

Volgens Pressman & Wildavsky (1984) vormt de complexiteit van gezamenlijke actie een significante barrière voor de effectieve implementatie van beleid. Het samenkomen van een ‘urban regime’ is lang niet altijd een proces waarin de individuele actoren het gedeeld perspectief, het grote plaatje, direct zien. ‘Selective incentives’ (onderdeel van de middelen) vervullen een belangrijke rol in het samenbrengen van actoren in de beginfase (Ostaaijen, 2010). Stone acht deze ‘incentives’ veel belangrijker dan emotionele toewijding bij het opbouwen van een duurzame politieke organisatie en bij regimes spelen die volgens hem dan ook een zeer belangrijke rol (Stone, 1989; 2005). Deze overtuiging kan echter ook op kritiek

24 rekenen. Zo beschouwen Stoker en Mossberger (1994) financiële prikkels als slechts één mogelijke verklaring. Zij stellen dat de motivatie om te participeren in een regime heel divers is, bijvoorbeeld voor imago of simpelweg een gevoel van maatschappelijke verantwoordelijkheid. Dit betreft vooral landen buiten de Verenigde Staten (VS), maar ook binnen de VS. In reactie op deze kritiek benadrukt Stone (2005) dat niet iedereen enkel opportunistisch is maar dat ook inspanningen ten behoeve van een collectief doel als intrinsieke motivatie kunnen dienen, dit is vooral het geval in vrijwilligersorganisaties.

Alhoewel samenwerking in de stedelijke arena zeer waardevol kan zijn voor het ontwikkelen van een breed gedragen beleid, is samenwerking tussen de vele verschillende partijen lang niet vanzelfsprekend. Samenwerking zal niet onder alle omstandigheden tot stand komen, maar zal onder de ene set omstandigheden meer waarschijnlijk zijn dan onder een andere. Het komen tot samenwerking vereist toewijding aan een groep relaties, terwijl deze toewijding de mogelijkheid om zelfstandig tot actie over te gaan beperkt. Sterker nog, als de relaties van lange duur zijn zullen er offers gebracht moeten worden, concessies aan de eigen belangen om de gemeenschappelijke belangen en onderlinge relaties te waarborgen. Het vormen van een netwerk in deze zin is dus geen vrijblijvende keuze en brengt kosten met zich mee, zij het niet per se in financieel opzicht. Maatschappelijke actoren zullen dan ook lang niet altijd staan te popelen om deze keuze te maken (Stone, 1989)

Middelen

De leden van de ‘governing coalition’ brengen middelen met zich mee die nodig zijn voor het implementeren van de agenda. Deze middelen zijn niet altijd van dezelfde aard, maar kunnen zeer uiteenlopend zijn. Middelen kunnen tastbaar zijn, zoals bijvoorbeeld geld en materieel, maar ook ontastbaar, hierbij kan men denken aan kennis of status. Er zijn vele verschillende soorten middelen die een rol spelen bij de vorming van coalities. Deze middelen hoeven niet per se allemaal aanwezig te zijn om succesvol een coalitie te vormen maar kunnen ook apart van elkaar een rol spelen (Edwards & Hughes, 2011).

Hoe een ‘governing coalition’ tot stand komt wordt in grote mate beïnvloed door wie over de middelen beschikt om ‘selective incentives’ te kunnen verschaffen. ‘Selective incentives’ zijn beloningen voor nieuwe of bestaande leden van de ‘governing coalition’. Deze kunnen van financiële aard zijn maar ook minder tastbaar in de vorm van steun of toegang tot een nieuw netwerk bijvoorbeeld (Ostaaijen, 2010; Stone, 2005). Politieke organisaties die consequent

25 ‘selective incentives’ incorporeren in hun samenwerkingsstrategie hebben potentieel een grotere kans om gezamenlijke actie te faciliteren ten opzichte van organisaties die afhankelijk zijn van intrinsieke ambities (Stone, 1989).

