Decentralisatie van
maatschappelijke
ondersteuning en opvang
Een onderzoek naar de effectiviteit van het dak- en
thuislozenjongerenbeleid bij de gemeente Rotterdam
S.G. Libinia
Juni 2020
Decentralisatie van
maatschappelijke
ondersteuning en opvang
Een onderzoek naar de effectiviteit van het dak - en
thuislozenjongerenbeleid bij de gemeente Rotterdam
Master Thesis
Management van de Publieke Sector
Specialisatie: Strategie, Advisering en Verandermanagement
Universiteit van Leiden, campus Den Haag
Student:
S.G. Libinia, 0641456
Begeleider:
prof. dr. F.M. van der Meer
Tweede lezer:
mr. dr. G.S.A. Dijkstra
Voorwoord
Vorig jaar ben ik gestart met de Master Management van de Publieke Sector. Mijn onderwerp het dak- en thuislozenjongerenbeleid stond aan het begin van de opleiding bovenaan mijn verlanglijst. Ik heb ruim twaalf jaar geleden deel uitgemaakt van het eerste team binnen het Jongerenloket Rotterdam die dit beleid ging uitvoeren. Dit was een intensief proces. Wat ik nu op een groter schaal heb meegemaakt door het
schrijven van mijn Master Thesis. Ver van tevoren had ik een ruime planning waarin ik rekening heb gehouden met alle onvoorziene omstandigheden, want ik ben nu eenmaal van het plannen. Toen kwam de Coronapandemie. En zat ik de afgelopen periode in een achtbaan die steeds sneller ging met al zijn pieken en dalen. Het verrichten van een onderzoek is in een normale situatie al een uitdaging. In een pandemie neemt die uitdaging buitenproportionele vormen aan.
Het jaar 2020 wordt gekenmerkt door onzekere tijden en zal de geschiedenisboeken ingaan.
De partijen in het dak- en thuislozenjongerenbeleid hebben in deze pandemie veel werk verricht en constant opgeschaald om deze doelgroep de ondersteuning en opvang te bieden. Dit had gevolgen voor de beschikbaarheid van de respondenten. Vandaar een speciale dank naar Paul de Keyzer en José Soorsma die ondanks hun overvolle agenda tijd voor mij hebben vrijgemaakt. Uiteraard wil ik ook de respondenten die hebben deelgenomen aan dit onderzoek bedanken.
Tijdens mijn onderzoek ben ik begeleid door prof. dr. Frits van der Meer. Dit was een bewuste keuze vanwege de interactie en feedback bij de cursus inleiding Management van de Publieke Sector. Door de pandemie heeft de begeleiding een extra component gekregen. Op cruciale momenten waar ik de wanhoop nabij was door de situatie en tijdsbeperking ben ik gemotiveerd. Dankzij zijn deskundige, uiterst effectieve en efficiënte begeleiding kan ik mijn Master Thesis op tijd indienen. Mijn dank is groot. Natuurlijk wil ik mijn zoontje en dochtertje in het bijzonder bedanken voor de
inspiratie en jullie bijdrage aan mijn doorzettingsvermogen. En mijn echtgenoot die als steun en toeverlaat waar mogelijk motiveerde: danki!
Tot slot wil ik mijn moeder en mijn schoonouders bedanken die mij vanwege de ‘intelligente lockdown’ alleen op afstand konden bijstaan.
Ik wens u veel leesplezier.
Shuretty Slagveer-Libinia Rotterdam, juni 2020
Inhoudsopgave
1 Inleiding ... 7 1.1 Aanleiding ... 7 1.2 Probleemstelling ... 9 1.3 Maatschappelijke relevantie ... 10 1.4 Wetenschappelijke relevantie ... 11 1.5 Leeswijzer ... 11 2 Theoretisch kader ... 13 2.1 Decentralisatie ... 132.2 De taak van de gemeente ... 14
2.2.1 De voorwaardenscheppende staat op lokaal niveau ... 14
2.2.2 De gemeentelijke regiefunctie ... 16
2.2.3 Factoren van invloed op de invulling van regie ... 18
2.3 De samenwerking met andere partijen... 19
2.3.1 De multi-level governance ... 20
2.3.2 Samenwerking en samenhang ... 21
2.3.3 Factoren van invloed op samenwerking en samenhang ... 23
2.4 Evaluatie ... 24
2.4.1 Het beleidsproces ... 25
2.4.2 Beleidsevaluatie ... 26
2.4.3 Doeleinden en effectiviteit ... 26
2.5 Conceptualisering ... 27
2.5.1 Het conceptueel model ... 27
2.5.2 Operationaliseren ... 28
3 Methodologie ... 30
3.1 Gemeente Rotterdam als casus ... 30
3.2 Onderzoeksmethoden... 30
3.2.1 Onderzoek naar effectiviteit ... 31
3.2.2 De kwalitatieve onderzoeksmethoden ... 31
3.3 Validiteit en betrouwbaarheid ... 32
4. Rotterdams dak- en thuislozenjongerenbeleid ... 33
4.1 Formalisatie van het beleid ... 33
4.1.1 Beleidskaders ... 33
4.2 De samenwerkende partijen ... 35
4.2.1 Interne partijen ... 35
4.2.2 Externe partijen ... 36
4.3 De COJ-keten ... 38
4.4 De woonvoorzieningen met ondersteuning ... 39
5 De resultaten van het dak- en thuislozenjongerenbeleid ... 41
5.1 Overzicht over de dak- en thuisloze jongeren ... 41
5.2 De samenwerkende partijen ... 42
5.2.1 Wederzijds afhankelijke partijen ... 43
5.2.2 Interactie en communicatie ... 44
5.2.3 De taken en verantwoordelijkheden ... 47
5.3 De samenhang in het dak- en thuislozenjongerenbeleid ... 48
5.3.1 Gezamenlijke visie en doelen ... 49
5.3.2 Afstemming ... 49
5.4 Verantwoording van het dak- en thuislozenjongerenbeleid ... 53
5.4.1 De monitoring en sturing ... 53
5.4.2 Doelbereiking Rotterdams dak- en thuislozenjongerenbeleid ... 54
5.5 Invulling regiefunctie ... 57 5.6 Samenvatting analyse ... 58 6. Conclusie en aanbevelingen ... 61 6.1 Conclusie ... 61 6.2 Aanbevelingen ... 63 6.3 Discussie ... 64 Literatuurlijst ... 66
Bijlage 1: Beleidsdocumenten - Analyse ... 72
Bijlage 2: Beleidsdocumenten - Algemeen ... 73
Gemeentelijke beleidsdocumenten ... 73
Overige documenten ... 74
Bijlage 3: Respondenten ... 75
Bijlage 4: Topiclijst Interviews beleidsadviseurs en ketenregisseur ... 76
Lijst met tabellen
Tabel 1: Typen regie Pröpper et al. (2004) ... 17
Tabel 2: Operationalisatie ... 29
Tabel 3: Zorgaanbieders COJ... 37
Tabel 4: Doelbereiking in absolute cijfers ... 54
Tabel 5: Samenvatting bevindingen ... 59
Lijst met figuren Figuur 1: Beleidscyclus ... 25
Figuur 2: Conceptueel model ... 28
Figuur 3: COJ-keten ... 39
1 Inleiding
Dit hoofdstuk start met de aanleiding voor het onderzoek. Met aansluitend de
probleemstelling die uitmondt in de onderzoeksvraag. Vervolgens de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie. Ten slotte wordt de opbouw van de scriptie in de leeswijzer gepresenteerd.
1.1 Aanleiding
In Nederland is er een verschuiving van de welvaart- en verzorgingsstaat naar de waarborgstaat, ook wel aangeduid met de voorwaardenscheppende staat. Ten tijde van de welvaart- en verzorgingsstaat droeg de overheid de verantwoordelijkheid (gedeeld met het middenveld) voor het welzijn van haar burgers. Bij de
voorwaardenscheppende staat het creëren en leveren van voorwaarden door de
overheid centraal om het maatschappelijk verkeer optimaal te laten verlopen (Van der Meer, 2009).
Zo introduceerde Kabinet Rutte II in de troonrede van Koning Willem Alexander in september 2013 de participatiesamenleving.1 Een oproep aan iedere burger die dat kan
om zijn verantwoordelijkheid te nemen en actief een bijdrage te leveren aan zijn eigen leven en de maatschappij. Deze verschuiving is onderdeel van de decentralisatie in het sociaal domein van de centrale overheid naar de gemeenten, zoals de Wet
maatschappelijke ondersteuning 2015.
Op 1 januari 2015 trad de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) in werking. Met deze wet is er sprake van decentralisatie van overheidstaken op het gebied van ondersteuning en begeleiding van burgers naar lokale overheden. De Wmo heeft “een richtinggevend raamwerk; daarbinnen is het aan gemeenten om lokaal beleid gericht op maatschappelijke ondersteuning te ontwikkelen” (Van der Veer, Schalk & Gilsing, 2011, p. 267). De gemeenten moesten naar aanleiding van de Wmo nieuw beleid en nieuwe regelgeving vaststellen en implementeren. Hiermee werden de gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering. Met als doel om de zorg en ondersteuning dichterbij de burgers te brengen, zodat deze burgers zo lang mogelijk
thuis blijven wonen en deelnemen aan de maatschappij. Tevens de taak om het sociaal domein op een efficiënter en effectiever wijze te organiseren en tegelijkertijd kosten te besparen (Cohen, 2017).
