Blauwdruk voor zachte waarden

b l a u w d r u k v o o r z a c h t e w a a r d e n

b l a u w d r u k v o o r z a c h t e w a a r d e n

O v e r c o n f l i c t b e h e e r s i n g o p g e b i e d v a n z a c h t e w a a r d e n b i j

m i n d e r c o m p l e x e o n t w i k k e l o p g a v e n

B l a u w d r u k v o o r z a c h t e w a a r d e n

O v e r c o n f l i c t b e h e e r s i n g o p g e b i e d v a n z a c h t e

w a a r d e n b i j m i n d e r c o m p l e x e o n t w i k k e l o p g a v e n

Auteur Leonie van Ham

leonie.vanham@hotmail.com

Document Afstudeerscriptie

Status Definitief

Opdrachtgever Avans Hogeschool

Bouwtechnische Bedrijfskunde Postbus 1097

5004 BB Tilburg

Afstudeerbegeleiders J. de Zwart (Avans Hogeschool) B. Coolen (Avans Hogeschool)

Plaats Luyksgestel

V o o r w o o r d

“Het is niet genoeg, te weten, met moet ook toepassen; het is niet genoeg, te willen, men moet ook handelen” – Johann Wolfgang von Goethe

Voor u ligt het resultaat van het afstudeeronderzoek wat ik heb verricht ter afsluiting van mijn opleiding Bouwtechnische Bedrijfskunde aan Avans Hogeschool in Tilburg. Ik ben mijn opleiding begonnen met de intentie af te studeren op Civiel Management, vervolgens heb ik de overstap gemaakt naar Stedenbouwkunde om af te sluiten met Bouwtechnische Bedrijfskunde –

Vastgoed. De wijzigingen van afstudeerrichting zijn tekenend geweest voor mijn interesse in het vakgebied. Ik kan niet anders concluderen dan dat de complete wereld van ruimtelijke

ontwikkelingen mij interesseert. Ik heb daarom bewust gekozen voor een afstudeeronderwerp waarbinnen ik mijn kennis kon verbreden op verschillende facetten. De combinatie tussen mijn opleiding(en) en dit afstudeeronderzoek maken dat ik me breed heb kunnen oriënteren op zowel het financiële, maatschappelijke, plantechnische, planologische als strategische vlak bij ontwikkelopgaven. Door onderzoek te doen naar het functioneren van ontwikkelopgaven en de conflicten die hierbij optreden, met name op gebied van zachte waarden, ben ik de uitdaging aangegaan me deels buiten mijn vakgebied te begeven en de wereld van conflictmanagement binnen te treden. Met alle kennis en kunde die er op dit moment is ten aanzien van

plantechnische aspecten en risicobeheersing bij ontwikkelopgaven ben ik van mening dat het tijd wordt dat we ons open stellen voor nieuwe methodieken die naast de plantechnische kant ook de ‘communicatieve’ kant van een ontwikkelopgaaf belichten. In het vermijden van

conflicten en in het verbeteren van samenwerking tussen partijen ligt een grotere uitdaging dan het beheersbaar maken van bijvoorbeeld grondexploitatierisico’s.

Bij het schrijven van deze scriptie heb ik mijn uiterste best gedaan om op een heldere en overzichtelijke wijze inzicht te geven in de problematiek die zich voordoet bij minder complexe ontwikkelopgaven. Ik heb deze scriptie geschreven met de intentie een nuttige bijdrage te leveren voor alle partijen die zich wel eens verstrikt vinden in een moeizaam

onderhandelingsproces. Moge dit een welkome aanvulling zijn op de aanwezige kennis in de branche.

Mijn woord van dank gaat uit naar alle personen in mijn directe omgeving die mij zowel letterlijk als figuurlijk de ruimte hebben gegeven om af te studeren en in het bijzonder naar de

professionals die ondanks hun drukke agenda toch bereid zijn geweest tijd en moeite te steken in de gesprekken met mij. Daarnaast zou ik in het bijzonder Bart Coolen en Joop de Zwart willen bedanken voor de ondersteuning en begeleiding vanuit de opleiding, Sanne Carrière voor de opmerkingen ten aanzien van mijn schrijfwijze en structuur, Herman van Ham voor de inhoudelijke ondersteuning waarbij vooral de kritische opmerkingen een enorme hulp zijn geweest en Sjoerd Carrière voor de inhoudelijke begeleiding maar in het bijzonder voor de sympathie en de aanmoedigingen. Tot slot bedank ik Marion van Ham voor haar steun en begrip. Mijn dank is groot dat jullie allemaal bereid zijn geweest een bijdrage te leveren aan mijn onderzoek!

Leonie van Ham

I n h o u d

Voorwoord 5 Samenvatting 9 1. Inleiding 13 1.1 Aanleiding 13 1.2 Onderzoeksstelling 15 1.3 Doelstelling 15 1.4 Onderzoeksopzet 15 1.5 Afbakening 17 1.5 Afbakening 18

T h e o r e t i s c h k a d e r

2. Kennismaking met ruimtelijke opgaven in Nederland 21

3. Ontwikkelopgaaf 25

3.1 Spelers bij een ontwikkelopgaaf 25

3.2 Wat is een ontwikkelopgaaf? 27

3.3 De invloed van verschillende belangen op een ontwikkelopgaaf 31

4. Conflicten 35

4.1 Wat is een conflict? 35

4.2 Wat zijn de gevolgen van een conflict? 39

5. Risico’s 41

5.1 Kritieke momenten & risico’s bij een ontwikkelopgaaf 41

5.2 Huidige methoden voor risicobeheersing 45

5.3 Zachte waarden 47

6. Verwachtingen op basis van het theoretisch kader 49

E m p i r i s c h o n d e r z o e k

7. Cases 53

7.1 Analyse- en interpretatiemethode 53

Case 1. Ontwikkeling ±60 woningen in Brabantse gemeente 55 Case 2. Aankoop kavel voor bedrijf in Brabantse gemeente 58 Case 3. Sluiten realisatieovereenkomst in kleine gemeente 61 Case 4. Verplaatsing bedrijf in Brabantse gemeente ten behoeve van woningbouw 64 Case 5. Realisatie 20 Ruimte voor Ruimte woningen in Brabantse gemeente 67 Case 5. Realisatie 20 Ruimte voor Ruimte woningen in Brabantse gemeente 67

Case 6. Realisatie 10 woningen in Brabantse gemeente 70

Case 7. Realisatie 400 woningen in Nederlandse gemeente 72

C o n c l u s i e s e n a a n b e v e l i n g e n

79

9. Randvoorwaarden voor succes 81

10. Aanbevelingen ter voorkoming van conflicten 85

10.1 Vertrouwen 85

10.2 Transparantie en helderheid 89

10.3 Het driedimensionaal definiëren van doelstellingen 93

10.4 Sturen in alle fasen 97

10.5 Een balans 98

11. Evaluatie 99

11.1 Evaluatie onderzoek 99

11.2 Aanbevelingen voor nader onderzoek 100

Begrippen en afkortingen 103

Figuren en tabellen 107

Figuren 107

Tabellen 108

Literatuur 109

Boeken, publicaties en rapportages 109

Internet 111

Interviews 113

Bijlagen 115

Vragenlijst transparantie en helderheid 117

S a m e n v a t t i n g

De aanleiding tot dit onderzoek is de constatering dat op regelmatige basis conflicten optreden bij minder complexe ontwikkelopgaven. Deze conflicten leiden tot vertraging van het proces en een vertrouwensbreuk tussen betrokken partijen. Uiteindelijk is de maatschappij de dupe van het trage en stroperige proces. Om die reden richt de doelstelling van dit onderzoek zich op het analyseren van de aanleiding voor conflicten, om uitspraken en aanbevelingen te kunnen doen om het proces van een ontwikkelopgaaf te verbeteren.

Uit de beschouwing van het verloop van ruimtelijke ontwikkeling door de jaren heen in Nederland blijkt dat door verandering van de maatschappelijke behoeften ook de

samenwerkingsvormen bij ontwikkelingen zijn veranderd. Sinds een aantal decennia wordt vooral bij complexere projecten gebruik gemaakt van methoden die toegespitst zijn op een heldere taak- en risicoverdeling, zoals PPS en gebiedsontwikkeling. Bij de wat minder complexe projecten vindt de gangbare samenwerkingsvorm zijn oorsprong in de Middeleeuwen. De overheid had een redelijk grote bemoeienis met de ruimtelijke planning maar de taken werden uitgevoerd door gilden.