Samenwerkingsstructuur

De samenwerkingsstructuur is de manier waarop de leden van de ‘governing coalition’met elkaar communiceren (Ostaaijen, 2010). Een regime moet een duidelijke samenwerkingsstructuur hebben, in de literatuur ‘mode of alignment’ of ‘mode of cooperation’ genoemd, zodat de ‘governing coalition’ in staat is gecoördineerd te handelen bij het implementeren van de agenda (Stone, 2005; Tops, 2007).

Stabiele en bewezen vormen van samenwerking en uitwisseling hebben de potentie om sterker en flexibeler te zijn ten opzichte van ad hoc samenwerkingsverbanden. Naarmate de samenwerking voortduurt groeit de verbondenheid tussen de deelnemende partijen en dalen de kosten van het opzetten van een samenwerking. Deelnemende partijen in een dergelijk samenwerkingsverband hechten waarde aan de samenwerking en geven deze niet graag op omdat dit mogelijk nadelige gevolgen kan hebben voor hun eigen ontwikkeling, integendeel, ze zijn bereid moeite te doen de relaties te versterken (Stone, 1989). Een belangrijk element in de samenwerkingen is wederkerigheid, een voorbeeld hiervan is vertrouwen. Wanneer het vertrouwen wederzijds is in een coalitie, draagt dit aanzienlijk bij aan het vermogen om te besturen van beide partijen. Vertrouwen binnen coalities wordt versterkt wanneer deelnemers zich aan de gemeenschappelijke normen houden. Normen kunnen zowel binnen onderdelen van de coalitie gevormd worden als tussen deelnemers onderling (Stone, 1989).

2.3.5 Regimetheorie in de context van openbare orde

De ontwikkeling van ‘urban regimetheorie’ als een theoretisch kader om lokaal beleid te bestuderen heeft ook zijn weg gevonden naar onderzoek binnen het veiligheidsdomein (Edwards & Hughes, 2011; Stoker, 2011). Omdat dit beleidsterrein ook het onderwerp is in dit onderzoek zal hier aandacht worden besteed aan de implicaties van het gebruik van urban regimetheorie op dit vlak. Wanneer regimetheorie wordt gebruikt om het concept van publieke veiligheid beter te begrijpen is het van belang dat men in ogenschouw neemt dat de traditionele zienswijze van ‘power over’ vervangen wordt door de idee van ‘governance’ en ‘power to’ (Edwards & Hughes, 2011; Stoker, 2011; Tops, 2007). Volgens Edwards en

26 Hughes (2011) kan regimetheorie ten opzichte van meer traditionele criminologische benaderingen inzicht bieden in de verhoudingen tussen politieke macht en andere actoren in het bereiken van sociale cohesie. In theorie kan het dus een hulpmiddel vormen om de sociale controle te versterken door het beter samenwerken van actoren.

Samenwerkingsverbanden ten gunste van verbeterde veiligheid en het bewaken van de openbare orde hebben de afgelopen decennia sterk aan populariteit gewonnen. Deze samenwerkingsverbanden tussen verschillende ketenpartners hebben tot doel de slagkracht van veiligheidsdiensten als de politie te vergroten (Crawford, 2009). Dit kan een indicatie zijn dat de opvatting van ‘governing coalitions’ die centraal staat in de regimetheorie is doorgedrongen op het gebied van openbare orde en veiligheid. Om duidelijk te krijgen of dit daadwerkelijk het geval is kan men gebruik maken van de vier kernelementen van de urban regimetheorie om ‘local governance’ van orde en veiligheid te onderzoeken. Edwards en Hughes (2011) hebben dit reeds gedaan en kwamen tot onderstaande conclusies.

