Bestuurlijk coachen in Amsterdam
over de integratie van processen van sturing en toezicht bij
wijkteams met straatcoaches
Universiteit van Amsterdam Master thesis
Good governance: Regulation, behavior and accountability at corporate and public organizations
Naam: Imran M. Taus Studentnummer: 10423818
Opleiding: Politicologie bestuur & beleid Begeleiders: Mw. M. Wats, MBA
Dhr. dr. E. M. Heemskerk Tweede lezer: Dhr. dr. I. Verhoeven September 2015
Voorwoord
Voor u ligt mijn Master Thesis, welke geschreven is in het kader van de afronding van de master opleiding, Politicologie bestuur & beleid aan de Universiteit van Amsterdam. Aan de totstandkoming van dit eindresultaat is een proces vooraf gegaan die bij elke masterstudent bekend is en waar men zijn eigen bijzondere herinneringen aan overhoudt.
Voor mij was dit proces op vele vlakken erg leerzaam en daar ben ik allen die mij daarin gesteund hebben zeer erkentelijk voor. Hierbij wil ik in het bijzonder bedanken mijn ouders, familie, vrienden, mijn scriptiebegeleiders Margrietha Wats en Eelke Heemskerk en de tweede lezer Imrat Verhoeven. Imran M. Taus
Samenvatting
De vraagstukken waar overheden tegenwoordig mee te maken hebben worden steeds complexer en de gebruikelijke aanpak blijkt steeds vaker onvoldoende effectief te zijn. Wetenschappers en critici voeren al geruime tijd een discussie, over nieuwe manieren die beter aansluiten op de hedendaagse realiteit en wijzen daarbij op het belang van de samenwerking met professionals uit de semipublieke- en private sector. De inzet van wijkteams zijn een concreet voorbeeld van deze samenwerking in de uitvoering van beleid.
Deze veranderingen in het uitvoeringsbeleid van overheden eisen een nieuwe vorm van de toepassing van sturing en toezicht. Om vanuit een praktijkvoorbeeld bij te dragen aan de wetenschappelijke discussie is de volgende probleemstelling geformuleerd: Hoe heeft men in de
gemeente Amsterdam processen van sturing en toezicht toegepast op wijkteams, waarin professionals als straatcoach actief zijn?
Uit het kwalitatief onderzoek, waarbij gebruik is gemaakt van een documentanalyse en interviews, is gebleken dat in deze specifieke casus de bureaucratische omgeving, waarin wijkteams opereren, een grote invloed heeft op de wijze waarop sturing en toezicht georganiseerd zijn. Het onderzoek wijst uit dat de democratische toezichthouder de regeldruk opvoert, naarmate actoren dichterbij de toezichthouder actief zijn. Evident aan deze wijze van toezicht houden is ook het proces van sturing georganiseerd. De mate en vorm waarin professionalisme voorkomt blijkt onder andere afhankelijk te zijn van de positie die uitvoerders hebben in de beleidsstructuur en de afstand tot de burger. Omdat processen van sturing en toezicht op wijkteams van vele factoren afhankelijk blijken te zijn wordt aanbevolen om onderzoek te doen naar verschillende type wijkteams en bijbehorende indicatoren, om deze processen toe te passen.
Table of Contents
VOORWOORD ... 2
SAMENVATTING ... 3
LIJST MET AFKORTINGEN ... 7
1. INLEIDING ... 8 1.1 PROBLEEMSTELLING ... 9 1.2 RELEVANTIE ... 11 1.3 LEESWIJZER ... 12 2. THEORETISCH KADER ... 13 2.1 PROFESSIONALISME ... 13 2.1.1. DE KLASSIEKE PROFESSIONAL ... 14
2.1.2 DE STREET-LEVEL BUREAUCRAT ... 16
2.1.3 DE COMMUNITY PROFESSIONAL ... 18 2.1.4 RESUMÉ ... 20 2.2 STURING ... 21 2.2.1 DE TRADITIONELE STIJL ... 23 2.2.2 DE BUREAUCRATISCHE STIJL ... 24 2.2.3 DE PROFESSIONELE STIJL ... 25 2.2.4 DE BEDRIJFSMATIGE STIJL ... 26 2.2.5 RESUMÉ ... 27 2.3 TOEZICHT ... 29 2.3.1. TOEZICHTSTIJLEN ... 30 2.4 SAMENVATTING ... 32 3. ONDERZOEK ... 34
3.1 EMPIRISCHE ONDERZOEKSVRAGEN ... 34 3.2 HET ONDERZOEKSOBJECT ... 35 3.3 ONDERZOEKSTRATEGIE ... 36 3.4 METHODEN EN TECHNIEKEN ... 36 3.4.1 DOCUMENTANALYSE ... 37 3.4.2 INTERVIEWS ... 38 3.5 BETROUWBAARHEID ... 39 3.6 VALIDITEIT ... 39 4. RESULTATEN ... 40 4.1 RESULTATEN (DOCUMENTANALYSE) ... 40
4.1.2 GEMEENTERAAD EN HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER &WETHOUDERS ... 42
4.1.3 COLLEGE VAN BURGEMEESTER &WETHOUDERS EN DE OOV... 44
4.1.4 OOV EN DE SAOA ... 45
4.1.5 DE SAOA EN DE STADSDELEN ... 49
4.2 RESULTATEN (INTERVIEWS) ... 50
4.2.1 STURING EN TOEZICHT VANUIT DE GEMEENTERAAD ... 51
4.2.2 DE ROL VAN DE OOV ... 52
4.2.3 SAOA ... 54
5. INTERPRETATIE VAN ONDERZOEKSRESULTATEN ... 57
5.1 INTERPRETATIE VAN ONDERZOEKSRESULTATEN ... 57
5.1.1 DE STRAATCOACH ALS DEEL VAN HET STEDELIJK BELEID IN AMSTERDAM ... 58
5.1.2 STURING EN TOEZICHT, DUS HOE….? ... 59
5.1.3 DE STRAATCOACH, EEN PROFESSIONAL? ... 61
5.2 THEORETISCHE INPASSING VAN ONDERZOEKSRESULTATEN. ... 64
5.2.1 ZOALS RAADSLEDEN HET ZOUDEN WILLEN. ... 64
5.2.2 DE GEMEENTERAAD IN DE PRAKTIJK. ... 67
5.2.3 PROCESSEN ROND DE UITVOERING ... 68
6. CONCLUSIE, AANBEVELINGEN EN REFLECTIE ... 72
6.2 AANBEVELINGEN ... 74 6.3 REFLECTIE ... 76 6.4 TOEKOMSTIG ONDERZOEK ... 77
Lijst met afkortingen
SLB Street-level Bureaucrats
B & W Burgemeester en wethouders CP Community professional
1.
Inleiding
‘Per 1 januari 2015 gaan taken in de thuiszorg en de jeugdzorg en voorzieningen voor mensen met een arbeidsbeperking over naar gemeenten. Door dit dicht bij mensen te organiseren, wordt bureaucratie aangepakt en kan beter rekening worden gehouden met specifieke behoeftes en voorkeuren. Het doel is een flexibel stelsel van goede en toegankelijke voorzieningen dat aansluit bij de behoeftes en keuzevrijheid van het individu. Ook zo versterken we de veerkracht van Nederland.’(rijksoverheid.nl (1), 2014)
Zo luidde een passage uit de troonrede van 2014, uitgesproken door koning Willem Alexander. Op 1 januari 2015 werden gemeenten dan ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de Jeugdwet, Participatiewet en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015. Het decentraliseren van het beleid bood gemeenten de kans het zorgaanbod te herzien, de effectiviteit van de zorg te verbeteren en de ‘eigen kracht’ van de burger te stimuleren en versterken (VNG, 2011). Tegelijk waren gemeenten, die hierdoor de regierol kregen voor het organiseren van de zorg, genoodzaakt de beperkte middelen zo efficiënt mogelijk te besteden.
Met de invoering van de verschillende decentralisaties ontstond er een toename van het aantal sociale wijkteams. Het sociaal wijkteam, zoals die wordt ingezet door gemeenten om de gedecentraliseerde taken uit te voeren, wordt door het kennisinstituut movisie (2013: 15) omschreven als; ‘één integraal team dat de generieke vragen van de wijk opvangt’. De teams zijn actief in de verschillende wijken van de gemeenten en richten zich op de zorg-, en sociaal maatschappelijke problematiek van de burgers uit betreffende wijken.
Er zijn veel verschillen in de wijze waarop gemeenten de wijkteams hebben ingericht en in het beleid hebben geïncorporeerd. Zo heeft de gemeente Nieuwegein middels aanbesteding speciaal een organisatie opgezet om de uitvoeringspraktijk van wijkteams te organiseren en te beheren (Geynwijs.nl, 2015). In Alphen aan de Rijn is met zorgaanbieders bekeken hoe het zorgaanbod beter op elkaar afgestemd kon worden, terwijl de gemeente Woerden de organisatie en de eerstelijnszorg
geheel binnen het ambtelijk apparaat heeft opgenomen en ook uitvoert (geemeentevandetoekomst.nl, 2015; vng.nl, 2015).