De doelgroep dak- en thuislozen valt onder de Wmo. Op basis van de Wmo komen zij in aanmerking voor een maatwerkvoorziening beschermd wonen en/of opvang. In artikel 1.2.1b-c van de Wmo 2015 is dit beschreven als “een ingezetene komt in aanmerking voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit: beschermd wonen en/of opvang, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt”. In het dak- en thuislozenbeleid van de gemeenten wordt er onderscheid gemaakt in jongeren en volwassenen.
Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is het aantal daklozen sinds de eerste schatting in 2009 meer dan verdubbeld in 2018 en het aantal tussen 18 en 30 jaar zelfs verdrievoudigd.2 Naar aanleiding van deze cijfers is staatssecretaris Blokhuis (ChristenUnie) van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) zich naar eigen zeggen “rot geschrokken” en kwam hij met de volgende reactie “dat de toename zo fors is, dat is een tegenvaller. We zouden ons moeten schamen dat we er in zo'n rijk land niet in slagen om mensen een fatsoenlijk dak boven het hoofd te bieden”.3
De rekenkamers van de vier grote gemeenten (G4) Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht hebben gezamenlijk een onderzoek uitgevoerd naar de opvang van daklozen in hun respectievelijke gemeenten. De resultaten van deze onderzoeken hebben geleid tot een brandbrief van de G4 in oktober 2019 aan het kabinet.
De cijfers van het CBS gaan om de ‘traditionele’ dak- en thuislozen. Dit zijn burgers die door meervoudige problemen, zoals verslaving, psychische of andere
gezondheidsproblemen geen woonruimte hebben.
In steden zoals New York en London bestaat al langere tijd ook een andere vorm van dak- en thuislozen, namelijk burgers met een baan die geen woonruimte hebben. Dit is een gevolg van bijvoorbeeld hoge woningnood en/of de betaalbaarheid van de
2 https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/34/aantal-daklozen-sinds-2009-meer-dan-verdubbeld 3
https://nos.nl/artikel/2298618-kabinet-schrikt-zich-rot-van-stijging-aantal-daklozen-zouden-ons-woningen. Deze doelgroep zijn de zogenaamde economische dak- en thuislozen. In Nederland is dit inmiddels ook een probleem. Er is bij de economische dak- en thuislozen geen sprake van meervoudige problemen. Van deze doelgroep zijn in tegenstelling tot de traditionelen nog geen cijfers bekend.4 Het aantal economisch
daklozen in Nederland wordt niet in kaart gebracht. Daarmee is onbekend welke gemeente de problematiek het meest prangend is.5
Volgens artikel 22, tweede lid van de Grondwet heeft iedereen in Nederland het recht op huisvesting. Hiermee heeft de overheid een inspanningsverplichting om te zorgen voor voldoende en betaalbare woongelegenheid voor iedereen. Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaf het volgende antwoord op
Kamervragen betreffend economisch dak- en thuislozen: “Het is de
verantwoordelijkheid van gemeenten om aan alle ingezetenen van Nederland opvang te verlenen indien zij dat nodig hebben, ongeacht de specifieke problematiek”.6
1.2 Probleemstelling
De Wmo is inmiddels vijf jaar in werking en reeds voorbij de implementatiefase met 2015 als overgangs- en transitiejaar.7 Desondanks is de stijging van het aantal dak- en thuislozen onder de doelgroep jongeren verdrievoudigd. Een decentralisatie dient effectiever beleid teweeg te brengen en aan de andere kant is er een stijging in dak- en thuislozen in Nederland. Hoe rijmt dit met elkaar? Er is vanuit de overheid een nieuw actieprogramma gelanceerd waar een aantal gemeenten meedoen aan de pilot. 8 Hieruit
blijkt dat “de bijdrage de afgelopen jaren niet voldoende is gebleken”9 waardoor er
behoefte is aan het bijstellen van beleid en hiervoor is duidelijkheid van de effecten van het dak- en thuislozenbeleid van belang.
Doelstelling
Uit de cijfers van het CBS, onderzoeken en mediaberichten blijkt dat het dak- en
4 https://vng.nl/artikelen/economisch-daklozen-vallen-tussen-wal-en-schip 5 Aanhangsel Handelingen II 2019/2020, 555.
6 Ibidem.
7 Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 4; Actieprogramma Eerder Thuis, 2015, p. 12. 8 Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren 2019-2021.
thuislozen problematiek zowel het maatschappelijk als politiek debat raakt. In het dak- en thuislozenbeleid wordt er onderscheid gemaakt in de doelgroep jongeren en
volwassen. In dit onderzoek wordt het dak- en thuislozenbeleid gericht op jongeren wetenschappelijk geëvalueerd en is gericht op de effectiviteit door invoering van de Wmo in 2015. Hiervoor wordt de relatie tussen de beoogde doelstelling van het gedecentraliseerde dak- en thuislozenbeleid en de mate van doelbereiking onderzocht. De meest grondige vorm van evaluatie is de wetenschappelijke evaluatie met het oog op het beoordelen van de inhoud, processen of effecten van beleid (Bressers & Hoogerwerf, 1991, p. 19).
De volgende onderzoeksvraag staat centraal:
‘In hoeverre zijn de doelstellingen die beoogd zijn met de decentralisatie van het dak- en thuislozenjongerenbeleid in de gemeente Rotterdam bereikt? En hoe laat die mate van doelbereiking zich vanuit de regiefunctie verklaren?’
1.3 Maatschappelijke relevantie
Alle gemeenten in Nederland hebben te maken met de Wmo. De gemeenten hebben de vrijheid om het beleid gericht op de maatschappelijke ondersteuning te ontwikkelen en in te richten. Met als gevolg dat elke gemeente de toegang tot de Wmo op haar eigen manier regelt waarna er verschillen kunnen ontstaan in het melden, het onderzoek naar de persoonlijke situatie en de uitvoering. Tegelijkertijd is er in Nederland sprake van de Algemene wet gelijke behandeling, die gelijke behandeling voorschrijft bij het aanbieden van goederen en diensten waar maatschappelijke dienstverlening en
gezondheids- en welzijnszorg onder vallen. Hieronder wordt de Wmo ook geschaard. Donner gaf in zijn Divosa-toespraak de volgende verandering aan “met de
decentralisatie en het concept van beleid op maat is de wetgever overgestapt van “gelijkheid” naar “ieder het zijne geven”… Maar de norm blijft dezelfde: geen willekeur” (Donner, 2016, p. 3).
De stijging van dak- en thuislozen in Nederland is maatschappelijk relevant. Er komen zelfs andere vormen van dak- en thuislozen bij waardoor dit problematiek zich verder uitbreidt in de samenleving. Het is van belang om van elkaar te leren, inzicht te krijgen in de verschillen in uitvoering om tot een hogere kwaliteit van uitvoering te komen.
Hiermee kan dit problematiek aangepakt worden. Tegelijkertijd ook willekeur uit te sluiten.
Het onderzoek zal bijdragen aan de literatuur met betrekking tot de effectiviteit van decentralisatie. De stijging van het aantal dak- en thuisloze jongeren na een
decentralisatie is van belang om te onderzoeken.
1.4 Wetenschappelijke relevantie
In de literatuur wordt als argument voor decentralisaties een effectievere
beleidsvoering aangehaald (Raijmakers, 2004; Van der Meer, 2017). Decentralisatie heeft voornamelijk met het efficiënter werken en effectiever zijn van de gemeenten te maken, omdat er door de gemeenten lokaal maatwerk geboden kan worden (Boogers, Schaap, Van den Munckhof, Karsten, 2008).
In de loop der jaren zijn diverse decentralisatie in de literatuur geëvalueerd en zijn de meningen verdeeld. Het evalueren van beleid is belangrijk om de effecten van de gewenste en beoogde doelstellingen te toetsen. Decentralisatie in het sociaal domein hebben zowel negatieve als positieve effecten (Van der Meer, 2017, p. 1). De Groot (2005) en Gilsing (2007) zijn positief over de efficiënte, lokaal maatwerk en betrokken van partijen door decentralisatie. Daar tegenover wijzen Moulijn (in Boogers et al., 2008) en De Groot (2005) op de ongewenste effecten.
Volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau (2018) hebben de gemeenten nog weinig zicht hebben op de resultaten van de Wmo. Gezien de verschillen in de bestaande literatuur en het beperkte inzicht van resultaten op het gebied van de Wmo is het aan te raden om op lokaal niveau de decentralisatie te evalueren.
1.5 Leeswijzer
In hoofdstuk twee komt het theoretisch kader aan bod met de wetenschappelijke theorie omtrent decentralisatie, de voorwaardenscheppende staat waarin de gemeente een regiefunctie op zich neemt, de multi-level governance met de samenwerking en samenhang, beleidsevaluatie en effectiviteit. Vervolgens worden de kernconcepten voor een succesvol en effectief beleid in een conceptueel raamwerk opgesteld.
In hoofdstuk drie wordt de casus op lokaal niveau besproken. In dit onderzoek staat de gemeente Rotterdam centraal als casestudy. Opvolgend de methoden van onderzoek.
In hoofdstuk vier wordt inzicht in het dak- en thuislozenjongerenbeleid verschaft door een weergave van de belangrijkste elementen. In hoofdstuk vijf worden de
bevindingen en resultaten weergegeven en geanalyseerd.
Het laatste hoofdstuk betreft de conclusie waarin de onderzoeksvraag wordt
2 Theoretisch kader
Dit onderzoek heeft betrekking op de evaluatie van de decentralisatie van het dak- en thuislozenbeleid voor jongeren. Er wordt bekeken in hoeverre de beoogde
doelstellingen zijn bereikt en in welke mate dit zich aan de hand van de regiefunctie laat verklaren. Om dit onderzoek mogelijk te maken wordt de wetenschappelijke literatuur in het theoretisch kader uiteengezet.
