De institutionele effecten van de prestatieafspraken op de Hogeschool Utrecht tussen 2012 en 2015
Kai Heijneman
Scriptiebegeleider Jeannette Mak
Tweede lezer Imrat Verhoeven
Juni 2015
Masterscriptie Politicologie, Bestuur en Beleid
2
Voorwoord
Voor u ligt de scriptie ‘Niet alles van waarde kan gemeten worden’, een onderzoek naar de institutionele effecten van de prestatieafspraken op de Hogeschool Utrecht tussen 2012 en 2015. Deze heb ik geschreven als sluitstuk van mijn masteropleiding Politicologie met als afstudeerrichting Bestuur en Beleid aan de Universiteit van Amsterdam.
Het schrijven van mijn scriptie liep parallel met de start van mijn carrière bij de Hogeschool
Utrecht als Executive Assistant van het College van Bestuur. Deze combinatie was zeker in het
begin pittig. Gelukkig stelde de HU mij in de gelegenheid om in mei en juni extra studieverlof
op te nemen om mijn scriptie te kunnen afronden. Als eerste wil ik daarom mijn collega’s bij
de bestuursdienst bedanken voor hun flexibiliteit en aanmoedigingen.
Bijzondere dank gaat uit naar mijn scriptiebegeleider, Jeannette Mak, voor de zeer
uitgebreide, scherpe en constructieve feedback. Dank ook voor het optimisme op momenten
dat ik zelf niet meer zag hoe ik dit onderzoek nog op tijd kon afronden.
Lezers van deze scriptie zijn daarnaast veel dank verschuldigd aan mijn vriendin, Safia, die mij
heeft behoed voor een groot aantal fouten.
Tot slot wil ik alle mensen die ik heb mogen interviewen bedanken voor hun tijd,
openhartigheid en vertrouwen.
Ik wens u veel leesplezier toe.
Kai Heijneman
3
Abstract
De Hogeschool Utrecht heeft in 2012 een aantal prestatieafspraken afgesloten met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Door middel van kwalitatief onderzoek, wordt gekeken naar institutionele veranderingen op de hogeschool in de periode 2012-2015. Hierbij wordt gekeken naar wijzigingen in normen, procedures, gedrag en cultuur. Historisch institutionalisme, rationele keuze institutionalisme en sociologisch institutionalisme bieden alle drie verklaringen voor een deel van de opgetreden institutionele veranderingen. Uit dit onderzoek komt naar voren dat de meest invloedrijke institutionele veranderingen zijn te verklaren door een meer bedrijfsmatige managementaanpak op de hogeschool. De prestatieafspraken zijn niet de oorzaak van deze bedrijfsmatige manier van werken, maar eerder het gevolg. Die bedrijfsmatige aanpak die steeds dominanter is geworden, botst met de kennisintensieve institutionele setting van de HU.
4
Inhoud
Voorwoord ... 2
Abstract ... 3
1. Inleiding ... 6
1.1 Aanleiding en maatschappelijke relevantie: ... 6
1.2 Wetenschappelijke relevantie ... 7
1.3 Probleemstelling ... 8
1.4 Leeswijzer. ... 9
2. Afbakening van de casus ... 10
2.1 De Hogeschool Utrecht ... 10
2.2 Wat voor soort hogeschool is de HU? ... 11
2.3 Wat zijn de prestatieafspraken? ... 11
3. Managementbenaderingen en Instituties ... 15
3.1 Managementbenaderingen volgens Noordegraaf ... 15
3.1.1 Bedrijfsmanagement in een bedrijfssetting ... 15
3.1.2 Organisatiemanagement in een expertsetting ... 16
3.1.3 Organisatiemanagement bij een ideologische setting ... 17
3.1.4 Politiek management bij een gepolitiseerde setting ... 18
3.2 Analyse Managementbenadering Hogeschool Utrecht ... 18
3.2.1 Prestatieafspraken als beleidsinstrument ... 19
3.2.2 Doel van de prestatieafspraken: het issue ... 19
3.2.3 De Hogeschool Utrecht als institutionele setting ... 20
3.1.4 Zijn de prestatieafspraken het juiste middel voor het juiste doel in de juiste setting? ... 20
3.3 Drie soorten institutionalisme ... 21
3.3.1 Historisch Institutionalisme ... 22
3.1.2 Rationele keuze institutionalisme ... 24
3.1.3 Sociologisch institutionalisme ... 26
4. Methoden ... 28
4.1 Verantwoording etnografisch onderzoek ... 28
5
4.3 Ethische overwegingen ... 31
4.4 Documentenanalyse ... 31
4.5 Triangulatie van methoden ... 32
5. Onderzoeksresultaten ... 33
5.1 Reconstructie proces totstandkoming prestatieafspraken HU ... 33
5.2 Normen en procedures ... 38
5.1.1 Strakker, efficiënter, zakelijker ... 38
5.2.2 Meer hiërarchie ... 40
5.2.3 Strenger personeelsbeleid ... 41
5.3 Strategisch gedrag ... 44
5.3.1 Strategisch gedrag in de driehoek aan de top ... 45
5.3.2 Strategisch gedrag tussen beleidsmedewerkers en leidinggevenden. ... 48
5.4 Sfeer en cultuur ... 50
5.5 De diepere wortels ... 51
6. Conclusie ... 55
6.1 Conclusies casusstudie ... 55
6.2 Discussie ... 57
6.3 Suggesties voor verder onderzoek ... 58
6
1. Inleiding
1.1 Aanleiding en maatschappelijke relevantie:
Nederland heeft in 2009 de ambitie geformuleerd om bij de mondiale top 5 meest concurrerende kenniseconomieën te horen (Scienceguide, 2011)1. Een ambitie die toenmalig Koningin Beatrix zelfs in
de Troonrede van 2010 herhaalde (NOS 2010). Een commissie onder leiding van voormalig minister Kees Veerman werd in 2009 gevraagd om tot een scherpe analyse te komen wat nodig is voor een toekomstbestendig hoger onderwijs. De conclusies waren hard en hadden een grote impact op het hoger onderwijs in Nederland.
En dat terwijl universiteiten en hogescholen hun positie moeten bevechten in een toenemend internationale context die sterk competitief van aard is.
Staatssecretaris Halbe Zijlstra nam de belangrijkste aanbevelingen in 2011 over in zijn Strategische agenda: Kwaliteit in verscheidenheid (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2011). Extra financiële middelen en investeringen waar de commissie Veerman al voor pleitte, kon Zijlstra echter niet bieden, maar volgens Zijlstra konden de bestaande middelen nog wel een stuk efficienter worrden ingezet. De VVD-bewindsman koos daarbij voor een focus op meer controle op de juiste besteding van middelen van hogescholen en universiteiten en maakte een deel van hun bekostiging afhankelijk van prestatie-indicatoren. Het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) sloot met de brancheverenigingen de Vereniging Hogescholen (toen nog HBO-raad) en de Vereniging Samenwerkende Nederlandse Universiteiten (VSNU) in de laatste weken van 2011 een hoofdlijnenakkoord over de prestatieafspraken. Vervolgens sloten alle hogescholen en universiteiten
1 Sinds 2012 behoort Nederland bij de top 5 kenniseconomieën van de wereld. Deze vijfde plaats behield
Nederland ook in 2014 (Dutta et al. 2014).
“(We redden, red) dit niet (…), als we op de huidige voet doorgaan. Het Nederlandse hoger onderwijs moet veel en ook snel beter. De studieuitval is te hoog, talent wordt te weinig uitgedaagd en er is te weinig flexibiliteit in het systeem om de gevarieerde vraag van studenten en de arbeidsmarkt goed te bedienen.”
(Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2011: 11; Veerman, et al. 2010: 8).
”De commissie vindt daarom dat het huidige bestel niet toekomstbestendig is. Het advies is: geef een krachtige impuls aan de kwaliteit en diversiteit van het Nederlandse hoger onderwijs.”
7
in 2012 individueel prestatieafspraken met het Ministerie van OCW die vanaf 1 januari 2013 ingingen. 7% van het budget van de onderwijsinstellingen werd voorwaardelijk en afhankelijk van prestaties2.
Een reviewcommissie onder leiding van Frans van Vught beoordeelde de voorgestelde plannen op hun uitvoerbaarheid en ambitie op de schalen onvoldoende, voldoende, goed, zeer goed en excellent.
In het voorjaar van 2015 is ‘rendementsdenken’, waar prestatieafspraken een belangrijk exponent van zouden zijn, hevig onder vuur gekomen door protestacties van studenten en docenten op de Universiteit van Amsterdam. Demonstranten bezetten het Bungehuis en later het Maagdenhuis. Zij eisten het vertrek van het College van Bestuur, democratische hervorming van de universiteit, meer aandacht voor onderwijs en onderzoek en minder focus op huisvesting en cijfers. Als een tegenreactie op alle aandacht op efficiëntie, cijfers en een bedrijfsmatige aanpak in het onderwijs kwam de roep voor meer bildung (vorming) en democratie in het onderwijs. De VSNU en de Vereniging Hogescholen roepen in april het ministerie verwijzend naar de protesten op om niet een nieuwe ronde prestatieafspraken over zaken als rendement te maken (Kuiper 2015). De termijn van de prestatieafspraken zijn nog niet eens afgelopen, laat staan geëvalueerd en ze staan dus al weer ter discussie.