Ondanks de gemeenten enkele jaren de tijd hadden zich voor te bereiden op het nieuwe stelsel zijn er toch vele problemen die gepaard gaan met de invoering ervan. Verschillende aspecten van het nieuwe zorgstelsel blijken onvoldoende effectief, of slecht op elkaar afgestemd, waardoor het verwachte effect op sommige gebieden uitblijft (STJ, 2014: 15). In het rapportage onderzoek van het ‘Samenwerkend Toezicht Jeugd’ wordt geconcludeerd dat de beschikbaarheid voor zorg en ondersteuningen door de wijkteams te wensen overlaat, omdat professionals binnen de teams nog langs elkaar heen werken, of vasthouden aan voorschriften en protocollen van hun eigen organisatie (STJ, 2014: 15).
Dit onderzoek moet bijdragen aan de discussie over, hoe de rol van de gemeenten te verbeteren en af te stellen op de nieuwe werkwijze. In dit onderzoek wordt aandacht besteedt aan de wijze waarop gemeenten invulling geven aan hun regierol, op beleidsterreinen waar reeds met wijkteams wordt gewerkt. Het onderzoek is uitgevoerd in de gemeente Amsterdam, waarbij gekeken is hoe zij de regierol vervult bij wijkteams met straatcoaches.
De bevindingen die voortkomen uit een deskresearch en interviews, over de uitvoeringspraktijk van processen van sturing en toezicht, worden tegen het licht gehouden van de theoretische achtergrond van deze processen. De theoretische verdieping zal gericht zijn op de begrippen
professional, sturing en toezicht.
1.1
Probleemstelling
Het onderzoek richt zich op de toepassing van processen van sturing en toezicht op wijkteams. De groei van het aantal wijkteams heeft te maken met de verwevenheid van vraagstukken waar gemeenten tegenwoordig mee te maken krijgen, alsook de nodige inhoudelijke en praktische kennis bij de uitvoering van beleid. Wallage (2014) beargumenteert: ‘De 21ste eeuwse overheid kan haar
taken niet meer goed uitoefenen door alleen te vertrouwen op het klassieke instrumentarium van budget, wetten en regelgeving. In een netwerksamenleving kan de overheid zaken niet langer afkondigen en van bovenaf opleggen, maar moet ze overtuigen door de samenwerking te zoeken met de verschillende maatschappelijke netwerken. De huidige netwerksamenleving vereist dat de overheid leert verticale instituties met de horizontale werkelijkheid te verbinden.’ De toegenomen
samenwerkingsverbanden binnen netwerken maken het voor beleidsmakers haast onmogelijk om nog middels een top-down benadering, op adequate wijze sturing te geven aan- en toezicht te houden op de uitvoering van het beleid (Wallage, 2014).
Door de professionals op wijkniveau te laten opereren hebben zij beter zicht op de specifieke wensen en noden van de burgers en kan de omgeving van de burger betrokken worden bij het organiseren van de hulp-, of zorgverlening. De korte afstand tussen burger en professional en de toegang die de professional heeft tot het multidisciplinaire netwerk binnen het sociale wijkteam, stelt de overheid in staat om zorg op maat te bieden (movisie, 2013: 9). De uitvoering van het beleid is in de formulering gericht op professionals. In de literatuur wordt benadrukt dat professionals die op wijkniveau actief zijn en direct in contact staan met de burgers, moeten kunnen beschikken over professionele autonomie, om hun werk te doen (Lipsky, 1980: 401).
Het doel van dit onderzoek is om na te gaan hoe een gemeente, die reeds over wijkteams met
professionals beschikt, erin slaagt om sturing en toezicht te organiseren. In dit onderzoek zullen de
straatcoaches als onderzoeksobject dienen en zal de volgende hoofdvraag leidend zijn:
Hoe heeft men in de gemeente Amsterdam processen van sturing en toezicht toegepast op wijkteams, waarin professionals als straatcoach actief zijn?
Om een antwoord te kunnen formuleren op de hoofdvraag zal middels een discussie, op basis van de empirische bevindingen en de theoretische inzichten, een conclusie worden getrokken. De
empirische deelvragen zullen worden geformuleerd op basis van de uitkomsten van de volgende theoretische deelvragen:
Wat wordt verstaan onder professionalisme en welke type professionals zijn er te
onderscheiden?
Wat wordt verstaan onder sturing en hoe worden sturingsprocessen gerelateerd aan
professionals?
Hoe houdt sturing verband met toezicht en waar is de methode, voor het houden van
toezicht op professionals, van afhankelijk?
1.2
Relevantie
De veranderingen in de maatschappij en de toegenomen complexiteit van vraagstukken waar overheden mee te maken hebben dwingen een nieuwe inrichting van de publieke sector af, waarbij de samenwerking met het maatschappelijk middenveld een belangrijke basis zal vormen. Kjaer (2004: 34) formuleert zijn zorgen over de samenwerkingen in dergelijke netwerken als volgt: ‘The
existing of inter-organizational networks can become an obstacle to policy implementation. This is especially so when implementation requires the cooperation of the networks’. De samenwerking
tussen de publieke sector en het maatschappelijk middenveld is mogelijk ook van invloed op de wijze waarop overheden sturing en toezicht op uitvoerders van beleid organiseren. Onderzoek naar de sturingsrelaties binnen bestaande samenwerkingsverbanden in de vorm van wijkteams, zou nieuwe relevante wetenschappelijke inzichten kunnen opleveren die bijdragen aan de wetenschappelijke discussie over de veranderingen in het publieke domein.
De dynamiek van de maatschappij en de daarbij steeds veranderende rol van de overheid, houden implementatievraagstukken actueel. De toegepaste methoden van sturing op zorgprofessionals kan zijn weerslag hebben op het welzijn van de burger. De maatschappelijke relevantie blijkt uit de
aanbevelingen die kunnen bijdragen aan de wijze waarop zorg voor-, en ondersteuning aan mensen wordt aangestuurd.
1.3
Leeswijzer
Ter inleiding van het onderzoek zijn in het eerste hoofdstuk de inleiding, probleemstelling en relevantie gepresenteerd. In hoofdstuk 2 zullen de theoretische deelvragen beantwoord worden door binnen de context van het onderzoek in te gaan op de thema’s: professionalisme, toezicht en sturing die aan het eind van het hoofdstuk in een conceptueel onderzoekmodel zullen worden gepresenteerd. Hoofdstuk 3 bespreekt de toegepaste methoden en technieken die gebruikt zijn om het onderzoek te verrichten, waarna in hoofdstuk 4 de resultaten van het onderzoek besproken worden. In dit hoofdstuk is er bewust gekozen om de resultaten uit de documentanalyse en die van de interviews te scheiden, zodat uit de documentanalyse duidelijk wordt hoe men op papier de verschillende processen voorschrijft, waarna de resultaten uit de interviews inzicht moeten geven in de uitvoeringspraktijk van processen. De resultaten zijn per inter-organisationele relatie in de beleidsstructuur besproken. In hoofdstuk 5 worden de resultaten samengevoegd, geïnterpreteerd en tegen de theoretische achtergrond van het onderzoek geplaatst. Deze scriptie wordt met een conclusie, aanbevelingen, wetenschappelijke reflectie en aanbevelingen voor toekomstig onderzoek afgesloten in hoofdstuk 6.
2.
Theoretisch kader
Om een gedegen analyse te maken van de wijze waarop de gemeente Amsterdam toezicht en sturing organiseert op beleidsterreinen waar wijkteams, met professionele autonomie actief zijn, is de theoretische achtergrond van de verschillende begrippen van groot belang. Deze bieden handvatten om het onderzoek vorm te geven en de verzamelde data te begrijpen.
De verschillende benaderingen in de literatuur, van sturing in het publieke domein, zullen bijdragen aan het formuleren van een theoretische blauwdruk. Hiermee kan de praktische uitwerking van de samenwerkingsverbanden, op processen van sturing en toezicht, geanalyseerd kunnen worden.
2.1
Professionalisme
Professionalisme is een veel gebruikt begrip, dat door de ontwikkelingen in de maatschappij ook verschillende vormen heeft gekregen. De socioloog, Durkheim maakte zich al vroeg in de twintigste eeuw zorgen om de relatie tussen de professionele ethiek en de publieke moraal. Hij zag een belangrijke rol voor de professional in de maatschappij weggelegd, omdat deze door het delen van kennis en inzichten zou moeten bijdragen aan de publieke moraal. Hij stelde dat, een sterk bewustzijn van normen en waarden een belangrijke voorwaarde vormt voor professionaliteit, waarbij het geven van het juiste voorbeeld van belang is en bemiddeling tussen burger en staat mogelijk moet zijn (Duyvendak, Knijn en Kremer, 2006: 14).