De agenda wordt volgens Edwards en Hughes (2011) gevormd op basis van ideeën over gerechtigheid en risicomanagement. Deze ideeën kennen een breed palet aan ideologische en instrumentale aanleidingen. Hierbij speelt ‘framing’ door actoren een belangrijke rol om een opvatting door een bredere coalitie te laten overnemen. Ook kunnen actoren meerdere kleinere onderwerpen bundelen onder de noemer veiligheid om zo meer draagkracht te creëren.

De ‘governing coalition’ kan tot stand komen door wettelijke kaders die actoren op het gebied van publieke veiligheid verplichten bepaalde procedures te volgen. Maar de samenwerking kan ook ontstaan als er significante baten zijn te behalen voor het bedrijfsleven. Dit hoeven niet per se altijd financiële baten te zijn, denk bijvoorbeeld aan samenwerking tussen politie en uitgaansgelegenheden om overlast terug te dringen (Edwards & Hughes, 2011).

De middelen die een rol spelen bij de vorming van ‘governing coalitions kunnen sterk uiteenlopen in het geval van openbare orde en veiligheid agenda’s, denk aan: wettelijke, financiële, organisatorische, informatie en politieke middelen (Edward & Hughes, 2011).

De samenwerkingsvorm in veiligheidscoalities kenmerkt zich door een sterke focus op de organisaties die traditioneel gekoppeld worden aan het verschaffen van veiligheid, zoals de politie. Samenwerkingsverbanden kunnen echter wel van vorm afwijken, dit wordt met name

27 beïnvloed door de mate waarin de na te streven agenda van de coalitie meer conservatief of juist progressief is (Edwards & Hughes, 2011).

2.4 Conclusie

Resumerend kan gesteld worden dat de urban regimetheorie gebruikt kan worden voor het bestuderen van ‘governance’ op lokaal niveau. Er kunnen verschillende typen ‘urban regimes’ worden geïdentificeerd aan de hand van de agenda die wordt nagestreefd. De typering is te maken op basis van hoe progressief de agenda is. Regimes die zijn gemoeid met het in stand houden van de status quo kunnen worden getypeerd als ‘organic regimes’. Agenda’s met een progressievere agenda die een verandering nastreven worden aangeduid als ‘instrumental regime’. Dit regime probeert verandering teweeg te brengen maar niet zo vergaand dat de burger actief betrokken hoeft te worden bij de agendavorming. Regimes die wel dusdanig progressief zijn dat zij een breed gedragen steun van de samenleving vereisen worden getypeerd als een ‘symbolic regime’.

In de literatuur kan een ruime en enge benadering van de theorie onderscheiden worden. In dit onderzoek wordt de ruime benadering gebruikt omdat deze een bredere toepasbaarheid van de theorie mogelijk maakt. Deze ‘ruime’ benadering van de theorie biedt een kader voor het bestuderen van lokaal bestuur aan de hand van een viertal kernelementen, te weten

1. Een agenda.

2. Een ‘governing coalition’ rond de agenda. 3. Middelen om de agenda ten uitvoer te brengen.

4. Een samenwerkingsstructuur waarlangs de ‘governing coalition’ samenwerkt.

Deze vier kenmerken zijn tevens de vier analytische elementen die de ‘urban regimetheorie’ bied om een ‘urban regime analyse’ uit te voeren en zo het lokaal bestuur te bestuderen en de totstandkoming en uitvoer van een agenda te verklaren. De vier kenmerken hangen met elkaar samen en verklaren tezamen, zoals Clarence Stone het zelf verwoord “how actors come to embrace and stay with some courses of action rather than others” (2006: 24).

28

3. Methodologie

3.1 Onderzoeksvraag en deelvragen

Zoals genoemd in de introductie is de centrale onderzoeksvraag van deze scriptie:

Hoe kan de totstandkoming van handhavingsprioriteiten in Amsterdam begrepen worden aan de hand van de urban regimetheorie?