Deze studie probeert vooruitlopend op het aflopen van de prestatieafspraken eind 2015 inzicht te geven in de effecten van de prestatieafspraken in de periode 2012-1025. In dit onderzoek bestudeer ik dat effect op één hoger onderwijsinstelling: de specifieke casus van de Hogeschool Utrecht (HU). Ik kijk hierbij naar de institutionele veranderingen die de Hogeschool Utrecht heeft doorgemaakt tussen 2012 en 2015. Ik onderzoek hierbij zowel verandering in procedures en normen, verandering in gedrag van actoren en verandering in organisatiecultuur en sfeer. Als meetpunten neem ik begin 2012, wanneer de gesprekken en onderhandelingen over prestatieafspraken op de HU zijn gestart en juni 2015, een halfjaar voor de prestatieafspraken aflopen. Tot sluit kijk ik in hoeverre wijzigingen tussen 2012 en 2015 zijn toe te schrijven aan de effecten van prestatieafspraken, ofwel door andere ingrijpende besluiten of gebeurtenissen kunnen zijn veroorzaakt.
1.2 Wetenschappelijke relevantie
Met dit onderzoek meen ik een kleine bijdrage te kunnen leveren aan institutionele theorieën, in het bijzonder de invloed van instituties op beleidsvorming binnen een kennisinstelling als een hogeschool. Door middel van deze casus bekijk ik wat het effect is van prestatieafspraken en prestatie-indicatoren op een grote Hoger Onderwijs instelling als de HU. Door met verschillende institutionele brillen te kijken lever ik een kleine bijdrage aan de beantwoording van de vraag of institutionele theorieën kunnen helpen om beleid te analyseren en te duiden op hoger onderwijsinstellingen. Deze studie zal
8
bekijken welke institutionalisme theorieën het beste toepasbaar zijn op de specifieke. Eén van de belangrijkste vragen hierbij is in hoeverre het beleidsinstrument prestatieafspraken past bij de institutionele setting van een hogeschool. Prestatieafspraken, zo zal in hoofdstuk 2 worden toegelicht, zijn beleidsinstrumenten die bij een bedrijfsmatige management aanpak passen. Een hogeschool is een interessante casus omdat deze zich in het publieke bestuursdomein bevindt, maar in toenemende mate ook op het snijvlak van privaat/ publiek opereert3. Wat een bedrijfsmatige aanpak zal betekenen
voor een hogeschool is vooraf lastig te voorspellen. Een meer bedrijfsmatige aanpak op een hoger onderwijs aanstelling kan tot een efficiëntere managementstructuur leiden (Deem & Brehony 2005), maar kan ook tot ongewenste institutionele veranderingen leiden (Schubert 2009). In deze casusstudie kijk ik welke institutionele veranderingen de HU tussen 2012 en 2015 heeft onder gaan. Hierbij gaat het om veranderingen van normen en procedures, veranderingen in het gedrag van de belangrijkste actoren4 en veranderingen van organisatiecultuur en sfeer. Het is te simplistisch om direct een causaal
verband te veronderstellen tussen deze veranderingen en de introductie van deze prestatieafspraken. Daarom zal ook gekeken worden naar andere mogelijke verklaringen voor institutionele veranderingen ten zijde van de uitvoer van prestatieafspraken. Hierbij kijk ik naar ingrijpende besluiten en organisatieveranderingen tussen 2012 en 2015. Op basis van interviews en beleidsdocumenten kan gereconstrueerd worden welke besluiten en gebeurtenissen het meeste impact hebben gehad op de institutionele setting van de HU de afgelopen drie jaar.
1.3 Probleemstelling
Hoofdvraag:
In hoeverre zijn de institutionele veranderingen op de Hogeschool Utrecht tussen 2012 en 2015 toe te schrijven aan de prestatieafspraken?
Deelvragen:
1. Welke veranderingen in normen en procedures zijn er opgetreden binnen de Hogeschool Utrecht tussen 2012 en 2015?
2. Welke veranderingen in (strategisch) gedrag van de belangrijkste actoren is waarneembaar tussen 2012 en 2015?
3 Een hogeschool produceert kennis en levert professionals af zonder winstoogmerk, maar vervult een
maatschappelijke opdracht en verschilt daardoor op veel vlakken van een bedrijf. Een Hogeschool verzorgt hoger beroepsonderwijs waardoor constant het gesprek gevoerd moet worden met het bedrijfsleven over hoe beroepsprofessionals van de toekomst opgeleid moeten worden. Daarnaast verrichten hogescholen steeds meer toegepast onderzoek, waarbij samenwerking in de regio met andere stakeholders, waaronder het bedrijfsleven, noodzakelijk wordt. Niet zelden leidt dit tot vormen van privaat publieke samenwerking.
4 Als belangrijkste actoren zijn in deze studie studenten, docenten, lectoren, beleidsmedewerkers en managers
9
3. Welke veranderingen zijn er opgetreden in de cultuur en sfeer op de werkvloer binnen de Hogeschool Utrecht in de periode 2012-2015?
4. Welke mogelijke oorzaken zijn er voor de veranderingen in normen en procedures, strategisch gedrag en/of cultuur en sfeer op de HU?
1.4 Leeswijzer.
Na deze introductie volgt in hoofdstuk 2 een afbakening van de casus: de Hogeschool Utrecht (hoofdstukken 2.1 & 2.2) en de prestatieafspraken (hoofdstukken 2.3 & 2.4) worden kort geïntroduceerd.
Hoofdstuk 3 bevat het theoretisch kader van mijn onderzoek. In hoofdstuk 3.1 behandel ik het managementbenaderingenmodel van Noordegraaf (2008) en analyseer ik de casus aan de hand van dit model. Uit deze analyse blijkt dat er een mismatch is tussen het instrument prestatieafspraken en de institutionele context van een hogeschool. Deze constatering leidt tot de bespreking van de drie nieuwe vormen van het institutionalisme van Hall en Taylor (1996) in hoofdstuk 2.2. Aan de hand van deze institutionele stromingen stel ik enkele globale voorspellingen op voor antwoorden op de deelvragen 1 tot en met 3 over veranderingen die tussen 2012 en 2015 zijn opgetreden.
Hoofdstuk 4 behandelt de methoden die gebruikt zijn in dit kwalitatieve onderzoek: etnografisch onderzoek en interviews.
Hoofdstuk 5 beslaat de resultaten van dit onderzoek. Voordat ik overga tot de beantwoording van de deelvragen besteed ik ruimschoots de tijd aan het besluitvormingsproces voorafgaand aan het tekenen van de prestatieafspraken in hoofdstuk 5.1. In hoofdstuk 5.2 ga ik in op veranderingen in normen en procedures, hoofdstuk 5.3 beschrijft de ontwikkelingen in strategisch gedrag van de belangrijkste actoren en in hoofdstuk 5.4 bestudeer ik de gevolgen voor de cultuur en werksfeer. Tot slot kijk ik in hoofdstuk 5.5 naar de prestatieafspraken en andere mogelijke oorzaken als verklaringen voor de gevonden institutionele veranderingen.
Hoofdstuk 6 is opgedeeld in conclusies over de casus, discussie, aanbevelingen voor verder onderzoek en eindigt met een vooruitblik naar de toekomst van prestatieafspraken.
10
2. Afbakening van de casus
Om een goed beeld te hebben van het onderzoeksobject start ik met een korte introductie van de casus zelf: de Hogeschool Utrecht en de prestatieafspraken.
2.1 De Hogeschool Utrecht
De Hogeschool Utrecht is een hogeschool die ontstond uit een hele reeks van fusies tussen 1994 en 2010. In 1994 ontstond de Hogeschool van Utrecht (HvU) uit een fusie van kleine hogescholen in de regio Utrecht en door een fusie in 1995 ontstond de huidige naam: Hogeschool Utrecht (HU). De HvU/HU wordt al bijna twaalf jaar geleid door collegevoorzitter Geri Bonhof. Per 1 september 2015 zal zij haar functie neerleggen, haar opvolger is op moment van schrijven nog niet bekend. In 2015 telt Hogeschool Utrecht zo’n 3.500 medewerkers en 36.500 studenten, verdeeld over zes faculteiten en twee steden: Utrecht en Amersfoort. De faculteiten zijn opgedeeld in instituten, die op hun beurt weer zijn onderverdeeld in verschillende opleidingen. In de verdeling van de faculteiten en de instituten is nog terug te zien dat de hogeschool een fusie is van kleinere zelfstandige hogescholen. Door de jaren zijn steeds meer processen en diensten gecentraliseerd (Bongers 2015). Het huidige organogram van de HU ziet er sinds september 2014 als volgt uit:
11
Het College van Bestuur (CvB) heeft de dagelijkse leiding over de Hogeschool. De Raad van Toezicht heeft de rol van toezichthoudend orgaan. De Hogeschoolraad heeft medezeggenschap en heeft adviesrecht op het beleid en instemmingsrecht op belangrijkste besluiten van de Hogeschool zoals de meer-jarenvisie, organisatieveranderingen en de begroting. Het CvB geeft leiding aan de centrale organisatie HU Diensten en de zes faculteiten. Aan het hoofd van HU diensten staat de directeur HU Diensten met daaronder de stafdiensten: Bedrijfsvoering, Business Control, Marketing & Communicatie, Onderwijs, Onderzoek en Studentzaken en Human Resources. De Dienst Corporate Control heeft een onafhankelijke positie en onderzoekt in hoeverre de HU in controle is over de organisatie, of de HU zich de goede doelen stelt en monitort in welke mate de HU haar doelen bereikt. De bestuursdienst is de eigen ondersteuningsdienst van het CvB.