In deze paragraaf zullen verschillende type professionals uitgelicht worden, die verband houden met de context van de onderzoeksvraag. Gekeken zal worden naar de ‘klassieke professional’ van Freidson (2001), van wie de omschrijving van de professional door velen als uitgangspunt gezien wordt. Om het type professional, waar het gemeentelijk beleid nu over spreekt, te kunnen analyseren zal de street-level bureaucrat van Lipsky (1980) als vertrekpunt dienen. Lipsky stelde een nieuwe manier voor om de kloof tussen de burger en de overheid te verkleinen. Tot slot zal ook een
nieuwe zienswijze op de theorie van Lipsky besproken worden, namelijk: die van Wagner (2010), die met zijn community professional een nieuwe invulling gaf aan de rol die professionals moeten vervullen in de relatie tussen burger en overheid.
2.1.1. De klassieke professional
In de sociale wetenschappen wordt Eliot Freidson gezien als een belangrijke figuur die heeft bijgedragen aan het definiëren van de klassieke professional. Freidson (2001: 180) omschreef professionalisme als ‘een set van instituties die het mogelijk maakt voor leden van een beroepsgroep om zichzelf te onderhouden, terwijl zij zelf controle kunnen uitoefenen op hun werk’. Om de positie van de professional nog beter te omschrijven stelde hij een shortlist samen van vijf criteria, die de
professional van de andere beroepsgroepen moest onderscheiden.
De basis voor Freidson’s omschrijving van de professional, ligt in het hebben van controle.
Professionals hebben vanwege hun kennis een eigen speelveld gecreëerd tussen de andere
beroepsgroepen, waarover zij zelf de controle uitoefenen. Hierdoor ‘zonderen ze zich af’ van de rest van de beroepsgroepen en hebben zij binnen hun eigen kring de vrijheid om zelf invulling te geven aan de normen en waarden (Freidson, 2001: 181). De kennis waarover de professional beschikt is erg specialistisch en verkregen door scholing en ervaring en wordt binnen de beroepsgroep als de kern van de professie gezien. Van professionals wordt dan ook verwacht dat zij de idealen die gepaard gaan met de professie hoog houden. Ze moeten zich beschermen tegen verleidingen die de kwaliteit van het werk van de professional zouden kunnen schaden, zoals persoonlijk belang en materieel voordeel. In tegenstelling tot andere beroepsgroepen beoordelen professionals de uitgevoerde taken niet alleen op het resultaat, maar vooral op het proces (Freidson, 2001: 183).
Om zelf ook invloed te hebben op de ontwikkeling van kennis, beheren de professionals zelf het scholingsprogramma. De professionele kennis wordt door leden uit de beroepsgroep zelf ontwikkeld, waardoor zij als beste in staat zijn deze kennis over te dragen. Deze vrijheid biedt hen
ook de ruimte om het toelaten van aspirant leden zelf te organiseren. Hierdoor beheren ze niet alleen het scholingsprogramma, maar kunnen zij ook bepalen in hoeverre nieuwe professionals toegelaten worden tot de beroepsgroep. Zo kunnen zij de concurrentiepositie van de professional veilig stellen, kan voorkomen worden dat de kennis ongecontroleerd verspreid wordt en dat de kans op misbruik minimaal blijft (Freidson, 2001: 184).
Door de continue ontwikkelingen binnen de maatschappij en professie kunnen professionals zich niet beroepen op gestandaardiseerde instructies, voorschriften en procedures. De professional moet daarom zijn eigen oordeel vellen over situaties. Hieruit blijkt de oorsprong van de discretionaire vrijheid van de professional. De professionele criteria en de opgedane kennis en ervaring moeten de
professional in staat stellen een oordeel te kunnen vellen, zonder dat hij beïnvloed wordt door
derden. Invloeden van andere actoren, zoals de staat of de burger zouden de onafhankelijkheid van de professional in gevaar brengen. Werk van de professional kan alleen door zijn collega’s beoordeelt worden, omdat die ook over de nodige kennis en ervaring beschikken en kunnen beoordelen of er volgens de professionele normen is gewerkt (Freidson, 2001: 184).
Omdat het hebben van professionals belangrijk is, voor zowel de burgers als de staat moet de staat de professie beschermen en deze vrijheden van professionals wettelijk vastleggen. Professies die nu nog steeds bij wet worden beschermd kunnen beschouwd worden als de ‘klassieke professies’, zoals rechters en accountants. Samenvattend ziet de shortlist van Freidson (2001: 183) er als volgt uit:
Een seculiere moraal binnen de beroepsgroep, gebaseerd op instituties
Een door de beroepsgroep gecontroleerde arbeidsmarkt, waartoe men slechts toegang krijgt door specifieke opleiding en certificering
Een door de beroepsgroep gecontroleerd scholingsprogramma, met de nadruk op (door)ontwikkeling van kennis en inzichten
Een door de beroepsgroep gecontroleerd tuchtcollege ter bestraffing van professionals die zich niet houden aan de gehanteerde normen en waarden binnen de beroepsgroep.
Deze samenvatting van klassieke criteria sluit onder andere welzijnswerkers uit, vanwege het gebrek aan instituties die het domein van de beroepsgroep zouden moeten beschermen. Om de welzijnswerker te bekijken in het kader van professionalisme zal verder aandacht besteedt worden aan de street-level bureaucrat van Lipsky en de community professional van Wagner.
2.1.2 De street-level bureaucrat
Een variant op de klassieke professional werd ontwikkeld door Lipsky (1980:8) namelijk de
‘street-level bureaucrat’ (hierna SLB). De SLB vindt zijn oorsprong in de visie van Lipsky over nodige
hervormingen bij de overheid en waar een nieuw ‘type’ ambtenaar voor moest worden ingezet die veel overeenkomsten had met klassieke professional van Freidson. De werkzaamheden van de ambtenaar waren door de toegenomen complexiteit van beleidsmaatregelen en behoeften van de burger niet meer uit te voeren in een systeem, waarbij het beleid van bovenaf bepaald werd. De problematiek en behoeften van burgers zijn te divers, om (vooral sociaal) beleid te formuleren die geen groepen uitsluit.
De ambtenaren moesten dus met de burger in contact treden, om middels deliberatie het beleid te formuleren, zodat deze beter aansloot op de lokale problematiek (Lipksy, 1980: 31). De ambtenaar die Lipsky (1980) omschrijft wordt tegenwoordig ‘contactambtenaar’ genoemd en wordt omschreven als de ambtenaar die namens een ambtelijke instantie het contact onderhoudt met een cliënt (woorden.org, 2015). Lipksy vond dat het beleid te veel vaagheden had en dus minder algemeen moest worden, zodat deze beter aansloot op de behoeften van de individuele burger. Hiervoor moesten ambtenaren direct in contact staan met burgers om het beleid uit te voeren en beslissingen te kunnen nemen die van invloed zouden kunnen zijn op de burger. Hij definieerde de
SLB als volgt: ‘a public service worker who interact directly with citizens in the course of their jobs,
and who have substantial discretion in the execution of their work’(Lipsky, 1980: 3).
Omdat het beleid niet op een ieder zijn individuele behoeften kan worden afgestemd moet de SLB beschikken over ruime bevoegdheden om de uitzondering op de regel te kunnen maken. Tijdens de werkzaamheden kan de SLB tegen problemen aanlopen die niet aan te pakken zijn met de gebruikelijke procedures. De SLB moet bevoegd zijn om binnen het geheel van de mogelijkheden en de uitzonderingen die zij toestaan, maatregelen te kunnen treffen die de individuele burger toekomen. Het is dan ook van belang dat de SLB gemachtigd moet zijn om naar eigen inzicht te handelen binnen de kaders van het beleid. Het beleid kenmerkt zich door de hoge mate van autonomie die de ambtenaren hebben in het uitvoeren van hun werkzaamheden, waarbij men dus niet de regels negeert, maar eigenlijk de mogelijkheden die de regels toelaten hanteert om tegemoet te komen aan specifieke nuances in de problematiek van de burger. Deze autonomie wordt begrensd door wat Lipsky noemt; ‘de elite van bureaucratische beleidsambtenaren’, die van bovenaf de kaders opleggen waarbinnen de contactambtenaren zich kunnen manoeuvreren (Lipksy, 1980: 34).