Volgens van den Berg en Groeneveld (2017) hebben de voorwaardenscheppende staat en de decentralisatie samen geleid tot de multi-level governance. Om de context van dit onderzoek te schetsen start dit hoofdstuk met een korte inleiding van decentralisatie in paragraaf 2.1, omdat dit als basis dient voor de aanpak van het dak- en
thuislozenproblematiek door taakverdeling en -toedeling aan de gemeenten.
Decentralisatie betekent regie en samenwerking. In paragraaf 2.2 komt op welke wijze de gemeenten deze taak op zich kunnen nemen door invulling van de regiefunctie in de voorwaardenscheppende staat. Om van daaruit in paragraaf 2.3 over te gaan de multi-level governance waarin de samenwerking met andere partijen en het creëren van samenhang centraal staan. Vervolgens wordt in paragraaf 2.4 ingezoomd op beleidsevaluatie.
Door deze uiteenzetting kan er worden nagegaan welke factoren bijdragen aan een succesvolle en effectieve dak- en thuislozenjongerenbeleid. Op basis hiervan wordt in paragraaf 2.5 een conceptueel model en vervolgens een analysekader opgesteld.
2.1 Decentralisatie
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat met drie bestuurslagen; het Rijk, de provincies en de gemeenten. In de Provinciewet en Gemeentewet is de inrichting van de decentrale overheden vastgelegd.
Met decentralisatie hebben overheidsinstellingen een onafhankelijke plaats tegenover het Rijk (Hennekens, Fernhout & Van Geest, 1998, p. 1). Decentralisatie heeft twee hoofdvormen. Onder functionele decentralisatie worden taken overgedragen aan een orgaan met de verantwoordelijkheid over een bepaalde overheidsfunctie. De uitvoering
wordt beperkt tot een bepaalde taak, die zelfstandig ten opzichte van de minister wordt uitgeoefend.
Bij territoriale decentralisatie worden taken, bevoegdheden, middelen en macht van het Rijk verdeeld aan lagere overheden, zoals provincies en gemeenten (Raijmakers, 2014; Van der Meer, 2017). Deze krijgt meer beleidsvrijheid op financieel, juridisch en bestuurlijk vlak om een eigen beleid uit te voeren (De Groot & Van Genderen, 1981; Boogers et al., 2008). Met een efficiënter en effectiever beleid en meer betrokkenheid van burgers bij de uitvoering als doel (Van der Meer, 2011).
In dit onderzoek is er sprake van territoriale decentralisatie van het dak- en thuislozenbeleid door de feitelijke overdracht van taken en bevoegdheden op dat gebied via de Wet maatschappelijke ondersteuning aan gemeenten. Hiermee wordt de overgang gemaakt naar de taak van de gemeente.
2.2 De taak van de gemeente
Zoals in de voorgaande paragraaf is aangegeven is de overheidstaak maatschappelijke ondersteuning overgedragen aan de gemeente. De maatschappelijke opvang van dak- en thuislozen is onderdeel van die overheidstaak. Hiervoor is het van belang om inzicht te krijgen in de wijze waarop deze taak door de gemeente wordt ingevuld. In deze paragraaf wordt eerst de voorwaardenscheppende staat in 2.2.1 beschreven om de rol te verduidelijken. Vervolgens wordt de invulling aan de hand van de regiefunctie in 2.2.2 beschreven.
2.2.1 De voorwaardenscheppende staat op lokaal niveau
In de inleiding is aangegeven dat Nederland de afgelopen jaren bezig is met een transitie van een welvaart- en verzorgingsstaat naar een voorwaardenscheppende staat. Deze transitie is gekoppeld aan een participatiesamenleving waar burgers, bedrijven en private organisaties steeds vaker participeren in het publiek domein.
Allereerst is het van belang om te weten wat er met een voorwaardenscheppende staat wordt bedoeld. In de voorwaardenscheppende staat bestaat de rol van de overheid uit het creëren en aanreiken van de noodzakelijke randvoorwaarden voor het optimaal
opereren van de markteconomie, het maatschappelijke middenveld, en individuele burgers. De randvoorwaarden komen vanuit de beginselen van ‘good governance’, oftewel behoorlijk/ goed bestuur en voldoende institutionele capaciteit. De overheid richt zich op haar kerntaken en de invulling, uitwerking en uitvoering van de
randvoorwaarden wordt overgelaten aan lokale overheden, maatschappelijke partijen en individuele burgers. De overheid stelt zich terughoudend op en wordt gezien als maatschappelijke ‘facilitator’ (Van der Meer, 2012a, pp. 7-10: Van der Meer, 2012b, pp. 12-18).
De noodzakelijke randvoorwaarden hebben betrekking op verschillende onderdelen van de samenleving. Allereerst is een betrouwbaar en transparant rechts- en
bestuurssysteem van belang (Van der Meer, 2009, p. 180). De samenleving in haar geheel, de zakenwereld en buitenlandse investeerders moeten kunnen rekenen op een effectieve en efficiënte werking van het juridisch systeem. Met deze voorwaarde wordt een operationeel juridisch systeem, een neutrale rechtsprekende macht, open en vrije toegang tot het rechtssysteem, heldere en eenduidige wetgeving (betreffende
eigendomsrechten en contracten) geïmpliceerd. Voor het goed functioneren van een voorwaardenscheppende staat is een wijdverspreide maatschappelijke legitimiteit van het juridisch systeem en de betrokken ambtsdragers van essentieel belang (Van der Meer, 2012a, p. 10).
Aanvullend zijn (onafhankelijke) toezichthoudende instellingen noodzakelijk om concurrentie en een ‘level playing field’ te kunnen garanderen. Een andere voorwaarde is een betrouwbaar financieel en monetair stelsel. Door een stabiele financiële
beleidsomgeving wordt rechtszekerheid geboden. De overheid is verantwoordelijk voor een modern systeem van infrastructuur. Hierin wordt onderscheid gemaakt in een fysieke infrastructuur met wegenbeheer en -aanleg en telecommunicatie en een
menselijke infrastructuur gericht op ontwikkeling van onderwijs en als gevolg een goed opgeleide beroepsbevolking.
De overheid heeft een systeemverantwoordelijkheid en intervenieert bij bedreiging van vitale delen van de maatschappij en de economie. Dit wordt uitgedrukt in een morele verplichting van de overheid door het bieden van een sociaal vangnet met
De uitvoerende openbare orde, veiligheidstaken en de ordenende waterstaatstaken zijn uitgezonderd in de voorwaardenscheppende staat (Van der Meer, 2012a, p. 9).
Samenvattend betekent dit dat de gemeente in het kader van decentralisatie in de voorwaardenscheppende staat op lokaal niveau de noodzakelijke randvoorwaarden creëert om de aanpak van het dak- en thuislozenproblematiek zo goed mogelijk te faciliteren. Voor de invulling, uitwerking en uitvoering van die randvoorwaarden kan de gemeente de regiefunctie op zich nemen.
2.2.2 De gemeentelijke regiefunctie
Het creëren van de noodzakelijke randvoorwaarden voor een gedecentraliseerde overheidstaak ligt bij de gemeente. Bij decentralisatie krijgen de gemeenten de bevoegdheden om de partijen bij elkaar te brengen, dit is de regiefunctie. Daarom is het van belang om kennis over de gemeentelijke regiefunctie te vergaren. In de literatuur zijn diverse definities van regie. In het kader van de gedecentraliseerde overheidstaak is de gemeente als regisseur verantwoordelijk voor het maken van beleid door samenwerking met andere partijen (Denters, Van der Haar, De Jong & Noppe, 1999). Pröpper, Litjens & Weststeijn hebben het over een “bijzondere vorm van sturen en is gericht op afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met het oog op een bepaald resultaat” (2004, p. 7). Door het mobiliseren, enthousiasmeren en inspireren van partijen organiseert de gemeente als regisseur de samenwerking en koppelt de partijen door
gemeenschappelijke belangen en doelen aan elkaar. De regisseur is de intermediair die contacten legt en open communicatie bevordert tussen de betrokken partijen (Hupe en Klein, 1997).
Samenvattend is de regiefunctie sturen op afstemming van partijen, hun
gemeenschappelijke doelen en belangen tot een gezamenlijk aanpak voor het behalen van resultaten.
Gezien de context van de decentralisatie in de voorwaardenscheppende staat en de multi-level governance waarin de overheid zich samen met betrokken partijen inzet voor een gezamenlijke aanpak van een maatschappelijk probleem, wordt er gekozen
voor de regietypen van Pröpper et al. (2004). Deze regietypen zijn gericht op interactie tussen de overheid en betrokken partijen. De gemeente kan in de gezamenlijke aanpak diverse regierollen op zich nemen. De wijze waarop de gemeente invulling geeft aan de regiefunctie wordt inzichtelijk gemaakt en aan de hand van de regietypen
geïdentificeerd.
Typen regie
Er zijn vier typen van regie te onderscheiden op basis van doorzettingsmacht en eigen script of beleidskader (Pröpper et al., 2004). Met doorzettingsmacht kan de regisseur invloed uitoefenen om eenzijdig medewerking van betrokken partijen af te dwingen. De mate waarin de regisseur uitgaat van zijn eigen script of beleidskader is ook van belang. In onderstaand tabel 1 (Pröpper et al., 2004) zijn de regietypen naar
doorzettingsmacht en eigen script weergegeven.