2.2 Wat voor soort hogeschool is de HU?
De Hogeschool Utrecht is een grote brede Hogeschool. De HU vergelijkt zichzelf met andere brede grootstedelijke (fusie)hogescholen die dezelfde opgave en uitdagingen hebben. Deze hogescholen hebben zich verenigd in de G5: Hogeschool van Amsterdam, Hogeschool Inholland, de Hogeschool Rotterdam, de Haagse Hogeschool en de Hogeschool Utrecht Doordat deze scholen zich in de Randstad hebben zij ook meer last van grootstedelijke problemen Ook het Ministerie van OCW erkent de aparte status van de G5, zo hebben zij in het verleden extra middelen gekregen voor diversiteitsbeleid.
Zoals bij elke casusstudie is het belangrijk om hierbij op te merken dat er slechts één enkele hogeschool is bekeken, maar dan wel heel aandachtig en van binnenuit. Dit maakt het mogelijk om veel te zeggen over de casus zelf, maar dat het verstandig is erg terughoudend te zijn over generaliseerbaarheid van dit onderzoek naar de gehele hbo-sector. Hogescholen uit de G5 lijken nog het meest op de HU. Eventuele generalisaties hebben dus vooral waarde voor de HU primair en secundair andere G5-hogescholen.
“Bij het beoordelen van resultaten op het terrein van studiesucces zien zij (G5 Hogescholen, red.) de vergelijking met elkaar als zeer betekenisvol. Vergelijking met instellingen elders in Nederland op deze terreinen biedt voor G5 geen relevante (sturings)informatie. De G5 zien elkaar, ook in het kader van de meerjarenafspraken met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor 2012-2015, daarom als referentiegroep.”
(Jaarverslag 2013)
2.3 Wat zijn de prestatieafspraken?
Het doel van de prestatieafspraken is om hogescholen (en universiteiten) af te rekenen op hun prestaties en hier 7% van hun onderwijsbekostiging van afhankelijk te maken. Alle hogescholen samen krijgen per saldo niet meer of minder bekostiging, wat betekent dat de hogescholen die goede
12
prestaties afleveren budget krijgen toegewezen ten koste van hogescholen die hun doelstellingen niet hebben behaald. De prestatieafspraken zijn in die zin een sigaar uit eigen doos: hogescholen kunnen alleen extra financiering krijgen ten koste van een andere hogeschool.
Alle hogescholen hebben in 2012 met het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) afspraken gemaakt over middelen voor onderwijsintensiteit, de voorwaardelijke financiering en middelen voor profilering, het selectief budget (HBO-raad, ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2011: 12-13; Jongbloed 2013). Middelen voor onderwijsintensiteit zijn opgedeeld in drie categoriën: (1) studiesucces, oftewel rendementsmaatregelen, (2) kwaliteit en (3) overige maatregelen. In totaal is 5% van de financiering van hogescholen voorwaardelijk aan het nakomen van afspraken op het gebied van onderwijsintensiteit, waarbij elk van de drie categorieen voor 1/3 meetelt. Middelen voor profilering zijn opgedeeld in inhoudelijke zwaartepuntvorming van het onderzoek en differentiatie van het onderwijsaanbod. In totaal is 2% van de totale financiering van hogescholen beschikbaar voor dit selectieve budget, waarbij minstens de helft uit zwaartepuntvorming van het onderzoek bestaat.
Voor deze casus is gekozen om het onderzoek te richten op de 5% voorwaardelijke financiering en niet op de 2% selectief budget. Praktisch was het niet haalbaar om naar beide middelen onderzoek te verrichten in een periode van 5 maanden. Er zijn twee redenen waarom ik de voorkeur heb gegeven aan de middelen voor onderwijsintensiteit. Ten eerste is hiermee relatief het grootste geldbedrag verbonden (5% vs 2%). Ten tweede, middelen voor onderwijsintensiteit hebben op korte termijn de meest ingrijpendere consequenties voor een organisatie als de HU. Daarmee wil ik niet zeggen dat inhoudelijke zwaartepuntvorming van het onderzoek en differentiatie van het aanbod niet belangrijke koerswijzigingen kunnen betekenen voor een hogeschool. Integendeel, maar de gevolgen van veranderingen op het gebied van zwaartepuntvorming op het gebied van onderzoek en differentiatie van het onderwijsaanbod zijn zaken die meer tijd kosten en niet in enkele jaren al tot grote institutionele veranderingen op HU-niveau zullen leiden. Dit in tegenstelling tot afspraken over rendement, onderwijskwaliteit en met name de overige maatregelen zoals reductie van de overhead die direct implicaties hebben voor alle actoren op de HU.
13
2.4 Welke prestatieafspraken sloot de Hogeschool Utrecht in 2012?
De HU sloot om in aanmerking te komen voor de voorwaardelijke financiering de volgende prestatieafspraken:
Studiesucces/rendement
De Hu streeft naar het structureel ombuigen van de stijgende trend door stabilisatie van de uitval op de instelling op 33% (Van Veenendaal 2015: 22).
De HU streeft naar stabilisatie van de uitval binnen de instelling op 10% (Van Veenendaal 2015: 23).
De HU streeft naar stabilisatie van het rendement van bacheloropleidingen, rekening houdend met een foutmarge van 2% op een waarde van 64% (Van Veenendaal 2015: 23).
Kwaliteit
De HU zet in op een stijging van het aantal studenten dat deelneemt aan het SIRIUS-project5
van 1.5% naar 6% (Van Veenendaal 2015: 26).
Overige maatregelen
De HU wil dat eind 2015 86% van de docenten een mastergraad heeft (Van Veenendaal 2015: 27).
De Hu wil eind 2015 alle opleidingen laten voldoen aan de norm van 12 contacturen (Van Veenendaal 2015: 28).
De HU wil het aandeel ondersteunend personeel (OBP) van de totale werknemers laten dalen van 25.9% in 2012 naar 22.7% in 2015 (Van Veenendaal 2015: 28).
Facultatieve indicatoren
Naast de verplichte afspraken, heeft de HU er ook voor gekozen om enkele facultatieve indicatoren op te stellen. Deze indicatoren worden ook gemonitord, maar hebben geen invloed op de uiteindelijke toebedeling van de voorwaardelijke financiering.
De bezettingsgraad van alle studentzetels in de medezeggenschap en onderwijscommissies verhogen van 60% in 2012) naar 80% in 2015 (Van Veenendaal 2015: 7).
De alumnitevredenheid uit de HBO-monitor verhogen van een totaalscore van 6,9 in 2010 naar 7,0 in 2015 (Van Veenendaal 2015: 28).
14
De uitval (32%) en het rendement na vijf jaar (78%) van deeltijd-bachelors stabiliseren (Van Veenendaal 2015: 26-27).
De uitval (23%) en het rendement (59%) van bekostigde masters stabiliseren (Van Veenendaal 2015: 26-27).
Het percentage docenten met een PhD verhogen van 7,3% naar 10% (Van Veenendaal 2015: 29).
De afspraken om in aanmerking te komen voor het selectief budget, de middelen voor profilering laat ik voor deze casus buiten beschouwing.
15
3. Managementbenaderingen en Instituties
3.1 Managementbenaderingen volgens Noordegraaf
We kijken in deze casus naar het effect van prestatieafspraken op de Hogeschool Utrecht. Om meer inzicht te verkrijgen in de casus is het nuttig om drie aspecten uit deze vraag verder uit te splitsen en te analyseren. Ten eerste, wat is de aanleiding voor de prestatieafspraken, ofwel voor welk probleem zijn de prestatieafspraken de beleidsoplossing? Ten tweede, wat voor soort beleidsinstrument zijn prestatieafspraken? Ten derde, hoe ziet de institutionele setting er uit op een hogeschool? Ten slotte kunnen we beredeneren in hoeverre het instrument prestatieafspraken past bij het probleem en bij de institutionele setting. Voor deze analyse gebruik ik het bestuursmodel voor management in het publieke domein van Mirko Noordegraaf (2008). Noordegraaf onderscheidt vier managementbenaderingen: bedrijfsmanagement, organisatiemanagement, beleidsmanagement en politiek management (Noordegraaf 2008). Volgens Noordegraaf is de meest geschikte aanpak afhankelijk van het issue dat het probeert te adresseren en de institutionele context. Bij elke managementbenadering horen immers specifieke beleidsinstrumenten die zijn afgestemd op de institutionele setting en het op te lossen probleem (Noordegraaf 2008). In dit hoofdstuk bespreek ik beknopt de vier managementbenaderingen en de bijbehorende setting van Noordegraaf en vervolgens analyseer ik de casus aan de hand van dit model. De besproken settingen zijn ideaaltyperingen. De besproken issue-indicatoren en institutionele indicatoren zijn de aannames waar de managementbenadering op inspeelt. De indeling van settingen gaat op de assen van ethische complexiteit en technische complexiteit van de beleidsvraagstukken in een setting. Ethische complexiteit gaat over de vraag hoe omstreden de vraagstukken. Technische complexiteit gaat over de vraag in hoeverre resultaten van processen, bij toepassing van bepaalde aanpak, beheersbaar en voorspelbaar zijn.