Om vrij te kunnen handelen en gebruik te kunnen maken van de bevoegdheid om naar eigen inzicht te kunnen handelen heeft de SLB ook een vorm van professionele autonomie nodig, de zogeheten discretionaire vrijheid (Lipksy 1980: 46). SLB’s worden gezien als professionals, omdat zij over de kennis, kunde en autonomie beschikken, om op basis van de situatie, behoeften en omstandigheden van het individu, beleid kunnen formuleren en uitvoeren. Sturen van SLB’s middels het toepassen van veel regels is door Lipsky als ambtelijke doodzonde betiteld, omdat dit de positieve effecten van de SLB in de weg zou staan. Het gedetailleerd standaardiseren van de uitvoeringspraktijk van SLB’s zou ervoor zorgen dat, de innovatie binnen de beroepsgroep beperkt kan worden. Echter, als men sturing zou willen toepassen op basis van de uitkomsten van het beleid stuit men ook op het gebrek van garanties op een eenduidige werkwijze en toepassing van regels (Lipksy 1980: 14).
De vrijheden en bevoegdheden die de SLB’s nodig hebben om hun werk te doen, maken dat hun werkzaamheden moeilijk te controleren en te beoordelen zijn. Ondanks de ambtelijke organisatie wel doelstellingen formuleert, wordt van SLB’s verwacht dat zij gebruik maken van de beschikbare mogelijkheden om de burger van dienst te kunnen zijn. De SLB dient dus in tegenstelling tot de klassieke professional wel rekening te houden met regelgeving en prestatiedruk. De doelgroep van de SLB’s is vaak niet voorspelbaar, waardoor verwachte uitkomsten van beleid niet met zekerheid vast te stellen zijn (Lipksy 1980: 54).
De regelgeving die leidend is in het werk van de ambtenaar kan ook een belemmerende werking hebben. In organisaties met veel regels die constant aan verandering onderhevig zijn, kunnen ambtenaren volgens Lipsky (1980:14) deze slechts selectief toepassen in het werk. Als het toepassen van de regels niet in verhouding staat tot de gebruikte discretionaire vrijheid door de ambtenaar, kan de werkwijze problematisch worden. Hierdoor merkt Lipsky (1980: 15) meteen op dat het concept van discretionaire ruimte een ‘relatief concept’ is, omdat het van de casus, situatie en de ambtenaar afhangt in welke mate gebruik gemaakt zal worden van de discretionaire vrijheid. Toch is het niet mogelijk om het concept te verbannen omdat de wijze waarop de SLB zijn werkzaamheden uitvoert, dit niet toelaat.
2.1.3 De community professional
De vraagstukken waar overheden en burgers tegenwoordig mee te maken krijgen zijn van invloed op onder andere het milieu, de economie en dus ook op de burgers en de relatie tussen burgers en overheden. Er wordt steeds vaker een beroep gedaan op de burgers om hun levensstandaarden aan te passen, om zo bij te dragen aan oplossingen van diverse mondiale problemen. Denk daarbij aan het zuinig omgaan met energie, fossiele brandstoffen, maar ook het consumptiegedrag( Wagner, 2010: 2). Omdat men de overtuiging deelt dat stabiele burgers de druk op de overheidskosten en andere hedendaagse problemen vermindert stelt Wagner een andere invulling voor van de relatie
ambtenaar dat in staat is het beleid uit te voeren, waarmee de hedendaagse complexe beleidsdoelen kunnen worden gerealiseerd (Wagner, 2010: 12).
De CP van Wagner (2010: 9) heeft een bijzonder speelveld dat ontstaan is door de toenemende behoefte aan professionalisme in de publieke sector. Om dit te illustreren schetst hij de ‘loopbrug metafoor’. Hij schetst een landschap dat voornamelijk bestaat uit hoge torens en wolkenkrabbers die gezien moeten worden als de belichaming van bijvoorbeeld onderwijsinstellingen, overheden en sociale instellingen met allen hun eigen karakteristieken, doelstellingen bronnen en missies. In geval van samenwerking tussen twee instellingen wordt een ‘loopburg’ gemaakt om informatie uit te wisselen en mogelijk samen te werken aan bepaalde doelstellingen. Omdat de burger te ver af staat van de ‘loopbruggen’ en moeilijk in staat is de torens te bereiken, zal de CP de burger hierin begeleiden (Wagner, 2010: 13).
De CP is iemand die weet wat er onder de burgers leeft en speelt en weet ook hoe de problemen waar burgers mee te maken hebben ontstaan en verholpen kunnen worden. Deze kennis heeft de CP, omdat deze dichtbij de groep ervaring heeft opgedaan, of zelf afkomstig is uit de groep. De CP heeft ook veel verstand van het ‘loopbruggen- systeem’ en kan daarin zijn weg vinden, bronnen aanboren, anderen begeleiden en de juiste netwerken opzetten en inzetten om de burger van dienst te zijn. Om deze taken uit te kunnen voeren moet de CP over autonome vrijheid beschikken om, gebruikmakend van de mogelijkheden van het systeem, de burger te helpen. Los van de instituten die de torens in de metafoor voorstellen, heeft de CP ook lijnen met de ‘scattered sites’. Dat zijn kleine lokale organisaties en belangengroepen, zoals zelfhulporganisaties, buurtorganisaties, en andere burgerinitiatieven. Het contact met de scattered sites is van belang, omdat die ingezet zouden kunnen worden om bij te dragen aan het behalen van de beleidsdoelstellingen (Wagner, 2010: 13).
Wagner (2010: 14) stelt dat de CP als belangrijkste informatiebron het verhaal van de burger heeft. De problemen van de burger moeten per geval bekeken worden en daarbij wordt ook gekeken naar
de situatie in die directe omgeving die mogelijk bijdraagt aan het probleem. Omdat de CP vrij dicht bij de burger kan, of moet staan om zijn taken uit te voeren, is het wenselijk dat hij verstand heeft van cultuurverschillen en zich makkelijk moet kunnen aanpassen aan de verschillende normen en waarden van burgers. De ideale CP hoeft volgens Wagner niet speciaal iemand te zijn die voorheen zelf een hulpbehoevende burger is geweest, maar een professional die over de nodige competenties beschikt, om de burger van dienst te kunnen zijn. Hij moet alle mogelijkheden bekijken om zijn taken uit te voeren, met behulp van de verschillende netwerken bij de overheid, het maatschappelijk middenveld en de directe omgeving van de burger. Om toegang tot de burgers te krijgen en met zo min mogelijk drang te hoeven handelen, moet de CP over goede leiderschapskwaliteiten beschikken en moeten deze door de doelgroep gerespecteerd worden. De CP moet street-wise zijn, dus de gebruiken, gewoonten en de taal van subculturen kunnen begrijpen en deze kunnen vertalen in termen van nodige beleidsmaatregelen. Hierdoor vervult hij de brugfunctie tussen de burger en de overheid (Wagner, 2010: 16).
2.1.4 Resumé
Het verschil tussen de SLB van Lipsky(1980) en de CP van Wagner(2010) zit in reikwijdte van de bevoegdheden. Lipsky richtte zich in zijn verklaring voor de SLB vooral op ambtenaren, zoals wijkagenten en maatschappelijk werkers. De definitie was erop gericht dat deze ambtenaren binnen de kaders van de bevoegdheden en mogelijkheden die met het beroep gepaard gingen, naar oplossingen zochten voor eventuele problemen. De CP daarentegen wordt niet beperkt door het pallet van beleidsinstrumenten die hem ter beschikking staan, maar fungeert als gids, of makelaar binnen het speelveld van mogelijkheden die de verschillende publieke, semipublieke en private organisaties bieden. In Nederland zijn de gemeenten aangesteld om het welzijnsbeleid uit te voeren, door de inzet van welzijnswerkers uit private, of semipublieke gecontracteerde instellingen (Rijksoverheid.nl (2), 2010: 6).
De klassieke professional die door Freidson wordt omschreven krijgt zijn vorm vooral door de voorschriften en gedragscodes die aan een bepaalde beroepsgroep worden toegewezen. De beroepsgroep van deze professional kent een sterke interne controle en geniet een grote mate van bescherming door de staat. Binnen de beroepsgroep kent de professional veel vrijheid en is hij in zijn werkzaamheden, die gestuurd worden door idealen, sterk gericht op de kwaliteit en de processen. In tegenstelling tot de klassieke professional zijn bij de CP niet de beroepsgroep en daaraan gerelateerde instituties de kern van de professie, maar de burgerij.
Het valt op dat de eerder besproken typen professionals de autonome vrijheid, oftewel de discretionaire vrijheid met elkaar gemeen hebben. Bij elk type is de autonome vrijheid afhankelijk van het beroep, de doelstellingen en de doelgroep. Bij de klassieke professionals houdt de autonomie verband met de processen, waar de professional zich op richt. De SLB beschikt over de autonomie, om maatregelen te treffen binnen de kaders van het toelaatbare, terwijl de CP dezelfde vrijheid heeft om hulpverlening te organiseren binnen het totale domein van de publieke sector en het maatschappelijk middenveld.