Om tot een antwoord op deze vraag te komen zijn een viertal deelvragen opgesteld die corresponderen met de kenmerken van ‘urban regimes’, die tevens de analytische elementen zijn die de urban regimetheorie bied om lokaal bestuur te bestuderen. De deelvragen luiden als volgt:

1. Hoe ziet de handhavingsagenda eruit?

2. Wie maken er deel uit van de ‘governing coalition’?

3. Welke middelen heeft de ‘governing coalition’ ter beschikking?

4. Hoe is de samenwerking binnen de ‘governing coalition’ georganiseerd?

Hieronder zullen bovenstaande deelvragen één voor één worden toegelicht.

De eerste deelvraag luidt: ‘Hoe ziet de handhavingsagenda eruit?’ Deze deelvraag dient om de handhavingsagenda te identificeren. Om uitspraak te kunnen doen over hoe urban regimetheorie kan helpen te begrijpen hoe de totstandkoming van handhavingsprioriteiten begrepen kan worden, is het van belang helder te hebben wat precies de handhavingsagenda is. In dit onderzoek wordt de handhavingsagenda gevormd door de handhavingsprioriteiten. Door duidelijk af te kaderen wat als de handhavingsagenda wordt beschouwt wordt duidelijk over welke aspecten de hoofdvraag een uitspraak doet. De agenda is hetgeen dat de ‘governing coalition’ samenbrengt en met elkaar verbind, het identificeren van de agenda is dan ook van essentieel belang voor de invulling van de overige deelvragen.

De tweede deelvraag luidt: ‘Wie maken er deel uit van de ‘governing coalition’?’ Deze deelvraag dient inzicht te geven in de vraag uit welke actoren de ‘governing coalition’ is opgebouwd. De ‘governing coalition’ stelt de agenda niet enkel vast maar vormt deze ook door haar onderlinge verbondenheid. Met deze deelvraag wordt inzicht gegeven in de politieke samenstelling van het stadsbestuur van Amsterdam. Hoe is de coalitie samengesteld

29 en hoe kwam deze tot stand? Hiermee wordt inzicht verkregen in de mogelijke invloed die diverse actoren uitoefenen op de ‘agenda setting’. Welke beleidsaannames het veiligheidsbeleid vormgeven wordt mede ingegeven door partijpolitieke overtuiging en onderlinge onderhandelingen. Door alle stakeholders bij de handhavingsprioriteit in kaart te brengen kan inzicht verkregen worden in ieders aandeel en de verdeling van de verantwoordelijkheden.

De derde deelvraag luidt: ‘Welke middelen heeft de ‘governing coalition’ ter beschikking?’ Deze vraag dient ertoe in kaart te brengen welke middelen de leden van de ‘governing coalition’ ter beschikking hebben om de agenda ten uitvoer te brengen. Middelen worden door de leden van de ‘governing coalition’ ingebracht en hebben zo invloed op uitvoer van het beleid en indirect ook op de totstandkoming van nieuw beleid. Deze vraag helpt bij het beantwoorden van de hoofdvraag door inzichtelijke te maken via welke middelen de uitvoer van de handhavingsagenda bewerkstelligt wordt. Hoe verloopt dit implementatietraject?

De vierde en laatste deelvraag luidt: ‘Hoe is de samenwerking binnen de ‘governing coalition’

georganiseerd?’ Deze vraag heeft tot doel de concrete samenwerkingsverbanden in kaart te

brengen. Hoe verloopt de samenwerking tussen actoren zowel binnen als buiten de coalitiepartijen en positieve en negatieve krachten daarbij. Onvoorziene omstandigheden en ontwikkelingen kunnen ervoor zorgen dat de in de ‘stated goals’ omschreven goede mechanismen inadequaat blijken in de praktijk. Samenwerking tussen verschillende actoren verloopt ook niet altijd even soepel. Om een goed beeld van de handhavingspraktijk te verkrijgen is het van belang de actuele samenwerkingsverbanden in kaart te brengen.