3.1.1 Bedrijfsmanagement in een bedrijfssetting
Een bedrijfssetting wordt gekenmerkt door een setting waarin er sprake is van marktwerking. Dit impliceert een setting waar geen grote ethische of technische problemen opduiken die de marktwerking zouden verstoren.
Als eerste kijken we naar de issue-indicatoren. Om een bedrijfsmatige aanpak te laten slagen, moet allereerst de markt werken; er is geen marktfalen (Noordegraaf 2008: 283). Bij een bedrijfseconomisch issue is er een duidelijke causale relatie tussen de output en de outcome van beleid. Het issue mag niet al te omstreden zijn en moet tastbaar genoeg zijn voor een bedrijfsmatige benadering. Bij een bedrijfsmatige setting is het daarom noodzakelijk dat het issue te standaardiseren is. Resultaat moet gemeten kunnen worden om er zakelijk mee om te kunnen gaan.
16
Als tweede kijken we naar de institutionele indicatoren. Bij een bedrijfssetting passen goed georganiseerde instituties. Georganiseerd betekent zowel stevig als stabiel. Een institutie is stevig als betrokkenen bekend zijn met elkaar, een gemeenschappelijke taal spreken en elkaar onderling vertrouwen. Een institutie is stabiel als er weinig verandert op het gebied van procedures, afspraken en kennis van de institutie. (Noordegraaf, 2008: 283).
Bij een bedrijfssetting past bedrijfsmanagement als beste benadering. Bedrijfsmanagement is ‘het resultaatgericht, gecoördineerd en efficiënt runnen van publieke organisaties als normale bedrijven’ (Noordegraaf 2008: 131). Bedrijfsmanagement is een vorm van New Public Management, oftewel nieuw publiek management (Bevir 2012; Pollitt 2002; Jerak-Zuiderent & Bal 2011). Binnen het bedrijfsmanagement onderscheidt Noordegraaf (2008: 160-165) prestatiemanagement, kwaliteitsmanagement en strategisch management. Bij prestatiemanagement rekent de manager of de institutionele actor zijn ondergeschikte(n) af op zijn prestaties. Dit kan bijvoorbeeld door met bonussen te werken, door te benchmarken6 of door een cultuur af te dwingen waar sterk op behaalde
resultaten wordt gestuurd. Kwaliteitsmanagement draait om het borgen en bewaken van de kwaliteit met kwaliteitsstandaarden, certificering, klantenpanels en kwaliteitshandvesten. Bij strategisch management ligt de nadruk op het strategisch inspelen op ontwikkelingen. Belangrijkste middelen zijn visiedocumenten, een uitgeschreven visie en een SWOT-analyse7, waarbij kansen, bedreigingen en
sterke en zwakke kanten van de organisatie in kaart worden gebracht.
3.1.2 Organisatiemanagement in een expertsetting
Een expertsetting is een overzichtelijke omgeving waarin kennis, professionaliteit en expertise het beleid bepalen. Het is technisch complex, maar ethisch weinig complex.
Als eerste kijken we naar de issue-indicatoren. Bij een expertsetting spelen hoogopgeleide experts en professionals de hoofdrol. (Noordegraaf 2008: 282). Het issue is vaak vluchtig. Het kan plotseling opkomen, verplaatst zich gemakkelijk en laat zich lastig beschrijven en begrijpen. Het productieproces is kennisintensief. De output van het productieproces zijn stukken, teksten, rapporten en overleggen. Binnen het issue zijn veel hoogopgeleide en autonome kenniswerkers en professionals actief.
Als tweede kijken we naar de institutionele indicatoren. Bij een expertsetting past een kennisintensief domein. Onderzoeksbureaus, universiteiten, adviesraden en kennisinstituten zijn voorbeelden van organisaties in het kennisintensieve domein. De onderlinge verhouding tussen deze
6 “Benchmarking is systematisch onderzoek naar de prestaties en de onderliggende processen en methoden
van een of meer leidende referentie-organisaties op een bepaald gebied, en de vergelijking van de eigen prestaties en werkmethoden met deze best practice, met het doel om de eigen prestaties te plaatsen en te verbeteren" (Camp 1989).
17
organisaties is instabiel. Vaak zijn er vaste onderlinge coördinatievormen ontstaan (Noordegraaf 2008 : 287).
Bij een expertsetting past organisatiemanagement als beste benadering. Binnen het organisatiemanagement onderscheidt Noordegraaf (2008: 190-206) kennismanagement, management van professionals en management van waarden. Bij kennismanagement gaat het erom dat de vele hoeveelheid en soms ambigue kennis op de juiste manier ingezet kan worden. Door kennissystemen, kenniskringen en kenniscentra op te richten wordt kennis bijeen gebracht zodat het nuttig ingezet en verwerkt kan worden tot passend beleid. Bij management van professionals staat het managen, boeien en binden van professionals centraal. Middelen hiertoe zijn het werken met competenties en een goed personeelsbeleid. Bij management van waarden zet men instrumenten in om de cultuur te managen. Dit kan door in te zetten op verandering van waarden of de wijze waarop een verschil wordt benaderd.
3.1.3 Organisatiemanagement bij een ideologische setting
Bij een ideologische setting past beleidsmanagement als beste benadering. Bij een ideologische setting zijn actoren het fundamenteel oneens. Zij strijden omdat zij redeneren vanuit verschillende overtuigingen en waarden. Problemen zijn dikwijls niet technisch complex, maar wel ethisch complex. Als eerste kijken we naar de issue-indicatoren. Bij een ideologische setting zijn de issues controversieel. Het gaat om zwaarwegende issues en de meningen lopen sterk uiteen. Er is sprake van verschillende referentiekaders. Hierdoor is een definitieve oplossing die voor alle partijen acceptabel is onmogelijk (Noordegraaf 2008: 291).
Als tweede kijken we naar de institutionele indicatoren. Bij een ideologische setting passen pluriforme instituties. Dit betekent dat binnen een ideologische setting maatschappelijke partijen zoals belangenbehartigers en actiegroepen actief zijn. De verschillende instituties hebben vaak verschillende en uiteenlopende referentiekaders. Het kan ofwel zijn dat er homogene maar strijdende organisaties actief zijn, ofwel dat er heterogene organisaties met heterogene referentiekaders zijn (Noordegraaf 2008 : 291).
Binnen het organisatiemanagement onderscheidt Noordegraaf (2008: 231-240) netwerkmanagement, procesmanagement en management van ambiguïteit. Netwerkmanagement stelt daarbij het sturen op macht en invloed centraal. Hierdoor kunnen de tegenstrijdige belangen en wensen van wederzijds afhankelijke beleidsactoren worden afgewogen om zo de kloof tussen opvattingen van actoren te dichten. Procesmanagement is te zien als een specifieke vorm van netwerkmanagement, waarbij de strategie neerkomt op het beheren van interacties tussen actoren of het interveniëren in de communicatie van deze actoren. Bij management van ambiguïteit gaat het om
18
verschillende interpretaties van een beleidsprobleem. Het draait niet alleen om de feiten, maar ook om hoe de manager betekenis geeft aan die feiten en of hij aan verwachtingsmanagement kan doen.
3.1.4 Politiek management bij een gepolitiseerde setting
Bij een gepolitiseerde setting is politiek management de best passende benadering. Bij een gepolitiseerde setting zijn betrokkenen het oneens. Zij strijden omdat zij redeneren vanuit verschillende overtuigingen en waarden. Een gepolitiseerde setting is technisch niet zo complex, maar wel ethisch complex.
Als eerste kijken we naar de issue-indicatoren. Bij een gepolitiseerde setting zijn de issues grillig. Dit betekent dat de issues politiek gevoelig zijn en moeilijk te temmen Ook zitten er grote risico’s aan issues verbonden. Het is moeilijk om risico’s in te schatten. Daarnaast zijn issues soms maar incidenteel en is onduidelijk of er een aanpak noodzakelijk is. (Noordegraaf 2008: 294).
Als tweede kijken we naar de institutionele indicatoren. Bij een ideologische setting past een explosief speelveld. Dit betekent dat politici actief zijn. Zij proberen issues op de agenda te krijgen of juist daarvan af te halen. Instituties zijn in het explosieve speelveld omstreden. Door de hoge mate van explosiviteit, nieuwswaarde en politieke relevantie spelen ook de media een grote rol. Het issue heeft een nieuwswaarde en dramatische kwaliteiten (Noordegraaf, 2008: 294).