2.2
Sturing
De complexiteit van vraagstukken die overheden dwingt om beleid dichterbij de burger te organiseren met toenemende vraag naar professionaliteit, is van invloed geweest op de positie en rol van de overheid. De dominante positie van de overheid binnen de samenleving is niet langer houdbaar, omdat overheden niet meer in staat zijn alleen de problemen op te lossen (Kickert, Klijn en Koppejan, 1997: 1). De rol van de overheid zou volgens Noordegraaf (2007: 766) vooral gericht moeten zijn op het bewaken van de effectiviteit van de uitvoering van beleid. Met de invoering van sociale wijkteams wordt ook geprobeerd de effectiviteit van het beleid te verhogen en beter af te stemmen op specifieke behoeften van de burger. Binnen de nieuwe samenwerkingsverbanden, waarbij de inzet van sociale wijkteams een samenwerking is tussen gemeenten en zorg- en
hulpverleningsorganisaties, is volgens Noordegraaf een verandering nodig in de relatie tussen beleidsformulering en beleidsuitvoering. Beide zouden van invloed moeten zijn op de wijze van sturing, waarbij ‘top-down’ politiek gestuurd wordt en ´bottom-up’ vanuit de uitvoering.
De visie van Noordegraaf wekt de vraag op, over het vertrekpunt van de top-down¸of bottom-up benadering bij een wederzijdse beïnvloeding van beleid. Wil men vanuit de top-down sturen middels een gedetailleerd, of lijvig pakket van voorschriften, of wil men juist ruimte laten voor flexibiliteit, door minimale voorschriften? Deze vergelijking kan ook gemaakt worden voor de uitvoering,
bottom-up; ligt de nadruk bij de uitvoering op de processen en methoden van uitvoering, of zijn de
resultaten doorslaggevend? Door het afzetten van de wijze van beleidssturing tegen de input voor beleidsuitvoering, zoals in figuur 2.1 is geïllustreerd, ontstaan er vier vlakken. De vier vlakken kunnen ingevuld worden met de vier stijlen van beleidsuitvoering die Terpstra en Havinga (1999) bespreken.
Terpstra en Havinga (1999) onderscheiden de volgende vier stijlen van sturing op beleidsuitvoering:
Traditionele stijl
Bureaucratische stijl
Professionele stijl
Bedrijfsmatige stijl
In de volgende sub-paragraven worden de verschillende stijlen besproken, waarbij ook getracht wordt enkele indicatoren te onderscheiden die betrekking hebben op de context van het onderzoek. Het herleiden van de bedrijfsmatige stijl van Terpstra en Havinga (1999: 54-55) naar een situatie met contactambtenaren wordt in deze paragraaf gedaan met behulp van de theorie over ‘netwerksturing’ van Meuleman (2008: 4). De indicatoren zijn gebaseerd op de dimensies van beleidssturing, zoals geïllustreerd in figuur 2.1. De hoofdvraag van dit onderzoek; ’hoe heeft men in
de gemeente Amsterdam processen van sturing en toezicht toegepast op wijkteams, waarin professionals als straatcoach actief zijn?’ is leidend geweest voor het onderscheiden van drie
indicatoren voor de stijlen van beleidsuitvoering namelijk: sturen, toezicht en autonomie van beleidsuitvoerders.
Om de kern van de stijl ook te benadrukken is een vierde indicator toegevoegd namelijk de bron voor de stijl die de literatuur bespreekt. Getracht wordt de stijlen te bespreken in relatie tot organisaties met contactambtenaren. Aan het eind van deze paragraaf worden de stijlen in een overzicht gepresenteerd met nuances van de waargenomen indicatoren.
2.2.1 De traditionele stijl
De traditionele stijl komt volgens Terpstra en Havinga (1999: 50) alleen nog voor in kleine officieuze organisaties. Deze stijl kenmerkt zich door traditionele autoriteit, leiderschap dat door bepaalde tradities en gewoontes wordt verkregen, of zoals dat ten tijde van het feodale stelsel werd uitgeoefend door de adel. Van uitvoerders van beleid wordt een hoge mate van loyaliteit verwacht
naar leidinggevenden en de gemeenschappelijke moraal, die men ontleend en oplegt op basis van traditie. Deze verhouding binnen de relatie tussen leidinggevende en uitvoerder biedt weinig ruimte voor veranderingen van het beleid. Het beleid wordt slechts vanuit de visie van beleidsmakers geformuleerd, omdat zij zich houden aan de traditionele procedures, die vaak niet vastgelegd zijn, of niet makkelijk aangepast kunnen worden. De verwachtingen, normen en waarden worden duidelijk gemaakt en opgelegd aan de uitvoerder bij aanvang van het dienstverband. De informatie kan betrekking hebben op eenvoudige praktische handelingen die van medewerkers verwacht worden, maar kan in het geval van beleidsmakers van grote invloed zijn op de wijze waarop het beleid geformuleerd wordt.
Ook in relatie tot andere organisaties, of burgers is het autoritaire karakter van de bestuurders met de traditionele stijl terug te zien. Tot het aangaan van relaties met partners en andere organisaties, of het wettelijk informeren, of consulteren is de organisatie niet verplicht. Dit kan leiden het ontbreken van de mogelijkheid voor derden om mee te beslissen, of invloed uit te oefenen op het beleid, maar ook het niet adequaat kunnen uitoefenen van controle op de organisatie (Terpstra en Havinga, 1999: 50-51).
In een organisatie waar met contactambtenaren gewerkt wordt is terug te zien dat van hen verwacht wordt dat de uitvoering van beleid plaatsvindt, zoals door de leiding van de organisatie is voorgeschreven (Terpstra en Havinga: 1999: 51). De contactambtenaar heeft tijdens zijn werkzaamheden, dus niet de mogelijkheid om naar eigen inzicht invulling te geven aan de uitvoering.
2.2.2 De bureaucratische stijl
Met de bureaucratische stijl probeert men de mogelijk negatieve effecten van autoritair leiderschap, dat slechts vanuit haar eigen visie sturing geeft, te voorkomen. Het beleid wordt geformuleerd vanuit politieke doelstellingen en moet op uniforme wijze uitgevoerd worden, waarop de individuele
inzichten van uitvoerders geen effect kunnen en mogen hebben (Terpstra en Havinga, 1999: 52-53). De uitvoering van beleid geschiedt op basis van strikte wet- en regelgeving die gedetailleerd is vastgelegd en waar uitvoerders van beleid niet van mogen afwijken. De regelgeving betreft ook de procedures waarlangs uitvoerders hun werkzaamheden moeten verrichten, waardoor het controleren van de beleidsuitvoerder overzichtelijk blijft. Op deze wijze wil de beleidsmaker niet alleen specifiek kunnen traceren waar er fouten zijn gemaakt, maar kan zij ook exact inspelen op nodige aanpassingen van procedures om het beleid aan te scherpen. Door het vaststellen van de procedures is het proces van beleidsimplementatie voorspelbaar en kan deze nauwkeurig gemonitord worden. Dit model kan echter alleen goed tot zijn recht komen als medewerkers zich ook gedragen, zoals verwacht wordt binnen de cultuur van de organisatie.
De uitvoerder van beleid heeft tijdens zijn werkzaamheden slechts de mogelijkheid te handelen, zoals voorgeschreven in de vooraf vastgestelde wet- en regelgeving. De autonomie van de uitvoerder is hierdoor sterk aan banden gelegd (Terpstra en Hanvinga, 1999: 52-53). Dergelijke stijlen zijn vooral terug te zien bij de overheid, waar beleid sterk gericht is op het algemeen belang, gelijkheid en rechtvaardigheid belangrijke kernwaarden zijn. Het nadeel van deze stijl is dat het mogelijk negatieve gevolgen kan hebben voor de aanpak van meer complexe problemen, waarbij kleine uitzonderingen moeilijk in overweging kunnen worden genomen om een positief resultaat te bereiken.
2.2.3 De professionele stijl
Bij de professionele stijl is het behalen van de doelstellingen van belang, door middel van de kennis en beroepsethiek van deskundigen (Terpstra en Havinga, 1999: 53). Vanwege de deskundigheid van meestal hoog opgeleide beleidsuitvoerders wordt bij de professionele stijl minder nadruk gelegd op het naleven van voorgeschreven regels. De regelgeving binnen de organisatie kan door de uitvoerder aangepast worden, omwille van het behalen van de doelstellingen. Deze autonome vrijheid van de
uitvoerder wordt gelegitimeerd door het vertrouwen van de beleidsmaker in de kundigheid van de uitvoerders.
De invloed van de beleidsmaker op het beleid is mede afhankelijk van de bevindingen van de uitvoerders van het beleid, omdat zij vanwege hun deskundigheid over (meer) informatie kunnen beschikken die van belang is om het beleid te formuleren. De informatie kloof tussen beleidsmaker en beleidsuitvoerder laat geen ruimte voor het verticaal organiseren van controle, omdat de taken van uitvoerders alleen door collega deskundigen getoetst kunnen worden (Terpstra en Havinga, 1999: 53-54).