Eigen script – ja Eigen beleidskader - nee Doorzettingsmacht – ja (1) Beheersingsgerichte
regisseur
(2) Uitvoeringsgerichte regisseur
Doorzettingsmacht - nee (3) Visionaire regisseur (4) Faciliterende regisseur
Tabel 1: Typen regie Pröpper et al. (2004)
De beheersingsgerichte regisseur heeft doorzettingsmacht en de beleidsvrijheid om zijn eigen beleidskader te bepalen. Deze regisseur kan partijen dwingen om zijn
beleidskader te volgen. Het beleidskader kan op de lokale situatie worden toegepast voor lokaal maatwerk.
De uitvoeringsgerichte regisseur heeft doorzettingsmacht, maar geen beleidsvrijheid om zijn eigen beleidskader te bepalen. Het beleidskader wordt door het Rijk bepaald waarin de regisseur een mate van beleidsruimte krijgt.
De visionaire regisseur heeft beleidsvrijheid om zijn eigen beleidskader te schrijven en toe te passen op de lokale situatie. Deze regisseur heeft geen doorzettingsmacht, maar is voor de uitvoering afhankelijk van andere partijen. Door de partijen te mobiliseren en te enthousiasmeren voor zijn visionaire beleidskader kan de regisseur een
samenwerking organiseren. In deze samenwerking is de regisseur tot compromis bereid.
De faciliterende regisseur heeft geen doorzettingsmacht en geen beleidsvrijheid voor zijn eigen beleidskader. De regisseur faciliteert de samenwerking met andere partijen en ondersteunt op ontwikkeling en uitvoering van het beleidskader van die partijen (Pröpper et al., 2004).
2.2.3 Factoren van invloed op de invulling van regie
De wijze waarop de gemeente invulling geeft aan de regiefunctie is van belang voor de uitvoering van de overheidstaak. De invulling van de regiefunctie wordt voor alle typen van regie aan de hand van vier factoren beïnvloed: overzicht over de gehele situatie; organiseren van inzet en samenwerking met het oog op het geheel; uitzetten of organiseren van beleidslijnen ten aanzien van het geheel en verantwoording over het geheel afleggen. Daarnaast zijn er binnen die factoren een aantal criteria die de invulling positief beïnvloeden (Pröpper et al., 2004, pp. 17-19).
Overzicht
Bij overzicht over de gehele situatie ligt de nadruk op het verkrijgen van een goed en algeheel beeld. Allereerst wordt het beleidsonderwerp en de relevante raakvlakken met andere beleidsonderwerpen inzichtelijk gemaakt. Vervolgens worden alle relevante partijen en hun onderlinge relaties in beeld gebracht. Deze relevante partijen worden bevraagd om hun doelen, belangen en verschillen inzichtelijk te maken. Op inhoudelijk en organisatorisch vlak gaat het om inbreng die de partijen hebben, relevant beleid en de voortgang en resultaten daarvan (Pröpper et al., 2004, pp. 17-18).
Samenwerking
De samenwerking staat centraal door het organiseren van inzet en samenwerking. De partijen worden gemotiveerd om bij te dragen aan het geheel en indien nodig een samenwerking aangaan. Dit doet de regisseur door de partijen te mobiliseren, te enthousiasmeren en te inspireren. Om vervolgens de partijen aan elkaar te koppelen. De regisseur neemt het toezicht op de inzet en de resultaten van de samenwerking op
zich. De bevindingen worden aan de partijen teruggekoppeld (Pröpper et al., 2004, p. 19).
Samenhang
Als derde factor wordt het uitzetten of organiseren van beleidslijnen ten aanzien van het geheel benadrukt. Allereerst wordt een gezamenlijke koers met doelen,
randvoorwaarden, middelen en een tijdschema bepaald. Daarna worden de partijen gestimuleerd voor een gezamenlijke visie voor deze beleidskoers. Door de
tegenstrijdige doelen en belangen te thematiseren waarna de beleidslijnen onder
woorden worden gebracht en uitgedragen. Er wordt toezicht gehouden op de voortgang van het proces en indien nodig tijdig bijgestuurd (Pröpper et al., 2004, p. 18).
Verantwoording
Als laatst staat afleggen van verantwoording over het geheel centraal. De regisseur is in staat om zich te verantwoorden over het handelen en de resultaten van het geheel. En commitment of betrokkenheid door voldoende eigen inzet (Pröpper et al., 2004, pp. 18-19).
Samenvattend zijn de belangrijkste factoren voor een succesvolle invulling van de regiefunctie als volgt.
Er is een algemeen overzicht van het beleid en doelgroep. Er is sprake van gemeenschappelijk inzet en samenwerking. Er is een gemeenschappelijk beleidskoers.
Er wordt verantwoording afgelegd over het beleid.
2.3 De samenwerking met andere partijen
De rol van de gemeente is in de voorgaande paragraaf beschreven. Volgens Provan en Kenis (2007) vereist de aanpak van complexe problematiek gezamenlijke actie. Op basis van de decentralisatie en regie zal de gemeente zich voor de gezamenlijke aanpak richten op een samenwerking tussen partijen. Deze paragraaf heeft betrekking op die samenwerking met andere partijen. Hiervoor is het van belang om eerst de multi-level
governance in 2.3.1 toe te lichten. Vervolgens wordt samenwerking inhoudelijk beschreven in 2.3.2 om aansluitend in te gaan op samenhang.
2.3.1 De multi-level governance
“De multi-level governance is sterk vervlochten met de opkomst van de
voorwaardenscheppende staat” (Van der Meer, Van den Berg & Dijkstra, 2012, p. 35). Dit komt zoals in bovenstaande paragraaf beschreven door de overheid die zich in de voorwaardenscheppende staat richt op het creëren van randvoorwaarden en vervullen van de regiefunctie waarin de betrokken partijen optimaal kunnen opereren (Van der Meer, 2012a; 2012b).
Als gevolg zijn in de multi-level governance de overheidsinstellingen, het
maatschappelijk middenveld en private organisaties samen betrokken bij publieke dienstverlening op verschillende territoriale niveaus en tussen meerdere bestuurslagen (Van der Meer et al., 2010; Van den Berg & Groeneveld, 2017). Door samenwerking tussen die partijen is het mogelijk om “maatschappelijke beweging op gang” te krijgen (Teisman, van der Steen, Frankowski, & van Vulpen, 2018, p. 28). “Daaruit volgt dat beleid in toenemende mate gemaakt en uitgevoerd wordt in een stelsel van
beleidsnetwerken” (Van den Berg & Groeneveld, 2017, p. 3). Volgens O’Toole (1997, p. 44) bestaan netwerken uit structuren van onderlinge afhankelijkheid tussen meerdere organisaties op basis van horizontale relaties. Dit stelsel van beleidsnetwerken is een samenwerking van overheden, publieke- en private organisaties op verschillende schaalniveaus. Daarin wordt het politieke beleids- en besluitvormingsproces over verschillende schalen en niveaus opgedeeld (Van der Meer et al., 2012, p. 35). Met als gevolg dat er steeds meer samenhang mogelijk is en de overheidsactoren afhankelijk zijn van die organisaties voor de uitvoering van beleid.
In de multi-level governance wordt een maatschappelijk probleem in een combinatie van inspanningen aangepakt en uitgevoerd (Teisman et al., 2018).
Samenvattend bestaat de multi-level governance uit samenwerking tussen de overheid en het maatschappelijk middenveld, private organisaties en burgers op verschillende schaalniveaus, die elk op hun eigen manier een bijdrage leveren in de aanpak van
maatschappelijke problematiek en vraagstukken. Dit is meteen de overgang naar samenwerking.
2.3.2 Samenwerking en samenhang
Bij samenwerking gaat het om bundelen van krachten om een gemeenschappelijk doel te bereiken (Bax, Pröpper & Litjens, 2003). Door samenwerking realiseert men zaken die afzonderlijk niet mogelijk is (Covey, 2011). Volgens Hoogerwerf en Herweijer (2008) is er bij samenwerking een wederzijdse afhankelijkheid tussen partijen en hun doelen alleen gezamenlijk worden bereikt.
“Bij het voeren van beleid is samenwerking een normaal verschijnsel” (Hoogerwerf & Herweijer, 2008, p. 299). Een samenwerking tussen interne en externe partijen is noodzakelijk bij het maken en realiseren van beleid (Van Grunsven, 2018). Door een gerichte, intensieve en duurzame samenwerking kan dit beleid effectiever worden uitgevoerd (Van Delden, 2009; Van Grunsven, 2018). Met invoering van de Wmo hebben de gemeenten een grote opdracht gekregen. Daaraan gekoppeld is de beleidsvrijheid met de verwachting dat gemeenten bij de uitvoering van het beleid samenwerken met de betrokken actoren. Dit komt overeen met de multi-level governance waar sprake is van samenwerking met maatschappelijke en private organisaties en participatie van burgers bij beleidsuitvoering (Nederland, Huygen & Boutellier, 2009, p. 12). Een vorm waarin de samenwerking kan plaatsvinden is in een keten.