Binnen het politiek management onderscheidt Noordegraaf (2008: 601-269) agendamanagement, risicomanagement en symbolisch management. Bij agendamanagement kunnen beleidsondernemers met een juiste timing een beleidsraam gebruiken of creëren. Dit betekent dat actoren beleid kunnen beïnvloeden wanneer zij politieke gebeurtenissen, problemen en oplossingsideeën kunnen verbinden. Bij risicomanagement gaat het om het in kaart brengen en het wegen van (soms verborgen) risico’s, om die vervolgens zo veel mogelijk te beperken door middel van beleid. Als een probleem zo ontembaar is dat er eigenlijk geen echte structurele oplossing door middel van beleid mogelijk lijkt, maar er wel (politieke) druk is om met beleid te komen, dan is er nog de mogelijkheid tot symbolisch management. Door met sterke symbolen te komen kan het beleid de orde bewaken en wellicht later de opmaat zijn tot een substantiële, niet symbolische aanpak van het probleem.
3.2 Analyse Managementbenadering Hogeschool Utrecht
In hoofdstuk 3.1 heb ik de ideaaltypische setting per managementbenadering besproken. In dit hoofdstuk zal ik het beleidsinstrument zelf (de prestatieafspraken), het issue (toekomstbestendig hoger onderwijs) inclusief onderliggende doelstellingen, en de institutionele setting (een hogeschool) uit mijn casus analyseren aan de hand van de in het vorige hoofdstuk beschreven ideaaltypische benaderingen.
19
3.2.1 Prestatieafspraken als beleidsinstrument
Met prestatieafspraken rekent het ministerie als leidinggevende de ondergeschikte (in dit geval de hogeschool) af op zijn meetbare prestaties. Daarnaast ontstaat door met alle hogescholen tegelijk prestatieafspraken te sluiten via een vaststaand raamwerk (hoofdlijnenakkoord) een vorm van benchmarking. Het vaststellen van prestatie-indicatoren en benchmarking zijn typische voorbeelden van prestatiemanagement een vorm van bedrijfsmanagement (Noordegraaf 2008: 160-165). Prestatieafspraken zijn een vorm van prestatiemanagement, wat onderdeel is van bedrijfsmanagement.
3.2.2 Doel van de prestatieafspraken: het issue
In de inleiding hebben we geconstateerd dat de prestatieafspraken door het ministerie van OCW zijn geïntroduceerd met als overkoepelend doel het Nederlands Hoger Onderwijs competitiever, innovatiever en toekomstbestendig te maken om zo structureel bij de top 5 kenniseconomieën ter wereld te horen. De belangrijkste onderliggende doelen om dit doel voor de hbo-sector8 te bereiken
zijn verhoging van de onderwijskwaliteit, een hoger rendement van studenten, een gedifferentieerd onderwijsaanbod, efficiencyverbetering van ondersteunende diensten, samenwerking tussen hogescholen en bedrijfsleven en zwaartepunt-vorming en valorisatie van praktijkgericht onderzoek (HBO-raad & ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2011). Het issue bij de top 5 kenniseconomieën horen is een voorbeeld van benchmarking. Nederland wil top zijn in kennis en onderwijs en vergelijkt zich daarmee met andere kennislanden. Dit past in de trend van een steeds globaler en competitiever hoger onderwijs (Parker 2012). Het issue goed scoren bij internationale vergelijkingen (internationale benchmark) op het gebied van Hoger Onderwijs past bij een bedrijfssetting. Benchmarking wordt gebruikt bij niet al te complexe issues die te standaardiseren en dus te vergelijken zijn: het isssue is niet omstreden, dus niet ethhisch complex en ook niet technisch complex.
Als we echter de afzonderlijke doelen van de prestatieafspraken bekijken ontstaat een diffuus beeld. Ter illustratie twee voorbeelden. Als eerste voorbeeld nemen we het voornemen om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Dit is ethisch niet zo complex: alle belangrijke actoren zullen het er mee eens zijn dat de kwaliteit van het onderwijs omhoog moet. Het issue is echter wel technisch complex: actoren kunnen verschillende opvattingen hebben over wat onderwijskwaliteit is, hoe dit per opleiding verschilt, hoe dit meetbaar is te maken, of het wel te meten is, etc. Volgens Noordegraaf (2008) past bij een ethisch niet complex issue, maar technisch wel complex issue, een expertsetting.
8 De VSNU heeft namens de Nederlandse universiteiten een hoofdlijnenakkoord getekend met het ministerie
van OCW dat op een aantal punten afwijkt van de hoofdlijnenafspraken die de HBO-raad (Vereniging Hogescholen) heeft getekend.
20
Als tweede voorbeeld kijken we naar de rendementsdoelstellingen. Het meten van rendement is technisch niet zo complex: er is een algemeen geaccepteerde definitie van wat rendement is en hoe dit te meten. Een rendementsdoelstelling is echter wel ethisch complex: binnen het onderwijs zijn de meningen verdeeld over of inzetten op rendement een goed idee is. Voorstanders wijzen op efficiency, tegenstanders wijzen op de perverse prikkel om studenten snel af te laten studeren ten koste van de kwaliteit. Rendementsdoelstellingen passen door deze verschillende overtuigingen binnen een ideologische setting.
Concluderend kunnen we stellen dat het middel prestatieafspraken sluit dus aan bij het overkoepelende issue Nederland goed laten scoren op een internationale benchmarking, maar niet op alle onderliggende doelen.
3.2.3 De Hogeschool Utrecht als institutionele setting
De institutionele structuur van een hogeschool gaat uit van kennis en leunt sterk op hoogwaardige professionals: docenten, onderzoekers en beleidsmedewerkers. Dit sluit naadloos aan op de expertsetting binnen een kennisintensief domein van Noordegraaf (2008: 282-287). Bij een expertsetting spelen hoogopgeleid experts en professionals een belangrijke rol (Noordegraaf 2008: 282). De medewerkers binnen een expertsetting zijn hoogopgeleid, werken autonoom en zijn professionele kenniswerkers en het beleid wordt bepaald door kennis, expertise en professionaliteit. Typische instituties binnen het kennisintensieve domein zijn universiteiten, onderzoeksbureaus en kennisinstituten (Noordegraaf 2008: 282-287). De Hogeschool Utrecht lijkt een typisch voorbeeld van een expertsetting.
Volgens Noordegraaf past bij een experstsetting in een kennisintensief domein organisatiemanagement het beste (Noordegraaf 2008 : 190). Op de HU zien we inderdaad veel aanwijzingen dat een groot deel van het HU-beleid een vorm van organisatiemanagement is. Het onderwijs en onderzoek op de HU is bijeengebracht in instituten en lectoraten. Dit zijn voorbeelden van kenniscentra: de centrale eenheden binnen het kennismanagement. Binnen het personeelsbeleid van de HU heeft talentontwikkeling van medewerkers een hoge prioriteit. Dit past bij het management van professionals. Lesmateriaal op de HU is gebaseerd op de principes van competentiegericht onderwijs. Focus op competenties past binnen management van waarden.
3.1.4 Zijn de prestatieafspraken het juiste middel voor het juiste doel in de juiste setting?
De kans op een succesvolle aanpak hangt er volgens Noordegraaf sterk vanaf of de aanpak past bij het soort issue en de betrokken instituties. De managementbenadering dicteert namelijk volgens Noordegraaf het gebruik van beleidsinstrumenten (Noordegraaf, 2008). Op basis van het model van Noordegraaf verwachten we een mismatch tussen het instrument prestatieafspraken en de
21
institutionele mindset van de belangrijkste actoren binnen de HU. Een bedrijfsmatige manier van werken draagt het risico in zich te weinig rekening te houden met de kennis van de hoogopgeleide werknemers, de complexiteit van de output (onderwijs en onderzoek) van een hogeschool en de huidige dominant (organisatie)managementaanpak op de Hogeschool Utrecht.
3.3 Drie soorten institutionalisme
In paragraaf 2.2 hebben we geconstateerd dat de prestatieafspraken niet goed aansluiten bij de institutionele setting van de HU. Het is daarom aannemelijk dat de institutionele setting van invloed zal zijn op de uitkomsten van het beleid dat voortvloeit uit de prestatieafspraken. Ik zal daarom verder inzoomen op de instituties binnen de HU. In deze paragraaf zal ik met behulp van institutionele theorieën enkele te verwachten effecten van de prestatieafspraken formuleren. Een belangrijke assumptie bij deze institutionele benadering is dat de institutionele setting er in grote mate toe doet bij belangrijke beslissingen van actoren. March en Olsen constateerden midden jaren tachtig van de vorige eeuw dat acties niet alleen de uitkomst zijn van de som van keuzes van rationele actoren, maar dat instituties, die in de jaren daarvoor op de achtergrond waren geraakt, er wel degelijk toe doen (March & Olsen 1984). In de jaren negentig van de vorige eeuw beleefde het institutionalisme een renaissance met de opkomst van het nieuwe institutionalisme (Rowan 1995; Hall & Taylor 1996: 936; Rowan & Miskel 1999: 359; Meyer & Rowan 2006: 5). Meyer en Rowan (2006) laten zien dat institutionele theorieën zich goed lenen om veranderingen binnen het Hoger Onderwijs te verklaren in de Verenigde Staten. Hoewel er grote verschillen zijn met het Nederlandse Hoger Onderwijsstelsel, waar private instellingen een veel kleiner deel van de markt beslaan, is het toch aannemelijk dat instituties ook binnen de Nederlandse context een belangrijke verklarende factor van beleidsuitkomsten en gedrag zijn. Hoger Onderwijs draait namelijk wereldwijd om onderwijs en onderzoek en is in toenemende mate een speelveld dat zich op internationale niveau in plaats van het nationale niveau plaatsvindt (Parker 2012).