Bij iedere ontwikkelopgaaf is een groot aantal partijen betrokken die ieder vanuit een eigen belang redeneren. Het hoofdbelang van de partijen is in principe gelijk; het ontwikkelen van locaties om te voorzien in de behoeften van de maatschappij. Iedere ontwikkelopgaaf kan worden gezien als een unieke gebeurtenis, maar toch zijn overkoepelende fasen te beschrijven waarin deze zich plaatsvindt. Deze fasen – van initiatief tot uitvoering – worden in dit onderzoek gebruikt om overeenkomsten te vinden in het optreden van conflicten. De verschillende

belangen van partijen uiten zich in concrete doelstellingen ten aanzien van de ontwikkelopgaaf. Om de ontwikkelopgaaf als een succes te laten ervaren voor partijen moet zoveel mogelijk aan deze doelstellingen worden voldaan. Daarnaast moeten alle betrokken partijen de indruk hebben evenveel concessies gedaan te hebben ten aanzien van doelstellingen. Als een partij de indruk heeft meer concessies te moeten doen dan de ander levert dit een conflict op. Een conflictsituatie is te omschrijven als een situatie waarin twee of meer onderling afhankelijke partijen in botsing komen doordat de doelen die de partijen nastreven in elkaars opzicht, of daadwerkelijk, onverenigbaar zijn. Aspiraties van de betrokken partijen kunnen blijkbaar niet gelijktijdig worden bewerkstelligd. Het eerste onderscheid wat wordt gemaakt bij de typering van conflicten is het verschil tussen een affectief- en een cognitief conflict. Een cognitief conflict kan worden gezien als een meningsverschil, wat geen verstrekkende gevolgen heeft voor het verloop van een ontwikkelopgaaf, het levert juist een bevordering van besluitvorming en creativiteit op. Een affectief conflict bevindt zich op relationeel niveau, het vertrouwen tussen betrokken partijen is dan dusdanig geschaad dat een ontwikkelopgaaf hiervan hinder

ondervindt. Het belangrijkste aspect in het ervaren van een conflict is de perceptie die partijen hebben op de intenties van en andere partij. Uit het beschrevene voor wat betreft belangen van partijen en het ervaren van een conflict vloeien de eerste randvoorwaarden voor succes, namelijk het hanteren van transparantie en helderheid om geen ruimte te laten voor een verkeerde perceptie van intenties.

Uit een analyse van risico’s bij ontwikkelopgaven blijkt dat met name interne- en externe risico’s leiden tot conflicten bij minder complexe ontwikkelopgaven. Deze risico’s bevinden zich op het

gebied van zachte waarden; transparantie, samenwerking, vertrouwen enzovoort. Het is dus zaak aan de zachte waarden bij een ontwikkelopgaaf extra aandacht te besteden wanneer plantechnische risico’s nauwelijks optreden.

Uit de cases die zijn onderzocht blijkt dat conflicten op regelmatige basis optreden in de late ontwerpfase van een ontwikkelopgaaf. Dat is het moment waarop betrokken partijen

geconfronteerd worden met wederzijdse percepties op de doelstellingen. Het gros van de conflicten ontstaat door uiteenlopende verwachtingspatronen en doordat doelstellingen die bij aanvang geformuleerd zijn niet kunnen worden behaald. Het empirisch onderzoek onderschrijft dus het belang van hanteren van transparantie en helderheid om verschillen in perceptie te voorkomen.

De bevindingen uit het theoretisch kader en het empirisch onderzoek worden in het hoofdstuk ‘randvoorwaarden voor succes’ omgezet in aandachtgebieden waaraan aandacht moet worden besteed om een ontwikkelopgaaf succesvol te laten verlopen:

- Rollen, belangen en doelstellingen;

Inzicht in rollen en belangen van betrokken partijen is nodig om begrip op te kunnen brengen voor elkaars situatie. Doelstellingen moeten reëel zijn en moeten kritisch beschouwd worden. Het is goed om enigszins een cognitief conflict op te wekken bij het uitspreken van doelstellingen omdat dit de besluitvorming bevordert.

- Verwachtingspatroon en concessies;

Bij iedere doelstelling hoort een bepaald verwachtingspatroon. Door dit

verwachtingspatroon uit te spreken kunnen betrokken partijen beter inspelen op wederzijdse belangen. Over het algemeen zijn partijen bereid concessies te doen ten aanzien van doelstellingen, mits de andere partij ook bereid is dit te doen. Ook de mate waarin bereidheid tot concessies is moet worden uitgesproken.

- Transparantie en helderheid;

Om geen ruimte te laten voor misinterpretatie van de intenties van een partij is het van belang transparantie en helderheid na te streven. Door percepties uit te spreken kunnen conflicten op basis van een uiteenlopend verwachtingspatroon worden voorkomen. - Vertrouwen;

Vertrouwen is het sleutelwoord voor succes bij ontwikkelopgaven. Als partijen

vertrouwen in elkaar hebben verloopt een opgaaf minder stroef. Wanneer partijen op de hoogte zijn van wederzijdse intenties wordt de basis voor wantrouwen weggenomen – namelijk onzekerheid.

- Sturen in alle fasen;

De meeste affectieve conflicten treden op in latere fasen dan de initiatieffase. Om die reden is het van belang in alle fasen te reflecteren naar de doelstellingen uit de initiatieffase. Door de ‘roze’ bril van de initiatieffase wordt nogal eens vergeten een kritische houding aan te nemen voor wat betreft de doelstellingen.

De randvoorwaarden in dit onderzoek leiden tot concrete aanbevelingen ter voorkoming van conflicten bij ontwikkelopgaven, deze aanbevelingen staan allen in relatie tot elkaar, het een kan niet zonder het ander:

- Vertrouwen;

Over het algemeen worden samenwerkingen aangegaan bij een ontwikkelopgaaf op basis van calculatief vertrouwen. Wanneer aan de verwachtingen van partijen wordt voldaan wordt dit langzaamaan omgezet in relationeel vertrouwen. Dit relationeel

vertrouwen kan door het vastleggen van normen en het opleggen van sancties worden ondersteund met institutioneel vertrouwen. Vaak wordt institutioneel vertrouwen ‘misbruikt’ om vertrouwen af te dwingen. Relationeel vertrouwen is echter de meest solide basis voor het goed functioneren van een ontwikkelopgaaf.

Wantrouwen is gebaseerd op angst en kan worden weggenomen door zekerheid te geven over intenties. Dit kan worden bereikt met een heldere communicatie. - Transparantie en helderheid;

Om relationeel vertrouwen te bevorderen bij een ontwikkelopgaaf moet transparantie en helderheid worden bereikt. Om dit na te streven moet uitvoerig worden gesproken over de eigen intenties, die van de andere partij en de perceptie die partijen daarop hebben. De vragenlijst die is opgesteld in paragraaf 10.2 vormt hier een hulpmiddel bij. Met het invullen van de vragenlijst kunnen misverstanden worden uitgesloten voor wat betreft de intenties van de partijen.

- Driedimensionaal definiëren;

Met het driedimensionaal definiëren van doelstellingen wordt een bijdrage geleverd aan het bevorderen van transparantie en helderheid. In de definitie van de doelstellingen wordt als eerste aandacht besteed aan de ‘harde doelstelling’. Ten tweede worden de grenzen van die doelstelling aangeven – welke concessies is een partij bereid te doen ten aanzien van de doelstellingen. Ten derde moet een verwachtingspatroon worden geschept bij de doelstellingen zodat andere betrokken partijen hierop kunnen

participeren. - Sturen in alle fasen;

Vaak ontstaan affectieve conflicten in latere fasen dan de initiatieffase. Met behulp van de Deming-cirkel wordt een methode geleverd waarop actief kan worden bijgestuurd wanneer aan de doelstellingen die in eerste instantie zijn geformuleerd niet kan worden voldaan. Deze methode is gebaseerd op plannen, doen, controleren, reageren (plan, do check, act).

Met de aanbevelingen worden aan partijen bij een ontwikkelopgaaf instrumenten geleverd die kunnen worden ingezet bij conflictbeheersing op gebied van zachte waarden bij een

ontwikkelopgaaf. Door de vragenlijsten en schema’s in te vullen is het relatief eenvoudig om de balans op te maken voor wat betreft het voldoen aan doelstellingen en verwachtingspatronen in alle fasen van de ontwikkelopgaaf.

1 . I n l e i d i n g

In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de aanleiding van dit onderzoek in paragraaf 1.1. Vervolgens worden in paragraaf 1.2 en 1.3 de onderzoeksstelling en doelstellingen van dit onderzoek toegelicht. In paragraaf 1.4 – onderzoeksopzet – wordt middels een figuur en een begeleidende tekst de opbouw en structuur van het onderzoek toegelicht, ook worden hierin de deelvragen benoemd die worden gebruikt als achtergrondinformatie voor de behandeling van het onderwerp. Omdat het onderwerp zich in een breed kader bevindt wordt in paragraaf 1.5 de afbakening toegelicht. In paragraaf 1.6 vindt u vervolgens een leeswijzer.

1 . 1 A a n l e i d i n g

In Nederland wordt – zoals in ieder ander land op de wereld – gebouwd om te kunnen voorzien in de woon- werk- en levensbehoeften van de bevolking. Eén ding is bijzonder aan bouwen in Nederland; doordat we een relatief dichtbevolkt land zijn is de ruimte om te bouwen beperkt. Het feit dat de ruimte beperkt is maakt dat in Nederland een opgebouwde cultuur is ontstaan van ‘ruimtelijke planning’. Traditioneel heeft de overheid een grote, aan de wet ontleende, bevoegdheid over de ruimtelijke inrichting van het land. Daarnaast zijn veel verschillende partijen betrokken bij een bouwproces. Typisch Nederlands is het feit dat ‘iedereen overal over mag en wil meepraten’ – het Poldermodel. Bij ontwikkelingen wordt geprobeerd met alle ruimtelijk relevante aspecten rekening te houden. Er is een legio aan wetten en regels waaraan bouwplannen moeten voldoen om te voorkomen dat we vergissingen maken en dat onze schaarse ruimte wordt ‘verspild’. Al deze factoren samen maken een ontwikkelopgaaf een moeilijk te managen proces. Partijen, met elk hun eigen belangen, hebben allemaal een eigen mening over de beste manier waarop ontwikkelingen tot stand kunnen worden gebracht. Toch is het hoofdbelang bij deze partijen nagenoeg altijd gelijk; er moet een locatie ontwikkeld worden om te kunnen voorzien in behoeften – een ontwikkelaar noemt dit de behoefte van de markt, een overheid noemt dit een maatschappelijke behoefte.