3.2 Onderzoeksontwerp

3.2.1 Ontwerp

Dit onderzoek is van kwalitatieve aard. Er is gekozen voor een kwalitatief onderzoek, omdat deze vorm van onderzoek kan helpen de specifieke eigenschappen van een fenomeen goed in kaart te brengen. Er is voor gekozen om dit onderzoek op te zetten als een enkelvoudige holistische casus studie. Er is gekozen voor een holistische casus aanpak omdat deze rekening houdt met de specifieke kenmerken van de casus en deze helpt te verklaren op basis van de kenmerken van de bestaande situatie (Swanborn, 2010). De casus in dit onderzoek is de gemeente Amsterdam. Binnen de gemeente Amsterdam zal er onderzoek worden verricht naar

30 de situatie omtrent de handhavingsprioriteiten zoals die beschreven staan in het Stedelijk Handhavingsprogramma dat jaarlijks wordt opgesteld. Binnen de gemeente zijn meerdere actoren actief die betrokken zijn bij handhaving. Deze actoren vormen de onderzoekseenheden die onderzocht zullen worden.

3.2.2 Voorstelling van de casus

Dit onderzoek zal zich richten op het handhavingsdomein binnen de gemeente Amsterdam. Amsterdam is als stad onderverdeeld in een centrale stad en stadsdelen. Deze organisaties beschikken ieder over eigen handhavingscapaciteit. Daarnaast bestaan er vier Resultaat Verantwoordelijke Eenheden (hierna: RVE’s) die zich op de een of andere manier met handhaving bezig houden (R3 A’dam Regie). De voor dit onderzoek meest belangrijke RVE is de RVE Handhaving & Toezicht die zich specifiek met openbare orde en veiligheid problematiek bezighoudt. De andere RVE’s met handhavingscapaciteit richten zich meer op problematiek als wonen en zorg en sociale zekerheid. Naast deze actoren die binnen de gemeentelijke organisatie vallen zijn er nog een aantal andere actoren die actief zijn in het veld. Het zal evident zijn dat de politie ook een belangrijke actor is in dit veld. De politie is immers historisch gezien dé actor die belast is met het bewaken van de openbare orde. Bij deze taken krijgt zij echter steeds meer steun van nieuwe actoren, zoals voornoemde gemeentelijke actoren maar ook bijvoorbeeld de privaatrechtelijke Stichting Aanpak Overlast Amsterdam (hierna: SAOA). Handhaving is een relatief nieuwe discipline die zich eigenlijk de afgelopen 20 jaar vanuit het niets ontwikkeld heeft tot een professionele organisatie (R2 RVE HH; R3 A’dam Regie). De gemeente heeft de ambitie het handhavingsbeleid volledig integraal uit te voeren waarbij alle betrokken actoren elkaar versterken en in elkaars verlengde opereren. Zo probeert Amsterdam een veilig en schoon Amsterdam voor haar inwoners en bezoekers te garanderen. Omdat een gemeente een groot aantal handhavingstaken heeft wordt er jaarlijks een Stedelijk Handhavingsprogramma (hierna: SHP) opgesteld waarin de prioriteiten en ambities voor de betreffende periode zijn neergelegd.

3.3 Onderzoeksmethode

De data voor dit onderzoek wordt op verschillende wijze verkregen. Er zal gebruik worden gemaakt van desktopresearch, documentanalyse, en er zullen interviews afgenomen worden met betrokken actoren. Het gebruik van verschillende methoden van dataverzameling wordt

31 ook wel triangulatie van methoden genoemd en bevordert de interne validiteit van het onderzoek (Swanborn, 2010).