Ketensamenwerking
Volgens het ministerie van Binnenlandse Zaken is “een keten een
samenwerkingsverband tussen partijen die zowel zelfstandig als afhankelijk van elkaar functioneren omdat ze volgtijdelijke handelingen uitvoeren, gericht op een afzonderlijk doel” (2013, p. 7). De definitie van Gerritsen sluit hier nauw bij aan “een keten is een samenwerkingsverband tussen meerdere ketenpartners die zowel zelfstandig als afhankelijk van elkaar functioneren, omdat ze volgtijdelijke handelingen uitvoeren gericht op een gemeenschappelijk doel” (2011, p. 86). Voor Grijpink (2010, p. 4) is een keten een samenwerking van organisaties en professionals onder dwang van een dominant ketenprobleem. In deze definitie wordt een dominant ketenprobleem
toegevoegd. Voor het oplossen van dit dominant ketenprobleem zijn de ketenpartners wederzijds afhankelijk (Grijpink, 2010, p. 4). Een keten is een samenwerkingsverband tussen wederzijds afhankelijke partijen gericht op afstemming van activiteiten (Van der Aa et al., 2002, p. 10). De nadruk ligt op de samenwerking tussen partijen gericht op een maatschappelijk probleem. De regie is gericht op het organiseren van
samenwerking tussen alle betrokken organisaties en burgers rondom dit
maatschappelijk probleem (Nederland et al., 2009, p. 10). Op basis van de voorgaande definities is een keten een samenwerking tussen wederzijds afhankelijke partijen die hun activiteiten op elkaar afstemmen in de gezamenlijke aanpak van een
maatschappelijk probleem.
Samenhang
In de voorgaande alinea is ingegaan op (keten)samenwerking, omdat dit noodzakelijk is voor een samenhang in afzonderlijke diensten (Provan & Milward, 1995). Een goede samenwerking tussen de gemeenten en betrokken actoren kan resulteren in een actief samenhangend en effectief beleid (Van Grunsven, 2018; Hoogerwerf & Herweijer, 2008). De decentralisatie van maatschappelijke ondersteuning vergt samenwerking wat samenhang met zich mee kan brengen. Nu is het van belang om in te gaan op
samenhang. “Met samenhang wordt afstemming van beleid, uitvoering en activiteiten tussen de overheid en het maatschappelijk middenveld, private organisaties en burgers bedoeld” (Van der Meer, 2017, p. 4.). Wanneer er samenhang is van beleid dan werken de betrokken partijen niet langs elkaar heen.
Door samenhang te creëren kan de gemeente integrale dienstverlening bieden (Tweede Kamer 2013/2014; Van Houten et al., 2008). Hierdoor kunnen afspraken worden gemaakt over de uitvoering, waarbij de cliënt centraal staat. Met als gevolg dat de zorg voor de cliënt lokaal op elkaar worden afgestemd (Dijkhoff, 2014, p. 282). Zoals in de ketensamenwerking de samenhang betrekking heeft op de gezamenlijke aanpak van een maatschappelijk probleem.
Kortom, een succesvolle samenwerking draagt bij aan de samenhang en beïnvloedt effectiviteit van beleid in positieve zin.
2.3.3 Factoren van invloed op samenwerking en samenhang
Uit de literatuur is gebleken dat een succesvolle samenwerking meer samenhang brengt in beleid met een positieve invloed op de effectiviteit van beleid. Hierdoor zijn de factoren voor een succesvolle samenwerking van belang om te achterhalen. Dit onderzoek probeert de mate van doelbereiking te verklaren aan de hand van de regiefunctie. Hierdoor zijn de factoren geselecteerd, die inhoudelijk aansluiten bij de regiefunctie.
Gezamenlijke visie en doelen
De partijen zijn bereid om een samenwerking aan te gaan (Van Delden, 2009; Hoogerwerf & Herweijer, 2008; Pröpper et al., 2004). Een samenwerking is niet vanzelfsprekend. Succesvolle samenwerking vereist “afstemming van motieven en belangen” (Hoogerwerf & Herweijer, 2008, p. 301). Het is noodzakelijk om de doelen en belangen te vervlechten (Pröpper et al., 2004, p. 23).
Realiseren wederzijdse afhankelijkheid
Om deze doelen en belangen te realiseren zijn de partijen wederzijds afhankelijk van elkaar waardoor ze hun doelen alleen bereiken door samenwerking (Pröpper et al., 2004; Hoogerwerf & Herweijer, 2008). Het is belangrijk dat partijen dit realiseren. De wederzijdse afhankelijkheid is volgens Hoogerwerf & Herweijer (2008) in
verschillende soorten. Er kan sprake zijn van een concurrerende afhankelijkheid waar de partijen “werkzaam zijn op hetzelfde domein, dezelfde doelen nastreven, over dezelfde hulpbronnen beschikken of hetzelfde product maken” (2008, pp. 301-302). Bij een symbiotische afhankelijkheid hebben de actoren elkaar nodig voor het bereiken van hun doeleinden. Bij een sequentiële of volgtijdelijke afhankelijkheid gaan de activiteiten van een organisatie voor die van een ander organisatie. “De activiteiten van de organisaties moeten dan volgtijdelijk worden gekoppeld” (Hoogerwerf &
Herweijer, 2008, p. 302).
Onderling vertrouwen
Er dient vertrouwen aanwezig te zijn voor een succesvolle samenwerking (Pröpper et al., 2004; Provan & Kenis, 2007; Van Delden, 2009). Bij vertrouwen staat intensieve
interactie centraal (Van Delden, 2009, p. 37). Bij vertrouwen gaan partijen ervan uit dat de ander in overeenstemming handelt (Pröpper et al., 2004, p. 23). Dit is gekoppeld aan de verwachting dat partijen zich aan de gemaakte afspraken houden. Hieraan voegt Edelenbos (2002) de competentie waarin de partijen kennis en vaardigheden inbrengen in de samenwerking. Daarvoor moeten de organisaties vertrouwen in elkaars kunnen. In de samenwerking kunnen partijen op basis van vertrouwen ervan uit gaan dat er volgens de verwachtingen wordt gewerkt. De organisaties houden zich aan de
gemaakte afspraken. In de communicatie is het uitwisselen van informatie van belang (Van Delden, 2009).
Taken en verantwoordelijkheden
Als laatst is het definiëren van de taken en verantwoordelijkheden van de betrokken partijen van belang. Voor alle samenwerkende partijen dient dit helder te zijn en overeenkomstig op proces en inhoud. Hiermee wordt het grijs gebied waar de partijen kunnen overlappen beperkt (Pröpper et al., 2004).
Samenvattend zijn de belangrijkste factoren voor een succesvolle samenwerking om samenhang te creëren als volgt.
De samenwerking is gebaseerd op gezamenlijke visie en doelen. De betrokken partijen zijn wederzijds afhankelijk van elkaar.
In de samenwerking is er sprake van interactie en communicatie met adequate informatievoorziening en -uitwisseling.
De taken en verantwoordelijkheden zijn helder voor alle betrokken partijen.
2.4 Evaluatie
In dit onderzoek staat de beleidsevaluatie centraal en wordt in deze paragraaf
beschreven. Evaluatie van beleid is onderdeel van het beleidsproces. Daarom is het van belang om eerst een korte toelichting van het beleidsproces in 2.4.1 weer te geven. Vervolgens wordt de beleidsevaluatie in 2.4.2 inhoudelijk beschreven. Hierna volgt wat er verstaan wordt onder de doeleinden en effectiviteit die van belang zijn voor een beleidsevaluatie in 2.4.3.
2.4.1 Het beleidsproces
In een samenleving zijn er maatschappelijke problemen. Een probleem is een afwijking tussen de maatstaf en het beeld van een bestaande of verwachte situatie (Hoogerwerf, 1987). De beschrijving van deze probleemdefinitie werkt door in beleid. Het wordt een beleidsprobleem als het “op de beleidsagenda van de overheid komt” (Hoogerwerf & Herweijer, 2008, p. 21). Daarmee start het beleidsproces.
Het beleidsproces volgt in deelprocessen. Eerst staat de agendavorming waar de maatschappelijke problemen de aandacht krijgen centraal. Daarna worden
beleidsadviezen geformuleerd op basis van verzamelde informatie en analyse in het deelproces van beleidsvoorbereiding. In het deelproces beleidsbepaling staat de besluitvorming over de beleidsinhoud centraal. Vervolgens komt de beleidsinvoering- en uitvoering waarin er implementatie plaatsvindt van de gekozen middelen en/of instrumenten ten behoeve van de doeleinden. Het vijfde deelproces staat in het teken van de naleving van het beleid en de beleidshandhaving, zodat de vastgestelde gedragsnormen worden nageleefd. Aansluitend volgt de beleidsevaluatie waarin het beleid aan bepaalde maatstaven beoordeeld wordt op de inhoud, het proces en de effecten. Deze bevindingen op inhoud, proces en effecten staan centraal in de
terugkoppeling. Deze bevindingen leiden wederom tot beleidsbepaling, starten van het beleidsproces of beleidsbeëindiging (Hoogerwerf & Herweijer, 2008).
In dit onderzoek staat de beleidsevaluatie centraal. In het onderstaand figuur 1 wordt het beleidsproces weergegeven.
Figuur 1: Beleidscyclus Agendavorming Beleids-voorbereiding Besluitvorming Beleids-uitvoering Beleids-evaluatie Terug-koppeling Maatschappelijk probleem
2.4.2 Beleidsevaluatie
Evalueren is informatie over een bepaalde situatie of verandering aan de hand van bepaalde maatstaven positief of negatief beoordelen. Er wordt een positie tegenover de situatie of de verandering genomen waarna er bewust kan worden gehandeld, zoals het voeren van beleid (Bressers & Hoogerwerf, 1991).
Onder beleidsevaluatie wordt het beleid beoordeeld op inhoud, proces of effecten (Bressers & Hoogerwerf, 1991; Hoogerwerf & Herweijer, 2008). Beleidsevaluatie is het beoordelen van beleidsprocessen aan de hand van bepaalde maatstaven of effecten (Lasswell, 1956). Door beleidsevaluatie kan men het beleid bijsturen (Bressers & Hoogerwerf, 1991).