Opmerkelijk is dat een groot deel van de processen binnen de ruimtelijke ordening met

betrekking tot het ontwikkelen van projecten moeizaam verlopen, ondanks dat het hoofdbelang gelijk is. Overheid en marktpartijen zijn regelmatig met elkaar in conflict, en processen duren onnodig lang, zo blijkt uit verschillende gesprekken die zijn gevoerd met professionals in het kader van dit onderzoek.

Aanleiding tot dit onderzoek is de vraag waarom twee partijen, met allebei een flinke dosis macht – de overheid heeft beleid en beschikkingsbevoegdheid, de ontwikkelaars hebben de kennis en middelen om tot uitvoering over te gaan – moeilijk in staat zijn om met snelheid een project succesvol te laten verlopen. Voorop gesteld dat dus in principe het hoofdbelang van beide partijen gelijk is; het ontwikkelen van locaties en daarmee het voorzien in behoeften. Door de manier waarop marktpartijen en overheid de laatste decennia met elkaar zijn omgegaan is er een grond ontstaan voor wantrouwen tussen betrokken partijen. “Met

gemeenten wordt een loopje genomen, ontwikkelaars zijn er alleen op uit zoveel mogelijk geld te verdienen in zo kort mogelijke tijd”, lijkt de overheersende moraal te zijn onder de partijen die participeren in ontwikkelopgaven. In de maatschappij heerst de opvatting dat door politiek- en bureaucratisch getouwtrek ontwikkelingen maar moeizaam tot stand komen. Deze opvattingen

hebben direct effect op het imago van de bouwwereld en op de efficiency bij ontwikkelingen. Wanneer geen vertrouwen is onder betrokken partijen duren processen onnodig lang. Bij grote, complexe projecten wordt veel aandacht besteed aan het beheersbaar maken van conflicten. Vaak worden afspraken tussen partijen vastgelegd in een contractvorm en worden sancties opgelegd wanneer een partij de afspraken niet nakomt. Opvallend is dat juist bij minder complexe ontwikkelopgaven, die op regelmatiger basis voorkomen dan de complexe opgaven, meer conflicten en vertraging optreden dan bij de complexe opgaven. Uit de gesprekken die zijn gevoerd met de professionals in het vakgebied blijkt dat het grootste deel van deze

ontwikkelopgaven met conflicten kampt op het gebied van samenwerking, vertrouwen en transparantie. Blijkbaar ontstaan conflicten op gebied van zachte waarden vooral wanneer de plantechnische risico’s nauwelijks aan de orde zijn.

Doordat processen bij een ontwikkelopgaaf vaak onnodig lang duren loopt de overheid structureel achter de feiten aan voor wat betreft de behoeften van de maatschappij. Een voorbeeld hiervan is de enorme leegstand in kantoorpanden. Een aantal jaar geleden was er grote vraag naar nieuwe kantoorpanden. Projectontwikkelaars begonnen massaal met het ontwikkelen hiervan maar door de trage besluitvorming bij de overheid is het voor hen haast onmogelijk te voorzien in de actuele behoeften van de markt. Op het moment dat de kantoren worden opgeleverd (vaak een jaar of 5 na het eerste initiatief) hebben de ondernemers die in eerste instantie behoefte hadden aan een bepaald type kantoor vaak al een creatieve andere oplossing bedacht, vanwege het gebrek op dat moment. De opgeleverde kantoren voldoen vanwege het verloop van jaren niet meer aan de huidige vraag van de markt. Als de economie floreert is er schaarste en gaan projectontwikkelaars nieuwe kantoren bouwen. Maar tegen de tijd dat die klaar zijn, kan de conjunctuur weer omgeslagen zijn. Op dit moment staan in de meeste Nederlandse steden zo’n 20% van de kantoorpanden leeg.1 De traagheid in

processenheeft dus direct invloed op de welvaart en het welzijn van de maatschappij, er kan niet tijdig aan maatschappelijke behoeften worden voldaan.

De overheid legt traditioneel aan de maatschappij alleen maar verantwoording af over

effectiviteit van het beleid; ‘Het is gerealiseerd, maar vraag niet in welk tijdsbestek en hoeveel het gekost heeft’. Vaak wordt bij overheden wel effectief gewerkt, maar niet efficiënt. In het bedrijfsleven staat naast effectiviteit, efficiency veel meer centraal. Op het moment dat het bedrijfsleven een samenwerking aangaat met de overheid gaat een groot deel van de efficiency die ze kunnen en moeten bereiken verloren door de trage processen. Uiteindelijk is het de markt die hier de dupe van wordt door kostenverhogingen als gevolg van hogere proceskosten en – niet onbelangrijk – rentekosten.

Om inzicht te krijgen in de conflicten die optreden bij ontwikkelopgaven is het nodig een

gedegen onderzoek uit te voeren naar de ontwikkeling van RO-beleid door de jaren heen, de rol en positie van overheids- en marktpartijen bij een ontwikkelopgaaf en de oorzaak van

optredende conflicten. Alleen dan kunnen relevante uitspraken worden gedaan over de oorzaak van de problematiek en kunnen aanbevelingen worden gedaan naar een verbetering van samenwerking en een vlotter verloop van ontwikkelopgaven. Uiteindelijk profiteren burgers en

1

http://www.nrc.nl/economie/article931653.ece/Schaarste_moderne_kantoren_lost_leegstand_niet_op , opgehaald op 15 juni 2008.

bedrijven hiervan doordat adequaat en efficiënter kan worden voorzien in de maatschappelijke behoefte.

1 . 2 O n d e r z o e k s s t e l l i n g

“Uit eigen interesse in de beroepspraktijk en gesprekken met verschillende personen uit

diezelfde beroepspraktijk constateer ik dat er structurele conflicten optreden tussen overheid en marktpartijen die zich voordoen binnen de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland bij

ontwikkelopgaven. Deze conflicten leiden veelal tot vertraging van projecten en tot wantrouwen tussen de betrokken partijen.”

1 . 3 D o e l s t e l l i n g

Naar aanleiding van de onderzoeksstelling van dit onderzoek is een doelstelling geformuleerd. Deze doelstelling wordt later gebruikt als basis voor de onderzoeksopzet.

Doel van dit onderzoek is het bepalen van de oorzaken van de structurele conflicten tussen overheid en marktpartijen die zich voordoen binnen de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland bij ontwikkelopgaven, teneinde aanbevelingen te kunnen doen ten aanzien van het definiëren van doelstellingen, het nemen van verantwoordelijkheid en het hanteren van transparantie bij deze opgaven. Met dit onderzoek wordt een kennisbijdrage geleverd voor dit praktijkprobleem.

1 . 4 O n d e r z o e k s o p z e t

Dit onderzoek wordt opgebouwd in een drietal fasen; het theoretisch kader, het empirisch onderzoek en conclusies & aanbevelingen. In figuur 1 is een overzicht gegeven van de

onderzoeksstructuur die wordt gehanteerd, de verschillende deelvragen die worden beantwoord om tot aanbevelingen te komen en de onderlinge samenhang tussen de afzonderlijke delen.

T h e o r e t i s c h k a d e r

De eerste stap in het dit onderzoek is het definiëren van de termen die in de doelstelling zijn vermeld. Om grip te krijgen op de problematiek moet namelijk eerst helder zijn binnen welk theoretisch kader deze problematiek zich afspeelt. Hiertoe wordt eerst een kort onderzoek verricht naar de manier waarop ruimtelijke ontwikkeling in Nederland zich door de jaren heen heeft gevormd. Wellicht zijn in de ontwikkeling hiervan aanknopingspunten te vinden voor de aanleiding van conflicten die optreden bij ontwikkelopgaven. Daarnaast vormt dit deel van het onderzoek een basis voor het definiëren van de overige termen in de doelstelling.

Om werkelijk te kunnen bepalen welke oorzaken leiden tot conflicten bij een ontwikkelopgaaf worden de termen ‘conflict’ en ‘ontwikkelopgaaf’ verder gedefinieerd. Dit wordt gedaan aan de hand van literatuurstudies, maar ook middels gesprekken met professionals uit de

beroepspraktijk. Er zijn verschillende personen benaderd die elk vanuit een andere rol in een ontwikkelopgaaf participeren. Door meerdere personen te interviewen wordt een zekere mate van objectiviteit bereikt in het onderzoek. De mening van één kan onbeduidend zijn, maar wanneer een groep personen dezelfde mening is toegedaan is dit een representatief gegeven.

Om te kunnen beoordelen wanneer een conflict optreedt moet afgebakend worden wat een conflict is en wanneer het als dusdanig wordt ervaren. Hierbij blijkt ook of er conflicten te vinden zijn die typerend zijn voor bepaalde stappen in het ontwikkelproces en of er fasen te vinden zijn waarin conflicten structureel optreden. Daarnaast wordt antwoord gegeven op de vraag of de belangen van verschillende partijen leidend zijn bij het ontstaan van een conflict. Door antwoord te geven op de vraag wat de gevolgen zijn van een conflict kan worden bepaald of het

daadwerkelijk noodzakelijk is om aan conflictbeheersing te werken bij een ontwikkelopgaaf. Er wordt gezocht naar methoden die op dit moment al worden gebruikt voor het oplossen of beheersbaar maken voor conflicten, deze kunnen dienen als ondergrond voor de aanbevelingen die in dit onderzoek worden gedaan. Alle kennis die is opgedaan in het theoretisch kader kan worden gebruikt om verwachtingen uit te spreken over de bevindingen in het empirisch onderzoek in het tweede deel van dit document.

