Reconstructie proces totstandkoming prestatieafspraken HU

Al halverwege 2011 werd duidelijk dat de prestatieafspraken een feit zouden worden. De Collegevoorzitter van de HU was in die periode vicevoorzitter van de hbo-raad en zag dat het ministerie er veel aan gelegen was om snel prestatieafspraken door te voeren en dat de hogescholen onderling niet tot een gemeenschappelijk standpunt kwamen.

De hbo-raad sloot uiteindelijk 2011 vlak voor de kerstperiode het hoofdlijnenakkoord met het ministerie. Vervolgens zijn in de periode tussen 5 januari 2012 en 25 april 2012 in een tijdbestek van amper vier maanden de prestatieafspraken op de Hogeschool Utrecht vormgegeven.

(Van Veenendaal 2015: 30)

“De hbo-raad was verdeeld en de staatssecretaris was rechtlijnig in zijn aanpak.”

34

Het proces naar prestatieafspraken werd geleid door een projectleider. Anders dan bij veel andere (kleinere) hogescholen was dit niet de bestuurssecretaris, maar een medewerker van de stafdienst Onderwijs, Onderzoek en Studentzaken. Deze projectleider prestatieafspraken was pas sinds 2011 in dienst bij de HU en kende de organisatie nog niet zo goed. Achteraf bleek hij, zo zal een collegelid hem later vertellen, ‘misschien niet de slimste keuze’ voor de baan. Als nieuweling wist hij nog niet van de hoed en de rand binnen de HU.

Het traject naar prestatieafspraak begon in 2012 met een bijeenkomst voor bestuurlijke actieve studenten op 5 januari 201213_{. De Landelijke Studenten Vakbond en het Interstedelijk Studenten}

Overleg vonden het onacceptabel dat studenten(organisaties) niet waren geraadpleegd bij het opstellen van het hoofdlijnenakkoord. De collegevoorzitter was het daarmee eens en betrok studenten daarom vroegtijdig bij het proces wat leidde naar de totstandkoming van de prestatieafspraken. Studenten hadden kritiek op de perverse prikkels die uit de prestatieafspraken voortkwamen en pleitten voor een alternatieve manier van kwaliteit meten. Volgens studenten wisten studenten zelf het beste wat goed onderwijs zou zijn en zou de activiteit van een opleidingscommissie een graadmeter voor kwaliteit moeten zijn. Uit de bijeenkomst is de facultatieve afspraak om de bezetting van opleidingscommissies en medezeggenschapsraden op te nemen als prestatieafspraak voortgekomen. Een afspraak die in het verdere proces nauwelijks ter discussie is gesteld.

Voor het maken van prestatieafspraken op het gebied van rendement en overige maatregelen was het erg belangrijk om over de juiste cijfers en vooral over een betrouwbare nulmeting te beschikken. Deze cijfers zouden immers de basis worden voor het gesprek dat het College van Bestuur op 13 januari 2012 zou aangaan met de faculteitsdirecteuren en de stafdiensten over wat de ambities in de prestatieafspraken moesten zijn. De afdeling Institutional Research kreeg de opdracht om inzichtelijk te maken waar de HU stond en wat de ontwikkelingen waren geweest op het gebied van rendement, contacturen en de verhouding Onderwijzend personeel en ondersteunend personeel.

13 _{Ik was zelf bij deze bijeenkomst als oud-CMR lid van de Hogeschool Utrecht.}

“Ik kom uit het onderzoek, dus ik wist veel over onderzoek, maar onderwijs, rendement en uitval dat lag niet in mijn straatje. Ik wist niet wat de stand van zaken was binnen de HU. Als bèta ben ik wel cijfermatig ingesteld, maar ik had geen gevoel of achtergrondkennis bij het onderwijs. Sommige mensen voorzagen problemen bij bepaalde indicatoren, waar ik geen gevoel bij had en ik kon mij er dus niet in inleven. Bijvoorbeeld contacttijd, bij mijn (béta-)studie was dat 40 uur, dus ik snapte niet dat het verplichten van 12 uur minimale contacttijd voor sommige opleidingen een probleem zou opleveren. Er waren op dat moment opleidingen die maar 4 contacturen hadden.”