Hall en Taylor (1996) beschrijven drie soorten institutionalisme die redelijk autonoom van elkaar zijn ontstaan en bestudeerd: het historisch institutionalisme, rationele keuze institutionalisme en sociologisch institutionalisme. Deze indeling is vervolgens veelvuldig overgenomen in de literatuur (Thelen 1999; Schmidt 2008; Peters 2011). Deze drie vormen van institutionalisme schetsen ieder zo hun eigen beeld van de politieke werkelijkheid (Hall & Taylor 1996: 936), maar zorgen juist daardoor voor een bredere en completere kijk op de casus. Centrale vraag bij iedere vorm van het nieuwe institutionalisme is hoe instituties het gedrag van actoren beïnvloeden.
Aan de hand van de drie institutionele benaderingen van Hall en Taylor (1996) stel ik enkele globale voorspellingen voor mijn casus op die ik in mijn onderzoek zal toetsen. Hierbij zal ik geen
22
expliciete hypothesen formuleren, maar wel enkele mogelijke uitkomsten schetsen om zo een focus aan te kunnen brengen in de resultaten uit de casus.
3.3.1 Historisch Institutionalisme
In het historisch institutionalisme worden instituties gedefinieerd als formele of informele procedures, routines, normen en conventies die zijn ingebed in de organisatiestructuur (Hall & Taylor 1996: 938). Binnen het historisch institutionalisme is zowel aandacht voor een calculerende aanpak als voor een culturele aanpak (Hall & Taylor 1996: 939). Een calculerende aanpak gaat er vanuit dat menselijk gedrag gebaseerd is op strategische overwegingen. Een individu heeft vooraf duidelijk zijn doelen geformuleerd en probeert zijn gedrag af te stemmen om het maximale resultaat af te dwingen en zijn of haar doelen zo veel mogelijk te behalen. De calculerende aanpak zullen we ook terugzien bij het rationele keuze institutionalisme. Wat betreft het historisch institutionalisme zullen we ons concentreren op de culturele aanpak. Deze culturele aanpak gaat er vanuit dat het gedrag ven een individu niet puur strategisch is, maar vooral samenhangt met het wereldbeeld van de individu. Gedrag is voor een belangrijk gedeelte te verklaren door routines en patronen. Een individu handelt hierin nog steeds rationeel, maar beredeneert en calculeert niet alleen wat het beste is, maar laat zijn acties afhangen van zijn interpretatie van de situatie. Dit impliceert dat actoren niet altijd de uitkomst van hun handelen proberen te maximaliseren, maar vaak genoegen nemen met wat voldoet (Hall & Taylor, 1996: 939). Simon (1956: 129) laat zien dat het voor actoren rationeel is om in zeer complexe situatie de uitkomst niet te optimaliseren, maar te satisficen. Met satisficen wordt bedoeld het streven naar een beslissing die niet de best mogelijke is, maar gegeven de beschikbare tijd voor een beslissing voldoet. Simon (1956) introduceerde de term bounded rationality voor situaties waarin er incomplete informatie en tijdgebrek is voor beslissers en satisficen de enige optie is. Voor deze casus is satisficing belangrijk, omdat de prestatieafspraken onder hoge druk zijn ingevoerd en het daarom aannemelijk is dat optimaliseren van beleid en gedrag niet altijd mogelijk zal zijn geweest. Beleidskeuzes, maar ook keuzes op het gebied van implementatie van beleid, worden vaak onder tijdsdruk gemaakt. Op het moment van beslissen is er dan niet noodzakelijkerwijs sprake van voldoende informatie voor een volledig geïnformeerde en volledig onderbouwde keuze, maar wel genoeg kennis was voor een besluit met naar verwachting acceptabele uitkomsten. In dit onderzoek zullen we bekijken of de tijdsdruk op de Hogeschool Utrecht er toe heeft geleid dat beslissers zijn gaan satisficen en welke implicaties dit had voor de kwaliteit van beslissingen.
Een ander zeer belangrijk concept uit het historisch institutionalisme is dat organisaties en beleid niet zomaar zijn te veranderen. Instituties zijn vaak path dependent; het verleden bepaalt in grote mate ook wat de mogelijkheden zijn in de toekomst (Pierson 2000: 252). De verklaring die Pierson (2000) hiervoor geeft is dat de voordelen van doorgaan op een eenmaal ingeslagen weg steeds
23
groter worden. Negatief geformuleerd betekent path dependency dat de kosten om nog een andere weg in te slaan steeds hoger worden. Pierson laat overtuigend zien dat deze economische concepten ook waarde hebben voor politieke wetenschap en de bestuurs- en organisatiewetenschappen, mits er rekening wordt gehouden met de verschillen tussen de economische en de bestuurskundige discipline (Pierson 2000: 257-258). Een voorbeeld van path dependency in het hoger onderwijs is de keuze voor een bepaalde ICT-infrastructuur. Zodra eenmaal voor een ICT-structuur of een bepaald computerprogramma is gekozen, is door de grote kosten die switchen met zich meebrengt, doorgaan met de huidige structuur vaak de enige reële optie. Ook als de ICT-structuur eigenlijk niet past bij nieuwe ontwikkelingen en nieuwe taken zal er niet snel gewisseld worden. Op de Hogeschool Utrecht wordt gewerkt met Sharepoint, een programma dat oorspronkelijk bedoeld is om bestanden onderling te delen. De HU werkte al met dit programma en heeft er voor gekozen het programma ook als een intranet voor studenten en medewerkers in te richten. Ondanks dat het programma hier eigenlijk minder voor geschikt is, zal toch niet snel de overstap gemaakt worden naar een ander programma.
Pierson waarschuwt echter ook voor een al te statisch beeld van de werkelijkheid, verandering treedt wel degelijk voortdurend op in de wereld (Pierson 200: 265). Als we aannemen dat path dependency inderdaad een belangrijk gegeven is bij het maken van beleidskeuzes op de Hogeschool Utrecht dan is het extra belangrijk om te kijken naar de momenten waarop keuzes worden gemaakt die lang doorwerken. Deze kritieke momenten die Pierson (2000: 263) critical junctures noemt, bepalen voor een belangrijk deel het beleid voor de jaren erop. Hierbij gaat het vooral om de timing en de volgorde van beleidskeuzes en niet om de grootte van een beslissing (Pierson 2000: 263-266). Een op het oog kleine beslissing kan een eerste stap zijn op een bepaald pad en op deze beslissing zal dan later worden teruggekeken als een critical juncture.
In dit onderzoek zal ik kijken of de introductie van de prestatieafspraken en de keuze voor specifieke prestatie-indicatoren zijn aan te duiden als een critical juncture. Door te kijken naar de implicaties van de keuze van prestatie-indicatoren, kan gekeken worden of het sluiten van prestatieafspraken een belangrijke mijlpaal zijn of dat andere beslissingen (daarvoor of daarna) meer impact hebben gehad. Bewijs voor een critical juncture blijkt uit data die aantonen dat volgende beslissingen zijn ingegeven door het pad waar de Hogeschool Utrecht is ingeslagen op het moment dat de prestatieafspraken zijn getekend. Tegenbewijs voor het aanduiden van het sluiten van de prestatieafspraken als critical juncture bestaat uit aanwijzingen en signalen dat de gemaakte beleidskeuzes voor de prestatieafspraken voortvloeien uit een eerder gemaakte beleidskeuze. In dit geval is er echter nog steeds sprake van historisch institutionalisme, het verleden is immers nog steeds bepalend voor beleid. Pas als beleidskeuzes helemaal los staan van eerdere beslissingen dan is het aannemelijk dat historisch instituties geen invloed hebben gehad op het beleid.
24
3.1.2 Rationele keuze institutionalisme
Het rationele keuze institutionalisme is gebaseerd op een aantal vaststaande en essentiële veronderstellingen: (1) actoren hebben vaststaande voorkeuren en doelen, (2) al het gedrag van actoren is er opgericht om deze doelen te behalen, (3) het strategisch nastreven van deze vaststaande doelen impliceert berekenend gedrag (Hall & Taylor 1996: 945). Gedrag van is zodoende de uitkomst van strategische interactie tussen de belangrijkste actoren.