E m p i r i s c h o n d e r z o e k

In het empirisch onderzoek wordt de theoretische kennis die is opgedaan in het eerste deel van dit onderzoek toegepast om praktijksituaties waarbij conflicten zijn opgetreden te analyseren. De praktijksituaties zijn voornamelijk verkregen uit de gesprekken die zijn gevoerd met professionals uit de beroepspraktijk maar zijn enigszins gefingeerd weergegeven vanuit vertrouwelijk oogpunt. Door gebruik te maken van meerdere cases kan objectiviteit worden gewaarborgd. Hierbij moet worden opgemerkt dat iedere case uniek is en dat dus nooit volledig generaliserend over oorzaken of gevolgen van conflicten in de praktijk. Toch kunnen structurele oorzaken worden aangeduid doordat aanleidingen soortgelijk zijn.

Per case wordt geschetst wat de situatie op dat moment is; wie zijn betrokken partijen, wat was de opgaaf, wat was de problematiek en welke gevolgen had dit? Daarnaast wordt geanalyseerd wat de aard van de conflicten is en op welk moment deze zijn opgetreden. De informatie die hieruit wordt verkregen wordt weergegeven in een curve. Het totaalbeeld van de curven leidt tot een algemeen beeld van de fasen waarin conflicten optreden bij ontwikkelopgaven. De

conflicttyperingen die worden gegeven per case geven opgeteld een beeld van conflicten die structureel van aard zijn. Samen met de verwachtingen op basis van het theoretisch kader kunnen we met deze bevindingen randvoorwaarden gaan stellen voor succes bij een ontwikkelopgaaf.

C o n c l u s i e s e n A a n b e v e l i n g e n

De bevindingen uit het theoretisch kader en het empirisch onderzoek leiden tot

randvoorwaarden tot succes. Deze randvoorwaarden zijn vrij algemeen van aard en benoemen de aspecten waar aandacht aan moet worden besteed om conflicten en vertraging te

voorkomen. In het concluderend deel van dit onderzoek worden de randvoorwaarden omgezet in concrete aanbevelingen. Deze aanbevelingen kunnen door partijen bij een ontwikkelopgaaf gebruikt worden om conflicten in eerste instantie te vermijden, maar ook om conflicten op te lossen wanneer deze eenmaal zijn ontstaan. De aanbevelingen zijn opgebouwd als methoden die gehanteerd kunnen worden bij het overleg in een ontwikkelopgaaf. Om tot gedegen aanbevelingen te komen is ook hier weer een kleine literatuurstudie verricht naar gangbare methoden op het gebied van conflictbeheersing. De uitkomsten hiervan zijn meegenomen in het formuleren van de aanbevelingen.

C o n c lu s ie s e n Aa n b e v e lin g e n

“Het bepalen van de mogelijke oorza(a)k(en) van de structurele conflicten tussen overheid en marktpartijen die zich voordoen binnen de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland bij ontwikkelopgaven, teneinde aanbevelingen te kunnen doen ten aanzien

van het definiëren van rollen, het nemen van verantwoordelijkheid en het hanteren van transparantie bij deze opgaven.”

3.1 - Spelers bij een ontwikkelopgaaf

(rollen en belangen)

Definiëren termen in doelstelling

3.2 - Wat is een ontwikkelopgaaf?

3.3 - Invloed van verschillende

belangen op een ontwikkelopgaaf

T h e o re ti s c h k a d e r Em p ir is c h o n d e rz o e k 7 - CASES

Beschrijving aard van de opgaaf, betrokken partijen, belangen en rollen

2 - Kennismaking met ruimtelijke ontwikkeling in Nederland

Analyseren van praktijksituaties aan de hand van opgedane kennis uit het theoretisch kader

Hoe functioneert de opgaaf en wat is de aard & aanleiding van conflicten?

Wat zijn de gevolgen van ontstaande conflicten?

8 – Waarnemingen uit empirisch onderzoek

9 - ‘Randvoorwaarden’ voor succes

Op welke manier moet de oorzaak worden aangepakt om gevolgen te voorkomen bij een (dreigende) conflictsituatie?

Rollen, belangen, doelstellingen

Transparantie en helderheid

Verwachtings-patroon & concessie

Vertrouwen

10. - AANBEVELINGEN TER VOORKOMING VAN CONFLICTEN 6 - Verwachtingen op basis van het theoretisch kader

5.1 - Kritieke momenten & risico’s 4.1 - Wat is een conflict?

4.2 - Wat zijn de gevolgen van een

conflict?

5.2 – Huidige methoden risicobeheersing

1 . 5 A f b a k e n i n g

Het veld waarbinnen ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvinden in Nederland is ontzettend groot en bij al deze ontwikkelingen kunnen in meer of mindere mate conflicten optreden. Om kwaliteit in dit onderzoek te waarborgen moet het onderzoeksobject worden afgebakend. Wanneer het kader waarbinnen het onderzoek zich plaatsvindt namelijk te groot is kan door met name tijdsgebrek geen diepgang worden bereikt.

Het eerste object wat wordt afgebakend is het type ontwikkelingen wat onderwerp van het onderzoek is. Gekozen wordt voor een onderzoek wat zich richt op de realisatie van

vastgoedobjecten. De ontwikkelopgaven die worden onderzocht zijn minder complex van aard. Dat wil zeggen dat plantechnische risico’s beheersbaar zijn. Uit de gesprekken die zijn gevoerd met professionals blijkt namelijk dat juist bij de ‘alledaagse ontwikkelopgaven’ veel vertraging wordt opgelopen door stroeve processen en problemen bij de samenwerking.

De cases die zijn gebruikt in het empirisch onderzoek bevinden zich allemaal, op één na, in kleine tot middelgrote Brabantse gemeenten. De opgaaf die zich daar niet in bevindt heeft plaatsgevonden in een middelgrote gemeente net buiten Brabant. Er is gekozen voor

ontwikkelingen in een specifieke provincie om zo subjectiviteit door institutionele verschillen uit te sluiten. Alle cases hebben zich recent – in de laatste 10 jaar – afgespeeld. Door alle

ontwikkelingen die het ruimtelijk beleid de laatste decennia heeft doorgemaakt komt het de objectiviteit van het onderzoek niet ten goede wanneer een project wat zich nu afspeelt wordt vergeleken met een project wat zich decennia geleden heeft afgespeeld.

Tijdens het onderzoek worden gesprekken gevoerd met professionals in het vakgebied. De personen die worden geïnterviewd zijn allemaal actief betrokken geweest bij het proces van een ontwikkelopgaaf in een Brabantse gemeente. Zodoende zijn alle personen op de hoogte van de problematiek die speelt bij minder complexe ontwikkelopgaven en kunnen zij hier uitspraken over doen die gevoed zijn door eigen ervaring. Door met meerdere professionals te spreken kan meer objectiviteit bereikt worden bij het aanduiden van structurele oorzaken en gevolgen van conflicten.

Tot slot richt dit onderzoek zich in hoofdzaak op het beheersbaar maken van zachte waarden2 bij een ontwikkelopgaaf en in mindere mate op plantechnische risico’s die kunnen optreden. Enerzijds omdat bij minder complexe opgaven de plantechnische risico’s vaak dusdanig beheersbaar zijn door ervaring van de ontwikkelende partijen. Anderzijds omdat in het

beginstadium van het onderzoek reeds geconcludeerd kon worden dat nagenoeg alle conflicten binnen deze opgaven zich bevinden op gebied van zachte waarden. Daarnaast is over

risicobeheersing op plantechnisch gebied al vrij veel bekend, terwijl zachte waarden vaak benoemd worden maar daarover nauwelijks concrete aanbevelingen worden gedaan.

2

2 . K e n n i s m a k i n g m e t r u i m t e l i j k e o p g a v e n i n

N e d e r l a n d

Als introductie van het theoretisch kader van dit onderzoek wordt eerst aandacht besteed aan de manier waarop de ruimtelijke ordening in Nederland zich heeft ontwikkeld door de eeuwen heen. In de geschiedenis zijn namelijk een aantal kenmerkende ‘methoden’ ontstaan die nog steeds de grondslag vormen voor de manier waarop we op dit moment met ruimtelijke opgaven omgaan. Daarnaast vormen de veranderingen in de maatschappij – en daarmee de

veranderingen die plaatsvonden voor wat betreft de opvatting over ruimtelijke opgaven – de aanleiding voor de problematiek zoals deze geschetst wordt in dit onderzoek.

D e M i d d e l e e u w e n

Al zolang mensen de behoefte hebben aan huisvesting bestaan er vormen van ruimtelijke ontwikkeling in Nederland. In de tijd vóór de Middeleeuwen waren deze ruimtelijke ontwikkelingen met name gebaseerd op functionaliteit en ondergrond. Steden (in die tijd ‘nederzettingen’) werden gevormd op droogliggende gebieden met liefst een groot aantal uitvalswegen zodat de handel kon worden bedreven. In die tijd speelden esthetische of planmatige aspecten nog nauwelijks een rol in het ontwerp van de stad.

Door de overmatige groei van de bevolking en bedrijvigheid ontstond vanaf de Middeleeuwen de behoefte aan stadsuitbreidingen met een bepaalde mate van planning. Er kan gesteld worden dat er vanaf de Middeleeuwen sprake is van ruimtelijke ordening, in plaats van ruimtelijke ontwikkeling. Er was een grote behoefte aan volkshuisvesting en omdat het relatief eenvoudig was een stad uit te breiden –een stadsmuur was immers van zand-, hebben veel Nederlandse steden in de Middeleeuwen een gigantische groei doorgemaakt. Overheden hadden een redelijke bemoeienis met de publieke werken maar over het algemeen werden de werkzaamheden uitgevoerd door gilden. Met deze constructie werd dus al een beginsel gelegd voor ons huidige stelsel van publiek opdrachtgeverschap en private uitvoering.