In dit onderzoek gaat het om de beleidsevaluatie gericht op effectiviteit. Daarvoor is het van belang om in te gaan op productevaluatie waarin effectiviteit centraal staat. Volgens Swanborn (1999) wordt er bij productevaluatie nagegaan of de gestelde doeleinden zijn behaald. Dit is een ex-post evaluatie. Hierin zijn twee typen beleidsevaluatie te onderscheiden. Bij de summative evaluation worden de
bevindingen weergegeven zonder praktische gevolgen. Bij de formative evaluation worden de beleidseffecten verklaard om het beleid te verbeteren (Hoogerwerf & Herweijer, 2008).
Om consistentie in dit onderzoek aan te houden wordt er bij beleidsevaluatie nagegaan of de doeleinden van een overheidsbeleid zijn bereikt en hoe dit valt te verklaren (Bressers & Hoogerwerf, 1991, p. 20).
2.4.3 Doeleinden en effectiviteit
In de voorgaande sub paragraaf wordt beleidsevaluatie gericht op effectiviteit beschreven. Daarom is het van belang om inhoudelijk in te gaan op doeleinden en effectiviteit. Organisaties zijn doelgericht en hun effectiviteit in het bereiken van deze doelen heeft invloed op de samenleving. Een doel is een conditie die een organisatie probeert te bereiken. Aan de hand van officiële doelen worden de belangrijkste waarden en doelen van een organisatie bepaald. Bij operationele doelen worden de doeleinden concreet vertaald in de werkzaamheden en procedures van de organisatie. Het aantal en dubbelzinnigheid van doelen compliceert de effectiviteit van
organisaties. Ondanks deze complicaties is het analyseren van publieke organisaties van belang om de doelen te verduidelijken en de effectiviteit te beoordelen. Deze organisaties vervullen essentiële taken en het effectief uitvoeren van die taken is noodzakelijk (Rainey, 2014, pp. 147-154).
Effectiviteit is de mate waarin de doelbereiking te danken is aan het beleid of de beleidsmiddelen (Hoogerwerf & Herweijer, 2008). Effectiviteit is “een maatstaf om de relatie aan te geven tussen de uitkomsten van een handeling en de inzet die voorafgaat aan de handeling” (Van Grunsven, 2018, p. 214). Voor Bekkers (2007) is effectiviteit de mate waarin de genomen maatregelen en ingezette middelen leiden tot de realisatie van de beoogde doelstellingen en/of resultaten. Hierin is het van belang dat de
behaalde resultaten gelijk zijn aan de beoogde resultaten en dat de maatregelen/instrumenten daaraan hebben bijgedragen (Bekkers, 2007).
Effectiviteit wordt in het kort samengevat als de causale relatie tussen de mate van doelbereiking en het gevoerde beleid en/of ingezette beleidsinstrumenten. Voor het onderzoek wordt deze definitie aangehouden.
2.5 Conceptualisering
In deze paragraaf wordt eerst het conceptueel model in 2.5.1 weergegeven. Vervolgens worden de kernconcepten in 2.5.2 geoperationaliseerd.
2.5.1 Het conceptueel model
De wijze waarop de gemeente door decentralisatie van het dak- en
thuislozenjongerenbeleid invulling geeft aan de regiefunctie en hiermee de
samenwerking organiseert, heeft invloed op de mate van de effectiviteit van dit beleid. De veronderstelling is dat de gemeente door een goede invulling van de regiefunctie de samenwerking van partijen stimuleert en daarmee onderling afstemming plaatsvindt en zal leiden tot verhoging van effectiviteit van het beleid.
Met de verwachting dat het beleid positief wordt beïnvloed met als resultaat een effectiever beleid.
In onderstaand figuur 2 is het conceptueel model opgesteld.
De invloed die de gemeente via de regiefunctie heeft op samenwerking en samenhang wordt middels de pijlen weergegeven. Onderling hebben samenwerking en samenhang wederzijds invloed op elkaar. Gezamenlijk hebben deze condities invloed op
effectiviteit van beleid.
2.5.2 Operationaliseren
Vanuit de literatuur wordt de invulling van de regiefunctie gemeten aan de hand van vier factoren: overzicht, samenwerking, samenhang en verantwoording (Pröpper et al., 2004) De operationalisering is aan de hand van deze factoren en daarin worden de factoren voor samenwerking en samenhang geïntegreerd. Op basis van het conceptueel model in de voorgaande sub paragraaf is het analysekader in onderstaand tabel 2 opgesteld. Regiefunctie Samenhang Samenwerking Effectiviteit van beleid
Analysekader effectiviteit van beleid
Regiefunctie
Condities Indicatoren Overzicht
De mate van overzicht over de gehele situatie.
De verkenning is door onderzoek, analyse en/of omgevingsscan
Samenwerking
De mate van gemeenschappelijke inzet en samenwerking
Er is sprake van wederzijds afhankelijke partijen
Er is interactie en communicatie tussen de betrokken partijen Actuele informatievoorziening is aanwezig
De taken en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd
Integraal bestuur (Samenhang)
De mate van gemeenschappelijke beleidslijnen.
Er zijn gezamenlijke visie en doelen geformuleerd De werk- en samenwerkingsprocessen zijn op elkaar afgestemd Er is samenhang aanwezig Verantwoording
De mate van verantwoording over het geheel.
Er is sprake van monitoring om sturingsinformatie te genereren Er worden voortgangs- en eindrapportage opgesteld Er is inzicht in de doelbereiking
3 Methodologie
Dit hoofdstuk betreft de onderzoeksopzet. Eerst wordt de casus voor de casestudy in paragraaf 3.1 beschreven. Vervolgens worden de onderzoeksmethoden in paragraaf 3.2 besproken. Ten slotte komen de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek in paragraaf 3.3 aan bod.
3.1 Gemeente Rotterdam als casus
Dit onderzoek is een casestudy van de gemeente Rotterdam. Vanaf 2015 valt het dak- en thuislozenbeleid onder de Wmo. De gemeente Rotterdam heeft voor de dak- en thuislozen een onderscheid gemaakt in de doelgroep volwassenen en jongeren. In dit onderzoek staat het dak- en thuislozenjongerenbeleid voor jongeren van 18 tot 23 jaar centraal.
Het aantal dak- en thuisloze jongeren in Rotterdam is na de decentralisatie gestegen. In de periode 2015-2017 is een toename van 34% geconstateerd in Rotterdam
(Rekenkamer Rotterdam, 2018, p. 16). De instroom van dak- en thuisloze jongeren in de COJ-keten was voor die periode als volgt: in 2016 ging het een aantal van 888, in 2015 een aantal van 747 jongeren en in 2017 een aantal van 999 jongeren. Deze stijging is door Onderzoek en Business Intelligence (OBI) van de gemeente Rotterdam geanalyseerd. Daaruit bleek dat de stijging vanaf eind 2016 is ingezet en kon een tijdelijke fluctuatie worden uitgesloten.10
Het onderzoek is gericht op de periode 2018-2020 en neemt het piekjaar 2017 als nulmeting.
3.2 Onderzoeksmethoden
Eerst komen de theoretische benaderingen om een beleidsevaluatie gericht op effecten uit te voeren in 3.2.1. Vervolgens worden de kwalitatieve onderzoeksmethoden
3.2.1 Onderzoek naar effectiviteit
Voor de analyse worden twee theoretische benaderingen gebruikt die bij de evaluatie de effecten van het beleid centraal stellen.
The Goal Approach
In de traditionele doelbereikingsmethode staat de vraag of de beoogde doelen zijn bereikt staat. Deze eenvoudige vorm als een rationeel en geordend proces weergegeven (Rainey, 2014, p. 156). Hier sluit het doelbereikingsonderzoek bij aan en beperkt zich tot de effecten. In hoeverre bepaalde doeleinden zijn bereikt staat centraal. Dit is de mate waarin een beleidsdoel wordt gerealiseerd. In het doelbereikingsonderzoek komt de causale relatie tussen doelbereiking en het beleid niet aan bod (Hoogerwerf & Herweijer, 2008, p. 162).
Effectiviteitsonderzoek
Bij een effectiviteitsonderzoek wordt nagegaan in hoeverre de geconstateerde mate van doelbereiking aan het beleid te danken is. Er is aandacht voor “de vaststelling van bepaalde situaties of ontwikkelingen in het beleidsveld, maar ook voor de analyse van de causale relatie tussen het gevoerde beleid en deze situaties of ontwikkelingen”. (Hoogerwerf & Herweijer, 2008, p. 162). De effectiviteit wordt gemeten en verklaard. Voor het uitvoeren van dit onderzoek is er gebruik gemaakt van het Goal Approach-model en het effectiviteitsonderzoek wat een verbijzondering daarvan is om een alomvattend beeld te krijgen van de effectiviteit van het beleid.
3.2.2 De kwalitatieve onderzoeksmethoden
Er wordt gebruik gemaakt van kwalitatieve onderzoeksmethoden door middel van een deskresearch bestaande uit het literatuuronderzoek en de documentenanalyse.
Opvolgend worden de semigestructureerde interviews afgenomen.
Voor het literatuuronderzoek is het conceptueel model opgesteld en zijn de concepten geoperationaliseerd en verwerkt in het analysekader. Via het analysekader wordt er nagegaan of de voorwaarden/condities aanwezig zijn.