2.2.4 De bedrijfsmatige stijl
De bedrijfsmatige of manageralistische stijl kent twee belangrijke aspecten namelijk: de kosten beheersing en efficiënte uitvoering van beleid (Terpstra en Havinga, 1999: 54). Een belangrijk middel om dit te bewerkstelligen is het toelaten van concurrenten, de invloed van concurrentie, en het opereren in netwerken. Beleidsmakers geven sturing aan het beleid door het stellen van kwantitatief meetbare doelen en de resultaten van de uitvoering van het beleid. Ondanks de kwantificering van het beleid, kan deze stijl toegepast worden in organisaties met, zowel kwantitatieve- als kwalitatieve doelen. De kwalitatieve doelen worden in dat geval vereenvoudigd en kwantitatief meetbaar gemaakt. Zoals bijvoorbeeld het aantal opgelegde boetes van invloed is op de prestatiebeoordeling van een treinconducteur. Bij de bedrijfsmatige stijl staat de autonomie van de beleidsuitvoerder onder druk van de regulering die voortkomt uit partners en effecten van de markt. Door de concurrentie en het kwantitatief meetbaar maken van doelen, worden uitvoerders gedwongen in te spelen op actuele ontwikkelingen, om toch nog het hoogste rendement te behalen. Ter aanvulling op de bedrijfsmatige stijl van Terpstra en Havinga presenteert Meuleman (2008: 4) een sturingsmodel gericht op netwerken. Meuleman probeert met de netwerksturing in te spelen op de ontwikkeling binnen de publieke sector, waarbij overheden niet meer in staat zijn op eigen kracht
oplossingen aan te dragen voor diverse vraagstukken. Overheden gaan steeds vaker samenwerkingsverbanden aan in de vorm van Public-Private Partnerships, waarbij externe organisaties betrokken worden om vanwege hun deskundigheid bij te dragen aan het behalen van doelstellingen. De netwerkstijl leent zich vooral voor het aansturen van netwerken waarbij afzonderlijke partijen met hun eigen normen en waarden werken aan het behalen van gezamenlijke doelstellingen. En heeft ten doel het bereiken van consensus tussen partijen, middels empathie, wederzijds vertrouwen en het besef van de wederzijdse afhankelijkheid.
2.2.5 Resumé
In deze sub-paragraaf worden de verschillende sturingsstijlen die besproken zijn in paragraaf 2.2 in een overzicht gepresenteerd, waardoor de verschillen tussen de indicatoren duidelijk worden. De theorie onderscheidt vier stijlen die iets zeggen over de relatie tussen sturing van beleid en de uitvoering ervan. Dit overzicht zal gebruikt worden om na te gaan welke sturingsstijlen men in de praktijk gebruikt en op welk niveau binnen de organisatie deze toegepast wordt.
Fig. 2.2 Indicatoren van stijlen voor beleidsuitvoering
Vervolgens worden op basis van de verschillen tussen de indicatoren, de stijlen geplaatst in de vakken uit figuur 2.1: dimensies beleidssturing en beleidsuitvoering. De kwadranten die ontstaan zijn uit de dimensies uit figuur 2.1 worden ingevuld met de verschillende sturingsstijlen, op basis van hun verband met de onderscheidden indicatoren. Het overzicht is te zien in figuur 2.3.
De bureaucratische stijl kent voor zowel de uitvoering van beleid, als de sturing daarvan erg veel regels en voorschriften die vanuit de politieke doelstellingen zijn opgesteld en opgelegd aan de organisatie. Deze stijl past dan ook het best in de linker-bovenkwadrant van figuur 2.3. De traditionele stijl, in het rechter-onderkwadrant, daarentegen wordt gedomineerd door de autoritaire wijze van de beleidsmaker die naar eigen inzicht het beleid aanstuurt en zich in het aansturen van de methoden voor beleidsuitvoering laat beïnvloeden door de ontwikkelingen van de resultaten. In de rechter-bovenkwadrant van figuur 2.3 wordt de bedrijfsmatige stijl geplaatst, waarin de voorschriften gevormd worden door interactie met andere actoren, en de resultaten van beleid. Hier tegenover staat in de linker-onderkwadrant de professionele stijl, die zich kenmerkt door sturing middels relatief weinig voorschriften die afhankelijk zijn van processen, en resultaten en in de uitvoering gebruikt worden als richtlijn.
Fig. 2.3 Sturingsstijlen in relatie met dimensies van beleidssturing en beleidsuitvoering
2.3
Toezicht
Uit voorgaande paragraven is gebleken dat ontwikkelingen in de samenleving van invloed zijn op de wijze, waarop overheden invulling geven aan de uitvoer van hun taken. De overheid kent een systeem van checks and balances en moet deze borgen, door niet alleen processen van sturing aan te passen, maar ook die van toezicht. De kern van het begrip ‘toezicht’ kan samengevat worden als het monitoren, inspecteren en interveniëren van een toezichtsubject, door een toezichthouder. Echter behelst de materie rond ‘toezicht’ veel meer, maar zal voor deze scriptie de definitie van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) als uitgangspunt fungeren: “Toezicht is het
verzamelen van de informatie over de vraag, of een handeling, of een zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren” (WRR, 2004: 188).
Toezicht dient als middel voor verschillende doeleinden die gericht zijn op het controleren of burgers, organisaties, of markten zich aan de regels houden . Kijkend naar toezicht bij organisaties en met name publieke organisaties zien we dat toezicht sterk verbonden is met sturing. In de Kaderstellende visie op toezicht, uitgegeven door het Nederlandse Kabinet, wordt verklaard dat met toezicht geprobeerd wordt een gewenste vorm van handelen af te dwingen of te bevorderen bij het toezichtsubject. Deze gewenste vorm van handelen zou moeten leiden tot het behalen van de beleidsdoelstellingen en zijn vervat in de wet- en regelgeving (BZK, 2005: 3). In het verlengde hiervan omschrijft Mertens (2005: 1) de functie van toezicht als volgt; ‘in essentie een wettelijk
gelegitimeerde beïnvloeding van het gedrag van een rechtspersoon ten einde een maatschappelijk gewenst handelingspatroon te bereiken’.
Toezicht heeft vooral een maatschappelijke functie, doordat met toezicht wordt getracht ondersteuning te bieden om de gewenste effecten van beleid te bereiken, door het indammen van risico’s, het voorkomen van normoverschrijding en toe te zien op waarborging van minimale
kwaliteitseisen (Mutsaers en Louwerse, 2010: 3). Toezicht kan zowel intern, als extern georganiseerd zijn;
Intern toezicht: hiervan is sprake als het toezicht binnen de eigen organisatie plaatsvindt. Binnen de organisatie is er een speciaal orgaan, of meerdere die het toezicht op de overige organen binnen de organisatie uitvoeren. Een voorbeeld van intern toezicht zijn de: raden van toezicht.
Extern toezicht: bij extern toezicht is het toezichthoudend orgaan geen onderdeel van de organisatie. Er wordt door externe actoren gewaakt over de belangen van de doelgroep die de organisatie dient, zoals de Autoriteit Consument en Markt.
(Eijlander et al., 2002: 13)
2.3.1. Toezichtstijlen
Gebleken is dat toezicht verschillende functies heeft en vanwege de relatie met sturingsprocessen ook moet aansluiten op de varianten van sturingsstijlen. Om effectief toezicht toe te passen is het van belang dat de toezichtstijl goed aansluit bij de functies van toezicht en het toezichtsveld. Dit is ook de reden waarom in de praktijk vaak gebruik gemaakt wordt van een combinatie van verschillende stijlen van toezicht. Bekkers, Homburg & Ringeling (2002) gaan in op stijlen van toezicht en onderscheiden daarin drie vormen van toezicht;
Klassiek toezicht: Bij klassiek toezicht richt de toezichthouder, in de metafoor vergeleken van een politieagent, zich op de handelingen en gedragingen van het toezichtsubject. Deze toetst de toezichthouder aan de wettelijk vastgestelde normen, waar het toezichtsubject zich aan dient te houden. Als het toezichtsubject in haar handelingen afwijkt van deze normen, hetzij bewust of onbewust is de toezichthouder bevoegd in te grijpen en sancties op te leggen. Bij klassiek toezicht is de toezichthouder niet gericht op het preventieve en draagt zij ook geen zorg voor verdere begeleiding van het toezichtsubject. De bevoegdheden van de toezichthouder zijn vastgelegd en
bieden geen ruimte voor autonomie bij het uitvoeren van haar taken (Bekkers, Homburg & Ringeling, 2002: 4).