Later in de Middeleeuwen werd het steeds belangrijker bij stadsuitbreiding de stad te verfraaien. Hiertoe werden stedenbouwkundige plannen gemaakt. Naast de behoefte tot verfraaiing van de stad ontstond ook steeds meer grondspeculatie. De meer welgestelde partijen in een stad kochten gronden aan net buiten de stadsgrens in de hoop op waardevermeerdering van de grond bij stadsuitbreiding. Later werden ook steeds meer gronden binnen de stadsmuren aangekocht. Destijds waren speculanten al erg creatief met het omzeilen van wetten en regels om zoveel mogelijk winst te maken op de aan- en verkoop van gronden.

D e 1 7e – 1 9e e e u w

In de 17e eeuw ontstond het basisprincipe voor ruimtelijke ordening zoals wij dit nu nog kennen. Onderstaande drie elementen staan aan de basis van dit principe;

1. Het grondidee om een ruimtelijk plan in te richten naar maatschappelijke idealen; 2. Technische normstelling naar gelang de mogelijkheden en eisen van die tijd; 3. Een sluitend publiekrechtelijk instrumentarium om ruimtelijke plannen in algemeen

belang door te voeren.

Uit het ontstaan van dit basisprincipe komen ook de huidige gebruiken bij stadsuitbreiding voort; er wordt een stedenbouwkundig plan gemaakt dat voldoet aan welstandscriteria en voorziet in

de behoeften van de maatschappij, zoals een segregatie van sociale klassen, behoefte tot economische groei en veiligheid.

Van het einde van de 17e eeuw tot de 19e eeuw vond er nauwelijks stadsuitbreiding plaats. Met de komst van een verbeterde hygiëne aan het einde van de 19e eeuw trok het bevolkingsaantal weer aan en daarmee de wens tot uitbreiding van steden. Door alle maatschappelijke

ontwikkelingen en verandering van denkbeelden ontstond een groeiende behoefte om nog meer planmatigheid aan te brengen in de opzet van stadsuitbreidingen. Begin 19e eeuw werd de basis voor ruimtelijke ordening verder uitgebreid en werden structuurplannen en de zonering van functies gebruikt bij het inrichten van gebieden. Voor gemeenten en stadsbesturen diende het uitgangspunt bij uitbreiding wel vaak een financieel belang. Met het opleveren van woningen konden overige gemeentelijke kosten worden gedekt.3

D e k o m s t v a n d e W o n i n g w e t

‘De Woningwet is ingevoerd in 1901 met als doel de bewoning van slechte woningen onmogelijk te maken en de bouw van goede woningen te bevorderen.’4 Met de komst van deze Woningwet nam dus de overheidsbemoeienis met hetgeen gebouwd werd in Nederland aanzienlijk toe. Het financiële belang van overheden om (zoveel mogelijk) woningen te ontwikkelen werd in

groeiende mate ondergeschikt aan het maatschappelijk belang –ofwel de behoefte aan kwalitatieve huisvesting voor de bevolking.

Na de Tweede Wereldoorlog brak een tijd aan van wederopbouw. ‘Herstel van de

oorlogsschade, cityvorming en de woningnood domineerden de lokale ruimtelijke ordening tussen 1945 en 1970.’5 Vanwege de grote vraag naar woningen en het beperkte aanbod van gronden groeide in Nederland langzamerhand het besef dat zuinig moest worden

omgesprongen met de beschikbare ruimte.

R u i m t e l i j k e o n t w i k k e l i n g e n i n d e l a a t s t e d e c e n n i a

Heden ten dage is de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland een zaak van groot belang. Bij iedere ontwikkelopgaaf zijn een groot aantal partijen betrokken. Ze hebben ieder hun eigen belangen en wensen voor de inrichting van de ruimte. In veel gevallen worden verschillende functies geclaimd op één bepaald stuk grond. Wanneer deze functies elkaar niet hinderen of elkaar versterken treden nauwelijks problemen op. In de realiteit blijkt echter dat functies slechts in beperkte mate met elkaar samengaan. Industrie gaat niet samen met wonen, intensieve landbouw gaat wegens uitstoot niet samen met natuur en dat geldt ook voor een samengaan van verkeer met natuur. Over het algemeen geldt dat functies redelijk met elkaar te verweven zijn mits geen van beiden een intensief karakter heeft. Zo gaan kantoren of huisgebonden beroepen wél samen met wonen en gaat infrastructuur met een bestemmingsverkeer-functie prima samen met natuur. Hierbij lijkt de stelregel dat een bepaalde functie geen overmatige neveneffecten moet hebben op de andere functie(s) in hetzelfde gebied. Een kantorenpand in een woonwijk mag dus geen onveilige verkeerssituaties veroorzaken voor spelende kinderen in de wijk.

3

Voorgaande alinea’s geparafraseerd naar: Cammen, H. van der & Klerk, L. de (2006). Ruimtelijke Ordening, pp 15-79. 4

Ministerie VROM (n.d.). Dossier Bouwregelgeving. Woningwet. http://www.vrom.nl/pagina.html?id=18238 5

Bij nagenoeg alle ruimtelijke opgaven in Nederland wordt een ‘strijd’ gevoerd over verschillende belangen ten aanzien van ruimte. In vergelijking met andere landen in de wereld heeft

Nederland een relatief hoge bevolkingsdichtheid. Dit verklaart waarom de regering heeft besloten dat in Nederland zuinig moet worden omgesprongen met de beschikbare ruimte. Dit wordt ‘zorgvuldig ruimtegebruik’ genoemd. Zo is een ruimtelijke opgaaf voor het grootste deel afhankelijk van planning, ordening en wetten. In Nederland zijn tal van wetsvoorschriften, nota’s en beleidsinstrumenten actief die voorschrijven aan welke voorwaarden ontwikkelingen moeten voldoen, op welke locaties deze mogen plaatsvinden en welke bestemmingen toegestaan zijn in bepaalde gebieden. Wanneer een functie wordt toegekend aan een gebied en hierop een bestemming wordt vastgelegd blijft deze over het algemeen decennia lang gelden. Het is vaak niet eenvoudig een bestemming te wijzigen. In de meeste gevallen blijven bestemmingen generaties lang gelden voor een gebied6. Daarom is het van belang dat bij een ruimtelijke ingreep een weloverwogen keuze gemaakt wordt voor de eindebestemming van het gebied, hierbij rekening houdend met de daarbij behorende baten en lasten voor de toekomst.

Na de oorlog was bij het uitvoeren van ruimtelijke opgaven in Nederland erg veel behoefte aan duidelijkheid, sturing en structuur. Men dacht dit te kunnen bereiken door een sterk

overheidsingrijpen, hetgeen zich uitte in de zogenaamde technisch rationele aanpak. Deze aanpak hield in dat bij aanvang van een ruimtelijke opgave een eindbeeld werd gevormd op basis van alle informatie welke in het begin van het proces voorhanden was. Gevolg van deze werkwijze was dat er weinig ruimte voor flexibiliteit of de inpassing van onzekerheden

overbleef.7

Als gevolg van maatschappelijke veranderingen en steeds complexere ruimtelijke opgaven was het vaak niet meer mogelijk om vooraf inzicht te verschaffen in het mogelijke eindproduct van een ontwikkelopgaaf. Daarnaast leidde de samenstelling en het gedrag van de maatschappij ertoe dat orde en structuur steeds meer plaats maakten voor onduidelijkheid en chaos. Overheid en marktpartijen haakten in op deze verandering in denk- en handelswijze; men ging op zoek naar een methode die meer ruimte liet voor flexibiliteit en verandering van het

eindproduct tijdens het ontwikkelproces. Deze zoektocht resulteerde in een soort eindstation waarbij overleg en samenwerking centraal staan. Per ontwikkelopgaaf wordt met betrokken partijen overlegd over de eisen die aan het eindproduct worden gesteld en de manier waarop deze kunnen worden behaald. Betrokken partijen praten in dat geval dus over de eigen wensen, belangen en doelstellingen in de hoop dat deze kunnen worden verenigd met de wensen, belangen en doelstellingen van de ander om zo tot een bevredigend eindproduct te komen. In ieder geval worden tijdens zo’n onderhandelingstraject fysieke feiten als de architectuur en constructie van het eindproduct, de financiële baten en lasten die het project met zich meebrengt en de manier waarop financiële en uitvoerende verantwoordelijkheden worden verdeeld, vastgelegd.

N i e u w e m e t h o d e n

De laatste decennia wordt – met name voor de grotere civiel- of bouwtechnische projecten– meer en meer gezocht naar nieuwe methoden van samenwerking. Doel van deze methoden tot samenwerking is het realiseren van projecten op basis van een heldere taak- en

risicoverdeling.8 De meest populaire methoden die momenteel worden gebruikt zijn

6

Voogd, H. (2001). Facetten van de planologie, p 1. 7

Fronik, M. (2007). Stagnatie bij complexe locatieontwikkeling, p 22. 8

Private Samenwerking’ (PPS) en ‘gebiedsontwikkeling’. Deze methoden zijn ontstaan opdat publieke partijen – zoals het Rijk en gemeenten – in het kader van ontwikkelingsplanologie steeds meer een regierol wensen te vervullen bij grote gebiedsontwikkeling.9 Deze publieke partijen merkten dat zij, vanwege het gebrek aan middelen om een project zélf uit te voeren, een beperkte invloed hadden op het eindproduct dat de uitvoerende partij levert. Publieke partijen hadden tot dan toe een kaderstellende- en controlerende taak maar moesten het totale traject tussen initiatief en oplevering vaak uit handen geven. Met de komst van

samenwerkingsvormen als PPS en gebiedsontwikkeling zijn publieke partijen in staat om meer samen te werken met private partijen tijdens het proces. Ze zijn daarmee dus in de gelegenheid om tijdig bij te sturen wanneer er niet aan de randvoorwaarden dreigt te worden voldaan. Als het grootste voordeel van deze methoden wordt genoemd dat ‘verrassingen achteraf kunnen worden voorkomen’.