35

Daarnaast kregen zij de opdracht mee om een statistische analyse te maken van wat de ambitie zou kunnen zijn voor de komende drie jaar. De waarde van deze statistische analyse bleek echter beperkt. Omdat elke faculteit een andere uitgangspositie had, werd per individuele faculteit gekeken wat haalbaar zou zijn. Faculteiten kregen op 13 januari de opdracht mee om de haalbaarheid hiervan te toetsen.

Wat betreft de indicatoren die over rendement (studiesucces) gingen lagen de indicatoren vast en kon de HU alleen een getal voorstellen aan de reviewcommissie. Vanuit de HU werd de keuze gemaakt om hierbij strategisch laag in te zetten. Die relatief bescheiden inzet is ook afgestemd met de andere G5- hogescholen, om zo een gelijke boodschap richting de reviewcommissie te hebben.

Op basis van de aangepaste cijfers ging het CvB met ondersteuning van de projectleiders de gesprekken aan met de faculteitsdirecteuren en dienstdirecteuren over wat de verdere invulling van de prestatieafspraken zouden moeten zijn en wat de doorvertaling per faculteit zou betekenen. De cijfers op het gebied van rendement leverde daarbij de grootste discussies op.

Ook medewerkers waarschuwden op 5 maart, net als studenten hadden gedaan, op mogelijke perverse effecten, het gebrek aan visie bij het sturen op getallen en op het ongrijpbare, lastig meetbare begrip onderwijskwaliteit. Binnen de HU was er oorspronkelijk veel weerstand. Het principe van prestatieafspraken was weinig populair binnen de Hogeschoolraad (toen nog CMR) en er was scepsis of kwaliteit zich wel in een getal laat uitdrukken. De komst van prestatieafspraken waren echter een onontkoombaar, zo benadrukte het CvB en de HU kon niet een deel van de financiering mislopen. Ook de medezeggenschap moest zich verzoenen met de onvermijdelijkheid van het sluiten van prestatieafspraken.

“Richting de raad zeiden Geri (de collegevoorzitter, red.) en ik: laten we ons nou niet gek laten maken door de prestatieafspraken, maar die invullen met de koers die de HU toch al heeft ingezet.” Voorzitter Hogeschoolraad (CMR)

“Die percentages uit de statistische analyse waren niet realistisch, daar kwam dan dat uit dat tussen bepaalde jaren de uitval van studenten met 5% was gedaald. Vervolgens werd die trend doorvertaald naar wat mogelijk zou zijn in 2015, maar dat is gevaarlijke statistiek. Je neemt met zulke getallen een veel te groot risico. Dus uiteindelijk hebben we de cijfers gewoon bedacht. Die cijfers komen uit mijn duim, even gechargeerd gezegd.”

Projectleider Prestatieafspraken in 2012, juni 2015.

“Je kan het onderwijs maar matig beïnvloeden dus wat durf je dan wel of niet af te spreken?”

36

Op 21 maart 2012 bij de tweede heisessie tussen CvB, faculteitsdirecteuren en stafdiensten zijn de afspraken in grote lijnen vastgelegd. De lezingen van hoe het er aan toe ging op deze belangrijke besluitvormende bijeenkomst lopen erg uiteen. Vanuit de Dienst Onderwijs, Onderzoek en Studentzaken, (OO&S) waar ook de projectleiders prestatieafspraken onder vielen, was er verbazing over de inschikkelijkheid van de faculteitsdirecteuren.

“Het verbaasde mij dat er helemaal geen discussie was over de cijfers op de tweede heisessie. Wij (Dienst OO&S, red.) hebben gezegd: dit is haalbaar, dat is vooraf niet overlegd. Er was ruimte voor hen om daarna te protesteren, graag zelfs, maar dat is niet gebeurd. Zo zouden een aantal opleidingen (…) de 12 uur nooit halen. Wij zeiden, als je problemen verwacht, geef dat dan nu aan, dan sluiten we daar een clausule voor af. Dat is niet gebeurd (…), dat vond ik frappant.”

Medewerker Dienst Onderwijs, Onderzoek en Studentzaken, juni 2015

Vanuit de faculteitsdirecteuren en het College van Bestuur gezien was er helemaal geen ruimte voor discussie meer in dit stadium.

“Ik denk dat ze bij de Dienst OO&S het politieke spel onderschat hebben. Ik had dan (bij een eventuele uitzonderingsclausule, red.) vervolgens met die boodschap naar het departement gemoeten (Ministerie van OCW, red.) (…). Ik had nog wel willen zien of daar een uitzondering voor mogelijk was geweest.