Modern toezicht: Deze vorm van toezicht kenmerkt zich door een vernieuwde relatie tussen de toezichthouder en de onder toezicht gestelde. De relatie tussen beide partijen kan vergeleken worden met, een weinig hiërarchische relatie tussen een coach en zijn pupil, die beide streven naar het behalen van de beste resultaten. Bij modern toezicht erkent het toezichtsubject de wet- en regelgeving en probeert deze ook na te leven. De toezichthouder beschikt over een scala aan interventiemogelijkheden, waar hij gebruik van kan maken om het toezichtsubject te beschermen tegen overtredingen. De interventiemogelijkheden kunnen afgestemd worden op het toezichtsubject en dienen vooral om het vertrouwen tussen partijen te vergroten (Bekkers, Homburg & Ringeling, 2002: 5).
Postmodern toezicht: De postmoderne toezichthouder kan gezien worden als ‘verbinder’, omdat het toezicht niet meer vanuit één actor, of één invalshoek plaatsvindt. Een belangrijke voorwaarde voor het toepassen van postmodern toezicht is een gevarieerd netwerk van samenwerkende actoren. Door het incorporeren van checks and balances in het samenwerkingsverband fungeren de actoren gezamenlijk als toezichthouder binnen de relatie. Door de aanwezigheid van meerdere toezichthouders, zal onderling informatie uitgewisseld moeten worden, om vanuit de verschillende organisaties binnen het netwerk toezicht te houden op de activiteiten. De interventiemogelijkheden die de toezichthouder heeft komen overeen met die uit de moderne stijl, maar zijn minder juridisch (Bekkers, Homburg & Ringeling, 2002: 7).
Sturingsstijlen
Klassiek Modern Postmodern
Metafoor Politieagent Coach Verbinder
Normen Statisch, procedureel Dynamisch, door gezamenlijke belangen Dynamisch, door derden in het toezicht arrangement Relatie toezichthouder en toezichtsubject
Corrigerend, middels inzet van interventiemaatregelen
Begeleidend met dreiging met interventiemaatregelen
Samenwerkend met derden voor gezamenlijk toezicht
Fig. 2.4 Kenmerken sturingsstijlen (Bron: Bekkers, Homburg en Ringeling, 2002)
2.4
Samenvatting
In de vorige paragrafen zijn verschillende theoretische concepten bellicht die het startpunt van het onderzoek vormen. Op basis van de beschrijvingen is een conceptueel model (Fig. 2.5) samengesteld, waarin de concepten over professionalisme, sturing en toezicht zijn geïntegreerd.
Fig. 2.5 Conceptueel model
geanalyseerde relatie binnen de beleidsstructuur. De bovenste rij betreft het professionalisme, de middelste rij de stijlen van sturing en de onderste rij de toezichtstijlen, waarbij rekening is gehouden met de mogelijkheid om klassiek toezicht intern, of extern te organiseren.
3.
Onderzoek
De theorie wijst uit dat om verschillende redenen de overheid gedwongen wordt om haar beleid en de uitvoering daarvan anders te organiseren. Met dit onderzoek werd getracht na te gaan hoe men dit reeds doet bij het inzetten van wijkteams. Om beter inzicht te krijgen in de verschillende onderwerpen, begrippen en processen die betrekking hebben op de onderzoeksvraag, zijn in het theoretisch kader de inzichten van wetenschappers uiteen gezet. Deze verdieping heeft geleid tot het opstellen van deelvragen die middels bureauonderzoek en empirisch onderzoek onderzocht zullen worden en moeten bijdragen aan het beantwoorden van de onderzoeksvraag.
In dit hoofdstuk worden de onderzoeksaanpak en het onderzoeksobject besproken. Allereerst worden de empirische deelvragen gepresenteerd, waarna omschreven worden; het onderzoeksobject, de onderzoeksbenadering, strategie en de toegepaste methoden en technieken. Dit hoofdstuk eindigt met toelichting van de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek.
3.1
Empirische onderzoeksvragen
Voorafgaand aan het empirisch onderzoek, zal een bureauonderzoek gedaan worden om de wijze waarop men in de gemeente Amsterdam het speelveld rond wijkteams heeft ingericht. Verder zal aandacht besteed worden aan de wijze waarop men, in de beleidsdocumenten, invulling geeft aan professionalisme en wat de voorschriften zijn voor processen van sturing en toezicht.
Deelvragen voor bureauonderzoek:
Hoe zijn in de gemeente Amsterdam de wijkteams, met straatcoaches, beleidsmatig ingebed?
Hoe heeft de gemeente Amsterdam in haar beleidsdocumenten de processen van sturing en toezicht op wijkteams, met straatcoaches, voorgeschreven?
In welk context wordt in de beleidsketen gesproken over professionalisme en in hoeverre zijn de theoretische kenmerken opgenomen in het beleid?
Deelvraag voor empirisch onderzoek:
Hoe omschrijft en ervaart men de wijze waarop, in de praktijk processen van sturing en toezicht worden toegepast op wijkteams met straatcoaches?
3.2
Het onderzoeksobject
Voor dit onderzoek is de gemeente Amsterdam gekozen, omdat zij reeds geruime tijd gebruik maakt van wijkteams voor de uitvoering van haar beleid. Bekende wijkteams uit Amsterdam zijn Samen DOEN, Wijkzorg, Activeringsteams en de Ouder- en Kind Teams. Een wijkteam van iets andere orde zijn de straatcoaches, omdat zij zich in tegenstelling tot de eerder genoemde wijkteams niet richten op mantelzorg en sociaalmaatschappelijke ondersteuning, maar op orde handhaving met speciale aandacht voor jongeren in publieke ruimtes. Uit de literatuurstudie is gebleken dat de meest gangbare wijkteams, veiligheidswijkteams (politie, buurtagenten, wijkgerichte orde teams) en sociale wijkteams (maatschappelijke zorg en hulpverlening) zijn.
Voor dit onderzoek zijn als onderzoeksobject de straatcoaches gekozen, die ook in wijkteams opereren. Een belangrijke reden voor deze keus is de tevredenheid over de positieve effecten van de straatcoaches. De gemeentelijke ombudsman trok in het rapport , ‘Straatcoaches in opspraak’, zijn conclusie; ‘Alle personen van SAOA en de stadsdelen die de ombudsman in het onderzoek heeft
gesproken zijn positief over de aanpak van SAOA. Zij zien in de praktijk dat straatcoaches voet aan de grond krijgen bij jongeren op straat. De aanwezigheid van straatcoaches werkt ook preventief’
(gemeentelijke ombudsman, 2011: 10). Dit goed werkende voorbeeld van de uitvoering van beleid, waarbij gebruik gemaakt wordt van wijkteams is ook vanwege de duur van haar bestaan interessant
om als onderzoeksobject te dienen voor dit onderzoek, omdat ervan wordt uitgegaan dat sturing en toezicht rond deze wijkteams door herzieningen nu goed functioneren.
3.3
Onderzoekstrategie
Voor dit onderzoek is een kwalitatieve benadering gekozen, vanwege het doel van het onderzoek. Dit onderzoek is beschrijvend, omdat vanuit de theorie voor specifieke termen is gekozen om het probleem en de daarmee samenhangende verschijnselen te kunnen beschrijven (Van der Zwaan, 2003: 42). Bij deze vorm van onderzoek kunnen theorieën uit de literatuur gebruikt worden die als leidraad dienen voor het onderzoek. Met het onderzoek wordt geprobeerd een onderwerp te beschrijven met de juiste concepties, om vervolgens de ontwikkelingen die zich voordoen te kunnen begrijpen (Boeije, 2008: 18).
Vanwege het doel van het onderzoek, om na te gaan hoe een gemeente, die reeds over wijkteams met professionals beschikt, erin slaagt om sturing en toezicht te organiseren, is gekozen voor een kwalitatieve benadering. Verder is voor dit onderzoek is de ‘case study’ gebruikt, omdat daarmee onder andere een proces grondig onderzocht en verklaard kan worden. Met gebruik van verschillende technieken kan data verzameld worden, van een proces waarvan het probleem nog onvoldoende duidelijk is. Hierover kan een case study in onderzoek meer informatie bieden (Babbie, 2007: 293)
3.4
Methoden en technieken
Voor het beantwoorden van de deelvragen van dit onderzoek is gebruik gemaakt van een literatuurstudie, documentanalyse en interviews. De uitkomsten van de literatuurstudie in hoofdstuk 2 dragen bij aan het verder inhoud geven van het onderzoek en zijn sturend geweest voor de documentanalyse en interviews.
3.4.1 Documentanalyse
Uit documentatie terug te zien is waar de organisatie veel zorg aan besteedt (Cresswell, 2003: 189). Documentanalyse leende zich daarom als basis voor het onderzoek, omdat de onderzoeker een beter inzicht kreeg in de organisatie en het verloop van processen, waardoor de input voor interviews aangescherpt kan worden.