Eerder genoemde samenwerkingsvormen als PPS en gebiedsontwikkeling worden, vanwege het complexe en tijdrovende karakter, veel toegepast op grote projecten waarbij een groot aantal partijen en belanghebbenden betrokken is. Bij de kleinere, minder complexe projecten – zoals bijvoorbeeld het realiseren van een klein aantal woningen binnen een middelgrote gemeente – wordt veelal nog gewerkt op basis van goed vertrouwen en toezeggingen..

Nu we weten hoe ruimtelijke opgaven zich hebben ontwikkeld door de jaren heen kunnen we op zoek gaan naar de betekenis en het functioneren van een ontwikkelopgaaf. De historische kennis uit dit hoofdstuk kan worden gezien als een inleiding op het onderwerp

‘ontwikkelopgaven’ en biedt aanknopingspunten voor het verklaren van de problematiek zoals gesteld in de aanleiding.

9

3 . O n t w i k k e l o p g a a f

Dit hoofdstuk verschaft inzicht in de manier waarop een proces bij een ontwikkelopgaaf in de praktijk verloopt. Hiertoe wordt in paragraaf 3.1 eerst uitleg gegeven over de verschillende partijen die bij een ontwikkelopgaaf betrokken kunnen zijn, wat hun taken zijn en wat hun primaire belangen zijn. Vervolgens wordt in paragraaf 3.2 uitgelegd op welke manier een ontwikkelopgaaf verloopt en welke fasen hierin te onderscheiden zijn.

Wanneer helder is wat de verschillende belangen van partijen zijn en welke fasen in het ontwikkelproces optreden kunnen we deze kennis gebruiken voor het verklaren en typeren van de problematiek. Uit vooronderzoek blijkt namelijk dat met name verschillende belangen bij partijen kunnen leiden tot conflicten. Daarnaast kent iedere fase in het ontwikkelproces haar eigen aanleiding voor wat betreft conflicten, door de verschillende taken die hierin worden uitgevoerd.

3 . 1 S p e l e r s b i j e e n o n t w i k k e l o p g a a f

Bij iedere ontwikkelopgaaf zijn verschillende partijen betrokken, met ieder een eigen rol en verschillende belangen. In Nederland heeft de overheid een sturende, controlerende en

faciliterende rol op gebied van ruimtelijke ontwikkelingen. De overheid is derhalve altijd direct of indirect betrokken bij een ontwikkelopgaaf, is het niet als participerende partij dan wel via wet- en regelgeving. De overheid in de meest voorkomende gevallen niet in staat is om in eigen beheer ontwikkelingen uit te voeren. Daarom heeft men in nagenoeg alle gevallen ook te maken met participerende private partijen. Naast overheid en private partijen heeft een ontwikkelopgaaf ook te maken met belanghebbenden; de markt en maatschappij bepalen het succes van een ontwikkelopgaaf. De rol en de belangen van betrokken partijen worden uitgelegd in deze paragraaf.

H e t R i j k e n d e P r o v i n c i e

Het Rijk en de Provincie hebben de bestuurlijke- en aan de wet ontleende bevoegdheid om beoogde toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen in grote delen van het land of voor de specifieke provincie vast te leggen. Het beleidsdocument waarin deze beleidbeslissingen worden vastgelegd wordt een structuurvisie genoemd.10

Wanneer het Rijk of een provincie hun beleidsdoelstellingen hebben vastgelegd in een structuurvisie zijn deze dwingend richtinggevend voor een gemeente. Dit wil zeggen dat de beleidsdoelstellingen die opgelegd zijn door het Rijk of de provincie voorrang hebben boven de eigen beleidsdoelstellingen van de gemeente.

Doel van het vastleggen van deze toekomstige ontwikkelingen is het voorzien in een vraag van de maatschappij. Een overheid is er op uit een zo gunstig mogelijk klimaat te scheppen voor het functioneren van de maatschappij. Bij iedere kabinetsformatie worden nieuwe doelstellingen geformuleerd. Het kabinet Balkenende IV gebruikt de volgende stelling om aan te geven waar de komende regeerperiode de nadruk op ligt op gebied van ruimtelijke ontwikkeling; ‘Ons welzijn is nauw verbonden met een gezonde leefomgeving, in de stad en op het platteland.

10

Dynamische steden, een vitaal platteland, een aantrekkelijk landschap en waardevolle natuur versterken elkaar. Daar wil dit kabinet samen met provincies en gemeenten aan werken.’11

D e g e m e e n t e

Ook de gemeente heeft de bevoegdheid om beoogde toekomstige ontwikkelingen vast te leggen in een structuurvisie. Deze structuurvisie is programmatisch van aard en niet

rechtsbindend. Naast een structuurvisie kan een gemeente een bestemmingsplan maken voor een bepaald gebied. Een bestemmingsplan is wél rechtsbindend en bevat onder andere bepalingen met betrekking tot de bestemming van gronden (wonen, bedrijvigheid,

voorzieningen, parkeren etc.), gebruiksvoorschriften en de maatvoering waaraan bouwwerken op deze gronden moeten voldoen.

Ook voor gemeenten geldt dat deze streven naar het scheppen van een zo gunstig mogelijk klimaat voor het functioneren van de gemeenschap. Omdat een gemeente dichter bij de lokale bevolking staat dan een hogere overheid kan deze dit vertalen in meer concrete plannen. Bij een ontwikkelopgaaf geldt voor een gemeente dat deze er belang bij heeft dat de

ontwikkelopgaaf voldoet aan de behoeften van de maatschappij. Daarnaast moeten deze op efficiënte, effectieve en duurzame wijze tot uitvoering worden gebracht. Wat de behoeften van de maatschappij zijn wordt vaak vastgelegd in een toekomstvisie of woningbouwprogramma, al dan niet per regio of provincie.

D e p r o j e c t o n t w i k k e l a a r

Een projectontwikkelaar functioneert als een ondernemer/onderneming en heeft daardoor in eerste instantie een financieel belang bij ontwikkelingen. Aangezien een projectontwikkelaar een commerciële partij is en dus slechts kan voortbestaan wanneer baten hoger zijn dan kosten moeten projecten voldoende winstgevend zijn. Een projectontwikkelaar realiseert projecten in eerste instantie om ze na oplevering te verkopen aan derden. Een gerealiseerd project moet dus voorzien in een vraag van de markt.

D e i n c i d e n t e l e o n t w i k k e l a a r

Een incidentele ontwikkelaar is over het algemeen een particulier waarbij ontwikkeling in het teken staat van het voorzien in de eigen huisvestingsbehoefte. Uiteraard heeft ook de

incidentele ontwikkelaar een financieel belang, toch weegt dit minder zwaar dan het financiële belang wat een projectontwikkelaar heeft.

D e w o n i n g b o u w c o r p o r a t i e

Een woningbouwcorporatie voorziet primair in de behoeften die de maatschappij heeft op gebied van sociale woningbouw. Een corporatie ontwikkelt woningen en houdt deze hoofdzakelijk in eigen beheer om huurwoningen aan te kunnen bieden in de sociale sector. Uitgangspunt bij de ontwikkeling, het beheer en verhuur is dat een woningcorporatie zonder winstoogmerk handelt. Incidenteel ontwikkelt een corporatie ook niet-sociale woningen om de sociale doelstelling financieel haalbaar te maken.

11

Onderdeel van de regeringsverklaring van het kabinet Balkenende IV door minister-president Balkenende op 1 maart 2007 http://www.regering.nl/Het_kabinet/Regeringsverklaring

D e o n d e r s t e u n e n d e p a r t i j e n

In het proces tot het uitvoeren van een ontwikkelopgaaf spelen verschillende ondersteunende partijen een rol. Hierbij valt onder anderen te denken aan financierders, adviseurs,

onderaannemers, toekomstige gebruikers, omwonenden en andere belanghebbenden. Al deze betrokken partijen hebben een belang bij het effectief en efficiënt verlopen van een

ontwikkelopgaaf. Omwonenden hebben hierbij vaak nog een extra belang; zij staan in de regel niet toe dat een ontwikkelopgaaf negatieve invloed heeft op de eigen woonomgeving, dit bij (woning)eigenaren vooral met betrekking tot waardevermindering van het vastgoed.

Belanghebbenden hebben een rechtsinstrument tot de beschikking waarmee zij hun mening kunnen laten horen over de voorgenomen plannen; de inspraak. Wanneer gebruik wordt gemaakt van inspraak en hierbij sterke argumenten worden aangedragen moet de overheid een belangenafweging maken ten aanzien van het plan.12

3 . 2 W a t i s e e n o n t w i k k e l o p g a a f ?

Bij een ontwikkelopgaaf wordt gebouwd. Bouwen kan worden gezien als het omsluiten van ruimten waarbinnen mensen kunnen wonen, werken, studeren, ontspannen sporten of zich vermaken. Bouwen kan daarnaast worden gezien als een complex gebeuren waarbinnen vele partijen hun rol spelen en hun eigen belangen hebben.13 Uiteraard is niet alleen het gebouw op zich bepalend voor de beleving van mensen, maar ook de directe omgeving van dat gebouw. Die directe omgeving wordt bepaald door openbare ruimte en infrastructurele werken. Wanneer publieke- of private partijen het voornemen hebben om gebouwen of civieltechnische werken te (her)ontwikkelen om beter te voldoen aan de wensen van de markt of maatschappij is er sprake van een ontwikkelopgaaf.14

Om inzicht te verschaffen in de manier waarop een ontwikkelproces verloopt worden hieronder de vijf elementaire functies met bijbehorende activiteiten in het ontwikkelproces weergegeven. Deze vijf elementaire functies sluiten aan bij de fasering van het bouwproces zoals het Nederlands Normalisatie Instituut (NEN) deze benoemt.