Collegevoorzitter, juni 2015

Hoewel de belangrijkste besluiten al waren genomen lagen de belangrijke definities en doorrekeningen op detail niveau nog niet duidelijk waren in dit stadium. De definitie van contacttijd bleek later problemen te zorgen. De ondergrens van 12 uur was al vastgesteld en pas later werd vastgesteld dat de definitie van de Onderwijsinspectie, die stages uitsluit, gehanteerd zou worden. Dit was voor de PABO-opleiding, die te maken heeft met een grote stage in het eerste jaar, een groot probleem. Een eventuele uitzonderingsclausule had in dat geval voor de hele educatiesector bedongen moeten worden, zo beredeneert de collegevoorzitter. Dit was niet mogelijk geweest voor alleen de HU, zoals beleidsmedewerkers van de HU dachten. Het College van Bestuur liet de

“Die heisessies waren echt een Poolse Landdag. De prestatieafspraken moesten onder enorme tijdsdruk gemaakt worden. Er was (bij de tweede heisessie, red.) geen ruimte meer om cijfers ter discussie te stellen. (…) De HU-brede normen, daar heb ik mijn handtekening onder gezet, maar wat dat uiteindelijk per faculteit betekende dat ging een ambtelijk technisch proces in waar ik en mijn ondersteuning het zicht volledig op kwijt raakten. De uitkomst hieruit kregen we na de zomer als verplicht kader in een managementkader opgelegd.”

37

faculteitsdirecteuren daarom weinig ruimte om voor uitzonderingsclausules te pleiten. Bij sommige medewerkers van de Dienst Onderwijs en Onderzoek en Studentzaken bestaat daarnaast het vermoeden dat het CvB het beeld van een onbeweeglijk ministerie ook strategisch heeft gebruikt om haar eigen doelstellingen te bereiken, waarbij het ministerie dan als externe boeman functioneerde. Waar de indicatoren voor rendement en overige maatregelen (reductie overhead, mastergraden docenten) al vastlagen, had de HU wel een keuze bij de indicator kwaliteit. De HU scoort landelijk gezien niet erg hoog op studenttevredenheid wat gemeten wordt met de Nationale Studenten Enquête. Op het gebied van accreditaties, de NVAO-beoordelingen, scoren HU-opleidingen beduidend vaker een voldoende, het equivalent van een zesje in plaats van een goed of een excellent. De keuze voor resultaten op het excellentieprogramma SIRIUS was dan ook vanuit strategisch opzicht een slimme.

“Wij hebben de keuze gemaakt voor excellentie, het SIRIUS-project. Wij wisten toen al dat wij niet op studenttevredenheid afgerekend willen worden (….) Accreditatie was ook een optie, maar voor ons kon dat gewoon niet. Er was net een nieuw accreditatiesysteem en we hadden daar nog te weinig evidentie mee opgebouwd.”

Collegevoorzitter, juni 2015

De HU beloofde het aantal studenten dat excellent afstudeert volgens het sterrensysteem uit het SIRIUS-programma te verviervoudigen van 1.5% in 2012 naar 6% eind 2015 (Van Veenendaal 2012).. Naast SIRIUS en de verplichte afspraken sluit de HU ook nog een reeks facultatieve afspraken. Afspraken waar de HU dus wel belooft zich op in te zetten, maar waar geen financiële consequenties aan zitten als ze niet gehaald worden. Alumnitevredenheid en de bezettingsgraad van de opleidingscommissies zijn hiervan de belangrijkste.

Op 3 mei stuurt de HU haar voorstel naar de reviewcommissie. Op 6 juni 2012 heeft een delegatie van de HU deze toegelicht aan de commissie. De reviewcommissie prestatieafspraken betitelt op 2 september 2012 het voorstel van de HU op het gebied van maatregelen voor de voorwaardelijke financiering als toereikend ambitieus en realistisch en de voorstellen voor het selectieve budget in de categorie zeer goed (Van Vught 2012). In oktober 2012 zetten de HU en het ministerie van OCW vervolgens hun handtekening onder de prestatieafspraken die daarmee van 1 januari 2013 ingingen en zullen aflopen op 31 december 2015.

38