Met documentanalyse is geprobeerd antwoord te geven op de eerste twee deelvragen. De deelvraag over de beleidsmatige inbedding van de straatcoaches, wordt deels beantwoord met achtergrondanalyses die andere wetenschappers gemaakt hebben van de relaties tussen de gemeente Amsterdam en de straatcoaches. De documenten zijn in eerste instantie gebruikt om een goed beeld van de organisatie en haar taken te krijgen en dienden vervolgens ter beantwoording van de deelvragen. Voor de documentanalyse is verder gebruik gemaakt van verschillende documenten die betrekking hebben op de sturings- en toezichtsrelaties van de straatcoaches. Opvallend is dat zowel de website van de SAOA en de gemeente Amsterdam vrij weinig documenten bevatten die betrekking hebben op de sturings en toezichtsprocessen bij straatcoaches. Ter aanvulling van deze bronnen is ook gebruik gemaakt van verslagen van raadsvergaderingen, waarin de straatcoaches besproken zijn.
Bij het maken van de document analyse is in eerste instantie gekeken naar de algemene beschrijvingen van de organisatiestructuur rond de straatcoaches. Vervolgens is ook aandacht besteed aan de inter-organisationele relaties tussen de SAOA en andere organisaties. Opmerkelijk was dat de documenten breedvoerig ingaan op de taken van de straatcoaches en de toegepaste methoden en amper op inter-organisationele relaties. Het ligt dan ook in de lijn der verwachtingen dat de interviews meer inzicht zullen bieden in het onderwerp.
3.4.2 Interviews
Interviews zijn een vorm van data verzameling waarbij niet alleen de kennis en opinies aan de orde komen, maar ook de houding en attitudes zich manifesteren (Cresswell, 2003: 190). Het gebruik van interviews in onderzoek geeft de onderzoeker de kans om vragen te stellen aan respondenten, over opvattingen en ervaringen (Boeije, 2008: 57).
Na de selectie van gemeentelijke organen die op basis van de uitkomsten van de documentanalyse relevant leken voor het onderzoek is over gegaan tot het benaderen voor participatie. Vanuit de organisaties zijn medewerkers voorgesteld om interviews af te staan. Echter, vanwege het verloop van het voor traject van het onderzoek en de voorbereidingen voor de voorjaarsnota en het daaropvolgende reces van de Gemeenteraad, zijn er op de OOV na, per organisatie twee personen gesproken. Dit betreft twee Gemeenteraadsleden en twee straatcoaches. Van de OOV is met één respondent gesproken.
De semigestructureerde interviews en zijn met behulp van een topiclist afgenomen (zie bijlage X) en zijn opgesteld op basis van de deelvragen en onderwerpen uit het theoretisch kader en de documentanalyse. Vooraf zijn, afhankelijk van de organisatie waar de respondent werkzaam is, korte
topiclists opgesteld met onderwerpen die tijdens de interviews besproken zijn.
De interviews dienden als middel om de theorie en de bevindingen uit de documentanalyse te toetsen aan de praktijk. Vanwege het semigestructureerde karakter van de interviews had de onderzoeker de mogelijkheid om bevindingen uit de documentanalyse te verifiëren, maar ook om tijdens het interview verder in te gaan op opmerkelijke uitspraken van de respondent.
3.5
Betrouwbaarheid
Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van triangulatie van methoden om gegevens te verzamelen. De literatuurstudie, documentanalyse en de interviews hebben bijgedragen aan het verzamelen van data, op basis waarvan verschillen en overeenkomsten in informatie geanalyseerd kunnen worden. Ondanks het gebruik van verschillende methoden zijn de resultaten uit de interviews en documentanalyse in overeenstemming met de literatuur en zijn er veel overeenkomsten in de reacties van respondenten. Tijdens de interviews konden gevoelige onderwerpen besproken worden, dus zijn ter voorkoming van sociaal wenselijke antwoorden de resultaten geanonimiseerd.
3.6
Validiteit
Door de methodentriangulatie werd ook brontriangulatie mogelijk. Hierdoor konden de resultaten van de literatuurstudie, documentanalyse en interviews met elkaar vergeleken worden. Generaliseren van het onderzoek is niet eenvoudig, omdat in dit onderzoek alleen is gekeken naar een specifieke groep wijkteams uit de Gemeente Amsterdam. Gemeenten hebben bij de inzet van wijkteams de ruimte zelf invulling te geven aan de organisatie en de processen daar omheen, waardoor generaliseerbaarheid lastig wordt. Tijdens het onderzoek zijn regelmatig gesprekken geweest met medestudenten en begeleiders, die met een kritische blik het onderzoeksproces gevolgd hebben. Dit draagt bij aan het verhogen van de validiteit van het onderzoek.
4.
Resultaten
Hoofdstuk 4 staat in het teken van de resultaten van het onderzoek. De resultaten wordt opgedeeld in resultaten uit documentanalyse en die van de interviews. In de eerste paragraaf wordt per relatie binnen de beleidsstructuur gekeken naar hoe processen van sturing en toezicht in documenten besproken worden en hoe deze in relatie staan tot professionalisme. Ter inleiding van deze paragraaf zal de ontstaansgeschiedenis de revue passeren, waarmee ook deels antwoord wordt gegeven op de eerste deelvraag. Ter illustratie worden in de tekst de besproken relaties in een vereenvoudigde organogram weergegeven. De tweede paragraaf behelst de resultaten uit de interviews, waarmee getracht wordt een praktische weergave te geven van de sturings- en toezichtsrelaties, vanuit de ervaringen van de respondenten.
4.1
Resultaten (documentanalyse)
De straatcoaches vormen de ‘oren en ogen’ van het stadsdeel en de politie op straat, als het gaat om hangjongeren en andere jongeren die voor overlast zorgen. Zij verplaatsen zich in koppels, fietsend door de wijken, gaan actief de dialoog aan met jongeren die zich ophouden in publieke ruimtes en spreken groepen en individuen, die voor overlast zorgen, aan op hun gedrag. Daarnaast staan ze ook in contact met sociaal maatschappelijke organisaties in de wijken en ondernemers. Zo kunnen zij in kaart brengen wat voor ontwikkelingen zich voordoen met betrekking tot recreatiemogelijkheden, alsook de ervaringen die burgers hebben met overlast gevende jongeren (aanpakoverlast.nl, 2015).
Het aanstellen van straatcoaches om de kloof tussen het jeugdwerk en de politie op te vangen, kwam naar aanleiding van de extreme jeugdoverlast in 2006 in het stadsdeel Slotervaart. Door de toename van het aantal jongeren dat in openbare ruimtes voor overlast zorgde nam de druk op politie eenheden toe. Zij moesten steeds vaker uitrukken voor problemen met hangjongeren die ook steeds agressiever reageerden. Het probleem rond de jongeren wordt dan ook beschreven met
termen als ‘overlast’ en ‘hinderlijk’. De situatie trok landelijk de aandacht van de media en de politiek, omdat het voornamelijk om jongeren van Marokkaanse afkomst ging en de discussie over het integratiebeleid in die periode een veel gevoerde was. Het stadsdeel Slotervaart was, vanwege haar hangjongeren en de problemen die daarmee gepaard gingen, met regelmaat negatief in het nieuws. De angst dat het in deze ‘achterstandswijk’ mis zou gaan en het feit dat de recent veroordeelde radicalen Mohammed B. (de moordenaar van Theo van Gogh) en Samir A. (veroordeeld voor het plannen van aanslagen) uit dit stadsdeel kwamen, waren voor de gemeente Amsterdam reden om actie te ondernemen en verergering van de problematiek een halt toe te roepen (Steden en Jones, 2008: 22).
In Slotervaart waren tal van toezichthoudende en hulpverleningsinstanties actief, maar deze konden desondanks niet bijdragen aan het voorkomen van de toenemende problemen met jongeren. De dienst Openbare Orde en Veiligheid (hierna OOV) kreeg de goedkeuring van de Gemeenteraad om met een speciaal daarvoor beschikbaar gesteld budget beleid te formuleren en uit te voeren, waarbij daadkrachtig opgetreden zou worden. Om dit beleid uit te voeren werd de Stichting Aanpak Overlast Amsterdam (hierna SAOA) opgericht. Het doel van de organisatie is om middels het actief benaderen, aanspreken en begeleiden van problematische jongeren en hun ouders te komen tot een afname van de veroorzaakte overlast op straat. De SAOA methode is tweeledig en kent naast de straatcoaches ook de gezinsbezoekers. De gezinsbezoekers leggen huisbezoeken af om samen met de ouders van de jongeren, die door de straatcoaches zijn gerapporteerd, te praten over het gedrag van hun kinderen in openbare ruimtes. Met de jongeren en hun ouders worden afspraken gemaakt om aan de overlast een eind te brengen (aanpakoverlast.nl, 2015). Dit onderzoek zal zich beperken tot de straatcoaches, omdat die in teams opereren en vergeleken met de gezinsbezoekers, het dichtst bij de omschrijving van movisie komen.
De straatcoaches opereren onder de noemer van de SAOA en hebben een opleiding tot beveiliger genoten. Vaak hebben de straatcoaches ruime ervaring met de doelgroep, zijn zij bekend met de