1. Initiatief nemen

- analyseren (huisvestings)behoefte - verrichten van haalbaarheidsstudie - beslissen tot realiseren

- wijze van realiseren

- opstellen Programma van Eisen 2. Verwerven van de grond

- locatiekeuze

- verwerven van de grond 3. Geld beschikbaar stellen

- keuze wijze van financiering 4. Ontwerpen

- structuurontwerp

12

Ministerie VROM (s.d.). Inspraak. http://www.vrom.nl/pagina.html?id=21438&term=inspraak 13

Pijpers, I. & Woude, D. van der (1997). Hoger bouwkunde Jellema, p 14. 14

In dit onderzoek wordt in het kader van afbakening slechts aandacht besteed aan de realisatie van vastgoed en wordt niet onderzocht hoe de gestelde problematiek zich uit op gebied van civieltechnische werken.

- voorlopig ontwerp - definitief ontwerp - bestek en bestektekeningen - werktekeningen - vergunningen 5. Uitvoeren - werkvoorbereiding - uitvoering - oplevering - nazorg.15

Hierbij moet worden opgemerkt dat iedere ontwikkelopgaaf uniek is en dat slechts in beperkte mate een algemeen inzicht kan worden gegeven in het verloop hiervan. De onderverdeling in de verschillende fasen die men hierboven ziet is algemeen geaccepteerd, maar verloopt zelden in de gestructureerde en chronologische volgorde zoals deze wordt weergegeven. Een

ontwikkelopgaaf is een proces van planning, uitvoering, overleg en terugkoppeling, in willekeurige volgorde.

In onderstaande beschrijving van de activiteiten in de verschillende procesfasen wordt voor de initiatieffase onderscheid gemaakt tussen wanneer het initiatief tot bouwen bij de gemeente ligt (1.a) en wanneer het bij een ontwikkelende partij ligt (1.b) omdat dit een groot verschil oplevert in de benadering van de ontwikkelopgaaf.

1 . a I n i t i a t i e f b i j g e m e e n t e

Wanneer een gemeente initiatiefnemer is bij de ontwikkelopgaaf is het uitgangspunt in de meeste gevallen een maatschappelijke doelstelling. Hierbij kan worden gedacht aan de behoefte tot het realiseren van woningen door een toenemende woningvraag in de gemeente, al dan niet in een specifiek segment, of inbreiding op een locatie die hiervoor geschikt is, bijvoorbeeld bij leegstaande panden of herstructureringsgebieden.

Deze initiatieven worden weergegeven in beleidsdocumenten die opgesteld worden door de gemeente, en in bijzondere gevallen de provincie. Het beleidsdocument wat de gemeente en provincie hanteren voor een voorgenomen ontwikkelopgaaf wordt een structuurvisie genoemd. In een structuurvisie wordt op hoofdlijnen aangegeven wat gewenste ruimtelijke ontwikkelingen op de middellange termijn zijn en welke ingrepen hiervoor op korte termijn moeten worden gedaan. Een structuurvisie schetst dus een visie op de gewenste ontwikkelrichting van de gemeente en is daarnaast programmatisch van karakter. Over het algemeen leiden de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen die worden beschreven in een structuurvisie tot een initiatief voor een ontwikkelopgaaf. Wanneer dit initiatief ontstaat bij de gemeente zelf zal deze middels een preselectie, prijsvraag of een andere aanbestedingsmethode op zoek gaan naar een geschikte uitvoerende partij.

In het verleden hadden gemeenten vaak een eigen ontwikkelbedrijf en waren zij dus in staat zelf een ontwikkelopgaaf uit te voeren. Tegenwoordig kennen een aantal grote gemeenten,

bijvoorbeeld Amsterdam, nog zo’n ontwikkelbedrijf. Deze ontwikkelbedrijven hebben voldoende kennis en expertise in huis om op te treden als adviseur, onderhandelaar, opdrachtgever of

15

grondeigenaar.16 Toch geldt voor de meeste Nederlandse gemeenten dat zij niet over voldoende kennis en expertise beschikken om daadwerkelijk zelf te ontwikkelen. Deze gemeenten kiezen bewust voor het uit handen geven van de feitelijke uitvoering en fungeren slechts als opdrachtgever en regievoerder. Het is aan de markt in te springen op een

aangeboden ontwikkellocatie door zo’n gemeente.

Een uitvoerende partij – dit kan een projectontwikkelaar, particuliere initiatiefnemer of woningbouwcorporatie zijn – zal alleen inspringen op een initiatief wat door de gemeente is neergelegd wanneer de partij denkt dat een plan op financieel gebied winstgevend zal zijn. Er moet dus een haalbaarheidsstudie worden verricht. Om deze haalbaarheidsstudie te kunnen verrichten moet vooraf bekend zijn wat het globale Programma van Eisen is voor de

ontwikkelopgaaf. Vaak zijn in de structuurvisie reeds richtlijnen gegeven voor het aantal

woningen of andere bouwwerken wat mag worden gerealiseerd, de bijbehorende kwaliteitseisen voor bouwwerken en openbare ruimte en het gewenste karakter voor de ontwikkeling.

Eventueel kunnen bij de preselectie extra eisen worden gesteld of randvoorwaarden worden neergelegd. Globaal gezien wordt vaak de wijze van financiering reeds in de initiatieffase in meer of mindere mate vastgelegd.

1 . b I n i t i a t i e f b i j o n t w i k k e l e n d e p a r t i j

Naast een gemeente kan ook een ontwikkelende partij het initiatief nemen tot een

ontwikkelopgaaf. Aan de basis hiervan kunnen verschillende redenen staan; een ontwikkelende partij heeft grondbezit in een onbebouwd gebied of gebied wat geschikt is voor herstructurering, een ontwikkelende partij ziet kansen om in te springen op een ontwikkelopgaaf die door de gemeente is vastgelegd in een beleidsdocument of ziet kansen om in een gebied te (her)ontwikkelen zonder dat hiervoor een concrete aanleiding is, het gaat dan om een op zichzelf staand initiatief.

In alle bovenstaande gevallen moet een ontwikkelende partij toestemming hebben van de betreffende gemeente om de voorgenomen bouwplannen uit te mogen voeren. In Nederland is in de Wet ruimtelijke ordening geregeld welk instrumentarium per bestuurslaag kan worden gehanteerd om het eigen beleid met betrekking tot de ruimtelijke ordening vast te leggen. Voor gemeenten betekent dit concreet dat zij een structuurvisie en bestemmingsplan tot hun

beschikking hebben om het eigen beleid vast te leggen. Een ontwikkelopgaaf moet altijd in overeenstemming zijn met de structuurvisie of het bestemmingsplan voordat kan worden begonnen met bouwen. Wanneer een bouwplan niet in overeenstemming is met het

bestemmingsplan wordt er geen bouwvergunning verleend en mag dus niet worden gebouwd. Wanneer een gemeente optreedt als initiatiefnemer voor een ontwikkelopgaaf zullen zich nauwelijks problemen voordoen bij het verlenen van een bouwvergunning. Een gemeente is namelijk relatief eenvoudig in staat het eigen beleid, en dus structuurvisie of bestemmingsplan, aan te passen aan de gewenste ontwikkelingen. Wanneer het initiatief bij een ontwikkelende partij ligt zal deze genoeg argumenten moeten vinden om de gemeente aan te zetten tot wijziging van het bestemmingsplan wanneer dit niet voorziet in de voorgenomen

ontwikkelopgaaf. Let wel dat bij iedere aanpassing van structuurvisie of bestemmingsplan bezwaar kan worden gemaakt door belanghebbenden. Deze mogelijkheid tot bezwaar leidt

16

vaak tot lange procedures en daardoor dus een significant langere looptijd van het complete proces.

2 . G r o n d v e r w e r v i n g

De volgende stap bij een ontwikkelopgaaf is, ongeacht of gemeente of ontwikkelpartij

initiatiefnemer is, het in bezit krijgen van de benodigde gronden. Een ontwikkelaar kan hiervoor de betreffende grondeigenaren benaderen en door onderhandeling de grond proberen in bezit te krijgen. Een gemeente beschikt over een extra instrument om grond in bezit te krijgen voor een ontwikkeling; namelijk de Wet Voorkeursrecht Gemeenten (WVG). Deze wet schrijft voor dat in het kader van stads- en dorpsvernieuwing bepaalde gebieden kunnen worden

aangewezen waar de WVG kan worden gevestigd. Wanneer grondeigenaren in een WVG-gebied over willen gaan tot verkoop van de grond moeten deze de betreffende gemeente eerst in staat stellen de grond aan te kopen voor ze overgaan tot onderhandeling met marktpartijen. Op deze manier kan grondspeculatie worden voorkomen.

3 . F i n a n c i e r i n g

Vaak wordt reeds in de initiatieffase van een voorgenomen ontwikkelopgaaf al gesproken over de wijze van financiering voor het plan. Wanneer partners zijn gekozen voor de ontwikkelopgaaf wordt vaak bij de haalbaarheidsstudie al een indruk gegeven van de manier waarop kosten en baten worden verdeeld onder de partners.