Het gebruik van desktopresearch spreekt welhaast voor zich. Om algemene kennis op te doen over het onderwerp zal een verscheidenheid aan bronnen op internet geraadpleegd worden om de algemene aspecten van het onderzoeksonderwerp te verkennen en in kaart te brengen. De bronnen die bruikbare informatie opleveren en in het onderzoek aangehaald worden zullen een verwijzing krijgen in de tekst zelf en worden opgenomen in de literatuurlijst. In de literatuurlijst wordt een onderverdeling gemaakt tussen wetenschappelijke literatuur en overige (internet) bronnen om een helder overzicht te krijgen van de omvang van deze vorm van datavergaring.

Aangezien het onderzoek zich toespitst op het handhavingsbeleid, specifiek de totstandkoming van handhavingsprioriteiten, van Amsterdam is het de verwachting dat er verschillende documenten beschikbaar zullen zijn om informatie uit te filteren. De documenten die zullen worden onderzocht zullen worden gezocht en geselecteerd op basis van relevantie voor het onderzoek. Of een stuk relevant is voor het onderzoek is in te schatten door te toetsen of de betreffende documenten betrekking hebben op de indicatoren die opgesteld zijn in de operationalisatie van de deelvragen (zie onder ‘3.4 Operationalisering’). Dit betekent dat er zal worden gezocht naar documenten die de handhavingsprioriteiten in Amsterdam specifiek benoemen, maar ook naar documenten die in algemenere zin te maken hebben met het handhavingsbeleid in Amsterdam. De documenten moeten inzicht bieden in de agenda, ‘governing coalition’, middelen en samenwerkingsstructuur. Documenten die hierin inzicht geven zijn onder meer beleidsstukken, afspraken tussen actoren (convenanten), wetten en regelgeving en verslagen. De verwachting is dat er een ruim aanbod is aan documenten die de gemeente gebruikt in haar externe communicatie, maar er zal ook gepoogd worden interne informatie te vinden door hiernaar te vragen bij respondenten. Gedurende het onderzoek zijn er steeds meer relevante documenten bijgekomen. Bijvoorbeeld door verwijzingen in eerder onderzochte documenten of doordat betrokken actoren in interviews documenten benoemen die relevant zijn in de praktijk. Gebruikte literatuur zal terug te vinden zijn in de literatuurlijst en er zal op de plekken waar gebruik wordt gemaakt van de literatuur ook in de tekst naar de betreffende bron verwezen worden.

32 Tot slot zullen er diepte interviews afgenomen worden met betrokken actoren. Betrokken actoren hebben dagelijks te maken met het onderwerp en kennen de praktijk dus goed. Zij zijn experts op dit gebied en kunnen inzichten bieden die niet te verkrijgen zijn uit enkel het bestuderen van documenten. De selectie van respondenten heeft plaatsgevonden op basis van betrokkenheid bij en rol in het handhavingsdomein. De verwachting was dat de handhavingsprioriteiten mede tot stand komen door de diverse input van verschillende actoren in het veld. Omdat de onderzoeksvraag zich richt op de totstandkoming van handhavingsprioriteiten zijn zowel beleidsmakers als uitvoerende organisaties benaderd of zij als respondent mee wilden werken aan het onderzoek. De keuze hiervoor is mede ingegeven door de kaders die de ‘urban regimetheorie’ bied. Namelijk, dat het gevoerde beleid van een stad begrepen kan worden door te kijken naar het geheel van formele en informele samenwerkingsverbanden. De selectie heeft plaatsgevonden op basis van hoe prominent de organisatie aanwezig is, en/of wat voor soort organisatie het betreft. Dit heeft geleid tot een gemêleerde selectie van vier respondenten uit verschillende organisaties, zowel van binnen als buiten het gemeentelijke apparaat. Er is tot doel gesteld vanuit verschillende perspectieven een blik in de praktijk te krijgen om te onderzoeken wat de rol van formele en informele samenwerking is bij de totstandkoming van handhavingsprioriteiten in Amsterdam. De interviews zijn semigestructureerd opgezet waardoor de interviews enigszins uniform kunnen worden afgenomen onder de verschillende respondenten, maar er toch ruimte blijft om meer specifieke vragen te kunnen stellen. Hierdoor blijft er ruimte voor de respondenten om hun eigen ervaringen goed te kunnen ventileren. Hiermee wordt ook ingegaan op de wens om interviewer-bias te voorkomen. Door de mogelijkheid verschillende vragen te kunnen stellen zal de onderzoeker de respondenten minder een bepaalde kant op kunnen sturen (Swanborn, 2010). De interviewvragen zijn tot stand gekomen middels een operationalisatie van de kenmerken van de deelvragen. Deze operationalisatie is te vinden onder paragraaf ‘3.4 Operationalisering’. De interviews zullen worden opgenomen en integraal getranscribeerd worden. Door het transcriberen is voor derden te achterhalen of de geciteerde informatie correct is. Gezien de potentiële gevoeligheden in het werk van de respondenten en het risico op afbreuk van zorgvuldig opgebouwde relaties is er door enkele respondenten gevraagd om voor publicatie het onderzoek in te zien. Er is geen intentie om censuur te plegen, maar wel om het stuk te checken op feitelijke onjuistheden om de onderlinge relaties te waarborgen. Aan dit verzoek is gehoor gegeven, mede om te garanderen dat de geïnterviewden geen blad voor de mond zouden nemen hetgeen de uitkomsten van het onderzoek zou kunnen schaden.