Een belangrijk concept in het rationele keuze institutionalisme is de verhouding tussen een principal en een agent. De principal oefent autoriteit uit en heeft macht over de agent. De agent werkt in de dagelijkse realiteit en heeft daardoor een informatievoorsprong. Het is voor de principal onmogelijk en vaak onwenselijk om al het werk van de agent te controleren, waardoor agent een grote mate van vrijheid heeft. Als de agent loyaal is aan (de doelstellingen) van de principal levert dit geen probleem op. Binnen het rationeel institutionalisme gaan we er echter vanuit dat alle actoren hun eigen doelen nastreven. Hierdoor zal de agent zijn kennisvoorsprong gebruiken om zijn eigen doelen te bereiken, ook als dit ten koste gaat van de principal of de organisatie in het geheel. Als een agent tegengesteld aan het belang van zijn principal handelt dan wordt dit shirking genoemd (Kiewiet & McCubbins 1991). In een hiërarchische organisatie zorgt dit voor een sturingsprobleem, aangezien de top immers door het strategisch gedrag van agents niet alle doelstellingen kan bereiken. In een grote organisatie als de Hogeschool Utrecht is het waarschijnlijk dat er voorbeelden van shirking zijn terug te vinden, bijvoorbeeld tussen een beleidsmedewerker zijn leidinggevende. Een voor deze casus belangrijke vorm van shirking kan optreden bij perverse effecten van beleid of bij de aanwezigheid van perverse prikkels9.
In de verhouding principal-agent zouden instituties die de beleidsvrijheid van agents beperken, shirking (gedeeltelijk) kunnen voorkomen. Een belangrijke relativering bij het concept shirking, is dat dit vaak veroorzaakt worden door de positie van de agent. De agent zit vaak klem zitten tussen de eisen van zijn superieur, de beschikbare tijd en de dagelijkse realiteit. Agents zijn kortom vaak street level bureaucrats (Van Hulst, De Graaf & Van den Brink 2011: 132-133; Lipsky 1980; Durose 2009: 40-45). Street level bureaucrats hebben vaak te kampen met meer vraag naar diensten dan ze kunnen leveren en de regels en doelstellingen die hun superieuren hen stellen zijn vaak ambigu. Zij zitten daardoor in een sandwich tussen verantwoording afleggen in een relatie van wederzijdse afhankelijkheid met hun superieur en het bedienen van hun cliënt die van hen afhankelijk is (Lipsky, 1980).
Rationele actoren laten hun gedrag voor een groot gedeelte afhangen van geanticipeerd
9 Een perverse effect van beleid is een onbedoeld effect van het beleid of zelfs het tegengestelde effect van wat
25
gedrag van andere actoren. Voor organisaties is het belangrijk dat managers zich bewust zijn dat individueel rationeel gedrag kan leiden tot een suboptimale collectieve uitkomst. Scharpf (1994) heeft laten zien dat inzichten uit de speltheorie, oorspronkelijk een sub discipline van de economie kan helpen om het gedrag van rationele actors te voorspellen en verklaren. Twee belangrijke voorbeelden hiervan zijn het prisoner’s dilemma en de tragedy of the commons (Hardin 1968). In het originele prisoner’s dilemma worden twee verdachten (bijvoorbeeld van een diefstal) opgesloten en los van elkaar verhoord. De politie heeft zonder bekentenis niet genoeg bewijs om de verdachten te veroordelen voor het vergrijp diefstal en kan beiden slechts voor een kleiner vergrijp, bijvoorbeeld wapenbezit, veroordelen. De politie biedt beide verdachten vervolgens de volgende deal:
Bij een prisoner’s dilemma ontstaat een situatie waarbij actoren bij samenwerken (zwijgen) gezamenlijk het beste af zijn, maar waarbij het voor elke afzonderlijk actor het rationeel gezien het beste is om te deserteren (bekennen). Ongeacht de keuze van de ander, blijft de uitkomst voor een individuele actor beter bij deserteren (bekennen). Bij een tragedy of the commons gebruikt een actor een overmatig deel van een collectief goed zonder dat hij hiervoor verantwoordelijk gehouden wordt of kan gehouden worden. Bij het klassieke voorbeeld van Hardin (1968) gaat het over boeren die meer vee houden dan het land aan kan. Voor elke individuele boer is het rationeel om een extra stuk vee te nemen en in een gemeenschappelijke wei te laten grazen. De opbrengsten van het vee zijn voor de boer, maar de negatieve effecten namelijk overbegrazing van de weide wordt over alle boeren verdeeld. Een tragedy of the commons is te zien als een collectief prisoner’s dilemma: voor alle boeren samen is samenwerken het beste (geen extra vee), maar voor elke afzonderlijke boer levert deserteren (wel een extra stuk vee) meer op.
Binnen deze casus zou dat kunnen betekenen dat belangrijke actoren zich vooral inzetten voor hun eigen belang of voor het belang van hun team of afdeling, terwijl dit voor de hele HU een slechte uitkomst is. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren bij faculteitsdirecteuren die vooral de belangen van hun eigen faculteit nastreven, maar ook bijvoorbeeld bij beleidsmedewerkers die voor persoonlijk succes gaan ten koste van het grotere plaatje.
Om te voorkomen dat er binnen een organisatie suboptimale uitkomsten ontstaan, moet de HU het ontstaan van een prisoner’s dilemma of een tragedy of the commons zien te voorkomen. Volgens het rationele keuze institutionalisme zullen actoren zich rationeel gedragen en vaste
“1.Als jullie beiden zwijgen dan kan ik jullie weinig maken, ik veroordeel jullie alleen voor wapenbezit. 2. Als jij bekent en de ander niet, dan draait de ander voor de volledige straf voor de diefstal op. 3. Als de ander bekent en jij niet, draai je zelf voor de volledige straf voor de diefstal op.
26
instituties gebruiken om dit gedrag tot uitvoering te brengen. Deze vaste instituties kun je (her)structureren zodat er meer kans is op een gunstige uitkomst van het totaal van interacties (Hall & Taylor 1996: 945). Dit kan bijvoorbeeld door het beperken van het aantal opties van rationele actoren of door de informatievoorziening zo aan te passen dat er minder onzekerheid is over het gedrag van andere actoren, zodat het rationeel wordt om te kiezen voor wederzijds voordelige opties. Hier zien we het probleem van onvolledige informatie en bounded rationality weer terugkomen (Simon 1956). Bij zowel het prisoner’s dilemma als een tragedy of the commons zou zekerheid over het gedrag van een ander kunnen helpen om tot een oplossing te komen met wederzijds voordeel. Bij het prisoner’s dilemma helpt het ook als actoren elkaar vaker nodig hebben. Deserteren en daarmee de ander verraden is de rationele optie als men het spel maar één keer speelt. Pas bij het spelen van meerdere rondes wordt het rationeel om samen te werken (te zwijgen). In een organisatie als de HU betekent dit dat actoren vaker met elkaar moeten samenwerken, om er zo achter te komen dat samenwerken op de lange termijn effectiever is dan deserteren.
3.1.3 Sociologisch institutionalisme
Volgens Hall en Taylor (1996: 947) vindt het sociologische institutionalisme zijn wortels in de sociologie en in de organisatiewetenschappen. Hierdoor hanteren onderzoekers uit de traditie van het sociologisch institutionalisme een veel bredere definitie van het concept institutie dan onderzoekers uit de traditie van het historisch institutionalisme of rationele keuze institutionalisme. Waar politicologen initieel instituties eng definieerden als formele regels, procedures en normen, zien sociologen instituties ook als morele richtingwijzers (Scott 1994: 55-80). Dit impliceert dat culturele verklaringen voor gedrag niet kunnen worden onderscheiden van institutionele verklaringen, omdat cultuur zelf een institutie is. Volgens sociologen is een belangrijk deel van ons handelen gebaseerd op wat passend is in een situatie. Instituties zijn de morele richtingwijzers (waarden en normen) die bepalen wat passend is in een gegeven context.
Voor dit onderzoek is het interessant om te onderzoeken of wat passend is, verandert als gevolg van de prestatieafspraken. Voorbeelden van sociologisch institutionalisme zijn veranderingen in sfeer, waarden en normen onder medewerkers op de Hogeschool Utrecht. Het is belangrijk om op te merken dat zowel positieve als negatieve veranderingen in de sfeer van belang zijn voor de uitvoer van prestatieafspraken. Positief geformuleerd zouden de prestatieafspraken kunnen leiden tot een klimaat waarin goed presteren de norm wordt, waar meer aandacht komt voor onderwijsinnovatie en iedereen zich verbonden voelt met de gezamenlijke doelstelling(en). In het positieve scenario brengen de prestatieafspraken focus aan en zorgen ze ervoor dat iedereen zich houdt aan gemaakte afspraken. Negatief geformuleerd zouden de prestatieafspraken ook kunnen leiden tot een situatie waar negatief
27
gedrag de norm is. Dit kan bijvoorbeeld door dat medewerkers alleen nog uit eigen belang handelen of alleen aandacht hebben voor meetbare resultaten waar ze op afgerekend worden.