Voor gemeenten geldt dat zij vaak bereid zijn financieel te participeren in een plan wanneer dit een maatschappelijk voordeel oplevert voor de ontwikkeling van de gemeente. Deze financiële participatie kan zich uiten in een groot aantal verschillende vormen; zo komt het voor dat gemeenten bij een grote (her)structureringsopgaaf ervoor kiezen gronden in eigendom beschikbaar te stellen voor de ontwikkeling maar deze in eigendom houden, maar er kan ook voor worden gekozen gronden tegen marktwaarde over te doen aan de ontwikkelende partij. Bij deze laatste methode komt de regie over de opgaaf duidelijk meer in handen te liggen van de ontwikkelende partij dan in handen van de gemeente, de ontwikkelende partij heeft immers grondpositie. Een gemeente kan er ook voor kiezen grondaankopen te doen op moeilijke locaties; binnen een plan zijn soms een aantal locaties aan te wijzen die moeilijk te ontwikkelen of te bestemmen zijn en dus een bepaalde terughoudendheid kunnen veroorzaken bij een ontwikkelende partij. Wanneer een gemeente de grondaankopen op zich neemt voor deze gebieden kan het voor een ontwikkelende partij aantrekkelijker zijn het totale gebied te ontwikkelen.17

Over het algemeen ligt de verantwoordelijkheid voor financiering van de bouw van een ontwikkelopgaaf bij de ontwikkelende partij. Eventueel worden externe investeerders gezocht om de kosten voor aankoop van gronden en bouwkosten te dekken.

Alle afspraken die worden gemaakt ten aanzien van de financiering van de ontwikkelopgaaf worden over het algemeen vastgelegd in een intentieovereenkomst. Deze intentieovereenkomst wordt tussen de initiatieffase en de uitvoeringsfase gesloten en legt juridisch vast dat betrokken partijen bereid zijn met elkaar investeringen te doen en risico’s te dragen om het plan tot

17

Een voorbeeld hiervan is de herstructurering van het gebied Piushaven in Tilburg. Om het complete gebied te ontwikkelen moest voor een x aantal miljoen euro een oud monumentaal fabriekspand worden aangekocht. Omdat ontwikkelende partijen hier weinig brood in zagen heeft de gemeente Tilburg besloten het pand aan te kopen en beschikbaar te stellen voor herontwikkeling aan de betrokken partijen.

uitvoering te brengen.18 Vaak is de verdeling van de kosten voor de ontwikkelopgaaf gebaseerd op de verhouding in grondeigendom tussen de betrokken partijen maar uiteraard kunnen hierop uitzonderingen worden gemaakt. In basis wordt in een intentieverklaring dus geregeld op welke manier kosten en risico’s worden verdeeld onder de betrokken partijen. De manier waarop dit gebeurt is afhankelijk van een groot aantal factoren als grondeigendom, kapitaalkracht en het al dan niet willen voeren van regie over het proces; een partij die een groter deel van de financiën draagt of bereid is een groter risico te nemen heeft over het algemeen ook meer zeggenschap bij besluitvorming.

4 . O n t w e r p

Ongeacht of het initiatief voor de ontwikkelopgaaf bij een publieke of private partij ligt wordt de keuze voor het ontwerp van het bouwwerk nagenoeg altijd bepaald door de initiatiefnemer. Het ontwerp dient aan te sluiten bij het te realiseren programma, waar bij woningbouw vaak een marktonderzoek voor wordt verricht. Bij utiliteitsgebouwen vindt het ontwerp aansluiting bij de eisen en wensen van de opdrachtgever. Het ontwerpproces op zich is een samenwerking tussen opdrachtgever, architect, constructeurs en planeconomen. Iedere ontwikkelopgaaf is uniek qua ontwerp maar moet tenminste voldoen aan de wettelijke eisen die worden gesteld door de overheid in een bestemmingsplan en moet voldoen aan het Bouwbesluit. Vaak moet een ontwerp ook worden goedgekeurd in door een welstandscommissie of voldoen aan een beeldkwaliteitsplan voor de betreffende gemeente. Wanneer aan al deze eisen wordt voldaan kan door de overheid een bouwvergunning worden afgegeven en kan dus worden gestart met de bouw.19

5 . U i t v o e r i n g

De specifieke uitvoering van een ontwikkelopgaaf ligt zelden bij de initiatiefnemer. Zoals eerder gesteld is een gemeente vaak niet in staat in eigen beheer een ontwikkeling uit te voeren en een projectontwikkelaar neemt over het algemeen onderaannemers in dienst. Bij wat kleinere projecten treden aannemers soms op als initiatiefnemer en dus ook als uitvoerende partij. Voor de nazorg en het beheer van de opgeleverde bouwwerken worden vaak wel weer samenwerkingen aangegaan tussen initiatiefnemer en uitvoerende partij. Hierbij valt

bijvoorbeeld te denken aan het teruggeven van de openbare gronden in een ontwikkelgebied aan de gemeente zodat het gemeentelijk onderhoudsbedrijf in de toekomst wegen, plantsoenen en straatmeubilair onderhoudt. Vaak worden in de intentieovereenkomst die wordt gesloten tussen initiatief en ontwerp reeds afspraken gemaakt over de manier waarop taken en verantwoordelijkheden verdeeld worden ten aanzien van nazorg en beheer.

3 . 3 D e i n v l o e d v a n v e r s c h i l l e n d e b e l a n g e n o p

e e n o n t w i k k e l o p g a a f

Zoals blijkt uit de voorgaande tekst in dit hoofdstuk is een ontwikkelopgaaf een proces wat, afhankelijk van de omvang van de opgaaf en het aantal betrokken partijen, kan uiteenlopen van zeer eenvoudig tot zeer complex. Bij iedere ontwikkelopgaaf zijn een legio aan partijen

betrokken die actief kunnen participeren maar ook ‘passief’ belanghebbende kunnen zijn. Vast staat dat voor een succesvol verloop van een ontwikkelopgaaf moet worden gestreefd naar het

18

KEI Kenniscentrum Stedelijke Vernieuwing. Dossier PPS. Procesdocumenten. http://www.kei-centrum.nl/view.cfm?page_id=2395

19

realiseren van vooraf gestelde doelstellingen, daarbij de belangen en wensen van betrokken partijen in acht nemend.

De praktijk wijst uit dat het vaak niet eenvoudig is te voldoen aan doelstellingen die zijn

neergezet bij aanvang van een opgaaf. Ook kunnen niet alle belangen worden behartigd van de betrokken partijen. Binnen een ontwikkelproces ontstaat een wisselwerking tussen ontwerp, financiën, beleid, kwaliteit en draagvlak. Hiermee is een ontwikkelproces een interactief proces, waar zowel het eindproduct als het voldoen aan de belangen van betrokken partijen aan verandering onderhevig zijn.

Bovenstaand voorbeeld illustreert slechts een klein deel van de verschillende afwegingen die moeten worden gemaakt bij keuzes in een ontwikkelopgaaf en de gevolgen die deze

afwegingen met zich meebrengen. De keuzes die worden gemaakt op gebied van bijvoorbeeld kwaliteit zijn vaak direct van invloed op eisen op gebied van programma en locatie. Alle partijen die betrokken zijn bij een ontwikkelopgaaf stellen eisen en doelen vanuit het oogpunt de eigen belangen te behartigen. De verhouding tussen doelen en eisen is weergegeven in figuur 2. Locatie-eisen, programmadoelen en kwalitatieve doelen verhouden zich tot elkaar als in een ballon. Op moment dat de ballon rond van vorm is kan worden gesproken van een evenwicht. Vaak wordt echter in het verloop van het proces aan één of meerdere kanten druk uitgeoefend op de ballon. Het gevolg hiervan is dat aan de andere kant van de ballon moet worden

ingeleverd op vooraf gestelde eisen.

Stel dat een ontwikkelaar binnen een gemeente het plan heeft een vijftigtal woningen te realiseren op een plaats waar verouderde woningen staan. In eerste instantie zijn alle betrokkenen enthousiast over het initiatief; de gemeente ziet de kans een moeilijke locatie te herontwikkelen, omwonenden zijn positief vanwege de verbetering van de uitstraling, de ontwikkelaar denkt winst te kunnen maken op het plan. Na verloop van tijd blijkt dat het plan kostentechnisch gezien niet haalbaar is. De ontwikkelaar zal nu een

belangenafweging moeten maken te kiezen voor het oorspronkelijke ontwerp met hierbij een beperkte winst of zelfs verlies, of de ontwikkelaar kiest voor een ontwerpaanpassing waarbij wellicht de kwaliteit van de opgeleverde bouwwerken minder wordt. Mocht de ontwikkelaar kiezen voor een ontwerpaanpassing dan zal deze opnieuw moeten worden voorgelegd aan de gemeente ter goedkeuring. Vaak kiezen ontwikkelaars voor een aanpassing van het programma wanneer een ontwerp om kostentechnische redenen moet worden gewijzigd. Wanneer deze wijziging wordt voorgelegd aan de gemeente zal deze slechts goedkeuring verlenen als het programma ook na een aanpassing blijft voldoen aan de behoeften van de burgers. Een gemeente zal theoretisch gezien nooit akkoord gaan met de bouw van 50 seniorenappartementen als in de gemeente de meeste behoefte is aan starterswoningen en het aantal geschikte bouwlocaties in de gemeente beperkt is. Een gemeente heeft immers een maatschappelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van het welzijn van de burgers binnen de gemeente. Wellicht hebben ook omwonenden bezwaren tegen een wijziging van het plan en wordt gebruik gemaakt van

inspraakprocedures of planschade, waardoor het plan onvoorzien toch vertraging oploopt of zelfs nog extra financiële schade met zich meebrengt.