33 Omdat de verwachting is dat er met regelmaat aan de interviews gerefereerd zal worden is er voor gekozen om de verwijzing in de tekst volgens onderstaand schema vorm te geven. Dit om de tekst overzichtelijk te houden en de leesbaarheid van de tekst te bevorderen.

Figuur 1: Respondenten en verwijzing.

3.4 Operationalisering

Het onderzoek is vormgegeven aan de hand van de analytische elementen die de ‘urban regimetheorie’ bied. De analytische elementen van de ‘urban regimetheorie zijn de vier kenmerken van regimes die in kaart moeten worden gebracht om een uitspraak te doen over het soort regime en de werking daarvan in de specifieke context waarin de urban regimeanalyse wordt verricht. In dit geval is de context het Amsterdamse handhavingsbeleid, specifiek de totstandkoming van handhavingsprioriteiten waarmee richting wordt gegeven aan de uitvoering/implementatie van het beleid. De vier elementen zijn rechtstreeks vertaald naar vier deelvragen die tezamen een antwoord moeten bieden op de centrale onderzoeksvraag. Per deelvraag/kenmerk zijn met behulp van de theorie indicatoren opgesteld die moeten helpen de eigenschappen te duiden. In figuur 2 wordt overzichtelijk weergegeven voor welke deelvraag welke indicatoren gelden en welke bronnen naar verwachting informatie hierover zullen verschaffen. De volgorde die wordt aangehouden is als volgt:

34 De indicatoren zijn opgesteld aan de hand van de eigenschappen die de analytische elementen volgens de urban regimetheorie kenmerken. Hieronder zal per deelvraag toegelicht worden waarom juist tot deze indicatoren is gekomen.

De eerste deelvraag betreft de agenda, volgens de theorie is dit de set aan uitdagingen waaraan de beleidsmakers de grootste prioriteit toekennen (Ostaaijen, 2010). Het kenmerk is dan dat er een vastgestelde set met prioriteiten is die wordt erkend door de partners. Voor het beantwoorden van de deelvraag, ‘Hoe ziet de handhavingsagenda eruit? Is het dus van belang te identificeren of er een dergelijke lijst met prioriteiten is. De indicator is dan ook de aanwezigheid van een erkend document dat de agenda beschrijft. De aanwezigheid van een dergelijk document moet worden gezocht in beleidsstukken waarin het te voeren beleid, met bijbehorende visie en prioriteiten is neergelegd. Dit kan worden gevonden in fysieke documenten, ook in interviews kunnen respondenten worden bevraagd over de aanwezigheid van een dergelijke agenda.