28
4. Methoden
In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een mix van methoden om uiteindelijk de vraag te beantwoorden tot welke institutionele veranderingen de prestatieafspraken hebben geleid. Dit is een vorm van process-tracing waarbij de analyse van bewijsmateriaal over proces, sequenties en de samenloop van omstandigheden binnen een casus tot een hypothese leidt over de causale mechanismes die zich binnen deze casus afspelen (Bennett & Checkel 2014). Het uiteindelijke doel van process-tracing is in andere woorden om een verklaring te vinden voor causaal pad dat tot een specifieke uitkomt heeft geleid (Collier 2011). In mijn onderzoek heb ik geen expliciete hypothese geformuleerd, maar kijk ik naar het causale pad tussen prestatieafspraken en institutionele veranderingen op basis van enkele institutionele veronderstellingen
De eerste drie deelvragen onderzoeken de veranderingen in procedures, normen, gedrag, cultuur en sfeer in de periode 2012-2015. Voor de beantwoording van deze vragen is etnografisch onderzoek verricht. Voor het maken van een reconstructie van het proces dat heeft geleid tot de totstandkoming van prestatieafspraken op de Hogeschool Utrecht is informatie uit het etnografisch veldwerk gecombineerd met informatie uit beleidsdocumenten. Dit is ook de methode die is gebruikt voor het bet antwoorden van de vierde deelvraag, waarin ik de mogelijke oorzaken voor institutionele veranderingen destilleer uit onderzoeken en interviews. Hierbij heb ik gebruik gemaakt van de kennis van de afdeling Corporate Control van de HU10.
4.1 Verantwoording etnografisch onderzoek
Aangezien een belangrijk onderdeel van het onderzoek bestaat uit het analyseren en observeren van het gedrag van actoren is een interpretatieve benadering is nuttig. Een interpretatieve analyse van hun gedrag en achterliggende overwegingen biedt de mogelijkheid om een rijk gekleurd beeld te schetsen van de bestuurlijke dynamiek en dagelijkse praktijk op de werkvloer. Dit is lastig met andere onderzoeksmethoden te achterhalen. Door het gebruik van thick descriptions kan de complexiteit van de bestuurlijke besluitvorming en opvolging van beleid inzichtelijk worden gemaakt (Geertz 1973). Thick descriptions beschrijven niet alleen het gedrag, maar ook de sociale context zodat dit gedrag betekenisvol wordt voor een buitenstaander (Holloway 1997). De verwerking van mijn resultaten is daarbij geïnspireerd op Durose (2009), waarbij ik net als haar veel citaten heb gebruikt om mijn verhaal
10 De dienst Corporate Control is onafhankelijk van faculteiten, staf- en ondersteunende diensten
gepositioneerd en functioneert binnen de HU als een interne toezichthouder. Zij onderzoekt of processen volgens de intern afgesproken en extern geldende normen tot stand zijn gekomen (onderzoek- en
controlefunctie) en geeft aan op welke aspecten er verbeteringen in die processen mogelijk zijn (adviesfunctie). Zie hoofdstuk 2.1.
29
te illustreren en in te kleuren om de lezer zo inzicht te geven in de context van in mijn geval de Hogeschool Utrecht.
4.2 Dataverzameling etnografisch onderzoek
Doordat ik als onderzoeker tegelijkertijd werkzaam ben op de HU11, heeft dit mij de unieke
mogelijkheid geboden om de organisatie van binnenuit weer te geven. Grofweg zijn er drie manieren waarop ik informatie heb kunnen verzamelen.
1 Eigen werkzaamheden, observaties en (werk)ervaringen
Sinds 1 februari 2015 ben ik in dienst van de Hogeschool Utrecht bij de bestuursdienst die het College van Bestuur ondersteunt. Op deze plek, in het hart van de organisatie, heb ik een goed zicht op de besluitvorming binnen de organisatie. Dit betekent dat ik toegang heb tot alle bestuurlijke informatie en een goede inschatting kan maken van welke zaken veel bestuurlijke aandacht vragen. Daarnaast heb achtergrondkennis als alumnus en voormalig lid van de medezeggenschap van de Hogeschool Utrecht. Mijn rol als etnografisch onderzoeker is te typeren als overt full member (Bryman 2012: 441): ik ben een volwaardig lid van de HU-gemeenschap als betaalde werknemer, maar mijn collega’s zijn wel op de hoogte van het feit dat ik onderzoek doe naar het effect van prestatieafspraken. Een van de grootste risico’s bij etnografisch participerend onderzoek en zeker als de onderzoeker overt full member is, is dat de onderzoeker zo onderdeel wordt van de omgeving dat hij er niet meer als buitenstaander naar kan kijken. In de literatuur wordt dit aangeduid als native gaan (Atkinson & Hammersley 2007; Bryman 2010: 445; Gobo 2008). Omdat mijn indiensttreding als werknemer samenviel met de start van mijn masterscriptie was ik de eerste maanden nog vooral nieuw en bood dit mij de mogelijkheid om als een buitenstaander naar de HU te kijken. Tegelijkertijd is zes maanden lang genoeg om veel meer informatie te verzamelen dan een buitenstaander had gekund.
2 Informele gesprekken
Door gesprekken bij de koffieautomaat, de fietsenstalling en op de werkvloer krijg ik ook een goede indruk van de organisatiecultuur van andere afdelingen. Ook heb ik hierdoor een goed beeld van de omgangsvormen, procedures en sfeer binnen de hogeschool gekregen.
3 Interviews
Het afnemen van een tiental (+-60 minuten) durende interviews hoorde tevens bij de methode. Ook hier heb ik gebruik gemaakt van de informatie en contacten die ik in mijn werk heb opgedaan. Zo was
11 Mijn werkzaamheden als Executive Assistant voor het College van Bestuur en de directeur Bestuursdienst
bestaan vooral uit het beheren en regie voeren op de agenda’s en de correspondentie van het College van Bestuur.
30
het opbouwen van rapport in het gesprek gemakkelijk, omdat ik de meeste respondenten al een keer voor mijn werk gesproken had. Ook kon ik in korte tijd veel informatie achterhalen, omdat ik vanuit mijn werk al wist waar interessante informatie over te achterhalen viel en waar ik op door moest vragen.
In eerste instantie heb ik respondenten geselecteerd op basis van mijn eigen kennis over de organisatie. Ik heb geprobeerd om zoveel mogelijk te spreken met mensen dicht bij het bestuurlijke besluitvormingsproces toen de prestatieafspraken overeengekomen werden. Vervolgens heb ik gekeken welke belangrijke actoren nog misten om een goed beeld te schetsen van de veranderingen die de HU als totale organisatie heeft doorgemaakt in de periode 2012-2015. Daar kwam uit naar voren dat ik nog de input van een student en een docent nodig had. Bij de keuze voor een docent en een student heb ik gekozen voor twee leden van Hogeschoolraad, omdat zij hun ervaringen ook kunnen relateren aan besluitvormingsprocessen die voorbij kwamen in de periode 2012-2015. In eerste instantie heb ik zeven personen benaderd die ik wilde interviewen. Hiervan was, op één uitzondering na, iedereen bereid mij te woord te staan. De uitzondering betreft de secretaris van het College van Bestuur/directeur Bestuursdienst die het te druk had in de periode waarin ik de interviews afnam. Daarna ben ik nog naar vier mensen doorverwezen (twee beleidsmedewerkers, een teamleider en de corporate controller) omdat zij volgens de eerdere interviewees ook een belangrijke bijdrage konden leveren aan mijn onderzoek. Deze sneeuwbalmethode sluit goed aan bij kwalitatief onderzoek (Bryman 2012: 202-203) en heeft als groot voordeel gehad dat ik zo bij relevante respondenten terechtkwam die ik zelf niet had gevonden en die ook niet snel bij andere selectiemethoden naar voren zouden komen (Explorable.com: 2009). Vooral het spreken van de corporate controller bleek erg nuttig, omdat hij het beste inzicht heeft op institutionele effecten van besluiten door de jaren heen op de HU en de rol van de prestatieafspraken dus in perspectief kon plaatsen. Achteraf is dit aan te duiden als een key informant (Bryman 2012: 439) in mijn onderzoek, omdat hij mij doorverwees naar cruciale rapporten van zijn hand.
Voor de interviews heb ik gebruik gemaakt van semigestructureerde interviews (Bryman 2012: 471). Enige vorm van structurering was nodig om zeker te weten dat ik elke respondent kon bevragen over verandering in normen, procedures, (strategisch) gedrag, de organisatiecultuur en de werksfeer. Ook zorgt een zekere mate van structurering ervoor dat de informatie uit verschillende interviews op een zinnige manier met elkaar is te vergelijken is. Een volledig gestructureerde vragenlijst had de mogelijkheid op toevallige ontdekkingen verkleind (serendipiteit) en had actoren al snel te veel beperkt in hun antwoorden. Door niet al te strikt vast te houden aan de structuur kon ik de vragenlijst ook naar ieder interview verbeteren en interessante informatie uit eerdere interviews in volgende interviews gebruiken (Bryman 2012: 472).