De bestaande beleidsdocumenten met betrekking tot het dak- en thuislozenbeleid jongeren van de gemeente Rotterdam zijn deels via de publicatie op de website van de gemeente en deels navraag bij de beleidsadviseurs verkregen. Vervolgens zijn deze beleidsdocumenten aan de hand van het analysekader met de indicatoren geanalyseerd. Vanuit de documentenanalyse is hetzelfde analysekader gebruikt bij de
semigestructureerde interviews, zodat er sprake was van een controle en verdieping van deze documentenanalyse. Verder kregen de geïnterviewden ruimte voor
persoonlijke opvattingen en/of belevenissen.
De respondenten zijn in het kader van de beleidsevaluatie als volgt geselecteerd. De beleidsadviseurs zwerfjongeren die verantwoordelijk zijn voor het dak- en
thuislozenjongerenbeleid. De ketenregisseur van de COJ-keten en beleidsadviseur Werk en Inkomen als respondent voor de betrokken interne partijen. En de betrokken externe partijen zijn de directeur zorg zorgaanbieder en beleidsmedewerker
zorgaanbieder benaderd. De adviseur informatiebeheer is ter ondersteuning en
bevestiging van de informatievoorziening en -uitwisseling. Deze respondenten hebben allemaal vanuit hun functie een aandeel in het dak- en thuislozenjongerenbeleid. In bijlage 3 is de lijst van respondenten opgenomen.
3.3 Validiteit en betrouwbaarheid
Het is een casestudy van de Gemeente Rotterdam waardoor er beperkingen zijn voor de generaliseerbaarheid doordat er slechts één onderzoekseenheid is. In het kader van de interne validiteit, ofwel meten wat daadwerkelijk gemeten moet worden (Neuman, 2014) is de keuze voor een gevalsstudie positief.
De betrouwbaarheid wordt vergroot door de beleidsdocumenten op dezelfde manier te analyseren. Via de semigestructureerde interviews kan er diepgaande kennis worden gegeneerd. De mogelijkheid tot anonimiseren van de interviews is geboden om sociaal wenselijke antwoorden te voorkomen.
4. Rotterdams dak- en thuislozenjongerenbeleid
In dit hoofdstuk worden de belangrijkste elementen van het dak- en
thuislozenjongerenbeleid van de gemeente Rotterdam weergegeven. Inzicht in dit beleid is noodzakelijk voor de beleidsevaluatie. Dit hoofdstuk start met de formalisatie van het beleid in paragraaf 4.1. Vervolgens de samenwerkende partijen in paragraaf 4.2. Aansluitend komt de COJ-keten aan bod in paragraaf 4.3. Ten slotte de
woonvoorzieningen in paragraaf 4.4.
4.1 Formalisatie van het beleid
Deze paragraaf start met de beleidskaders op lokaal niveau in 4.1.1. Om vervolgens de doelgroep te definiëren in 4.1.2.
4.1.1 Beleidskaders
Achtergrond
Vanuit de Wmo heeft de gemeente Rotterdam in de lokale regelgeving via de verordening maatschappelijk ondersteuning Rotterdam 2015 en het Wmo-kader Rotterdam 2015-2018 voor de aanpak van het dak- en thuislozenproblematiek de maatschappelijke opvang ingericht.
Voor de huisvesting van de dak- en thuislozen in Rotterdam is de gemeente een samenwerking aangegaan met de zorgaanbieders en woningcorporaties in het
convenant Huisvesting Bijzondere Doelgroepen 2015. Op het gebied van preventie van dak- en thuisloosheid heeft de gemeente het convenant Preventie Huisuitzettingen Rotterdam 2016-2018 om woningontruimingen op basis van huurachterstand tegen te gaan.
Doorontwikkeling
Door de decentralisaties in het sociaal domein is ingezet op de verdere
doorontwikkeling van dit domein om het beleid bij te stellen en voor meer aansluiting op het gebied van zorg en welzijn.11 De doorontwikkeling is vanuit de gedachte om meer integrale hulp en ondersteuning dichtbij de Rotterdammer in de wijken te
organiseren. Daarnaast was 2018 het jaar om opnieuw zorg en jeugdhulp in te kopen en heeft de gemeente de kans aangegrepen om het inkooptraject zorg en jeugdhulp en welzijn samen te brengen.
Mede door de toename van de dak- en thuislozen heeft de gemeente gekozen voor een herijking van de gehele Rotterdamse keten van dak- en thuislozenopvang aan de hand van de verdere doorontwikkeling.12
De gemeente heeft in het kader van het actieprogramma Eerder Thuis in samenwerking met de betrokken ketenpartners een gezamenlijk aanpak opgesteld voor de
doorontwikkeling van de Rotterdamse keten voor dak- en thuislozen. Het rapport van deze gezamenlijke aanpak ‘Doorontwikkeling van de Rotterdamse keten voor dak- en thuislozen’ is door het bureau Andersson Elffers Felix (AEF) opgesteld. Opvolgend is er voor de doelgroep jongeren in combinatie met het actieprogramma Elke Jongere Telt en het Plan van Aanpak keten dak- en thuisloze jongeren 2018en 2019om het functioneren van de keten dak- en thuisloze jongeren te optimaliseren opgesteld.13 In 2018 is de nieuwe verordening maatschappelijke ondersteuning en Jeugdhulp Rotterdam 2018 inwerking getreden om binnen het sociaal domein nog meer de integrale samenwerking te realiseren. Dit is een gezamenlijke verordening tussen de Wmo en de Jeugdhulp van de Jeugdwet.14 Deze verordening is omgezet in een besluit met de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018 als sluitstuk van de lokale regelgeving Wmo 2015 en Jeugdwet.15
4.1.2 Doelgroep
Onder de doelgroep van het dak- en thuislozenjongerenbeleid vallen jongeren van 18 tot 23 jaar met een psychische of psychosociale en/of licht verstandelijke beperking. Deze jongeren zijn dak- of thuisloos of dreigen dit te worden door een problematische thuissituatie. Deze jongeren hebben ook problemen op meerdere leefgebieden, zoals verslaving, schulden, geen school en/of werk.
12 Andersson Elffers Felix, Doorontwikkeling van de Rotterdamse keten voor dak- en thuislozen, p. 3. 13 Plan van Aanpak keten dak- en thuisloze jongeren 2018en 2019, p. 3.
In de doelgroep zijn er twee vormen, namelijk extramuraal en intramuraal. Bij extramuraal zijn de jongeren alleen met ondersteuning bij het zelf beheren van geld, toeleiding naar behandeling en het ondersteunen naar zelfredzaamheid op andere leefgebieden in staat om zelfstandig te wonen. Bij intramuraal hebben de jongeren ondersteuning nodig in een beschermde woonomgeving met toezicht en ondersteuning op meerdere leefgebieden. Van deze jongeren heeft een deel een of meerdere
kinderen.16
Naast de bovengenoemde criteria dient de jongere legaal in Nederland te verblijven. De gemeente Rotterdam dient als centrumregio voor de gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle a/d IJssel, Krimpen a/d IJssel, Lansingerland en Ridderkerk. Aansluitend is de jongere ondersteuningsbehoeftig en ondersteuningsbereid door mee te werken aan het onderzoek naar de ondersteuningsbehoefte.17 Dit is in de Wmo opgenomen als medewerkingsplicht.18
4.2 De samenwerkende partijen
De gemeente werkt in het dak- en thuislozenjongerenbeleid met diverse partijen samen. In 4.2.1 komen de interne partijen aan bod en de externe partijen in 4.2.2.
4.2.1 Interne partijen
In het dak- en thuislozenjongerenbeleid zijn gemeentelijke diensten betrokken, die worden onder interne partijen geschaard.
Het Jongerenloket is een interne partij in het dak- en thuislozenjongerenbeleid en hierin is het Centraal Onthaal Jongeren gevestigd. Het COJ is het kop van het proces. Binnen het dak- en thuislozenjongerenbeleid is de dienst Werk & Inkomen een belangrijke partij, die verantwoordelijkheid is voor de uitvoering van de
bijstandsuitkeringen op basis van de Participatiewet. Het COJ treedt bij een aanvraag voor een bijstandsuitkering op als intermediair voor de jongere en de zorgaanbieder.
16 Rotterdam, Wijzer met WMO-arrangementen, p. 28.
17 Toelatingscriteria Wmo 2015 in Jongerenloket gericht op maatschappelijke opvang (2015). 18 JL Procesbeschrijving Wmo (2014); Procesbeschrijving ondersteuning dak of thuisloze jongere
Er is een samenwerking met de Kredietbank Rotterdam (KBR) voor de schuldhulpverlening. De KBR is verantwoordelijk voor de technische
schulddienstverlening, dat is het vervullen van een intermediaire rol tussen jongere en schuldeisers gericht op stabiliseren en schuldregelen. Hierdoor behoort deze
dienstverlening niet tot de ondersteuning vanuit een Wmo-arrangement.19
Vanuit de gedachte ‘1 gezin, 1 plan, 1 regisseur’20 binnen het bestaande stelsel van
zorg, welzijn en jeugdhulp is er een samenwerking met het wijkteam. Het wijkteam wordt aangemerkt als de nulde (0de) en eerste (1e) lijn zorg, die kan toeleiden naar de tweede (2e) lijn. Het COJ staat voor de 2e lijn.
Daarnaast is het wijkteam betrokken in het protocol om huisuitzettingen te voorkomen.
Het Centraal Onthaal Volwassenen speelt een rol, omdat het dak- en thuislozenbeleid op hoofdlijnen breed wordt opgepakt door de gemeente.
Om de overgang van minderjarige jongeren (18-) naar jongvolwassenen (18+) zo soepel mogelijk te laten verlopen is de afdeling Jeugd een interne partij.
4.2.2 Externe partijen
In het dak- en thuislozenjongerenbeleid wordt ook met externe partijen samengewerkt. In het convenant Huisvesting Bijzondere Doelgroepen 2015 is besloten dat de
gemeente met de zorgaanbieders en woningcorporaties samenwerkt bij de huisvesting van deze doelgroep. De gemeente organiseert de samenwerking tussen betrokken partijen, faciliteert bij realisering nieuwe voorzieningen op proces en procedure en verzorgt de communicatie naar de burgers.
De zorgaanbieders en woningcorporaties vormen samen het Platform Huisvesting Bijzondere Doelgroepen waarin ze samen regie voeren op huisvesting en de vraag en aanbod bij elkaar brengen; nieuwe voorzieningen realiseren. De corporaties leveren passende huisvesting aan de zorgaanbieders die op hun beurt verantwoordelijk zijn voor het leveren van noodzakelijke zorg en/of begeleiding.
De zorgaanbieders zijn samen met de gemeente verantwoordelijk voor de locatiekeuze voor “bestuurlijk niet gevoelige” voorzieningen.21
De woningcorporaties Woonbron, Woonstad, Vestia, Havensteder en Laurens Wonen maken deel uit van het convenant.
Voor de doelgroep jongeren gaat het om de volgende zorgaanbieders in onderstaand tabel 3.
Intramuraal (en tevens extramuraal) Extramuraal
Pameijer Perspektief
Leger des Heils Corridor
Fier Fryslan Impegno
Nico Adriaans Stichting (NAS) Jan Arends Centrum voor Dienstverlening (CVD) Antes
Maaszicht Prokino
Timon Stichting Jong
Yulius Middin
Trivium Lindenhof (moederorganisatie is Enver) Flexus Jeugdplein (moederorganisatie is Enver)
Tabel 3: Zorgaanbieders COJ
Gezien de bijzondere doelgroep kan de weg naar adequate begeleiding een uitdaging zijn. Hiervoor werkt de gemeente met de zorgaanbieders Enver22 en Antes/YOUZ samen in de vorm van toeleiding, die de jongeren overbruggingsbegeleiding bieden voor aanvang van de ondersteuning.
Voor de regio Rotterdam ligt de uitvoering van de urgentietaak bij de Stichting
Urgentiebepaling Woningzoekenden Rijnmond (SUWR). Via deze stichting worden de
21 Convenant Huisvesting Bijzondere Doelgroepen 2015.
22 Enver is de nieuwe naam van FlexusJeugdplein, Stek Jeugdhulp en TriviumLindenhof, die op 1
januari 2018 zijn gefuseerd. Geraadpleegd van https://www.enver.nl/app/assets/fusiedocument-enverder-26-6-2017-def4.pdf
urgentie aanvragen ingediend. Bij het toekennen van de urgentieverklaring ontvangt een dak- en thuisloze jongeren voorrang op andere woningzoekenden.23
4.3 De COJ-keten
In de vorige paragraaf zijn alle betrokken partijen waarmee de gemeente samenwerkt in het dak- en thuislozenjongerenbeleid weergegeven. Uit die partijen vormen de gemeente en de zorgaanbieders de COJ-keten. De opvang en begeleiding van de doelgroep van het dak- en thuislozenjongerenbeleid verloopt via de COJ-keten. Deze keten is als volgt ingedeeld: instroom, doorstroom en uitstroom.24
Instroom
Het Centraal Onthaal Jongeren in het Jongerenloket is het kop van het proces. Dit betekent dat de dak- en/of thuisloze jongere zich bij het COJ meldt voor opvang. In een intakegesprek staat de hulpvraag van de jongere centraal. Om de
ondersteuningsbehoefte te achterhalen wordt een vraagverheldering uitgevoerd. Na de vraagverheldering wordt bepaald welke zorgaanbieder het beste aansluit bij de
problematiek van de jongere.25
In een crisissituatie wordt de jongere geplaatst bij de crisisopvang. De toelating tot de crisisopvang heeft twee aanvullende voorwaarden. De jongere heeft geen slaapplek en kan dit niet binnen zijn eigen sociaal netwerk krijgen. De jongere kan zijn
ondersteuningsbehoefte door psychische-, psychosociale problematiek en/of licht verstandelijke beperking niet op eigen kracht of met behulp van zijn sociale netwerk oplossen.26 Vanuit de crisisopvang wordt de COJ-keten verder ingezet.27
Doorstroom
Via een maatwerkvoorziening ontvangt de jongere een indicatie
ondersteuningsarrangement, die door de zorgaanbieder wordt uitgevoerd.
23 https://www.suwr.nl/
24 Plan van Aanpak keten dak- en thuisloze jongeren 2018 en 2019. 25 Procesbeschrijving ondersteuning dak of thuisloze jongere (2018). 26 Plan Crisisopvang dak- en thuisloze jongeren 2018-2020, p. 2. 27
Bij aanvang van het arrangement wordt door de zorgaanbieder samen met de jongere een leveringsplan opgesteld met de verschillende resultaatgebieden.28
Uitstroom
Bij uitstroom gaat de jongere richting zelfstandig wonen. In deze fase is doorstroom naar een andere voorziening met aansluitende en vervangende ondersteuning mogelijk. Bij terugval start de COJ-keten opnieuw.29
De COJ-keten wordt in onderstaand figuur 3 weergegeven (Plan van Aanpak, 2018).
Figuur 3: COJ-keten30
4.4 De woonvoorzieningen met ondersteuning
In het dak- en thuislozenjongerenbeleid zijn de woonvoorziening met ondersteuning in de vorm van arrangementen. De crisisopvang is het voorportaal voor een korte termijn en niet 24 uur per dag.
In de indicatiestelling wordt het onderscheid tussen jongeren met een intramurale ondersteuning en extramurale ondersteuning aangehouden. De intramurale
ondersteuning bestaat uit beschermd wonen met 24 uur toezicht of begeleid wonen met bereikbare toezicht in de nacht. Bij extramuraal wordt zelfstandig wonen mogelijk gemaakt door ambulante ondersteuning. Met de mogelijkheid om toezicht toe te voegen waarin meer maatregelen worden getroffen om de jongere in de gaten te houden.
28 Procesbeschrijving ondersteuning dak of thuisloze jongere (2018). 29 Procesbeschrijving ondersteuning dak of thuisloze jongere (2018). 30 Plan van Aanpak keten dak of thuisloze jongeren 2018 en 2019, p. 3.
Instroom Intake, vraagverheldering,
crisisopvang, akkoord op ondersteuningsplan
Doorstroom
(Alle vormen van) wonen met een Wmo-arrangement, uitvoering
ondersteuningsplan
Uitstroom
(Voorbereidingen voor) zelfstandig wonen of doorstroom naar een
In onderstaand figuur 4 wordt het woonpalet weergegeven (Eerder Thuis, 2015).
5 De resultaten van het dak- en thuislozenjongerenbeleid
In dit hoofdstuk worden de resultaten van de documentenanalyse en interviews weergegeven. De effectiviteit van het beleid wordt aan de hand van de regiefactoren: overzicht, samenwerking, samenhang en verantwoording van het beleid beoordeeld. Hierbij staat de operationalisering van dit onderzoek centraal door de resultaten aan de hand van het analysekader te beoordelen. De data wordt gekoppeld aan de theorie. Allereerst komt het overzicht over het dak- en thuislozenjongerenbeleid in paragraaf 5.1 aan bod. Om over te gaan naar de samenwerking in het dak- en
thuislozenjongerenbeleid in paragraaf 5.2. In paragraaf 5.3 worden de resultaten van samenhang in het dak- en thuislozenjongerenbeleid weergegeven. Vervolgens de verantwoording van het dak- en thuislozenjongerenbeleid in paragraaf 5.4. Aansluitend wordt de doelbereiking van het dak- en thuislozenjongerenbeleid in paragraaf 5.5 weergegeven. Tot slot een samenvatting van de bevindingen in paragraaf 5.6. In bijlage 1 beleidsdocumenten – analyse staat het overzicht van de gebruikte documenten voor de documentenanalyse.
5.1 Overzicht over de dak- en thuisloze jongeren
Voor een algeheel overzicht geven Pröpper et al. (2004) aan dat de nadruk op het verkrijgen van een goed beeld ligt. De gemeente heeft het verkrijgen van een overzicht over de dak- en thuislozen benadrukt door de activiteiten die hebben plaatsgevonden in het kader van de doorontwikkeling. Dit wordt geïllustreerd door de diverse manieren waarop de gemeente de dak- en thuislozendoelgroep, de opvangketen en de relevante raakvlakken inzichtelijk heeft gemaakt. Het rapport ‘Doorontwikkeling van de Rotterdamse keten voor dak- en thuislozen’ is uitgevoerd ten behoeve van een gezamenlijke aanpak.32 Hierin is rekening gehouden met andere beleidsonderwerpen die het dak- en thuislozenbeleid raken. Buiten dit rapport om is de gemeente actief in de verkenning door bijvoorbeeld te lobbyen.
De gemeente heeft de oorzaken van dak- en thuisloosheid in het ‘Onderzoek oorzaken dak- en thuisloosheid Rotterdam’33 bloot kunnen stellen om vanuit die perspectief verdere invulling te geven.
32 Andersson Elffers Felix. (2016). Doorontwikkeling van de Rotterdamse keten voor dak- en thuislozen. 33 Breuer & Intraval. (2019). Onderzoek oorzaken dak- en thuisloosheid Rotterdam.
